«М. В. КАРГАЛОВА Е. Н. ЕГОРОВА СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ Серия Общие пространства России — ЕС: право, политика, экономика ВЫПУСК 7 М.В. КАРГАЛОВА Е.Н. ЕГОРОВА СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ ...»

Библиотека слушателей Европейского

учебного института при МГИМО (У) МИД России

М. В. КАРГАЛОВА

Е. Н. ЕГОРОВА

СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

Серия «Общие пространства России — ЕС:

право, политика, экономика»

ВЫПУСК 7

М.В. КАРГАЛОВА

Е.Н. ЕГОРОВА

СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ

ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

МОСКВА

2010 УДК 316.3(4) ББК 60.5 Э 21 Редакционный совет:

Энтин М. Л. — Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России (главный редактор серии) Шашихина Т. В. — Институт европейского права МГИМО (У) МИД России (выпускающий редактор) Энтин Л. М. — Институт европейского права МГИМО (У) МИД России Кавешников Н. Ю. — Институт Европы РАН (редакторы выпуска) Рецензенты:

Бурсов А. В. — д.и.н., профессор Дипломатической академии МИД России Громыко А. А. — д.п.н., замдиректора Института Европы РАН Библиотека слушателей Европейского учебного институтапри МГИМО (У) МИД России Серия «Общие пространства России — ЕС: право, политика, экономика» Выпуск ISBN 978-5-904032-04- СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ. — М.: Изд-во «Аксиом», 2010. — 288 с.

Цель данной книги — ознакомить читателей с одним из самых перспективных и актуальных аспектов европейской интеграции  — ее социальным измерением, помочь оценить его возрастающее значение, представить себе все многообразие и сложность социальной картины современной Европы, проанализировать совершенствование Европейской социальной модели, изучить концепцию социального капитализма. В  работе обозначены основные проблемы, возникшие в  ходе европейской интеграции на социальном поле в  последнее десятилетие, показаны причины их возникновения и перспективы решения.

Авторы монографии: историк-международник, специалист по социальной истории ЕС, руководитель Центра социальных исследований Института Европы Российской академии наук, доктор исторических наук Каргалова Марина Викторовна и  преподаватель кафедры права ЕС Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России Егорова Екатерина Никитична (Разделы 1.4., 2.2.  — Егорова Е. И., разделы 2.4., 3.3., 3.4. и  программа курса «Социальная политика и социальное право ЕС» — совместно с Каргаловой М. В.).

Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных сотрудников, специалистов в области социального и  трудового права, европейского права, работников органов государственной власти, юристов-практиков.

ISBN 978-5-904032-04- © Авторский коллектив, © Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России,

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I

Социальный вопрос в ХХI веке 1.1. Многообразие форм социального развития на европейском континенте

1.2. Новые параметры социальных проблем

1.2.1. Проблема социальной безопасности

1.2.2. Окружающая среда и проблемы социальной экологии

1.2.3. Инновационное развитие общества

1.3. Реформирование социальной сферы

1.4. Изменение социально-трудовых отношений

1.5. Влияние глобализации на социальное развитие Европы

ГЛАВА II

Социальная политика Европейского Союза 2.1. Этапы становления социальной политики ЕС

2.2. Формирование правовой основы социальной политики ЕС

2.3. Новые функции социальной политики ЕС

2.4. Механизм реализации социальной политики ЕС

ГЛАВА III

Строительство единого социального пространства 3.1. Ликвидация региональных дисбалансов в социальной области.......... 3.2. Национальный изоляционизм и метод открытой координации.......... 3.3. Мигранты в социальной жизни Европы

3.3.1. Модели интеграции мигрантов в государствах ЕС

3.3.2. Нормативное регулирование миграционных вопросов в ЕС

3.4. Политика социального партнерства

3.4.1. Социальный диалог

3.4.2. Институт европейских комитетов по труду

3.4.3. Коллективные соглашения

ГЛАВА IV

Построение социального пространства ЕС 4.1. Трансформация социального права ЕС под воздействием внутренних и внешних факторов

4.2. Надзор за выполнением социального законодательства и роль гражданского общества

4.3. Функция контроля и роль гражданского общества

4.4. Социальный аудит

ГЛАВА V

Европейская социальная модель 5.1. База создания и ступени разработки ЕСМ

5.2. «Платформа» и движущие силы ЕСМ

5.3. Продвижение Европейской социальной модели — политическая инициатива

5.3.1. Пути формирования Европейской социальной модели..... 5.3.2. Использование новых социальных технологий

5.3.3. Движущие силы Европейской социальной модели

5.4. Перспективы ЕСМ и возможности использования этого опыта вне границ ЕС

5.4.1. Европейская социальная модель: взгляд из России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Программа курса «Социальная политика и социальное право ЕС»............

ВВЕДЕНИЕ

XXI век вносит коррективы и качественные изменения в глобальные процессы, которые затрагивают в том числе и современную Европу. При этом все более очевидным становится возросшее значение социальных последствий этих процессов и все чаще звучит мнение о том, что именно социальные проблемы будут определять облик нового века. Всякая перестройка структуры общества, производственных отношений, политической деятельности органически сливается с социальными проблемами, от решения которых непосредственно зависит положение и деятельность людских ресурсов, интеллектуального капитала — основной силы, создающей общественное богатство в наши дни. Среди множества факторов, стимулирующих процесс мирового развития, людские ресурсы и интеллектуальный капитал являются самыми гибкими и требующими к себе наиболее бережного подхода.

Всю социальную проблематику, равно как теорию и практику социального планирования, вобрал в себя термин «социальное измерение», введенный в научный лексикон несколько лет назад. Смысл и  наполнение данного термина неоднократно были предметом обсуждения в научной и политической среде.

На наш взгляд, можно согласиться с выводом о том, что социальное измерение является категорией исторической и одновременно виртуальной. Это имевшая место и  в прошлом, и  в настоящем совокупность проблем мирового общественного развития, выражающая эволюцию движения человечества по пути формирования мирового сообщества, способного обеспечить интересы человека и защитить его социальные и демократические права.

В свете вышесказанного очевидно, что востребованной сейчас может быть лишь социальная политика, нацеленная на защиту человека, обеспечение его комфортного существования и  предоставляющая каждому перспективы для реализации активной роли в обществе.

Наибольшие перемены в социальных отношениях представил нам ХХ век, а наиболее интересный социальный опыт (по крайней мере один из наиболее интересных) за полвека интеграционного развития накопил Европейский Союз. С самого начала процесса европейской интеграции ее «отцы-основатели»

стремились к воплощению в жизнь социально ориентированной и социально ответственной модели развития общества, способной обеспечить его устойчивое экономическое и политическое развитие. Они всячески подчеркивали социальную сущность общества, которое намеревались построить, еще подписывая Парижский и Римские договоры, заложившие фундамент Европейского Союза.

По сути, государства Западной Европы взяли на себя обязательство достичь равновесия между экономическим ростом и  социальной справедливостью.

Несмотря на определенные различия между европейскими странами, все они декларировали стремление соответствовать модели, получившей название Социальное измерение европейской интеграции Европейская социальная модель, и приверженность европейским гуманитарным ценностям, интересам и правам человека.

Расширение Европейского Союза, развитие экономических связей, изменение политической обстановки в мире в целом привели не только к возникновению определенных сложностей, с которыми столкнулись государства ЕС, но, одновременно, и к бльшему обогащению и наполнению понятия «социальная политика ЕС».

В частности, представляется возможным констатировать, что социальное право ЕС сформировалось как самостоятельная отрасль европейского права.

Более того, происходит постепенное выделение трудового права ЕС в качестве подотрасли социального права ЕС.

В ЕС за последнее время область правового регулирования социальных вопросов заметно расширилась, в нее стали включаться аспекты обеспечения занятости, социального партнерства, социального диалога, социального обеспечения и  социального страхования, защиты социальных прав молодежи, лиц пожилого возраста, наконец, вопросы социальной экологии и социальной безопасности.

Таким образом, оперативно реагируя на глобальные процессы современности, Европейский Союз идет своим путем. Он стремится сохранять так называемые европейские традиции и оберегать цивилизационные ценности, формировавшиеся веками в рамках Старого Света. Своеобразие и богатство национальных культур, сложившихся в различных регионах Европы, не мешают Евросоюзу следовать избранным путем и опираться на общую платформу, известную под названием «социальный стержень» Европы.

Провозглашенные и закрепленные в официальных документах принципы «социальной солидарности», «социального сплочения», «социальной справедливости» и «социальной ответственности» накладывают отпечаток на все процессы, определяющие эволюцию европейского общества.

