«Корсунский Б.Л. Леонов С.Н. Управление развитием проблемного региона Khabarovsk * Хабаровск RIOTIP * РИОТИП 2006 Leonov S.N. Korsunskiy B.L. PROBLEM REGION MANAGING THE DEVELOPMENT OF A PROBLEM REGION 2 УДК 338.2 ...»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

FAR EASTERN BRANCH

Институт экономических исследований

Economic Research Institute

Корсунский Б.Л.

Леонов С.Н.

Управление развитием проблемного региона Khabarovsk * Хабаровск

RIOTIP * РИОТИП

2006 Leonov S.N.

Korsunskiy B.L.

PROBLEM REGION

MANAGING THE DEVELOPMENT OF

A PROBLEM REGION

УДК 338.2 (571.6) Корсунский Б.Л., Леонов С.Н, Управление развитием проблемного региона/ Отв. ред.

П.А.Минакир. Рос. акад. наук. Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. исследований. Хабаровск:

РИОТИП, 2006. 276 с.

В книге рассматриваются особенности современного этапа реализации государственной региональной политики, изменения региональной структуры Российской Федерации, проблемы соотношения регионального регулирования и региональной экономической политики. Большое внимание уделено исследованию теоретических и практических вопросов региональной экономической диагностики, формированию стратегии развития проблемных регионов.

Для специалистов в области региональной политики, работников территориальных органов управления, преподавателей и студентов экономических вузов.

Табл. 30, ил. 9, библ. 265 назв.

Ключевые слова: Дальний Восток, регион, региональная политика, экономическое развитие, проблемный регион.

Korsunskiy B.L, Leonov S.N. Managing the Development of a Problem Region / Edited by P.A.

Minakir. Russian Acad. Sciences. Far-Eastern Branch. Economic Research Institute. Khabarovsk:

RIOTIP, 2006. 265 p.

The book examines the features of the current stage of the state regional policy implementation, the changes in the Russian Federation regional structure, the problems of correlation between regional regulation and regional economic policy. Much attention is given to the study of theoretical and practical issues of regional economic diagnostics, the formation of development strategy of problem regions.

The book is dedicated for professionals in the field of regional policy, local government workers, educators and students of economics.

Tables 30, fig. 9, bibl. 265 title.

Key words: Far East, region, regional policy, economic development, problem region Ответственный редактор – академик РАН П.А.Минакир Рецензент – д.э.н., проф. В.Т.Шишмаков Утверждено к печати Ученым советом ИЭИ ДВО РАН Монография подготовлена и издана при поддержке совместного гранта ДВО РАН и СО РАН (проект № 06-II-СО-10-039) © Леонов С.Н., Корсунский Б.Л., ISBN 5-88570-061- © Институт экономических исследований ДВО РАН,

ПРЕДИСЛОВИЕ

Региональная политика любой центральной власти направлена на сохранение управляемости и целостности территории страны на основе либо соподчиненности интересов образующих ее регионов интересам Центра, либо согласования этих интересов.

Россия является государством, уникальным по пространственной протяженности, степени территориальной и социально-экономической дифференциации. Само ее существование зависит от характера и эффективности государственной региональной политики, проводимой Центром в отношении субъектов Федерации.

В настоящее время действовавшая в течение длительного времени система принудительной зависимости регионов от Центра, основанная на государственной собственности, вертикальной системе управления и контроля за всеми сферами общественной жизни в регионах, и на фактическом изъятии национального дохода многих регионов в интересах Центра с последующим централизованным распределением финансовых и материальных ресурсов между регионами, практически разрушена.

С началом экономической реформы концепция, исходящая из того, что федеральное правительство является единственным центром и субъектом проведения реформы, стала несостоятельной. Регионы сами стали субъектами реформ и при проведении политики с этим необходимо считаться.

Разрушение командно-административной системы, в рамках которой разрабатывались конкретные решения по размещению производительных сил и региональному развитию, рост “самосознания” регионов, изменили среду для формирования региональной политики. В настоящее время необходима переоценка роли, места и механизма реализации государственной региональной политики в прежней командно-административной и в современной рыночной системе.

Государственная экономическая политика, имеющая главной целью построение рационально функционирующей рыночной системы, должна быть дополнена активной региональной политикой, механизм реализации которой позволит в условиях рыночной экономики проводить дифференцированную по регионам эффективную федеральную политику регионального развития. В современных российских условиях реализация политики регионального социально-экономического роста в значительной мере основывается на стимулировании внутренних ресурсных возможностей регионов (субъектов Федерации), а также должна учитывать возможности укрупнения регионов в рамках развернувшейся реформы совершенствования территориального управления в Российской Федерации.

Этим определяется актуальность настоящей работы, направленной на исследование реакции социально-экономической системы проблемного региона на изменение институциональных условий реализации государственной региональной политики.

Для минимизации возможных негативных издержек при обосновании направлений развития проблемных регионов Российской Федерации и определения объемов и источников потребных ресурсов, необходимо опираться на теоретические наработки и практические рекомендации, явившиеся значительным вкладом в региональную экономику советского периода. Особое значение представляют работы, основанные на воспроизводственном и проблемном подходах к региональному развитию. Теория и методология региональных исследований такого направления получила развитие в трудах Э.Б.Алаева, А.Г.Аганбегяна, М.К.Бандмана, А.Г.Гранберга, П.А.Минакира, В.Н.Лексина, В.М.Немчинова, Н.Н.

Некрасова, Б.П.Орлова, Р.И.Шнипера и ряда других авторов.

Важное значение в развитии методологии региональных исследований в переходный период принадлежит критическому анализу и возможности использования теоретических положений, связанных с регулированием регионального развития и ускорения темпов регионального роста в странах с развитой рыночной экономикой, представленных в трудах Дж.Фридмена, Х.Боса, У.Изарда, Х.Ричардсона, Э.Гувера, Г.Мюрдаля и других зарубежных исследователей.

В настоящее время в России сложилось несколько школ исследователей, занимающихся вопросами регионального развития: в Москве (С.С.Артоболевский, А.Г.Гранберг, А.И.Трейвиш, В.В.Климанов, А.М.Лавров, О.С.Пчелинцев, А.Н.Швецов и др.), Санкт-Петербурге (О.Г.Дмитриева, А.И.Чистобаев, Н.Т.Агафонов и др.), Екатеринбурге (А.И.Татаркин), Новосибирске (М.К.Бандман, В.Е.Селиверстов, В.И.Суслов, С.А.Суспицын, Н.И.Ларина, А.А.Кисельников и др.), Хабаровске (П.А.Минакир, В.И.Ишаев, А.Н.Демьяненко, С.Н.Леонов, Н.Н.Михеева, В.И.Сыркин, А.С.Шейнгауз, С.В.Раевский и др.), Владивостоке (П.Я.Бакланов, В.В.Савалей, М.В.Терский, М.И.Краева и др.).

В трудах вышеназванных и ряда других ученых, проанализированы и выявлены закономерности формирования региональных социально-экономических систем и их функционирования в условиях экономических реформ, особенности формирования и реализации региональной государственной политики. Вместе с тем, по нашему мнению, в названных работах недостаточно внимания уделено вопросам генезиса возникновения проблемных регионов в современной России, оценке внутренних региональных возможностей развития и их влиянию на государственную региональную политику. В достаточной мере не проработан вопрос методического инструментария государственного регулирования развития регионов, недостаточно разработаны теоретические и практические аспекты формирования ресурсов развития на федеральном и региональном уровнях.

В Институте экономических исследований ДВО РАН под руководством академика РАН П.А.Минакира в течение ряда лет разрабатывается стратегия развития Дальнего Востока, реализация которой позволила бы преодолеть кризисное состояние региона при одновременном усилении его внешнеэкономических связей и ускорении темпов регионального развития. Можно отметить ряд работ, обобщающих эти исследования:

«Экономическая политика на Дальнем Востоке России (Концепция и программа)»(2000);

«Системные трансформации в экономике» (Минакир П.А., 2001); «Дальний Восток и Забайкалье-2010» (2002); «Экономика региона: Дальний Восток» (Минакир П.А., 2006).

Предлагаемая работа демонстрирует авторский вклад в исследования по формированию стратегии социально-экономического развития проблемного региона и, в соответствии с научными интересами и компетенцией авторов, - развивает указанное направление применительно к Еврейской автономной области.

В ходе работы над монографией и в процессе обсуждения основных результатов работы, большую помощь авторам оказали рекомендации академика РАН П.А.Минакира, д.э.н. О.Г.Иванченко, д.э.н., проф. Н.Н.Михеевой, д.с.-х.н., проф. Шейнгауза А.С., которым мы благодарны за поддержку и ряд ценных замечаний.

Глава 1. ПРОБЛЕМНЫЙ РАЙОН В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Российская Федерация является не первым и, очевидно, не последним государством, для которого поиск форм и методов соединения интересов государства и его территориальных частей является жизненно важной функцией. При этом вряд ли возможно назвать хотя бы один пример из мировой экономической практики, когда удалось бы совместить к взаимному удовлетворению интересы государства, районов, его формирующих и жителей конкретных населенных мест.

Но одно можно сказать несомненно - обязательной задачей любого государства является стремление смягчить чрезмерно высокую социально-экономическую дифференциацию территорий. Государство и население районов обеспокоены не столько самими территориальными различиями, формирующимися под воздействием природноклиматических условий, социально-экономического фона или исторических особенностей освоения территории страны, сколько возникающей динамикой отставания ряда районов, ведущей к возникновению проблемных (депрессивных, слабоосвоенных) территорий.

Российская Федерация не является исключением. Более того, в России в настоящее время проблема аномально высокой территориальной дифференциации осложняется широкомасштабным экономическим кризисом и параллельным формированием, как новой модели федеративных отношений, так и новой модели бюджетно-налоговых отношений.

Названные моменты требуют пристального внимания к анализу процесса возникновения проблемных территорий и их типологизации в условиях современной России.