В представляемой работе последовательно освещены особенности социального развития на европейском континенте, этапы становления и формирования правовой основы социальной политики ЕС, ее функции и механизмы реализации, изменение социально-трудовых отношений, проблемы построения социального пространства ЕС, ведение миграционной политики ЕС, перспективы Европейской социальной модели.

В приложении к пособию прилагается программа «Социальная политика и социальное право ЕС» с указанием новейших источников российской и зарубежной литературы, а также интернет-источников по исследуемой тематике.

Следует также отметить, что в отечественной литературе, в отличие от зарубежных источников, социальное измерение европейской интеграции исследовано в незначительной степени. Восполнить дефицит информации в указанной области призвано предлагаемое издание.

ГЛАВА I

СОЦИАЛЬНЫЙ ВОПРОС В XXI ВЕКЕ

В XXI веке социальное измерение все заметнее выступает вперед, когда речь идет о дальнейшем развитии европейской интеграции и таком всеобъемлющем процессе, как глобализация. Создание крупнейшего регионального объединения  — Европейского Союза позволило по-новому рассматривать такие проблемы, как региональная политика, общеевропейская безопасность, создание единого экономического и социального пространства.

Социальное измерение формируется с  помощью социальной политики, реализуемой сегодня каждым государством в различных формах в зависимости от уровня его социально-экономического развития и положения на международной арене. Целью же Европейского Союза с момента его создания являлось стремление сбалансировать экономические достижения и социальное развитие.

Начиная с О. Бисмарка, Дж.-М. Кейнса и Л. Эрхарда, концепция социальноориентированного рыночного хозяйства напрямую связывалась с  необходимостью достижения социального контракта между государством, бизнесом и обществом. Но с тех пор изменился баланс сил в обществе. У государства сузились возможности для формирования и проведения по своим схемам социальной политики. На смену государства всеобщего благосостояния пришло постиндустриальное государство. Теперь без помощи бизнеса — прагматичного локомотива экономики — социальная сфера уже не может функционировать, удовлетворяя запросы общества. При этом гражданское общество реально претендует на активное участие в  распределении социальных трансфертов и осуществление контроля над реализацией социальной политики.

Ситуация в  мире и  обстановка в  национальных государствах-членах значительно изменилась за последние 20 лет. Такие факторы трансформаций, как глобализация, интеграция, структурная перестройка экономики, старение населения, изменение образа жизни и многое другое, заставляют сейчас (и еще больше будут заставлять в будущем) проводить реформы в социальной сфере.

Неизменным остается намерение европейцев сочетать экономический рост с социальной справедливостью.

Вся структура социального строительства в Европе покоится на общем фундаменте, заложенном после Второй мировой войны во время «славного тридцатилетия»: стремление к полной занятости, гарантия социальных прав и благосостояния, в  значительной степени не связанного с  ситуацией на рынке труда. Каждая заСоциальное измерение европейской интеграции падноевропейская страна вырабатывала свои собственные политические компромиссы вокруг этого фундамента и создавала особые системы социальной защиты.

Европейская модель социально-экономического развития распалась на несколько ветвей: британскую, скандинавскую, континентальную, или корпоративистскую, средиземноморскую. Считается, что с середины 70-х годов эта модель находилась в кризисе, и она неоднократно становилась объектом реформ.

С середины 90-х годов институты Европейского Союза активно приступили к формированию основ новой модели, стараясь учесть все трансформации глобализующегося мира и новую ступень европейской интеграции.

Все европейские страны сходились в  одном: они считали, что человек не должен оставаться один перед лицом рынка, чтобы защищать свои нужды и интересы, особенно тогда, когда он уже не в состоянии работать — временно (по причине болезни, несчастного случая, безработицы) или постоянно (вследствие инвалидности, преклонного возраста). Человек в подобных трудных случаях вправе рассчитывать на помощь государства или иных специальных структур.

Эта поддержка общества должна быть доступна, законодательно оформлена и сопоставима с кейнсианской моделью экономического развития в «славное тридцатилетие» (1945–1975 годы).

В тот период социально-экономическое развитие было ориентировано на поиск полной занятости. Первоначально обстановка благоприятствовала этому, поскольку налицо была нехватка рабочей силы и предстояла работа по восстановлению хозяйства, разрушенного войной. Социальная политика тогда выступила как инструмент, с  помощью которого поддерживалась занятость (в сфере здравоохранения, социальных услуг, социальной защиты появилось много рабочих мест), а также регулировались спрос и потребление, в частности через увеличение социальных пособий. Получая гарантированную помощь от государства, которая дополняла или иногда даже заменяла доходы, население проникалось уверенностью в  завтрашнем дне и  все большую часть доходов тратило на потребление. Это и стимулировало быстрый экономический рост в «славное тридцатилетие». Можно с полной уверенностью утверждать, что рост экономики в равной степени связан с промышленным развитием, увеличением массового потребления и всеобщим охватом населения социальной защитой.

Если социальная политика стимулировала рост экономики, то последняя смогла выделять ресурсы, необходимые для беспрецедентного развития социальной сферы. Так, расходы на социальные нужды в Западной Европе с 9,3% ВВП в 1950 году возросли до 19,2% в 1974 году, а в некоторых странах составляли до трети ВВП1. В начале XXI века они достигли 30% ВВП, а в некоторых государствах ЕС (Дании, Германии, Франции, Австрии), по данным Евростата, даже превышали эти цифры.

Flora P. Growth to Limits. Berlin, 1986. p. XXII.

Социальные выплаты, таким образом, позволили гарантировать социальные права всем гражданам Европы, вне зависимости от их положения на рынке труда.

Другими словами, благодаря механизму социальной защиты человек перестал быть просто товаром на рынке труда. Социальные трансферты обеспечивали ему доход в случае невозможности зарабатывать самому.

Но если большинство богатых стран в тот период разделяли общее мнение о  том, что нужно минимизировать зависимость людей от законов рынка, то каждое государство в то же время имело собственную концепцию социальной защиты и  в соответствии с  ней строило свою систему. Формирование их во многом зависело от уровня экономического, социального, культурного развития страны. Различные концепции социальной защиты, существующие и сегодня, отличаются ролью, отводимой государству наряду с другими акторами социальной защиты (семья, рынок, организации, местные власти), существующими социально-трудовыми отношениями, желанием или нежеланием трансформировать стратификацию общества, наконец, идеологической политикой.

Можно разделить европейские системы социальной защиты на следующие типы моделей: социал-демократическая скандинавских стран Северной Европы, либеральна я, или англо-саксонская, корпоративистская стран континентальной Европы. Выделяют также южноевропейскую, или средиземноморскую модель.

Однако, обладая специфическими особенностями, они все же вполне вписываются в рамки единой Европейской социальной модели.

Все перечисленные модели, имеющие в  принципе одинаковые конечные политические и  социальные цели (равенство граждан, социальная помощь обездоленным, поддержка доходов работающих и пр.), используют для их достижения различные инструменты (общая политика, бесплатные социальные услуги, целевая социальная политика, формы социального обеспечения, финансируемого за счет госбюджета или социальных взносов населения и др.)2.

Основной задачей социальной защиты является бесперебойная работа специально выстроенных социально-трудовых отношений, позволяющих нейтрализовать социальные риски, осуществлять распределение национального дохода в  интересах всего общества, обеспечивать каждому человеку установленные стандарты жизни в условиях рыночной экономики.

Основным принципом либерального способа организовать социальную защиту является предоставление рынку, а не государству преимущества в управлении механизмом распределения ресурсов. Предоставляемые через государство пособия должны быть очень низкими и их распределение, в зависимости от имеющихся ресурсов, должно стать основной формой государственного участия.

См. подробнее: G. Esping-Andersen. Les trois mondes de l’Etat-providence. P., 1999.

Социальное измерение европейской интеграции Вмешательство государства в распределение социальных пособий должно стимулировать быстрое возвращение бенефициаров на рынок труда, а не «отвлекать их от поисков работы».

Системы социальной защиты, ориентированные на эту концепцию, предусматривают зависимость граждан от рынка, стремясь обеспечить хотя бы их первичные доходы и возможность иметь социальную защиту. Таким образом, поощряется дуализм внутри общества между наиболее обделенными группами, которые зависят главным образом от социальной помощи, и наиболее привилегированными, которые в состоянии обеспечивать свою защиту благодаря рынку. Между этими двумя группами находится средний класс. Его же состояние определяется страхом попасть в  зависимость от благотворительности и  дорогостоящей необходимостью обеспечить себя через механизмы рынка.

Типичным примером либеральной модели социальной защиты являются Соединенные Штаты. В  Европе подобное наблюдается в  Великобритании и  Ирландии. Только национальная служба здравоохранения является там действительно универсальной. Уровень же пособий, распределяемых через Национальную службу социального страхования (по болезни, безработице, пенсии), значительно ниже, чем, например, в Скандинавии. Поэтому понятна важная роль, отводимая частным системам страхования и режимам социальной защиты, имеющимся на предприятиях. Лица, которые не в состоянии вносить достаточно высокие взносы в национальную систему страхования, получают помощь, размер которой зависит от материальных возможностей национального бюджета. Подобные системы социальной защиты по большей части финансируются из сумм собранных налогов. Такая унифицированная система управляется административным аппаратом государства.

Социал-демократическая, или скандинавская модель В основе социал-демократической концепции лежит принцип равенства. Она имеет целью обеспечить сплочение и гомогенность социальных групп в рамках многочисленного среднего класса, используя отработанные механизмы распределения. Социальные права граждан привязываются к наличию гражданства и  обеспечиваются через бесплатные социальные услуги и  постоянно выплачиваемые государством пособия. Системы социальной защиты, опирающиеся на эту концепцию, лучше всего гарантируют соблюдение социальных прав граждан и их независимость от рынка, поощряя полную занятость. Для этого используется активная политика создания рабочих мест в общественном секторе (в частности для женщин), предоставления многочисленных бесплатных социальных услуг. Кроме того, играет положительную роль и система социальной защиты, сочетающая в себе гарантию соблюдения прав для всех и высокий уровень выплачиваемых пособий.

Как явствует из названия, наиболее развита эта модель в  северных скандинавских странах (Дания, Швеция, Финляндия, Норвегия). Роль государства проявляется прежде всего в  предоставлении рабочих мест в  общественном секторе, что гарантирует разнообразные бесплатные социальные услуги всем гражданам. Что касается пособий, то их уровень очень высок и выплачиваются они автоматически по мере возникновения потребности в  них. Наемные работники получают дополнительные выплаты в рамках обязательных профессиональных режимов. Эта схема финансируется в основном через налоговые сборы (особенно в  Дании). Контроль осуществляют центральные и  местные общественные структуры власти.

В общественную систему социальной защиты в этих странах не включено только страхование по безработице.

Континентальная, или корпоративистская модель Хотя, как и все системы социальной защиты, она нацелена на сокращение неравенства в обществе, в основе этой модели лежит принцип профессиональной солидарности, стремление сохранять статус профессиональных групп и категорий, используя механизмы поддержки уровня доходов, гарантированного системой социального обеспечения. Уровень социальной защиты каждого бенефициара определяется результатами, достигнутыми на рынке труда, положением с занятостью. Щедрость социальных выплат, выделяемых наемному работнику, гарантирует получателю относительную независимость от рынка в случае возникновения социальных рисков. Логика этой концепции предполагает, что человек зависим от «доходов семьи», от социальных прав, связанных с заработком, а также от привилегий, обусловленных его статусом. Зависимость от рынка становится в таком случае опосредованной, хотя следует учитывать, что уровень социальных пособий связан с ситуацией в области занятости и с «доходом семьи». Таким образом, эффективность социальной защиты зависит от способности общества обеспечивать занятость.

Эта концепция принята на вооружение многими европейскими странами (Германией, Францией, странами Бенилюкса, Австрией). Во многом она зависит от количества взносов, собираемых с населения. Уровень социальных пособий связан с величиной зарплаты. Взносы на социальное страхование обязательны, за исключением взносов на медицинское обслуживание для людей, имеющих высокие доходы в Германии и странах Бенилюкса. Основной источник финансирования этой системы — социальные взносы предпринимателей и наемных работников. Франция в  этом смысле является рекордсменом. Там вплоть до 1996 года 80% социальных выплат финансировались таким образом. Реализация их осуществляется через структуры, более или менее автономные по отношению к государству. В них работают представители предпринимателей и трудящихся (во Франции это, например, Кассы социального страхования). Тот, кто по тем Социальное измерение европейской интеграции или иным причинам оказался неохваченным социальным страхованием, имеет право получать минимальные пособия из фондов, создаваемых налоговыми ресурсами. В последние годы такой вид социальной помощи распространяется все шире. При этом размер пособий напрямую связывается с  финансовыми возможностями государства.

Что касается стран южной Европы, так называемого Средиземноморья, то основные направления их политики в области социальной защиты населения, как уже указывалось, приближаются к континентальной модели. Речь идет об Испании, Греции, Италии, Португалии. Однако они имеют некоторую специфику: проблемы с населением старшего возраста привели к тому, что большая часть социальных расходов идет на выплату пенсий, в то время как системы семейных пособий и пособий по безработице развиты слабо. Так, в Италии доля расходов на пенсионное обеспечение составляет 14,7% ВВП при среднеевропейском уровне 11,9%. В то же время на поддержку семей, материнства, образования и политику занятости затрачиваются весьма незначительные средства (около 1%). Средний размер пенсии в Италии в конце 90-х годов был одним из самых высоких в Европе после Франции и Нидерландов3.

Уровень социальной защищенности, характерный для данной модели, относительно невысок, а  социальная защита рассматривается как обязанность семьи и родственников. Именно поэтому семья и другие институты гражданского общества играют не последнюю роль в реализации социальной политики, которая в основном ориентирована на компенсацию потерь в доходах отдельных категорий граждан. Налицо разнородность режимов социального страхования в зависимости от профессии. В самом привилегированном положении находятся чиновники, ущемленными себя чувствуют представители других профессий.

Не отработана система здравоохранения и минимальных социальных пособий.

Новые государства  — члены Европейского Союза, страны Центральной и Восточной Европы с трудом вписываются в вышеприведенную классификацию. Существовавшая в них ранее всеобъемлющая система социальной защиты рухнула. Попытки реорганизовать ее по европейскому образцу с финансовой помощью Всемирного банка и  Европейского Союза пока не принесли удовлетворительных результатов. Этим странам предстоят серьезные реформы в социальной сфере.

Еще с начала европейского строительства неоднородность систем социальной защиты рассматривалась как серьезная проблема, которая может повлиять Pensions in Europe Expenditures and Beneficiaries / Eurostat Theme 3–8/2004. Luxembourg, 2004.

на сохранение конкурентоспособности экономик. В некоторых странах социальные взносы населения были выше, чем у соседей, что стало особенно чувствительно после открытия границ в ЕС. Когда речь пошла о создании единого экономического пространства, гармонизация прав на пособия была сочтена необязательной. Были найдены некоторые технические решения, позволяющие сохранить уровень социального обеспечения граждан, перемещающихся по территории европейского пространства. Так, в  текст Римского договора, который закреплял свободное движение трудящихся (ст. 48–51), были включены статьи, делегирующие наднациональным органам только компетенции по координации систем социального страхования. Кроме того, там содержались весьма амбициозные, но декларативные положения, касающиеся уровня и содержания социальной защиты в Европе (ст. 117–118).

В частности, ст. 118 гласила: «Комиссия имеет задачей содействовать тесному сотрудничеству между государствами-членами в социальной области. Исходя из этого, Комиссия действует в контакте с государствами ЕС посредством исследований, обмена опытом и консультаций как по проблемам национального значения, так и по тем, что интересуют международные организации».

Когда в 1973 году к странам — основательницам Сообщества присоединились Великобритания, Ирландия и Дания с особенностями их социальных систем, перспективы гармонизации оказались практически блокированы. Это расширение породило новые страхи, связанные с феноменом «социального туризма», когда, используя право на свободу передвижения граждан, некоторые страны открыли доступ к пособиям просто по критерию проживания на их территории, не учитывая, платили они или нет социальные взносы. Например, европейцы могли воспользоваться щедростью датской системы социальной защиты, где многие виды пособий доступны любому человеку, легально проживающему в стране. Было решено предоставлять свободу движения только трудящимся и лицам, состоящим на их иждивении, а не распространять это право на всех граждан Европы.

После второго расширения, когда в Сообщество вступили Греция (1981 год), Испания и  Португалия (1986  год), имеющие еще более резко обозначенные особенности, Единый европейский акт 1986  года зафиксировал тезис о  том, что свободное движение такого товара, как рабочая сила, должно определяться в  соответствии с  принципом субсидиарности. Это означало, что каждое государство-член оставалось хозяином собственной системы социальной защиты, ее организации и способов финансирования. То же самое было подтверждено Амстердамским договором 1997 года и в известной степени до сих пор мешает формированию общей социальной политики ЕС.