1.1. Региональные аспекты реформы и формированиеновой региональной Российская Федерация относится к государствам территориально значимым, со сложной пространственной организацией общества. В масштабах подобных государств достижение устойчивости, стабильности и социальной ориентации экономического развития возможно лишь при определенной однородности (гомогенности) экономического, социального и экологического пространства.

Вряд ли можно говорить об устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны, если социально-экономические или экологические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если соседствуют относительно устойчивые, процветающие и депрессивные территории1.

Для современной России проблемы общегосударственной устойчивости и территориальной сбалансированности чрезвычайно важны и должны постоянно находиться в центре внимания федерального правительства в силу наличия как минимум трех причин.

Во-первых, Российская Федерация является не просто территориально огромным государством, но государством, регионы которого характеризуются качественно различными природно-климатическими условиями. Это формирует естественные диспропорции развития северных и несеверных территорий.

Во-вторых, природно-климатические различия субъектов Российской Федерации дополняются высоким уровнем их социально-экономической дифференциации2.

В-третьих, на перечисленные выше причины накладывается социально-культурная дифференциация. Она проявляется в качественной разнице мировоззрения населения, проживающего в различных регионах страны.

Интегральная совокупность трех названных причин ведет к тому, что за годы совместного проживания на территории, разные народы формируют относительно обособленные региональные сообщества, с особой системой интересов и особыми («национально-региональными») мотивами поведения. Задача региональной политики федеративного государства состоит в необходимости учета интересов этих региональных сообществ и обеспечении возможности их реализации.

См. Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука. 1991.

168 с.; Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001, 536 с.;

Пространственные трансформации в российской экономике/ Общ ред. П.А.Минакира. Рос. акад. наук.

Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. исследований. М.: ЗАО «Экономика», 2002, 424 с.

Михеева Н.Н. Региональная политика и проблемы развития Дальнего Востока// Материалы Второй международной научной конференции "Экономика Дальнего Востока в условиях реформы". ХабаровскВладивосток. 1995. С.12-16.

При этом федеративное государство сможет реально реализовать эту задачу только при условии, что в его границах наряду с общим правовым пространством будут существовать однородное экономическое и единое социальное пространства. Не умаляя значения создания общего правового пространства в рамках федеративного государства, для целей нашего исследования отметим важность формирования именно однородного экономического и социального пространств.

Мы разделяем точку зрения С.Д.Валентея о том, что экономическое пространство может быть действительно единым только при обеспечении свободы движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации3. Если одно из этих условий нарушается (например, путем ограничения ввоза товаров в отдельные регионы), разрушается и основа развития рыночных отношений, а значит, невозможно обеспечить свойственное данным отношениям единство экономического пространства. Не случайно в американской модели бюджетного федерализма, ограничением налоговых прав штатов является запрещение установления мощных косвенных налогов, таких, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободе торговли между штатами, что запрещено Конституцией США.

Говоря о необходимости ориентации на формирование общего социального пространства, следует иметь в виду, что субъект любого федеративного государства обладает правом на формирование и реализацию собственной социальной политики. Однако государство всегда должно осуществлять контроль за обеспечением на всей его территории системы социальных гарантий, признанных общественно необходимыми.

Из такой постановки следует важный практический вывод. При создании федеративного государства российское общество должно ориентироваться на обеспечение условий, при которых население регионов, субъектов Федерации, признает ее (Федерацию) для себя экономически и социально выгодной.

В настоящее время говорить о подобном признании преждевременно. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует, что за годы реформ в России сохранились, а в определенной степени и укрепились доставшиеся ей в наследство от бывшего СССР формализованные основы государственности. Причина такого положения в том, что к настоящему времени не сформировалось четкой и понятной модели федерализма, отвечающей интересам проживающего на территории различных субъектов Российской Федерации населения.

Нечеткость статуса субъектов Российской Федерации, в частности лишь формальная констатация в Конституции их равенства, привела к тому, что различные регионы попрежнему обладают различной компетенцией и несут различную меру ответственности перед государством и населением.

Результат отмеченной неопределенности выражается в постоянной «бюджетной войне» Российской Федерации и ее регионов; в незавершенности вопроса о собственниках на значительную часть объектов, отнесенных в Конституции к совместному ведению; в неопределенности границ и форм вмешательства исполнительной и законодательной власти Российской Федерации в компетенцию образующих ее субъектов (в том числе по предметам совместного ведения); в практике невыполнения центром принятых на себя обязательств 4.

Статус субъекта Российской Федерации зачастую рассматривается руководством регионов как инструмент (главным образом политический) давления на центр с целью получения дополнительных льгот, причем без принятия на себя дополнительной ответственности перед обществом и перед проживающими на территории региона Курс переходной экономики/ Под ред. Л.И.Абалкина, М.: Финстатинформ, 1997, с.160.

Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы / Рук. авт. кол.:

Д.С.Львов, А.Г.Поршнев; Гос. ун-т упр., Отд-е экономики РАН. М.: ЗАО «Экономика», 2002, 702 с.

гражданами России.

Нельзя игнорировать и тот факт, что статус субъекта Российской Федерации иногда пытаются приобрести под предлогом защиты интересов так называемых «титульных» наций.

Подобный подход в не меньшей степени, нежели просчеты центра, отрицательно сказывается на обеспечении единства российского общества. В условиях современной России преодолеть это противоречие весьма непросто.

Рассматриваемое противоречие в значительной степени обусловлено принципами административно-территориального деления, доставшимися России в наследство от бывшей РСФСР. Принципы эти позволяли существовать в рамках РСФСР субъектам, обладавшим правом на собственные конституции (АССР), субъектам, не имевшим такого права (края и области), а также субъектам, которых нельзя было отнести ни к первой, ни ко второй группе (автономным областям и округам). Именно деформированное административнотерриториальное деление, основанное на этнографическом, а не на социальноэкономическом принципе, инициировало многие проблемы современной российской государственности. Бывшие АССР (ныне республики в составе России), обладая правом на конституцию и другие атрибуты государственной власти, после распада СССР получили формально законодательное право претендовать на особый статус. Края и области могли рассчитывать лишь на место административно-территориальных единиц. Автономные области и округа сначала вообще оказались в правовом вакууме.

Это показало, к чему может приводить подмена принципа социально-экономической целесообразности нормативно-правовым принципом построения государства. При господстве нормативно-правовых принципов построения государства экономическая составляющая не принимается в расчет при определении статуса, а, следовательно, - и компетенции региона в федеративном государстве. В результате возникает ненормальная ситуация, при которой большинство из формально законодательно равноправных субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить собственными силами каждодневные потребности населения5, а значит, и претендовать на роль экономически (т.е. реально) равноправных субъектов Федерации. Вопрос этот сложный, требующий особо внимательного (часто внеэкономического) подхода.

Мы отдаем себе отчет в том, что не существует и не может существовать органического совпадения интересов регионального развития и общегосударственных интересов. Здесь всегда имеются противоречия. Характер противоречий может меняться в соответствии с конкретными условиями того или иного этапа исторического развития страны, но именно разрешение названных противоречий является одной из функций экономического механизма формирования региональной политики федеративного государства6.

При этом для Российской Федерации ситуация осложняется тем, что становление российского федерализма и соответственно всех его институтов, включая экономический механизм формирования региональной политики, совпало по времени с кардинальным разрушением не только старой государственности, но и всего хозяйственного механизма ранее существовавшей экономической системы. Существовавшая планово-нормативная и дефицитная государственная экономическая система пусть недостаточно эффективно, с большими перебоями, но обеспечивала условия жизнедеятельности для всего населения всех регионов огромной страны.

См. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001, 312 с.; Маршалова А.С., Марчук Е.А. Новая методика распределения трансфертов// ЭКО. 1995.

№9; Корсунский Б.Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск. 1998. 36с.

Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Хабаровск: РИОТИП, 2000, с. 309-314.

В настоящее время проблема разработки региональной политики для условий российского федерализма часто продолжает рассматриваться в контексте старых политических реалий, когда у центра были большие политические и экономические права 7.

Именно поэтому во многих документах, касающихся региональной политики, говорится о том, что она должна быть направлена на: выравнивание экономического и социального развития регионов по всем показателям, определяющим уровень жизни населения;

формирование эффективных территориальных пропорций, крупных производственных комплексов, создание условий для развития территориальной системы расселения;

преодоление диспропорций в развитии народнохозяйственного комплекса и отдельных отраслей на основе сокращения первичной (сырьевой) сферы экономики в пользу вторичной и последующих сфер (обрабатывающей промышленности, сферы услуг, области интеллектуальной деятельности) и др. Важные сами по себе, все эти региональные проблемы требуют для своего решения высокого уровня экономического развития страны, больших материальных средств и особого политического климата, как в центре, так и на местах.

Фактически политику "регионального меценатства" могут позволить себе лишь страны с высокоразвитой экономикой.

Реализация политики выравнивания регионального развития вынуждает федеральные власти постоянно разрешать объективное противоречие типа "эффективность-равенство". В экономическом контексте оно принимает следующий вид: если стремиться к наращиванию темпов экономического роста, то новые заводы следует размещать в высокоразвитых районах, но тогда будет нарастать неравенство районов по уровню развития, а если стремиться к выравниванию этих уровней, то надо вкладывать средства в отсталые районы, что будет снижать темпы экономического роста.

Другими словами, задачи выравнивания и роста альтернативны, их нельзя решать одновременно, а необходимо согласовывать. Если общество решило, что территориальные диспропорции достигли слишком большого размаха и что их надо нивелировать, то оно должно смириться со спадом темпов роста, а если оно заинтересовано в росте макроэкономических показателей, ему надо смириться с ростом межрайонных диспропорций в благосостоянии.

В настоящее время рассчитывать на значительные федеральные вливания не приходится, не существует ни политических, ни социальных, ни экономических предпосылок для разработки региональной политики российского федерализма в контексте наличия больших экономических и политических прав у федерального центра.