Начиная с 70-х годов, все европейские системы социальной защиты сталкиваются с серьезными трудностями, которые порой ставят под вопрос основы национальных моделей и позволяют рассматривать как вполне обоснованное Социальное измерение европейской интеграции более активное вмешательство наднациональных институтов в область социальной политики.

1.2. Новые параметры социальных проблем В последние два десятилетия значительно изменились международная обстановка и  условия, в  которых государствам-членам приходится вести свою социальную политику. Речь идет о воздействии глобализации, эволюции европейской интеграции, преобразованиях в экономике, увеличении числа заинтересованных акторов этих процессов, о старении населения, социальных трансформациях. Все это заставляет признать необходимость поисков новых подходов к решению имеющихся проблем и, в частности, неизбежность реформирования социальной сферы.

Наиболее серьезные последствия глобализации многие вполне логично связывают с изменениями в экономике. В условиях растущих международных связей, слияния финансовых рынков глобализация проявляет себя в практически свободной сегодня циркуляции капиталов, товаров и услуг. Однако в том, что касается людей, существуют ограничения. Переход к «открытой экономике»

порождает соперничество между предприятиями в области стоимости рабочей силы и  между государствами в  области финансовых возможностей для социальной защиты населения. Качество жизни и уровень социальной защиты европейских стран вполне сопоставимы, однако различия в области налогообложения весьма чувствительны, что заставляет как наемных работников, так и целые предприятия менять местопребывания.

Возросшая конкуренция между предприятиями и  государствами влияет на стабильность ситуации, в первую очередь из-за необходимости сокращать социальные расходы. Опасно и то, что новая экономическая ситуация может породить такое явление, как «социальный демпинг». Особой опасности подвергаются предприятия и государства, которые жертвуют своей социальной политикой во имя увеличения эффективности производства. Надо отдать должное государствам Европы: большинство стран, испытывая серьезные экономические трудности, не отказались от традиционной социальной политики, присущей этому континенту, то есть остались верными принципу социальной солидарности.

Примером могут служить Португалия и Испания, которые, присоединившись к Европейскому Союзу, увеличили свои социальные расходы вдвое, а не воспользовались низкой стоимостью труда и уровнем социальных выплат, чтобы доказать свою конкурентоспособность в рамках единого внутреннего рынка.

Условия глобализации и  модернизированной экономики предполагают изменение типов социальной политики на национальном поле. Взаимозависимость экономик значительно подрывает способность национальных государств сохранять свою автономию в социальной сфере. Они зачастую не могут влиять на политику крупных предприятий и компаний международного масштаба (наСоциальное измерение европейской интеграции пример, социальные конфликты на предприятиях «Рено Вилворд», «Мулинекс», «Опель» в начале 2000-х годов) и вынуждены, принимая решения в национальном масштабе, учитывать позиции акторов мирового масштаба, международных экономических и финансовых организаций. В этой ситуации особое значение приобретает европейское строительство, именно с его помощью и возможностями можно справиться с возникающими проблемами.

70-е годы были отмечены увеличением спроса на социальные нужды. Это был период экономического кризиса, когда результатом экономических трудностей стало сокращение налоговых сборов и социальных взносов населения. Дефицит, порожденный «ножницами» между социальными расходами и сборами, превратился в одну из центральных проблем для европейских правительств.

К этому нужно добавить дефицит торгового баланса, рост безработицы, бегство капиталов, растущую инфляцию. Опыт подъема экономики через увеличение спроса и повышение социальных пособий, имевший место во Франции в 1974–1975 годах и в Великобритании в 1979 году, был неудачен и привел только к увеличению государственного долга. Ситуацию в то время определяли как «стагфляцию» — комплекс экономической стагнации, безработицы и инфляции.

Тогда Европа осуществила «неолиберальный поворот» в экономике. Он прошел со многими трудностями и проблемами. Новая макроэкономическая политика привела к позитивным результатам, в то время как социальная политика долго еще продолжала функционировать по старым кейнсианским рецептам. Она оказалась в кризисе именно из-за разрыва с новой глобальной экономической логикой.

По этой новой схеме экономической политики расходы на социальную защиту населения и роль государства уже не были прежними. Речь шла о том, чтобы приспособить системы социальной защиты к  политике предложения, а не спроса. Новые экономические нормы требовали, чтобы государство было поставлено на службу конкурентоспособности. Реформы предполагали сделать системы социальной защиты повернутыми в сторону занятости, с одной стороны, сокращая их стоимость (в частности сокращая социальную нагрузку на фонд заработной платы) и не увеличивая социальные расходы, а с другой — развивая мотивацию к возвращению на рынок труда.

Но если роль государства предполагалось уменьшить, то и его экономические задачи тоже изменялись. Полная занятость больше не является прямой целью макроэкономической политики. Она должна стать как бы результатом последовательного развития в рамках новой политики. Ее цели — замедление роста цен и зарплат, успехи конкурентной борьбы и увеличение продуктивности производства, повышение прибылей предприятий и  добавленная стоимость, не растрачиваемая на зарплату, инвестиции, наконец, рабочих мест не за счет государственных, точнее даже социальных расходов, а за счет частных инвестиций.

Социальное измерение европейской интеграции Многие аналитики считают, что на государства ложится непомерный груз социальных расходов, в то время как они должны выступать фактором экономического роста, политической и социальной стабильности. Изменение роли государства всеобщего благосостояния проистекает, таким образом, из-за трансформации экономической политики и моделей, по которым она выстраивается. В этом новом контексте сокращение социальных расходов становится приоритетной заботой для большинства европейских государств. Новая политика государства благосостояния отмечена намерением контролировать, а  скорее даже сокращать уровень государственных расходов на социальную защиту. Англо-саксонские страны были первыми, кто ввел политику коренной перестройки государства благосостояния (под давлением Маргарет Тэтчер). Во Франции выдвигались многочисленные планы «оздоровления» счетов Службы социального страхования. Такая адаптация социальной политики к новой экономической политике была тем более необходимой, что европейские страны перешли к постиндустриальному хозяйству.

Вслед за трансформациями в экономике изменения претерпела и социальная инфраструктура общества. В последние два десятилетия бурно развивался третичный сектор, сфера услуг, изменилась структура рынка труда, стали более гибкими формы его организации. Государство всеобщего благосостояния, которое было тесно связано с деятельностью промышленных отраслей, более не соответствовало постиндустриальной структуре общества. Экономический контекст не давал возможности финансировать как прежде социальные расходы.

Вызовы нового времени потребовали усилий по адаптации систем социальной защиты к  меняющемуся миру. Теперь уже не только экономика нуждалась в переменах — в них нуждалось все общество. Диверсификация моделей семьи, массовый приход женщин на рынок труда, старение населения стали наглядной иллюстрацией изменений.

Наиболее опасной для систем социальной защиты считается проблема старения населения. В то время, когда они создавались, лишь треть населения соответствующего возраста эффективно пользовалась пенсионными благами (остальные просто не доживали до установленного законом возраста). При этом они пользовались пенсиями довольно ограниченный срок. Сегодня продолжительность жизни европейцев такова, что люди живут, получая пенсии, 10, 20 и 30 лет. В то же время из-за низкой рождаемости число работающих и, следовательно, финансирующих системы социальной защиты лиц уменьшается. И ни возросшая производительность труда, ни массовый прилив иммигрантов не могут исправить положение. Демографическая ситуация стала главной причиной реформ пенсионных систем в развитых странах Запада. Финансовая нежизнеспособность существующих систем, международный финансовый контекст, региональные дисбалансы в области пенсионного обеспечения, проблемы перераспределения ресурсов и ряд других факторов позволяют представить важность этой проблемы для сегодняшней Европы.

Традиционные системы социальной защиты также требовали реформ из-за изменений в организации семейной структуры общества. Привычный формат семьи, где муж работает, а  жена занимается домашним хозяйством, начал вытесняться в  связи с  диверсификацией моделей домашнего очага, а  точнее, с  увеличением семей, имеющих лишь одного из родителей. Системы социальной защиты «трудящихся и их семей», которые предполагали обеспечение социальных прав работающего мужа, оказались неспособными предоставить адекватную защиту женщинам, матерям-одиночкам, безработной молодежи, людям, длительное время не имеющим работу. Повсеместная тенденция массового прилива женщин на рынок труда ставила вопрос об обеспечении их собственных социальных прав, наличии таких социальных услуг, как ясли, детские сады, опека престарелых и инвалидов.