Каковы те новые социально-экономические условия, которые определяют целевые установки хозяйственного механизма формирования региональной политики в условиях российского федерализма? Следует выделить несколько взаимосвязанных условий, характеризующих особенности хозяйственного механизма российской экономики после распада СССР, а также особенности развития регионов России, как субъектов Федерации.

Во-первых, разрушение советской хозяйственной системы привело к потере Мы не касаемся здесь сугубо практических вопросов, связанных с взаимоотношениями федерального центра и субъектов Федерации в области бюджетно-налоговой политики.

См. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 “Об Основных положениях формирования региональной политики в Российской Федерации”//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756; Постановление Правительства РФ от 27.07.2001 N 564 (ред. от 06.06.2002) "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года"; Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р (ред. от 06.06.2002) "О программе социально – экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - годы)"; Программа Правительства Российской Федерации “Реформы и развитие российской экономики в 1995годах”// Вопросы экономики. 1995. № 4. С. 67-160.

управляемости экономикой и показало, что, несмотря на обилие принимаемых законов, постановлений, региональных программ, регулирование территориального развития - комплексный процесс и не сводится к сумме несвязанных регулятивных воздействий. Разрозненные, дихотомичные, слабосвязанные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально-ориентированному развитию территории, что продемонстрировал как мировой опыт разрешения проблем урбанизации9, так и мировой опыт моно отраслевого развития сырьевых регионов10.

Во-вторых, реализация на практике доктрины экономического саморегулирования экономики означала потерю федеральным центром целеполагающих функций в новой федеративной структуре. Территориальное развитие не может осуществляться в форме стихийного движения регионов к состоянию устойчивости. Как отмечается в ряде исследований11, в относительно больших и многофункциональных региональных системах существует конфликт интересов (например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды), а в малых - велики открытость и зависимость от внешних, зачастую разрушительных воздействий.

В-третьих, сами действия по передаче власти из центра на места нередко усиливают социально-экономическую дезинтеграцию экономики России, способствуя возникновению многих центров власти в межрегиональных территориальных образованиях12.

Между тем экономический механизм российского федерализма должен в современных условиях решать задачу стимулирования интеграционных процессов между субъектами Федерации, создавая реальную «вертикаль» федеративных отношений.

Зависимость между административно-территориальным устройством РСФСР и социально-экономической регионализацией в советский период и их влиянием на специфику складывающегося в настоящее время механизма федеративных отношений имеет свои особенности.

В дореволюционное время и в советский период в России административнотерриториальное деление имело в значительной мере политический характер, формируясь под мощным государственным воздействием. При этом административно-территориальное деление Российской империи, находившееся зачастую в противоречии с факторами социально-экономического развития, и не могло обеспечить самодостаточности воспроизводства отдельных регионов13. Советский период в основном сохранил сильный политический подход при административно-территориальном делении, усилив волюнтаристскую составляющую этого процесса14. В механизме управления развитием административно-территориальных единиц унитарного (по существу) государства преобладали директивные методы, а вопросы экономической эффективности с позиций См. Грицай О.В. Западная Европа: региональные контрасты на новом этапе НТР. М.: 1988. 148 с.;

Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании. М.: ИГАН, 1992, 145 с.

См. Карпов Л.Н. Новые районы в экономике развитых капиталистических стран. М.: Мысль, 1972, 304с.;

Территориально-производственные комплексы: Нижнее Приангарье// М.К. Бандман, В.Д. Ионова, В.Ю. Малов и др. Новосибирск: СО Наука. 1992. 433 с.

Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток/ П.А.Минакир, М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006, 846 с; Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001, 536 с.;

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М.: УРСС, 1997; Лексин В.Н. Территориальное развитие в понятиях диалектики//Изв. Всесоюзного географ. о-ва. 1984, №6.

Леонов С.Н. Интеграционные и дезинтеграционные тенденции на Российском Дальнем Востоке// Экономическое развитие и международное сотрудничество на Дальнем Востоке России. Хабаровск, 1996.

Административные реформы в России в XVШ-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. М.:

ИНИОН. 1990. 46 с.

Богомолова Е.В. Управление советской экономикой в 20-е годы: Опыт регулирования и самоорганизации. М.:

ИНИОН РАН. 1993. 154 с.

территорий являлись второстепенными15.

В условиях экономической реформы усилился процесс формирования новой региональной структуры России, имевший в первый период значительный центробежный стимул (увеличение числа субъектов Федерации, повышение статуса некоторых из них), а в настоящее время приобретающий центростремительную направленность, выражающуюся в сокращении числа субъектов Федерации, слиянии последних в новые территориальнаые образования.

Так, на Дальнем Востоке в марте 1991 года произошло выделение Еврейской автономной области из состава Хабаровского края. В июле 1992 года Чукотский автономный округ был выделен из состава Магаданской области на основе Закона РФ "О непосредственном вхождении Чукотского АО в состав РФ", а Корякский автономный округ, оставаясь в составе Камчатской области, стал непосредственным субъектом Федерации.

Последнее событие породило феномен, не наблюдаемый ни в одном федеративном государстве мира - существование одного субъекта Федерации в составе другого.

Но уже в 2000 году тема укрупнения субъектов РФ стала центром общественной дискуссии, на старте затеянной Владимиром Путиным федеративной реформы, во время создания федеральных округов. Как представляется, вдохновители преследовали две цели.

Первая - довести до логического конца преобразования 2000-го года, поскольку все очевиднее становилась низкая эффективность института президентских полпредов. Тогда же родились и слухи, что укрупненные регионы станут полигоном для претворения в жизнь идеи назначения губернаторов.

«Перекройка» системы административно-территориального деления России является сегодня предметом интереса российских политиков и экспертов. Многие ученые и специалисты сделали далеко идущие выводы о новых перспективах административнотерриториального деления современной России. При этом постоянно подчеркивается неадекватность внутренним и внешним геополитическим целям государства нынешнего состояния его территориально-политического устройства с делением на 89 регионов. Ибо управление «рыхлым конгломератом» из «лоскутных» и по большей части экономически несостоятельных территорий превращается во все более острую проблему.

Проблема укрупнения регионов напрямую связана с вызовами, предопределенными особенностями политического пространства России, к числу которых относятся16:

1) неоднородность России как "большого пространства";

2) преобладание вертикальных связей над горизонтальными;

3) неосвоенность многих стратегически важных территорий, большие разрывы между освоенными и обжитыми ареалами. Экономически освоенные и обжитые ареалы не слитны, между ними находятся обширные практически не заселенные пространства. Таким образом "оторваны" Мурманская область и север Республики Коми от Центра европейской части страны, юг Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края и Амурская область) — от Забайкалья и т.д.

Подобные исторически предопределенные особенности России затрудняют функционирование в ней федеративных механизмов и институтов местного самоуправления, что является серьезной проблемой. Поэтому, формируя стратегию государственнотерриториального развития, необходимо делать упор не только на административные реформы, а прежде всего на интенсивное освоение перспективных, но слабозаселенных территорий. Это, в свою очередь, требует от государства активной и целенаправленной региональной политики — экономической, миграционной, социальной и др.

Шнипер Р.И. Регион. Экономические методы управления. Новосибирск: Наука. 1991. С.125.

Гранберг А.Г. Трансформация экономического пространства России (http://rusref.nm.ru/indexpubvol161).

Какую выгоду может принести стране в целом и регионам в отдельности укрупнение административно-территориального деления? Основные, чаще других выделяемые в разных источниках позитивные последствия следующие:

1. Новое административное деление позволит в 8-10 раз сократить аппарат чиновников субъектов Федерации. Об этом высказывались бывший полпред в Дальневосточном федеральном округе Константин Пуликовский, глава Счетной палаты Сергей Степашин17, об этом свидетельствуют и данные опроса населения Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)18 и другие.

2. Укрупнение регионов позволит разделить страну на цельные экономические части.

В их основе будут находиться территориально-производственные комплексы с определенным сочетанием отраслей промышленности, сельского хозяйства, строительства и сферы услуг. Их объединят и общее экономико-географическое положение, и историческое прошлое. Такой точки зрения поддерживаются депутат Государственной Думы РФ Владимир Рыжков и 23% граждан, опрошенных ВЦИОМ19.

3. Чем крупнее регион, тем выше концентрация его ресурсов - демографических, природных, интеллектуальных, трудовых. Региональные элиты не размываются по небольшим субъектам, а стягиваются к крупному центру, проходят более жесткий отбор, "мужают" на сложных и масштабных задачах, им открывается еще больший простор для самореализации. Столицы таких регионов приобретают характер мегаполисов, что делает их привлекательными для инвестиций и бизнеса20.

4. Существенный эффект получит малый и средний бизнес от снятия многочисленных препон в виде всевозможных регистраций, лицензирования, отчетностей и тому подобного.

5. Проект укрупнения регионов России по модели присоединения нескольких реципиентов к одному донору может стать наиболее гармоничным ответом на вызовы в региональной политике страны. Реципиенты могут быть включены в состав регионовлокомотивов, уже имеющих экономический потенциал, встроиться в цепочки кооперации с "материнскими" регионами и выйти из кризиса за счет участия в совместных инвестиционных проектах. В этом ключе высказываются эксперты рейтингового агентства «Эксперт-РА», губернатор Красноярского края Александр Хлопонин21, подобный подход заложен в Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, предложенной Министерством регионального развития России.

6. Без изменения административно-территориального устройства России усилия федеральной власти концентрируются на перераспределении средств регионов-доноров между дотационными субъектами Федерации. Такое положение дел не стимулирует регионы заниматься наращиванием собственного бюджетно-финансового потенциала. В 2003 году регионов-доноров, чьи доходы составляют основу федерального бюджета, потеряли 10- процентов своей налоговой базы. Средства были распределены между регионамиреципиентами. Последние не заинтересованы наращивать доходную базу своих бюджетов, так как чем лучше они сработают в текущем году, тем меньше получат в следующем 22.

Ряд экспертов выделяет и возможные негативные последствия укрупнения регионов:

1. Неравномерность развития регионов — это объективный закон, который едва ли можно преодолеть путем присоединения одного региона к другому. Сам по себе процесс www.ukrupnenie.ru www.wciom.ru/?pt=113&article= www.wciom.ru/?pt=113&article= www.apn.ru/index.php?chapter_id=135&clata_id www.newslab.ru/inwestforum Леонов С.Н., Корсунский Б.Л. региональная политика: ресурсный аспект. Хабаровск: РИОТИП, территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов объективно толкает их к сепаратизму23.

2. Может возникнуть противоречие между экономическим равенством всех субъектов и обеспечением экономической эффективности. Поскольку, выравнивая регионы по статусу и экономическому потенциалу, федеральные власти могут "притушить" точки экономического роста, размазав их потенциал и сократив число городов с наиболее быстрыми темпами развития.

3. Может усложниться процесс бюджетного обеспечения территорий, так как прежде дотируемые напрямую из Центра "слабые" регионы после объединения станут получать дотации из бюджета областей и краев, в состав которых они войдут. В силу этого они станут дополнительной проблемой для "регионов-доноров", которые наверняка потребуют дополнительную финансовую помощь из федерального центра. Так, под уже состоявшееся "укрупнение" Коми — Пермяцкому АО и Пермской области удалось получить от федерального Центра 12 млрд. рублей24.

Несмотря на спорные достоинства и возможные недостатки укрупнения субъектов федерации, прецедент создан. В конце 2003 года на основе референдума, проведенного в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, состоялось объединение двух названных регионов (1 декабря 2005 года Государственная Дума Российской Федерации одобрила это решение: за принятие закона проголосовали 423 депутата, один воздержался).

На карте России появился новый субъект федерации – Пермский край. В течение переходного периода, который продлится до 31 января 2007 года, должно быть завершено формирование органов власти объединенного региона.

Отметим и включение в состав Красноярского края в 2007 году двух автономных округов – Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского. В апреле 2005 года в этих субъектах состоялся референдум по объединению регионов. В Красноярском крае «за»

объединение высказались 92,4 % жителей, «против» - 6,7 % (явка на референдум составила 62,6 %). В Таймырском автономном округе «за» проголосовали 69,9 % жителей округа, «против» - 29,1 % (явка составила 62,9 %). В Эвенкийском автономном округе «за»

проголосовали 79,8 % жителей, «против» - 19,1 % (явка - 79,9 %)25.

После слияния с Красноярским краем Таймыр и Эвенкия сохранят статус национально-культурных автономий. Чтобы это обеспечить, планируется создание двухпалатного парламента, в котором равным образом будут представлены различные этнические группы.

Новый Красноярский край появится на карте России 1 января 2007 года. Тогда же будут избраны новые органы власти.

После двух этих экспериментов по укрупнению территорий все чаще стали говорить о продолжении такой тенденции.

Так был запущен юридический процесс по объединению Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского АО.

Желая «идти в ногу» с политической конъюнктурой, активными лоббистами «территориального укрупнения» стали региональные лидеры. Президент Бурятии Потапов выступил за объединение с соседями в Прибайкальскую губернию. Он отметил, что идеальным вариантом для Байкальского региона был бы союз Иркутской и Читинской областей, Бурятии и двух автономных бурятских округов.

Александр Елисеев, Химера укрупнения (http://www.ukrupnenie.ru/ana/ana_584.html?part=1).

http://www.ukrupnenie.ru/ Укрупнение регионов – шанс экономического прорыва или риск распада России?

//http://www.finansmag.ru/enews/ В Центральном регионе обсуждается вопрос об объединении Тульской и Рязанской областей в единую Приокскую губернию. Вице — спикер Законодательного собрания Санкт — Петербурга Ю.Гладков активно пропагандирует идею объединения Санкт — Петербурга и Ленинградской области в единый субъект — Балтийский край.

Все чаще обнажается сугубо экономическая основа «объединительных начинаний».

Объектом притязаний экономически сильных центров становятся «сырьевые» субъекты, обладающие богатыми залежами нефти и газа.

Не исключается и возможность объединения Еврейской автономной области с Амурской областью и Хабаровским краем в Приамурскую губернию26.

В этих условиях экономический механизм формирующегося российского федерализма, должен учитывать особенности политической и социально-экономической регионализации, ориентируясь на достижение баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов и оформление их в соответствующих законодательных актах. Последнее предполагает наряду с разграничением властных полномочий в социальноэкономической области между центром и субъектами Федерации, обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и, в первую очередь, финансовыми ресурсами. Обе проблемы пока еще находятся в процессе решения, и это негативно отражается как на вертикальных, так и на горизонтальных социально-экономических отношениях в Российской Федерации.

Вертикальные социально-экономические отношения представлены федеральным уровнем власти, являющимся институциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно центр обеспечивает создание внутреннего рынка государства, начиная с организации денежной системы и кончая обеспечением функционирования энергетического комплекса, системы путей сообщения.

Представляется, что этот момент следует подчеркнуть особо, поскольку достаточно распространенной является точка зрения о том, что определяющим элементом федеративных структур являются горизонтальные связи между субъектами Федерации. Функции федерального уровня состоят в создании благоприятного общеэкономического климата в стране, направленного на стимулирование процесса воспроизводства. Косвенно это создает благоприятную среду и для эффективного функционирования воспроизводственных комплексов субъектов Федерации.

Горизонтальные социально-экономические отношения между субъектами Федерации экономически соединяют в единое целое функционирование относительно обособленных региональных воспроизводственных комплексов страны.

В настоящее время даже с формально-юридической стороны не созданы условия для формирования реальных основ экономического механизма российского федерализма. Не существует узаконенных единообразных критериев предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам, а также принципов финансирования из бюджета региональных программ и выделения субъектам Федерации субвенций и дотаций. Не определены объективные основы дифференциации ставок, нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. В рамках финансового года отсутствуют нормативные акты по процедуре согласования текущей взаимосвязи федерального и территориальных бюджетов и т.п.

В условиях подобной общеэкономической неопределенности, отягощенной неотлаженной системой бюджетных взаимоотношений всех уровней власти, необходимо выделить наиболее актуальную составную часть государственной региональной политики.

Подобный подход, с одной стороны, - позволит сконцентрировать ограниченные ресурсы на Государственно-территориальное устройство России. М.: ООО Издательско-Консалтинговое Предприятие «ДеКА», 2003, 448 с.

наиболее важных участках, а с другой, - определиться с созданием эффективной, дающей реальные результаты системы мероприятий в области государственного регулирования регионального развития и межрегиональных отношений в Российской Федерации.

Важнейшим направлением государственной региональной политики при этом становится помощь со стороны государства проблемным регионам, находящимся в наиболее критическом состоянии и объективно требующим федеральной поддержки.

Необходимость целенаправленной государственной региональной политики в настоящее время никем не оспаривается. Более того, в правительственных Постановлениях неоднократно указывалось на необходимость поддержки проблемных регионов27, оказавшихся в наиболее сложной социально-экономической ситуации.

Так, в утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 03.06. “Основных положениях формирования региональной политики в Российской Федерации” и в Распоряжении Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р (ред. от 06.06.2002) "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)" в числе основных целей государственной политики прямо поименовано «выравнивание условий социально-экономического развития регионов».

трудноразрешима в силу наличия ряда причин.

Во-первых, до 1992 года в Советском Союзе на официальном уровне фактически не существовало проблемных или депрессивных регионов. Существовали «отдельные трудности», но они рассматривались как предмет для централизованного решения в очередной пятилетке. Поэтому сама проблема возникновения проблемных районов в ходе реформы оказалась абсолютно неожиданной. Не было ни теоретических, ни методических, ни практических заделов для ее решения.

Во-вторых, ни в Советском Союзе (что естественно), ни в Российской Федерации не было разработано единой программы модернизации проблемных регионов, которые как раз и обусловливают всю остроту территориальной дифференциации. Проект концепции программы помощи подобным территориям был разработан28, но попытка построить программу для депрессивных районов Российской Федерации, как известно, окончилась неудачей вне зависимости от причин.

В-третьих, несмотря на появившийся в последнее время в отечественной литературе определенный интерес к выделению проблемных районов29, анализ социальноэкономической ситуации в субъектах Российской Федерации не носит еще прикладного, рекомендательного характера, без чего построение конструктивных программ невозможно.

Отсутствует позитивный опыт разработки программ и механизмов поддержки проблемных территорий.

В российской экономической литературе они обычно называются «застойно бедными», «депрессивными», «слаборазвитыми» или «отсталыми» регионами.

Былов Г.В., Смирнягин Л.В. Программа помощи депрессивным районам (проект концепции)// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск: ЭКОР. 1996. С.172-188.

Куперштох В.Л., Соколов В.М., Ягольницер М.А. Проблемы проблемного региона// ЭКО, №4, 1997, с.96-112;

Корсунский Б.Л., Леонов С.Н. Депрессивный район в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1999, 155с.; см. также работы Артоболевского С.С., Вилкенса Г. и Лавровского Б. по данной тематике, выполненные в рамках проекта Тасис EDRUS 9602 "Региональная политика, направленная на сокращение социальноэкономической и правовой асимметрии" (http://ieie.nsc.ru/~tacis).

В-четвертых, в официальных правительственных документах и в научной литературе не выработано единого критерия для определения проблемного района. Не существует ни четкого определения данного понятия, ни четкой классификации проблемных районов как у нас в стране, так и в странах с рыночной экономикой.

Проблемными, или кризисными ареалами обычно называют территории, развитие которых требует государственного вмешательства. Эти территории дифференцируют или по отраслевому (сельскохозяйственные, промышленные, индустриально-аграрные) или по "генетическому" принципу, учитывающему динамику изменения экономических показателей30.

С нашей точки зрения последний подход более логичен. Используя его, выделяют депрессивные и отсталые (слаборазвитые относительно других) районы.