Государство было вынуждено действовать в  новом контексте, оперируя распределением трансфертов и социальных услуг. Успех социальной политики стал определяться способностью обеспечить достойными доходами, пенсиями и медицинским обслуживанием большинство населения. Расходы на решение этих проблем росли быстрее, чем налоговые сборы, связанные с  эволюцией экономической активности.

Комплекс изменений в экономической и социальной области подразумевает и другой аспект — политический. Его тоже пришлось учитывать, когда речь зашла о реформировании социальной сферы. К решению социальных проблем, определению и реализации социальной политики все шире стали привлекаться новые акторы. Речь идет не только о международных организациях, в частности финансовых, но и о многонациональных корпорациях (ТНК), работающих на территории нескольких стран, а также о неправительственных организациях гражданского общества (НПО). В данном вопросе Европа выступает как продвинутый регион, подавая пример остальному миру.

Роль неправительственных организаций (НПО) увеличивается, когда речь идет о формулировании социальных требований и запросов. Они лучше прочих справляются с задачами толкования новых социальных запросов, которые следует учитывать, с формированием общественного мнения в национальном, общеевропейском и даже мировом масштабе, а также когда речь идет об управлении социальными программами. Именно через НПО зачастую общество узнает о нуждах граждан, «исключенных» из традиционных схем социальной защиты (национальные меньшинства, ущемленные группы населения, безработные). Большое значение имеют объединения получателей социальной помощи, в первую очередь пенсионеров.

Наконец, изменяется расстановка сил внутри классической схемы социальной защиты: государство, предприниматели, трудящиеся. Тенденция к  приватизации некоторых функций социальной защиты усилила частный сектор и  предпринимателей. Суверенитет государства поставлен под вопрос Социальное измерение европейской интеграции глобализацией, а его роль центрального игрока поставлена под вопрос децентрализацией, коснувшейся и социальной политики. Профсоюзы трудящихся, традиционные представители интересов тех, кто пользуется социальным обеспечением, оказались ослабленными как из-за сокращения своего численного состава, так и по причине приверженности к классической модели оплаты труда.

В социальном измерении все большее значение приобретает проблема сохранения безопасности государств и  их граждан. Долгое время безопасность безоговорочно связывалась лишь с военным потенциалом субъекта. Однако на современном этапе человечество столкнулось с новыми вызовами и вынуждено считаться с множеством факторов, определяющих его развитие. Изменилось и само понятие безопасности. Стала очевидной ее многогранность. Появился термин «мягкая безопасность», говорят о невоенных ее аспектах, а это подразумевает, что состояние безопасности зависит не только от качества и количества вооружений.

После окончания холодной войны, когда исчезла угроза глобального военного столкновения, главной целью стало предотвращение локальных конфликтов посредством достижения политической, экономической и социальной стабильности во внутренней политике и  в международных отношениях. Осознание изменений, связанных с процессами глобализации и вызовами XXI века, привело к инновациям в политике отдельных стран и международных организаций. В качестве одного из примеров можно упомянуть разработанную НАТО «концепцию безопасности на базе сотрудничества».

Понятие «европейская безопасность» в  наши дни предполагает широкий диапазон измерений: от военного до продовольственного. Любые процессы, где бы они ни происходили — в оборонной, экономической, информационной и иных сферах, имеют социальные последствия и свою социальную цену. Они оказывают влияние на человека, его уровень жизни, перспективы развития в производственной сфере, на взаимоотношения в обществе, на межгосударственные отношения, особенно с  учетом того, что появились новые угрозы поступательному движению общества вперед: международный терроризм, преступность, техногенные катастрофы, религиозный экстремизм, неконтролируемая миграция и пр. Некоторые из них непосредственно связаны с социальным измерением. Среди причин их появления достаточно назвать, например, рост дифференциации в доходах как отдельных людей, так и стран и регионов, бедность в ее новых проявлениях, нарушение прав человека.

Именно наиболее ущемленные социальные группы и служат питательной средой для экстремизма, этнических и религиозных конфликтов, терроризма, наркотрафика. Социально неудовлетворенные слои становятся носителями угрозы стабильности, а следовательно, и безопасности, как национальной, так и  международной. Конфликты на Балканах, в  Ираке, Афганистане и  других горячих точках уходят своими корнями в нерешенные социальные проблемы и связаны с бедственным положением населения.

Вот почему становится очевидной необходимость координации усилий, обеспечение социальной стабильности и безопасности на базе сотрудничества и  взаимной помощи. В  то же время наибольшая стабильность наблюдается, например, в регионе Европейского Союза, который сумел обеспечить высокое качество жизни большинству своего населения.

Однако, социальные конфликты свойственны и этому достаточно благополучному региону, и порождены они несоответствием инновационных достижений старым социальным порядкам. В ходе социальных реформ, продиктованных требованиями времени и проводящихся во многих западноевропейских странах, социальные столкновения не редкость. Имевшие место в Италии, ФРГ, Франции массовые протестные выступления служат достаточно красноречивой иллюстрацией тому. Главная задача не допустить перерастания подобных выступлений в социальную катастрофу, которая неизбежно приведет к дестабилизации во всех сферах жизнедеятельности и, как следствие, не может не нанести ущерба безопасности отдельных стран и региона в целом.

Любое государство или наднациональное объединение типа Европейского Союза для проведения своей внутренней и внешней политики нуждается в  прочной социальной базе, которая служила бы опорой и  поддержкой его деятельности. Такая база, являясь плодом продуманной социальной политики, обеспечивает доверие к руководству и цементирует общество.

Таким образом, взвешенная социальная политика, отражающая требования времени и  гарантирующая защиту населения в  новых условиях, становится важным фактором построения системы общей безопасности. Сегодня многие государства озабочены не столько защитой от внешней угрозы, сколько обеспечением внутренней стабильности своей страны и региона.

Необходимо отметить, что ответственность за безопасность, в первую очередь за невоенные ее аспекты, включая те, что связаны с социальной политикой, ложится в равной степени на государство, бизнес, неправительственные организации, гражданское общество в  целом. Отрадно, что прогрессивно мыслящие политики и  государственные деятели понимают это. Неслучайно лидерами Европейского Союза декларируется лозунг построения «Европы граждан» и  формирования наряду с  единым экономическим пространством общеевропейского пространства социальной безопасности. Речь идет не только об ответственности за внутреннюю политику и создании зон экономической и социальной безопасности в отдельных регионах. Построение благополучного социального пространства и  совершенствование механизмов социальной защиты граждан позволят в  условиях стабильности решать международные проблемы, в  том числе и  в области обороны, осуществлять многостороннее сотрудничество в этой сфере.

Социальное измерение европейской интеграции Европейский Союз заявил о намерении создать «динамичный и эффективный европейский рынок безопасности», сочетающий в себе все виды безопасности — как военные, так и невоенные.

В 2005 году лидеры ЕС и России поставили свои подписи под четырьмя «дорожными картами» по формированию четырех пространств, которые касались в основном невоенных аспектов безопасности (экономика, торговля, экология, наука, культура, образование, здравоохранение). Этот акт является подтверждением заинтересованности сторон в стратегическом партнерстве и подключении России к созданию упомянутого «рынка безопасности», от успешного развития которого выиграют все участники европейского и мирового процесса обеспечения безопасности. Для их эффективной и скоординированной деятельности используется такой гибкий и  многовариантный инструмент, как социальная политика с ее разнообразным арсеналом методов и форм действия. Последние зависят от специфики отдельных стран, уровня их социально-экономического развития, веса на международной арене.

В ходе разностороннего сотрудничества и реализации политики социального партнерства, используя возможности социального диалога, который в перспективе должен соединиться с гражданским, а затем и политическим, можно решать многие проблемы, мешающие стабилизации общества.

Влияние экологических проблем на жизнь человека стало еще одним серьезным вызовом современности. Проблема охраны окружающей среды, ее воздействие на человека и  производство заставляют осознать тесную связь между экологией и экономикой, взаимозависимость экологических и других признанных приоритетными проблем общества, в  том числе проблемы занятости.

Социальная экология включает в себя всю совокупность проблем, стоящих перед обществом. Под ней подразумевается комплекс системных отношений:

человек — природа — общество. В более широком плане она охватывает также проблемы влияния на человека производственной среды и  среды обитания, словом, того, что окружает человека, затрагивает его жизнь и определяет будущее. От благоприятной окружающей среды во многом зависит качество жизни и здоровье людей. Задача социальной экологии — создать благоприятный социальный климат для жизни человека, его производственной и общественной деятельности.