Депрессивными считаются районы, охваченные структурным кризисом, которые некогда развивались и укрепляли национальную экономику, а затем стали кризисными, уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций, структурный кризис экономики и связанные с этим трудности обозначают депрессивное состояние территории. Депрессивные районы образуют основную массу регионов, проблемность которых генерирована механизмами экономической реформы. Отсталые районы являются таковыми традиционно в силу причин структурного и/или географического характера.

Отсталость является долговременной характеристикой, подразумевает структурное и, в большинстве случаев, традиционное отставание в развитии по сравнению с более развитыми регионами. Депрессия - более динамичное явление, указывающее на недостатки в экономической деятельности недавнего прошлого. Поэтому с точки зрения региональной политики, наиболее действенным способом преодоления чрезмерной территориальной дифференциации может явиться воздействие, прежде всего, на депрессивные регионы.

Правда, при длительном пребывании в депрессивном качестве и в результате накопления структурных диспропорций, регион из числа депрессивных, может переместиться в группу "отсталых территорий" (возможно и обратное перемещение).

Современная государственная региональная политика зародилась в 1920-е годы в странах Западной Европы именно как реакция на возникновение первых депрессивных территорий. Ими являлись в основном районы сосредоточения старых отраслей промышленной революции угледобычи, черной металлургии, текстильной разовых программ помощи депрессивным районам31.

Окончательно региональная политика в развитых капиталистических странах оформилась под воздействием мирового экономического кризиса 1929-1932гг. Кризис проявлялся территориально весьма неравномерно, особенно глубоко задев районы концентрации именно традиционных отраслей. Усилия государств направлялись на стабилизацию положения старых отраслей, хотя предпринимались и шаги по развитию инфраструктуры, подготовке и переподготовке кадров. Первый закон о региональной политике (Special Areas Development Act) был принят в Великобритании в 1934 году32.

В других странах Западной Европы, хотя и реализовывались отдельные программы, региональная политика в предвоенный период законодательно не оформилась.

Подчеркнем, что региональная правительственная политика, официально оформленная в Великобритании и США в 1930-е гг., а в других западноевропейских странах Артоболевский С.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах (на примере Западной Европы)// Федерализм и региональная политика: Проблемы России и зарубежный опыт.

Вып.3, Новосибирск: ЭКОР. 1996. С.232.

Temple M. Regional Economics. London: St. Martin's Press, 1994, p.230-239.

Armstrong H., Taylor J. Regional Economics and Policy. London: Harvester Wheatsheaf, 1993, p.363.

- в 1950-е, с самого момента своего возникновения уделяла особое внимание развитию именно депрессивных районов и ареалов.

Уже на первых этапах реализации государственной региональной политики проявляется ряд расхождений между практикой и теорией региональной политики. Помогая депрессивным районам, государство стремится решать в основном социальные задачи, но экономические льготы предоставляются не населению, а конкретным компаниям, ориентированным в свою очередь на достижение собственных экономических целей. Как следствие, многие компании, получающие льготы, стремятся лишь к использованию ограниченного набора ресурсов (например, - дешевой рабочей силы), а не к развитию района или интеграции в местную экономику. Данный факт следует принимать в расчет российским исследователям и практикам-региональщикам при разработке программ развития депрессивных районов.

В странах с рыночной экономикой к настоящему времени накоплен значительный опыт районирования проблемных территорий.

В 1950-1960гг. выделялись обширные депрессивные районы, в пределах которых осуществлялась дополнительная градация ареалов по интенсивности мер региональной политики. Например, в Великобритании к концу 1960-х гг. в Шотландии и Северном районе существовали "специальные ареалы развития", "ареалы развития" и "ареалы промежуточного уровня развития" (в порядке убывания объема государственной помощи). Эти ареалы покрывали всю территорию провинций33.

В 1970-1980гг. в связи с сокращением финансовых возможностей государств стала преобладать тенденция к сокращению размеров проблемных районов. В 1980-е годы в странах с рыночной экономикой упор делался на использование внутренних ресурсов депрессивных районов. Региональная политика в значительной мере начинает ориентироваться на поддержку мелкого бизнеса, поскольку местные фирмы обладают значительно более высоким эффектом регионального мультипликатора.

Однако во многих депрессивных районах внутренние ресурсы развития весьма ограничены. Кроме периферийности расположения районов в национальной экономике, узости местного рынка, мощным ограничителем служит сама история их экономического развития.

Отсутствие индивидуальной хозяйственной деятельности и инициативы, навыки только коллективного труда зачастую вызывают нехватку лиц, способных организовать и успешно возглавить собственное дело, использовать местные ресурсы. Так С.С.Артоболевский отмечает, что даже в развитых капиталистических странах Западной Европы в депрессивных районах у населения нет ни навыков, ни опыта самостоятельной хозяйственной деятельности. Поэтому в депрессивных районах возникает внутренний социально-психологический барьер развития. В таких условиях некому "принять" помощь на этом направлении региональной политики34. Для России подобная проблема будет, повидимому, еще более острой.

Необходимо отметить еще один аспект реализации государственной региональной политики помощи депрессивным районам, который может являться весьма актуальным для российской экономической действительности.

В условиях, когда государственную помощь получают лишь небольшие по площади проблемные районы, могут обостряться проблемы прилегающих территорий. Желание получить государственную поддержку стимулирует компании концентрировать свои Regional Problems and Policies in the United Kingdom. Organization for Economic Cooperation and Development.

OECD. Paris. 1994. P.90.

Артоболевский С.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах// Федерализм и региональная политика. Вып. №3, Новосибирск, ЭКОР, 1996. С.244.

капиталовложения в официально выделенных "ареалах развития". Условия размещения производства в этих ареалах лишь немногим хуже, чем на прилегающих территориях. Следствием таких действий является резкое ухудшение положения территорий, прилегающих к "ареалам развития".

Именно стремлением избежать подобного следствия можно объяснить действия правительства Великобритании по выделению в 1960-е гг. по периферии "ареалов развития" новой категории проблемных территорий ("ареалов промежуточного уровня" или "серых ареалов"). Для них также предусматривались меры социально-экономического стимулирования. В противном случае возможно было ожидать быстрой стагнации этих территорий, что могло бы привести к "расползанию" депрессивных районов по территории страны35.

В России типологизация субъектов Федерации, выявление с ее помощью депрессивных регионов, определение путей их развития и экономических рычагов решения (или создания условий для решения) важнейших проблем становится главным моментом в региональной политике государства.

Реализация государственной региональной политики подразумевает принципиально важный момент – федеральная помощь должна поступать лишь реально наиболее кризисным (проблемным) в стране регионам. На большее в настоящее время средств нет. К сожалению, в современной России не существует общепринятых представлений о типах регионов по результатам осуществляемой в них региональной экономической политики, что официально признается и в Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, подготовленной Министерством регионального развития РФ36.

Одна из причин отсутствия четкой типологии проблемных регионов – широта рассматриваемого вопроса (необходимость учета экономико-географических различий, выполнение анализа не только статистических данных, но и регионального законодательства и сообщений местных СМИ).

В силу обширности проблематики, любое исследование по оценке межрегиональных различий вынуждено ограничиваться теми или иными рамками.

Опыт ранее выполненных исследований показывает, что сформировалось несколько методических подходов к учету подобных рамочных ограничений:

1) анализ ситуации в одном или нескольких (выбираемых в качестве модельных) регионов37, что позволяет провести сравнительно глубокий и детальный анализ экономической политики, но не дает возможности сравнивать друг с другом все или, по крайней мере, большое число проблемных регионов;

2) изучение конкретных направлений (часто – отраслевых) экономической политики региональных властей на примере отдельных регионов38. В том случае, если подобный анализ проводится по всем регионам, появляется возможность выполнить типологию регионов по одному из направлений отраслевой или финансовой экономической политики39;

3) типология регионов на основе доступных статистических показателей, См. Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании. М.: ИГАН. 1992. 145 с.

См. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. М.:

Министерство регионального развития РФ, 2006, 72 с.

См., например, Корсунский Б.Л., Леонов С.Н. Депрессивный район в переходной экономике. Владивосток:

Дальнаука, 1999, 176 с.; Куперштох В.Л., Соколов В.М., Ягольницер М.А. Проблемы проблемного региона// ЭКО, № 4, 1997, с.96-112.

Лесной комплекс Хабаровского края: основные направления развития/ Под ред. А.С.Шейнгауза. Хабаровск:

РИОТИП, 2001, 256 с.

Пространственные трансформации в российской экономике/ Общ. ред. П.А.Минакира. Рос. акад. наук.

Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. исследований. М.: ЗАО «Экономика», 2002, с.342-369; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001, 312 с.

отражающих характер экономической политики в регионах40. Подобный типологический подход имеет ряд достоинств: во-первых, позволяет сравнивать между собой все регионы, а не небольшое число модельных, во-вторых, количественный анализ дает более объективные результаты, нежели чисто качественный подход. Недостатком типологического подхода является то, что не все составляющие экономической политики могут быть оценены количественно, как следствие, зачастую требуется привлечение экспертных оценок, чтобы получить достаточно полное представление о результатах экономической политики в регионах;

4) комплексное рассмотрение всех направлений региональной экономической политики по всем регионам; такой подход может дать представление обо всем спектре существующих проблем и вопросов, но сложность оценки различий между регионами при подобном подходе возрастает многократно. К сожалению, нам не известно ни одного исследования, реализованного в рамках названной схемы.

Исследование, результаты которого представлены в данной работе, опирается на 3-й тип рамочных ограничений. Другими словами, автор, рассматривая особенности типологии российских регионов, ориентируется на анализ рядов доступных статистических региональных показателей, в необходимых случаях дополняя количественные построения качественным анализом.

Диагноз эффективности государственной региональной политики по отдельным территориям достаточно сложен. Соблазн использовать максимальное количество показателей для проведения подобной диагностики регионов велик, но не продуктивен.

Очевидно, что никакой (даже самый современный) инструментарий не позволит автоматически вынести окончательный диагноз относительно "прогрессивности" или "отсталости" отдельных территорий41. Это связано, прежде всего, с невозможностью объективно учесть, оценить и сопоставить все условия регионального развития в единстве и взаимозависимости. Поэтому трудно точно сказать - является ли регион уже проблемным или положение еще терпимо.

Мы отдаем себе отчет, что субъекты Федерации как объекты государственной региональной политики территориально велики и внутренне неоднородны. При ориентации на субъекты Федерации высока вероятность концентрации помощи в благополучных их ареалах и ее нецелевого использования. Ограниченность средств также требует концентрации федеральной помощи и территориальной селекции42.

Представляется, что отбор проблемных территорий следует организовать в два этапа.

На первом – выбор проблемных субъектов РФ, а затем – выделение внутри них ареалов проблемности. Но в любом случае начинать следует с формирования перечня (карты) проблемных территорий (субъектов РФ).

Артоболевский С.С., Вилкенс Г. Группировка российских регионов с целью территориальной концентрации федеральной поддержки (http://ieie.nsc.ru/~tacis); Пространственные трансформации в российской экономике/ Общ. ред. П.А.Минакира. Рос. акад. наук. Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. исследований. М.: ЗАО «Экономика», 2002, с. 165-180; Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов РФ до 2015 года»// Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, №3, стр. 9011-9062.

Бандман М.К., Гузнер С.С., Селиверстов В.Е. Федеральная помощь депрессивным и отсталым регионам России// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск, 1996; с. 188-231.

Для разрешения названной проблемы возможно ориентироваться на введение пространственных ограничений на использование помощи, выделяемой в рамках региональной политики, в проблемных субъектах. Последние, исходя из остроты и географии территориальных проблем, могут согласовывать с центром границы ареалов федеральной помощи. Выделенные ареалы региональной политики могут включать части территорий сопредельных субъектов Федерации, что потребует задействовать возможности межрегиональных ассоциаций для реализации целей региональной политики.

Работа по выделению проблемных субъектов Федерации может и должна быть разделена на две основные части: формальную и экспертную. В ходе формального анализа с помощью количественных показателей развития, используемых статистикой, из всего множества субъектов Федерации выделяются районы, находящиеся или приближающиеся к критическому состоянию. Именно критический уровень состояния региональных экономик улавливается на формальной стадии и подразумевает объективные оценки социально-экономических аспектов развития субъектов Федерации. В ходе экспертной стадии анализа полученные оценки уточняются.

Практика сочетания точных количественных и экспертных методов при принятии окончательных решений широко распространена во многих странах, при этом состав показателей "проблемности" региона не является раз и навсегда определенным43.

Показатели, использующиеся в качестве критерия при выделении проблемных районов, отражают две группы факторов: качество жизни населения и уровень развития хозяйства в регионе.

Существует два возможных подхода к построению методики сравнения регионов по уровню проблемности социально-экономического состояния их экономик и глубины депрессии.

Первый подход предполагает выделение достаточно ограниченного числа региональных показателей и сопоставление их состояния с «пороговыми» значениями. Если при этом значение показателя в регионе хуже «порогового», то это расценивается как сигнал, указывающий на возможность возникновения проблемной ситуации в регионе. Если все отобранные показатели "менее благоприятны", то этот регион квалифицируется как проблемный44. Подход позволяет в зависимости от состояния сравнительных критериев выделять различные типы проблемности ситуации в регионах.

Второй подход предполагает конструирование расчетного совокупного показателя, предполагающего значительное агрегирование информации, и ранжирование регионов по количественным значениям полученного агрегата. Так, разработчики Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ до 2015 года», в ходе отбора регионов использовали синтетический показатель усредненной балльной оценки разницы рангов, что позволило проранжировать регионы, но сделало полученные результаты зачастую трудно объяснимыми45.

В данной работе при построении методики оценки проблемности экономической ситуации в субъектах РФ использовался первый подход. Предполагалось, что экономическая ситуация в субъекте Федерации признается проблемной, если в ходе анализа фиксируется превышение пороговых значений по таким важнейшим статистическим индикаторам, как:

- спад производства, показывающий, что экономика района охвачена структурным кризисом (оценки основываются на показателе валового регионального продукта на душу населения);

- безработица (при этом используются данные по общей безработице, исчисленные в соответствии с рекомендациями МОТ);

- уровень состояния промышленного потенциала региона (измеряется индексом промышленного производства);

Былов Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социальноэкономической асимметрии (http://ieie.nsc.ru/~tacis/bylov.htm).

Артоболевский С.С., Вилкенс Г. Группировка российских регионов с целью территориальной концентрации федеральной поддержки (http://ieie.nsc.ru/~tacis); Леонов С.Н., Корсунский Б.Л. Региональная политика:

ресурсный аспект. Хабаровск: РИОТИП, 2003, 189 с.

См. Приложение 6 и 7 к Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов РФ до 2015 года»// Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, №3, стр. 9011- - величина среднедушевого дохода («порог» для последнего показателя определяется числом наборов прожиточного минимума, которые возможно купить на среднедушевой доход) (см. табл. 1.1).

Социально-экономические показатели, используемые для типологизации регионов ВРП на душу населения в среднем за Индекс падения промышленного Уровень общей безработицы в среднем Объем промышленного производства на душу за анализируемый период (%) населения на начало периода (руб.) Душевые сравнимые реальные доходы в Уровень общей безработицы в среднем за среднем за анализируемый период анализируемый период (%) С точки зрения динамики изменения экономических показателей предложенный подход позволяет выделять проблемные регионы трех типов:

I тип – отсталые (слаборазвитые относительно других) регионы;

II тип – депрессивные регионы;

III тип – регионы, находящиеся в переходном состоянии между I-II типами (транзитные).

Регионы I типа (отсталые) являются таковыми традиционно в силу причин структурного и/или географического характера.

Регионами II типа (депрессивными) считаются районы, охваченные структурным кризисом, которые некогда развивались и укрепляли национальную экономику, а затем стали кризисными, уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций, структурный кризис экономики и связанные с этим трудности обозначают депрессивное состояние территории.

Отсталость является долговременной характеристикой, подразумевает структурное и, в большинстве случаев, традиционное отставание в развитии по сравнению с более развитыми регионами. Депрессия - более динамичное явление, указывающее на недостатки в экономической деятельности недавнего прошлого46. Правда, при длительном пребывании в депрессивном качестве и в результате накопления структурных диспропорций, регион из числа депрессивных, может переместиться в группу "отсталых территорий" (возможно и обратное перемещение).

В число регионов III типа (транзитные) включаются субъекты Федерации, для которых характерно «переходное» положение их экономик между I и II типом.

Для регионов II и III типа характерен более высокий уровень развития промышленности, чем для отсталых территорий, формирующих I тип проблемных регионов.

Поэтому пороговые значения минимума промышленного производства на душу населения устанавливались таким образом, чтобы не позволить одному и тому же региону войти в списки проблемных регионов I-II-III типов одновременно, даже если по своим показателям он мог бы претендовать на то, чтобы быть включенным в это число.

Реализации описанного подхода предполагает первоначально отбор регионов I типа (отсталых) из общей совокупности рассматриваемых субъектов Федерации. Затем для отобранных регионов определяется максимальный объем промышленного производства на душу населения. Это значение и принимается в качестве порогового значения при выделении Лексин В. Н. Региональная диагностика: Сущность, предмет и метод, специфика применения в современной России. РЭЖ, №9-10, 2003, с.64-86.

регионов II и III типов (см. табл.1.2).

Пороговые значения показателей отсталости и депрессивности ВРП на душу населения (индекс РФ = Менее 50% среднероссийского уровня 100%), в среднем за период Уровень общей безработицы в среднем за 1996-1998 гг. - 14 % и выше Душевые сравнимые реальные доходы в Денежный доход менее 150% от среднем за период прожиточного минимума (стоимость корзины Уровень общей безработицы в среднем за 1996-1998 гг. - 14 % и выше Падение индекса промышленного 1998г. – менее 50% от уровня 1990г.;

производства за анализируемый период к 2000г. – менее 55% от уровня 1990г.

уровню 1990г.

Объем промышленного производства на 1995г. – свыше 2500 рублей;

душу населения на начало периода 1997г. – свыше 4000 рублей Учитывая наличие репрезентативной официальной статистической информации, типологизация российских регионов для целей региональной политики была выполнена по 79 из 89 субъектов Федерации (из анализа были исключены Агинский Бурятский АО, КомиПермяцкий АО, Ханты-Мансийский АО, Корякский АО, Ненецкий АО, Таймырский АО, Эвенкийский АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Ямало-Ненецкий АО и Чеченская Республика).

Вопрос «глубины» ретроспективного анализа детерминировался тем фактом, что сколько-нибудь пригодная для анализа типов регионов статистика появилась только с середины 1990-х годов. Впрочем, именно к 1995-1996 гг. и сложилась структура дифференциации регионов. Поэтому представлялось, что оценка изменения ситуации за 1996-1998гг., 1999-2000гг. и 2001-2004гг. даст достаточно полное представление о динамике ситуации в «проблемных» регионах России непосредственно до финансового кризиса 1998, сразу после кризиса и в среднесрочной перспективе.

В Приложении 2 к работе приведены детальные характеристики сравнительного положения субъектов Российской Федерации за 1996-2004 гг.

Результаты расчетов показывают, что из 79 рассмотренных субъектов Федерации, в 1996-2000 гг. 21 субъект Федерации, а в 2001-2004 гг. - 29 входили в число проблемных (отсталых, депрессивных и транзитных) территорий России (см. табл.1.3).