Именно поэтому все большее внимание Европейского Союза занимают вопросы, связанные с  социальной экологией, и  на повестке дня все настоятельнее стоит проблема превращения окружающей среды в стимулирующий фактор экономики и политики. Амстердамский саммит 1997 года обозначил экологическое направление в качестве одного из приоритетных направлений политики ЕС. В последующие годы данному направлению стало уделяться растущее внимание. Важную роль сыграла проблема, связанная с потеплением климата на планете.

Выйдя из границ, которые ранее обозначались в  основном вопросами безопасности на рабочем месте и борьбой против загрязнения парков и рек, экология проявила себя как необходимый компонент практически всех направлений деятельности современного государства, реагирующий на любые негативные для человека последствия экономических, политических, социальных, научных нововведений.

Следует признать, что экологические проблемы не всегда были в сфере внимания Сообщества. Они практически не нашли отражения в Римских договорах, поскольку в те годы не являлись объектом внимания общественного мнения Европы. И, безусловно, то, что институты ЕС в настоящее время включили экологические вопросы в число приоритетных, говорит о способности Сообщества адаптироваться к меняющимся условиям и о динамизме, свойственном самому интеграционному процессу.

Путь к созданию общей политики в области экологии и защиты прав потребителей берет свое начало с 70-х годов, когда эти вопросы были обсуждены на заседании глав государств и правительств в Париже в 1972 году. По решению участников саммита руководящие институты Сообщества разработали специальные программы действий, которые послужили основой для принятия ряда директив об установлении общеевропейских стандартов относительно питьевой воды, промышленных отходов, загрязнения воздуха автомобильными выбросами, качества производимых товаров и пр.

В настоящее время экологическая политика ЕС опирается на несколько сотен законодательных актов (регламентов, директив, решений), предусматривающих как единые нормы и стандарты, так и способы контроля над их выполнением, а  также санкции нарушителям. Например, Директива Совета ЕС 96/614 от 24  сентября 1996  года о  предотвращении общего загрязнения окружающей среды и контроле над этим процессом, Директива Совета ЕС 94/625 от 20 декабря 1994 года об упаковочных материалах и утилизации отбросов, Директива Совета ЕС 98/836 от 03 ноября 1998 года о качестве воды, предназначенной для потребления человеком, и пр.

Единый европейский акт 1987 года зафиксировал положение о том, что политика охраны окружающей среды регулируется особыми правилами, которые должны быть внесены в текст Договора о Европейском Союзе.

OJ L 257, 10.10.1996, p. 26–40.

OJ L 365, 31.12.1994, p. 10–23.

OJ L 111, 20.4.2001, p. 31–31.

Социальное измерение европейской интеграции Действительно, в Договор о ЕС 1992 года был включен раздел XVI «Окружающая среда», где сформулированы цели Сообщества в  области экологии и названы принципы, лежащие в основе охраны окружающей среды:

— сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

— вносить вклад в защиту здоровья людей;

— добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

— содействовать на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В Маастрихтском договоре 1992  года политика Союза в  области охраны окружающей среды как отдельное направление политики была обозначена впервые. В Договоре было отмечено, что она «направлена на достижение высокого уровня защиты, принимая во внимание разнообразие ситуаций в различных регионах Сообщества. Она базируется на принципах превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников, оплаты ущерба теми, кто его причинил. Задачи охраны окружающей среды являются важной составной частью остальных направлений политики Сообщества».

Принципы, которые легли в основу политики по охране окружающей среды, были сформулированы задолго до того, как эта политика оформилась в качестве самостоятельного направления деятельности ЕС. Именно на них опирались все общеевропейские программы действий по охране окружающей среды. Будучи введенными в  текст Договора о  ЕС, эти принципы экологической политики обрели силу закона:

— предусмотреть ущерб, который может быть нанесен окружающей среде (принцип превентивного действия);

— исправлять ущерб прежде всего за счет источника загрязнения (принцип коррекции источника нанесения ущерба);

— возлагать на виновника загрязнения финансовую ответственность (принцип «загрязнитель — плательщик»);

— рассматривать охрану окружающей среды как составную часть других направлений коммунитарной политики (принцип интеграции).

Принцип превентивного действия состоит в том, чтобы определить и принять меры, способные предупредить действия, могущие нанести ущерб окружающей среде. Все процессы, связанные с планированием и принятием решений, оказывающих влияние на окружающую среду, должны происходить с учетом возможного риска загрязнений и  других негативных последствий. Главный инструмент принципа превентивного действия — это умение предвидеть, какие последствия для окружающей среды могут иметь некоторые проекты (как государственные, так и реализуемые частными лицами или фирмами). Имеются в виду, например, проекты, связанные с автострадами, тепловыми электростанциями, предприятиями по утилизации отходов.

Принцип коррекции источника нанесения ущерба окружающей среде предполагает обязательства по скорейшему исправлению последствий нанесения ущерба окружающей среде. Следовательно, загрязнения и другой наносимый вред, если их не удается полностью избежать, должны сводиться к минимуму, и распространение связанных с ними проектов должно быть запрещено. Кроме того, следует вводить технологии и экологически чистые материалы для того, чтобы избежать негативных для окружающей среды последствий.

В соответствии с принципом «загрязнитель — плательщик» все затраты, необходимые для того, чтобы избежать ущерба от загрязнения или других негативных последствий производственной деятельности или компенсировать его, должны лежать на тех, кто послужил их причиной. Возложение расходов на потенциальных загрязнителей должно заставить их искать пути к тому, чтобы избежать или свести к минимуму негативное воздействие на окружающую среду, найти и использовать наиболее чистые материалы и технологии. Эффективность данного принципа доказана опытом: наложение финансовых обязательств и материальная ответственность дают лучшие результаты, чем запреты и призывы к выполнению морального долга.

Требования, касающиеся охраны окружающей среды, стали обязательным компонентом деятельности ЕС, в какой бы сфере она ни разворачивалась. Естественно, что задачи политики, связанной с окружающей средой, включаются в конкретные программы действий. Так, в программах социальных действий предусматриваются меры в области профилактики профзаболеваний, контроля над качеством пищевых продуктов, охраны окружающей среды.

Хотя политика в области охраны окружающей среды является самостоятельным и важным направлением деятельности Европейского Союза и ей посвящена отдельная отрасль права, тем не менее все явственнее проступают такие ее аспекты, связанные с качеством жизни и профессиональной активностью граждан, как жилищная политика, организация отдыха трудящихся, здравоохранение, гигиена и безопасность на рабочем месте. Весьма активны институты Сообщества, когда речь идет о социальных аспектах охраны водных ресурсов, почвы, воздуха, флоры и фауны.

Более того, проблема занятости также оказывается самым тесным образом связанной с политикой в области экологии. В специальном сообщении Еврокомиссии по вопросам окружающей среды и занятости отмечена необходимость создания синергетического единства между политикой в области охраны окружающей среды и  политикой занятости, чтобы избежать недоиспользования человеческих ресурсов и  слишком интенсивного использования природных.

В русле долгосрочной стратегии Комиссия предложила:

— проводить сравнительный анализ деятельности фирм и компаний в области экологии и  занятости, чтобы помочь администрациям, государственным и  частным предприятиям, а  также потребителям объединить усилия для организации эффективного и экологически чистого производства;

Социальное измерение европейской интеграции — поощрять технологические инновации и экономическое развитие с учетом их последствий как для природных и энергетических ресурсов, так и для занятости;

— интенсифицировать усилия по обеспечению плодотворного участия Структурных фондов Сообщества и других организаций в интеграционном процессе через поддержку занятости и поступательного экономического развития;

— продолжать постепенную реструктуризацию налоговых систем путем сокращения непроизводительных расходов и включения стоимости затрат на охрану окружающей среды в цену товаров и услуг;

— развивать сеть подготовки специалистов в  области охраны окружающей «Сейчас стало совершенно очевидно, что окружающая среда и занятость — взаимно совместимые понятия, — отметила в своем выступлении на Страсбургском саммите член Еврокомиссии, ответственный за проблемы окружающей среды, Р. Бьеррегард. — И если политики в той и другой области будут уделять друг другу больше внимания, мы сможем добиться хороших результатов».

В докладе о положении с занятостью в Европе, представленном Комиссией, отмечалось, что не менее 3,5 млн человек в Европейском Союзе занимают рабочие места, связанные с экологией. И в этом направлении открываются новые возможности. Например, более интенсивное использование возобновляемых источников энергии может привести к появлению 500 тысяч новых рабочих мест к 2010 году, а в городских зонах тысячи рабочих мест могут быть созданы в  результате инвестирования в  такие сферы, заметно влияющие на качество жизни и окружающей среды, как строительство и реконструкция жилья, общественный транспорт. Комиссия предложила принять срочные меры в  пяти секторах: промышленность, транспорт, энергетика, сельское хозяйство и чрезмерное потребление. Рекомендуется также одновременное использование как побудительных, так и  разубеждающих мер (политика кнута и  пряника) для того, чтобы стимулировать в  государствах-членах стратегию долгосрочного инвестирования. К указанным мерам относятся:

1. Определение наиболее успешной практики в деятельности компаний в разных секторах экономики, которым удается совмещать интересы занятости и охраны окружающей среды, а затем обмен удачным опытом через диалог государственных структур, частных и государственных компаний, потребителей.

2. Содействие контролю над производственными процессами, осуществление оценки применяемых технологий и внедрение наиболее доступных и чистых технологий, не оказывающих негативного влияния на окружающую среду и  занятость. Особенное внимание должно быть уделено энергетике, природным ресурсам и используемому сырью.

3. На основе предложений, содержащихся в социальных повестках дня, оказание поддержки Структурным фондам и другим инструментам Сообщества в их деятельности, связанной с занятостью в таких областях, как городская реконструкция и  жилищное строительство, развитие сельских регионов, происходящее в рамках изменений общей аграрной политики параллельно с развитием туризма и управлением природными ресурсами в этих регионах.

4. Постепенное реформирование налоговой системы, что должно, с  одной стороны, отрегулировать стоимость труда путем облегчения налогового бремени производителей, и, с другой — включить дополнительные расходы на охрану окружающей среды и природных ресурсов в рыночные цены на товары и услуги.

5. Развитие обучения и профессиональной подготовки кадров в области охраны окружающей среды в соответствии с профилем новых или обновляемых рабочих мест. При этом содействие введению новых чистых технологий и благоприятных для окружающей среды методов производства.

В своей экологической политике коммунитарные институты ЕС руководствовались положениями целого ряда официальных документов, подготовленных на уровне Сообщества и разрабатывающих различные направления этой деятельности. Можно упомянуть Зеленую книгу по возмещению ущерба, наносимого окружающей среде (1993 год), несколько программ действий в области экологии.

В связи с  особой важностью рассматриваемого вопроса для подготовки Зеленой книги по стратегии Сообщества в области охраны окружающей среды и возрастании роли малых и средних предприятий в ее реализации, в Амстердаме в 1997 году была созвана неформальная сессия Совета министров по экологии.

В результате дискуссий было принято решение об оказании целенаправленной помощи малым и средним предприятиям (МСП) для того, чтобы избегать загрязнения окружающей среды, используя специальные технологии и принимая соответствующие меры по обеспечению комфортной производственной среды.

Следует заметить, что малые и средние — это 99,8% торговых предприятий в  этом секторе экономики. Они обеспечивают 55% рабочих мест в  промышленности. В то же время их бюджет и возможности нести расходы по охране окружающей среды и соблюдению экологических норм, принятых ЕС, весьма ограниченны. В  связи с  этим было принято решение оказывать постоянную помощь малым и средним предприятиям, чтобы помочь им вписаться в коммунитарную стратегию по охране окружающей среды и  способствовать как оздоровлению производственной среды, так и созданию новых рабочих мест, связанных с экологическими службами.

Встал также вопрос об оказании помощи отдельным регионам и странам (Испания, Греция, Португалия, Ирландия), которые по ряду показателей еще отстают от среднеевропейского уровня. На примере государств-членов, становящихся объектом особых усилий по стимулированию сплочения и ускорению их экономического роста и социального развития, можно видеть, насколько экология переплетается с макроэкономическим и геополитическим развитием.

Социальное измерение европейской интеграции С точки зрения оценки окружающей среды исходные позиции этих государств более выгодны, чем у их партнеров по Сообществу, уровень загрязнения заметно ниже, чем у более богатых и развитых стран. Следовательно, и средств, которые должны быть направлены в эту область, требуется меньше. Тем не менее есть неотложные задачи, для решения которых необходима солидная финансовая помощь Сообщества. Например, они столкнулись с  необходимостью принимать срочные меры, связанные с автомобильными выхлопами, с установлением стандартов, определяющих качество горючего, содержание нитратов в продуктах, качество питьевой воды. Особое значение имели проекты, связанные созданием и  поддержкой инфраструктур по снабжению водой и  наращиванию мощности сооружений по очистке использованных вод. В Греции в соответствии с принятыми и осуществленными проектами объем системы обработки вод был удвоен, и  к 2000  году потребности 71% населения были удовлетворены. В  Ирландии пропорция реманентных городских вод, обработанных в соответствии с нормами Евросоюза, возросла с 20% в 1993 году до 80% в 2000-м. В Португалии за тот же срок количество населения, пользующегося системой подведения питьевой воды, возросло с 61 до 95%, а канализационной сетью — с 55 до 90%. Затраты исчислялись десятками миллиардов евро.

Для упомянутых стран остро стоит проблема, связанная с качеством людских ресурсов. Именно это является еще одним препятствием для конвергенции.

Рабочая сила в Португалии и Греции характеризуется слабым уровнем производительности труда и низким уровнем образования. В Испании и Ирландии главный бич рынка рабочей силы — безработица. Проекты, связанные с экологией и  реализуемые европейскими институтами, в  определенной степени помогают решать эти проблемы.

Строительство и  эксплуатация крупномасштабных инфраструктур, подготовка обслуживающего персонала создают возможность появления новых рабочих мест и вовлечения людей в системы профессиональной подготовки.

Широкие перспективы открывают программы, связанные с транспортными и энергетическими, топливными системами. Их реализация развивается весьма успешно. В данные направления вкладываются значительные инвестиции. Можно отметить удачные проекты по улучшению портовых сооружений и оборудования аэропортов, что помимо всего прочего помогает снять препятствия для свободных обменов и движения в рамках единого рынка. Существенные усилия направляются на развитие стратегических автомобильных дорог. Успешные работы проведены в Ирландии по улучшению четырех ключевых магистралей, завершено сооружение автострады Коринф — Триполи — Каламата в Греции.

Протяженность построенных заново или реконструированных автодорог к началу века составила 900 километров в Греции, 400 километров в Ирландии, 1960 километров в Португалии и 14000 в Испании.

Стратегическая важность таких проектов доказывается и тем, что особенно в период их старта (начало 90-х) эти четыре страны получили более половины всех средств, направленных Сообществом на развитие инфраструктуры автомобильных дорог на его территории. Уже сейчас в  Португалии время, затрачиваемое на переезд из региона в  регион, благодаря усовершенствованию транспортных инфраструктур сократилось на 30%. Серьезные проекты осуществляются по улучшению качества крупных железнодорожных систем.

Все это способствует развитию участвующих в них стран, помогая решать как социальные, так и экономические проблемы. Быстрый рывок вперед Ирландии, обогнавшей по темпам экономического развития все государства — члены ЕС, свидетельствует о правильности избранного пути.

Как уже отмечалось, понятие окружающей среды включает в  себя и  производственный климат — условия, в которых работники осуществляют свою трудовую деятельность. Охрана здоровья трудящихся, возможности для восстановления работоспособности, гарантии безопасности на рабочем месте обеспечиваются на коммунитарном уровне целым комплексом юридических документов, число которых постоянно увеличивается.

Еще статья 118а Единого европейского акта предусматривала гармонизацию национальных законодательств в области охраны и гигиены труда путем принятия директив. В  настоящее время законодательство ЕС в  области охраны и гигиены труда достаточно развито. Система правовой охраны безопасности труда и здоровья работников в ЕС включает:

— рамочные нормы ЕС по технике безопасности и  производственной санитарии;

— требования к производственным помещениям с точки зрения обеспечения здоровых и безопасных условий труда;

— защиту работников от особо опасных источников производственных травм;

— защиту особых категорий работников.

Центральное место занимает Директива 89/3917 от 12 июня 1989 года «О применении мер в целях улучшения охраны и гигиены труда и безопасности на производстве».

Директива указывает на то, что сфера обеспечения безопасности и здоровья работников является преимущественно социальной, то есть здесь не должны превалировать соображения экономической рентабельности и прибыльности.

Директива содержит базовые положения, касающиеся организации мероприятий по охране и гигиене труда и технике безопасности и определяющие степень ответственности предпринимателей и  трудящихся. Директива была дополнена отдельными директивами, касающимися специфических категорий трудящихся, рабочих мест и веществ.