Типологизация 79-ти российских регионов за 1996-2004 гг. (без учета Кабардино-Балкария, Краснодарский, Калининградская, Псковская, Калмыкия, Карачаево- Бурятия /3/ Республика Марий-Эл, Брянская, Адыгея, Дагестан, Ивановская, Калининградская, Ингушетия, Кабардино- Псковская, Северная Ставропольский, Балкария, Калмыкия, Осетия – Алания, Новосибирская, Омская, Карачаево-Черкессия, Бурятия, Читинская Амурская, Камчатская /6/ Еврейская автономная область Дагестан, Адыгея, Ингушетия, Калмыкия, Бурятия, Калининградская, Карачаево-Черкесия, Северная Ивановская, Волгоградская, Мордовия, Осетия – Алания, Республика Псковская, Новосибирская, Омская, Алтай, Тыва, Еврейская Ставропольский, Читинская, Амурская, автономная область /9/ Республика Марий- Камчатская /10/ Как видно из данных таблицы 1.3, территориально к 2005 г. практически все российские проблемные регионы концентрировались в Южном, Сибирском и Дальневосточном федеральном округах, однако за последние годы изменилась «структура проблемности» российских регионов. Если число отсталых территорий на протяжении рассматриваемого периода оставалось достаточно стабильным (8-10 субъектов РФ), то число, а главное, - состав депрессивных и переходных регионов за рассматриваемое время претерпели сильное изменение. Несмотря на улучшение макроэкономической ситуации в РФ в 2001-2004гг., в это время региональная дифференциация не снижалась и, как следствие, в этот период возрастает число регионов переходного (транзитного) и депрессивного типов.

Что касается состава отсталых регионов, то за рассматриваемое время можно говорить скорее не об изменении состава, а о росте числа отсталых территорий в России. На всем анализируемом периоде выделяются два «полюса отсталости»: республики Северного Кавказа (включая прилегающую Калмыкию) и регионы юга Сибири и Дальнего Востока.

Все отсталые регионы могут считаться периферийными и в географическом, и в политическом смысле слова и нуждаются в федеральной поддержке. В настоящее время все названные регионы чрезвычайно зависят от трансфертов.

В послекризисном 1999г. в число отсталых регионов «просели» Брянская и Еврейская автономная области (ЕАО). При этом если Брянской области в последующем удалось несколько улучшить показатели регионального развития и переместиться в число регионов переходного типа, то правительству ЕАО не удалось значительно улучшить ситуацию в регионе.

Состав депрессивных регионов за рассматриваемый период оказался очень подвижным. Из регионов, которые в 1996-1998 гг. проявляли признаки депрессивности, к 2005г. в числе депрессивных остались лишь Калининградская, Читинская и Амурская области. Остальные субъекты Федерации либо улучшили свое положение (Саратовская и Сахалинская области), либо ухудшили его, как это произошло с Ивановской, Псковской, Пензенской областями и Республикой Марий-Эл, переместившихся в переходные (транзитные) регионы, а Еврейская автономная область, как уже отмечалось, в послекризисный период 1999-2000 год «провалилась» по основным социальноэкономическим показателям в число отсталых регионов и, к сожалению, «закрепилась» в их числе.

Следует отметить географическое разнообразие российских депрессивных регионов (от Калининградской до Сахалинской и Камчатской областей). В значительной мере подобный территориальный разброс может быть объяснен пространственной структурой кризиса 1990-х годов, который серьезно повлиял на многие отрасли российской экономика.

Нестабильность состава депрессивных регионов указывает на их относительную «молодость». Однако следует отметить, что если в 1996-1998 гг. численное большинство среди депрессивных регионов принадлежало европейским субъектам Федерации, то к году сомнительное лидерство в этой группе «захватили» азиатские регионы России.

При этом в расчетах «по периодам» (табл.1.3), не учитывались, как уже отмечалось, данные по автономным округам и Чеченской республике. А ведь эти регионы в большинстве (за исключением нефтегазодобывающих Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, а Рис. 1. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КРИТЕРИЯМ ПРОБЛЕМНОСТИ (начало 2004 г.) 2 Ре спубл ика Дагестан 14 Республика Калмыкия 3 Ре спубл ика Ингушетия 15 Ставропольский край 4 Кабардинр-Бал карская Республика 16 Республика Марий Эл 5 Карачаево-Черкесская Республика 17 Чувашская Республика 6 Ре спубл ика Северная ос етия-Алания 18 Курганская область 10 Усть-Ордынский (Бурятский) АО 11 Агинский (Бурятский) АО 12 Еврейская АО

ТИПЫ РЕГИОНОВ

также центра цветной металлургии – Таймырского АО) относятся к проблемным территориям.

Расчеты, выполненные по 88 российским субъектам Федерации (за исключением Чеченской Республики) (см. рис.1.1), подтвердили факт увеличения общего числа проблемных регионов и периферийного их распределения по территории страны.

Резюмируя следует отметить, что в современных условиях анализ ситуации и поиск перспектив развития важен для любого региона, но для проблемного периферийного района в условиях современной слабовыраженной государственной региональной политики, - особенно.

Особо отметим, что выполнение типологизации субъектов Федерации и организация мониторинга за состоянием проблемных регионов предполагает гораздо более полную и достоверную информацию о социально-экономическом положении и динамике регионов, чем это позволяет сделать существующая российская статистическая система.

Хотя формируемый Госкомстатом РФ объем региональных социально-экономических показателей довольно значителен, но все-таки статистический охват важных областей экономической деятельности недостаточен.

Существующее de facto неравноправное положение субъектов Федерации в системе административно-территориального и федеративного устройства России ведет к изъянам в государственной статистике и таит серьезные последствия для реализации региональной политики. Статистика по автономным округам, например, собирается в усеченном виде, ряд статистических показателей по автономным образованиям отсутствует, что крайне затрудняет процедуру сбора и обработки статистической информации по всей совокупности субъектов Федерации47.

Для целей реализации и мониторинга государственной региональной политики методические вопросы оценки показателей регионального развития очень важны. Они самостоятельно рассмотрены нами в разделе 4.1 работы. Здесь же отметим, что в результате сложившегося положения в организации региональной статистики, страдает система принятия государственных решений, поскольку официально декларируемое равенство субъектов Федерации сосуществует с реальной невозможностью получения сопоставимой информации по полному кругу регионов России.

ВЫВОДЫ:

1. Не существует и не может существовать органического совпадения интересов развития регионов и общегосударственных интересов. Характер противоречий может меняться в соответствии с условиями конкретного исторического этапа развития страны, но именно разрешение названных противоречий является главной функцией экономического механизма формирования региональной политики федеративного государства. Последнее всегда должно осуществлять контроль за обеспечением на всей его территории системы социальных гарантий, признанных общественно необходимыми.

2. В настоящее время практически каждый российский регион может претендовать на отнесение себя по тем или иным характеристикам к нуждающимся территориям. Поэтому проблемность территории должна оцениваться не только по динамике ухудшения экономических показателей, характеризующей состояние экономики района в прошлом, но и сравниваться с состоянием других районов, социально-экономическая ситуация в которых также далека от благополучия.

3. До настоящего времени в России не существует официально принятого перечня Справедливости ради следует отметить, что в последнее время ситуация улучшается – стали публиковаться данные по объемам валового регионального продукта по Чукотскому и Корякскому АО.

проблемных районов, их группировки и типологизации. Показатели, использующиеся в качестве критерия при выделении проблемных районов должны характеризовать две группы факторов: качество жизни населения и уровень развития хозяйства в регионе. При характеристике состояния региона следует использовать небольшое число показателей, характеризующих основные критерии "проблемности": спад производства; высокую безработицу; низкий душевой доход.

4. Разработана и апробирована методика, позволившая диагностировать уровень проблемности российских субъектов Федерации, вскрыть причины трудноразрешимости проблемы стабилизации ситуации в кризисных районах и показавшая, что в современных условиях слабовыраженной государственной региональной политики поиск перспектив развития особо важен для проблемных периферийных районов.

Глава 2. РЕГИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И РЕГИОНАЛЬНАЯ

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Развитыми странами с рыночной экономикой накоплен определенный опыт стимулирования региональной экономической динамики. Для современной российской действительности государственная поддержка проблемных районов48, ускорения регионального экономического развития приобретает особую остроту. Сложность состоит в том, что проблема стимулирования регионального экономического развития в Российской Федерации накладывается на происходящую трансформацию системы государственного территориального планирования в систему регулирования территориального развития.

В этих условиях необходимо определить принципиальную возможность совместимости понятий и методов, используемых в теории и практике регионального регулирования, найти те рациональные зерна в реализации региональной политики капиталистических государств в отношении стимулирования региональной экономической динамики регионов, использование которых позволило бы минимизировать возможные издержки переходного периода в российской действительности.

2.1. Государственная региональная политика в современных условиях Экономическая и особенно социальная жизнь в регионах во многом определяется деятельностью государства. Воздействие государства на региональное развитие идет по двум “линиям”: спонтанного регионального влияния и реализации осознанной региональной политики.

Понятие “региональная политика” сформировалось за рубежом, хотя и в значительной степени под влиянием советского опыта. Долгое время в российской литературе эти слова прочно ассоциировались с зарубежной, прежде всего капиталистической, экономикой (за единичными, но авторитетными исключениями - см. работы Н.Н.Некрасова, Э.Б.Алаева.).

Анализ зарубежного опыта при этом носил скорее критический, чем прикладной характер.

В последнее время стала широко осознаваться необходимость для Российской Федерации сознательной, четко сформулированной региональной политики как комплекса взаимоувязанных концепций и мероприятий по развитию экономики регионов. Выработка такой политики требует, с одной стороны - внимательного анализа зарубежного опыта, а с другой, - критической оценки российских экспериментов в части государственного регионального реформирования.

Напомним, что под районом (регионом) в работе понимается субъект РФ, если это не оговорено специально.

Это тем более важно, что неосознанное воздействие государства на развитие регионального хозяйства зачастую оказывается масштабнее самой региональной правительственной политики. Главная причина этого заключается в том, что хотя большинство осуществляемых государством мер и не преследует достижения каких-либо региональных целей, но любая, даже чисто отраслевая, правительственная программа или закон находят свое определенное пространственное выражение, ведь каждый рубль федерального бюджета обязательно имеет территориальную привязку и "оседает" на какойлибо территории49.

В тоже время некоторые меры государства бывают направлены на достижение именно пространственных целей - ускорение (реже - ограничение) развития отдельных районов, ареалов, центров, их переструктуризацию, создание экономической и социальной инфраструктуры...

Во всех развитых капиталистических странах региональная политика выступает не как набор отдельных законов и программ, а как целостная система мер, охватывающих всю территорию страны и имеющих стройную организационную структуру. К сожалению, региональная наука не сумела до настоящего времени обобщить результаты многолетних теоретических дискуссий о содержании “региональной политики” и дать краткое и емкое ее определение.

Мы будем придерживаться более или менее общего понимания региональной политики как государственных мероприятий по перераспределению ресурсов между районами страны ради достижения заданных (общенациональных) целей.

Нам импонирует подход А.Б.Савченко, трактующего региональную политику как сознательное программирование регионального развития с постановкой целей, планированием, регулированием и т.п., что придает развитию по его словам “естественноискусственный” характер. Однако, мы не согласны с тем, что данный автор отводит решающую роль “искусственной” составляющей, - “вне политики нет регионального развития”50. Естественноисторические процессы, в том числе и с восходящей траекторией первичны, а попытки целенаправленного воздействия на них, независимо от их результативности, - вторичны.

Более развернутое, каноническое определение региональной политики должно отразить как минимум три основные элемента региональной политики как общественного явления: ее объект, субъект и направленность.

Наиболее общим объектом региональной политики являются регионы территориальные части страны, отличающиеся друг от друга географическими (природными и социально-экономическими) условиями и определенной внутренней целостностью (в том числе трудноуловимой, но крайне важной самоидентификацией местного населения в качестве обособленного регионального сообщества, с особой системой интересов и особыми национально-региональными мотивами поведения).

Несмотря на то, что регион является наиболее общим объектом региональной политики, мы согласны с мнением А.М.Лаврова51, что необходимо различать его конкретное Примером этого является широко применявшееся с 1970-х годов во всех развитых капиталистических странах государственное стимулирование развития мелкого бизнеса. Особое внимание уделялось при этом развитию фирм высоких технологий. Формально льготы, декларированные для мелкого бизнеса, доступны на всей территории страны, но наибольшие возможности получили фирмы, сосредоточившие значительную часть науки, высшего образования, НИОКР. Естественно, что особые возможности развития мелкого бизнеса при этом получили столичные районы. Таким образом, стремление ускорить развитие мелкого бизнеса способствовало одновременно и усилению региональных социально-экономических диспропорций. См.

Региональное развитие в капиталистических странах в условиях НТП. М., 1989, 40 с.

Савченко А.Б. Региональное развитие и региональная политика// География и проблемы регионального развития. М.: ИГ АН СССР, 1989. C.31.

Лавров А.М. Методологические проблемы региональной политики: опыт сравнительного анализа// Регион:

экономика и социология. 1995. № 2. С. 6.

наполнение, в качестве которого может выступать население или бизнес (предприятия и организации). Исходя из такого понимания объекта региональной политики, становится понятным, что сущность и методы региональной политики во многом определяются не тем, какие регионы подвергаются ее воздействию, а тем, что (кто) подвергается.

В связи с этим замечанием рассмотрим вопрос о субъекте региональной политики.

Как правило, ограничиваются выделением двух основных субъектов государственной региональной политики - государства и региональных органов власти. Первое проводит региональную политику в отношении различных частей страны (не обязательно административных) с помощью общенациональных органов государственной власти, вторые - на субнациональном уровне (уровне субъекта Федерации) осуществляют региональную политику в отношении находящихся под их юрисдикцией территорий.

Иногда среди субъектов региональной политики рассматривают монополии, ТНК или министерства и ведомства, выделяют и местный уровень проведения региональной политики при наличии оформившихся социальных сил, реализующих способность и право данной территории на самоуправление52.

Мы считаем, что региональная политика - это особый вид государственной политики, поэтому в качестве ее субъектов рассматриваем государство и региональные органы управления.

При проведении региональной политики государство уделяет особое внимание социальным диспропорциям между районами, ареалами, городами или внутри них. Делаются попытки не допустить острых региональных диспропорций в уровне занятости, доходах, обеспеченности жильем, возможностях рекреации и т.п., то есть в том, что в совокупности можно назвать “качеством жизни”. Вместе с тем, региональная политика решает и экономические задачи. Ее цель при этом - стимулировать хозяйственную деятельность, вовлечь в оборот ресурсы, не дающие быстрой отдачи и ускорить на этой основе темпы регионального экономического роста.

В настоящее время развернутая региональная политика проводится практически всеми развитыми капиталистическими странами, в том числе и в малых странах Западной Европы, имеющими сравнительно однородные природные условия. Значимость региональной политики53 показывают и результаты опросов компаний, переместивших свои мощности или рассматривающих вопрос о необходимости миграции в развивающиеся регионы страны54.

История региональной политики как самостоятельной деятельности государства насчитывает около 70 лет, и это не слишком много, чтобы судить об основных закономерностях ее изменения на разных этапах общественного развития.

Однако за столь небольшой период своей реализации на Западе региональная политика прошла путь от становления в системе государственного регулирования (наряду с общеэкономической, аграрной, социальной, демографической политиками) через расцвет в период всеобщего всплеска интереса к планированию до коренной перестройки на рубеже 1980-х годов (см. табл. 2.1).

История региональной политики знала периоды подъемов (начало 1930-х годов, 1950е годы) и спадов (1970-1980-е годы), интерес к ней повышался в периоды кризисов. Но неизменным оставался компенсирующий характер, проводимой государством региональной Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991, С.108;

Велинг Х.Г. Муниципальная политика/Региональное управление: зарубежный опыт. М.: Луч, 1994. С. 52-62;

Клейнер Г. Эффективность мезоэкономических систем переходного периода// Проблемы теории и практики управления. 2002, № 6, с.35-36.

Хотя и говорят, что отсутствие политики есть тоже своего рода “политика”, автору не известны свидетельства того, что подобная “отрицательная политика” приводила бы к позитивным результатам.

Nishifuji N. Policy and planning of regional development in Japan. Economic Planning Agency. Series B, № 18.

1995. 34 p.

политики, нацеленность ее на смягчение пространственных диспропорций, хотя акценты в целевом блоке региональной политики на различных этапах развития общества менялись.

Первоначально целями региональной политики провозглашалось выравнивание уровня экономического и социального развития различных частей страны и качества жизни населения, сокращение безработицы в проблемных районах55.

Хотя социальные задачи формально сохраняли свою первостепенную значимость, тезис о пространственном выравнивании условий жизни населения стал терять свою привлекательность уже через ряд лет после начала реализации реальной региональной политики странами Запада.

Характерные черты региональной политики развитых капиталистических стран на разных этапах развития Декларированны Преобладание социальных Преобладание экономических целей регулирования стимулирование роста крупных мелкого и среднего бизнеса, большая Hall P. Urban and Regional Planning. London: Routledge. 1994. P.90-115.

Источник: Корсунский Б.Л., Леонов С.Н. Депрессивный район в переходной экономике.

Владивосток: Дальнаука, 1999, с.37-50.

Цели региональной политики в это время начали формулироваться более осторожно.

Так во Франции, где переход к целенаправленному систематическому воздействию государства на территориальную структуру начался сразу после второй мировой войны, среди целей региональной политики на ранних этапах ее проведения называлось обеспечение равных экономических и социальных условий для всей территории страны (обеспечение “паритета” районов). Но довольно скоро было признано, что реально политика устройства территории может стать лишь средством предотвращения “такого углубления региональных диспропорций, которое стало бы опасным с экономических и социальных точек зрения, например дальнейшей концентрации экономического, интеллектуального, политического и административного потенциала в столице и обезлюдения некоторых районов”56.

В ФРГ единая государственная региональная политика сформировалась довольно поздно. Еще в конце 1960-х годов ее цель заключалась в том, чтобы “создать оптимальную региональную структуру хозяйства и мобилизовать неиспользуемые или плохо используемые факторы производства для роста всей экономики”57. Главная нацеленность региональной политики состояла в выравнивании уровней экономического и социального развития динамичных и структурно-слабых районов.

Однако, уже в начале 1970-х годов в Федеральной программе организации пространства в качестве главной задачи выдвигалось не создание новой структуры, а совершенствование уже имеющейся58.

Изменчивость целей региональной политики в различные периоды времени - явление нормальное.

Мы согласны с Лавровым А.М., отмечающим, что “прикладные цели региональной политики - это преломленные через сеть территориальных единиц ее общие цели и направления... Фактически формулирование прикладных целей региональной политики представляет собой процесс отбора по тем или иным принципам и критериям регионов, нуждающихся в позитивной или негативной дискриминации ради достижения поставленных (общенациональных - прим. наше) целей”59.

При такой трактовке сущности целей региональной политики становится понятной ее глубокая двойственность и противоречивость. С одной стороны региональная политика направлена на смягчение многочисленных социальных проблем в различных регионах, с другой, - ее “благотворительные цели” неминуемо вступают в противоречие с общей экономической и, в частности, промышленной политикой государства. Основная забота государства - улучшение макроэкономических показателей. В условиях развивающего кризиса эти приоритеты неминуемо ведут к забвению интересов проблемных районов, выдвигая на первый план проблемы повышения эффективности экономики.

В развитых капиталистических странах выделяется четыре традиционных направления региональной политики: развитие депрессивных районов; подъем слаборазвитых районов; регулирование развития крупнейших городских агломераций;

освоение новых территорий.

Павлова М.А. Региональная политика Франции М.: Наука. 1974. С.56.

Ходов Л.Г., Паньков В.С. Проблемы государственно-монополистичского регулирования экономики ФРГ. М.:

Изд-во МГУ, 1977. С.237.