OJ L 275, 5.10.1990, p. 42–42.

Социальное измерение европейской интеграции Директива 92/858 от 19 октября 1992 года «О применении мер, способствующих укреплению здоровья и безопасности беременных работающих женщин, недавно родивших женщин и кормящих матерей» включает в себя положения, определяющие нагрузку, продолжительность рабочего времени, право на получение отпуска.

Отпуск по беременности и родам определен непрерывной продолжительностью не менее 14 недель до и/или после родов, а сама женщина не может быть уволенной по данной причине в течение периода с момента начала беременности до окончания отпуска по беременности и родам.

Можно упомянуть также Директиву Совета 91/3829 о защите трудящихся от рисков, связанных с воздействием асбеста во время работы, Директиву 92/5710, касающуюся выполнения минимальных требований в области безопасности и здоровья трудящихся, занятых на временных и мобильных объектах строительства, Директиву 92/5811 о требованиях относительно сигнализации в сфере безопасности и здоровья на рабочем месте.

Установлены стандарты и критерии, которым должны соответствовать все товары, производимые и потребляемые в Сообществе. Регулярно в Официальном вестнике ЕС (Official Journal) публикуются установленные нормы и адреса компетентных структур, контролирующих экологическую безопасность продуктов. Институтами Евросоюза постоянно ведется работа по совершенствованию и дополнению уже имеющихся документов. По предложению Европейской комиссии реализуется интеграционный план по предотвращению промышленного загрязнения окружающей среды.

В рамках программы LIFE оказывается финансовая поддержка пилотным проектам и демонстрационным программам, направленным на решение экологических проблем в регионах Балтийского и Средиземного морей.

С 1993 года эффективно работает контролирующая система ECHO-AUDIT.

К участию в ней привлекаются предприятия, организации и соответствующие заинтересованные структуры ЕС.

В 1995 году начало свою деятельность Агентство по охране здоровья и безопасности на рабочем месте с местопребыванием в г. Бильбао12. Его главная задача — сбор и распространение технической, научной и экономической информации об охране здоровья и безопасности на рабочем месте, предоставление институтам Сообщества данных для подготовки нормативных актов, создание информационной сети, координирующей информацию, поступающую из национальных OJ L 348, 28.11.1992, p. 1–8.

OJ L 206, 29.7.1991, p. 16–18.

10.

OJ L 33, 9.2.1993, p. 18–18.

11.

OJ L 245, 26.8.1992, p. 23–42.

12.

European Parliament. Fact Sheets on the European Union. Luxembourg, 1998. p. 200.

сетей. Агентство поддерживает контакты и взаимодействует с соответствующими структурами, работающими и вне пределов Евросоюза, в том числе в России.

Проблемы окружающей среды тесно увязаны с процессом экономического развития. Саммит 2001 года, состоявшийся в Стокгольме, еще раз подчеркнул, что поступательное развитие экономики должно согласовываться с требованиями «экологического измерения» ЕС. Там было отмечено, что стратегия политики развития должна складываться из трех составляющих: экономического роста, социального сплочения и защиты окружающей среды.

Основные теоретические документы, на которые опирается социальная политика ЕС (Белые и Зеленые книги по социальной политике), отмечают необходимость и важность установления и укрепления связей между социальной политикой и деятельностью по решению проблем окружающей среды, подчеркивают значение влияния окружающей среды на социальные аспекты развития регионов и целых государств.

Решение проблем, связанных с окружающей средой, обеспечивает людским ресурсам возможность развиваться и функционировать в условиях, стимулирующих их производственную активность. Хотя иногда логически оправданные действия институтов ЕС приводят к  социальным конфликтам. Те или иные профессиональные группы населения рассматривают решения руководящих органов Сообщества как покушение на их законные права. Так, весна 2008 года ознаменовалась широкими протестами рыбаков Франции, поддержанных их коллегами в Испании, Португалии и Италии. Они в штыки восприняли решение Европейской комиссии о введении квот на отлов рыбы, хотя целью была забота о сохранении и восстановлении запасов рыбы в прибрежных водах Евросоюза.

Особую остроту протесты приобрели и из-за подорожания топлива, употребляемого рыболовецкими судами. Бастующие потребовали от своих правительств значительного увеличения дотаций.

Энергетическая проблема стала одной из основных забот Европейского Союза. В связи с высокими ценами на нефть и газ, а также демонстрируя заботу об охране окружающей среды, ЕС активно разрабатывает вопрос о безопасном возобновляемом топливе. Речь идет о поощрении проектов, связанных с такими безопасными видами энергии, как солнечная, ветряная. Выдвинут проект, касающийся создания подземных хранилищ для СО2. Для минимизации вреда, наносимого атмосфере автомобильными выбросами, пропагандируется так называемая экономная езда. Создаются специальные школы экономной езды, где обучают технике вождения, позволяющей снизить расход топлива. Так, стало возможным затрачивать на 100 километров езды 5 литров горючего вместо 7,5 литра.

Социальная экология направлена на урегулирование проблем не только производственной, но и  общественной активности человека. В  ее задачу входит обеспечение благоприятного социального климата, стабильности для Социальное измерение европейской интеграции устойчивого поступательного развития общества. Эта цель неразрывно связана с  формированием гражданского общества, его сплочением, и  достижение ее будет способствовать созданию условий, благоприятствующих процессу политической интеграции в Европейском Союзе.

Вполне закономерен растущий интерес к  проблемам экологии не только специалистов и предпринимателей, государственных чиновников, но и политических партий, общественных организаций, профсоюзов. Так, в совместном заявлении Европейской конфедерации профсоюзов (ЕКП) и Европейского бюро по вопросам окружающей среды (июнь 1998 года) подчеркивалась связь между обеспечением занятости и осуществлением экологических проектов, выдвигались конкретные предложения. В частности, среди таких предложений можно назвать реформу налоговой системы с  учетом экологических потребностей, выделение субсидий на проекты, благоприятные для окружающей среды, содействие местным инициативам в области экологии, реализация европейской программы «Занятость и окружающая среда».

Учитывая глобальность проблем окружающей среды, ЕС придает большое значение как координации действий в этой области на территории Сообщества, так и трансграничному сотрудничеству. Речь идет о синтезе гарантированных на уровне ЕС основных социальных прав, претворяющихся в жизнь при помощи социальной политики, и новых вызовов, диктующих изменения в социальном измерении, связанные с такими понятиями, как социальное сплочение, международная солидарность, качество жизни, вбирающее в себя инновации, предполагающие использование высоких технологий, возможностей информационного общества, нейтрализацию негативного воздействия окружающей среды.

В новых условиях от наднациональных структур, каковыми являются институты Европейского Союза, требуется умелая и целенаправленная работа по ограничению воздействия на жизнь общества определенных акторов рыночного хозяйства, ориентирующихся прежде всего на поддержание конкурентоспособности и получение наибольшей прибыли, в тех случаях, когда их деятельность приводит к социально нежелательным последствиям.

Новое звучание неслучайно приобретают проблемы производственной среды и социальной экологии, определяющие условия жизни и труда людей. С потребностями и возможностями «человеческого капитала» связаны многие проблемы, касающиеся использования природных ресурсов и окружающей среды.

Процессы, определяющие развитие современного мира (глобализация, европейская интеграция, регионализм, научно-технические достижения), привели к появлению инноваций во многих областях, в том числе и социальной.

В Европе модель инновационного развития существует уже не первое десятилетие. Процессы поступательного социально-экономического развития имеют зачастую трансграничный характер и  отражают тенденции к  глобализации экономической, политической, социальной жизни, что предполагает правильное соотношение между экономическим, научно-техническим, социальным, политическим и военно-оборонным потенциалом общества.

Модель инновационного развития осуществляется в разных странах Европы, и инновационные системы отдельных государств проходят стадию гармонизации, согласования, взаимодействия в рамках Сообщества. Процесс разработки новейших технологий объективно перешагивает национальные рамки и отражает тенденцию к глобализации экономической и социальной жизни. Неслучайно Европейский Союз все чаще использует термин «экономика, основанная на знаниях», и считается, что именно такой тип экономики способен, творчески адаптировав технические и научные достижения, обеспечить наличие и устойчивый рост прочной и конкурентоспособной экономической базы.

Инновационное пространство предполагает правильное и стабильное соотношение между экономическим, научно-техническим и социальным потенциалом. Все его составные части в оптимальном варианте должны быть согласованы и работать как единый механизм. Только так будут гарантированы его четкость и  результативность. Неслучайно Европейский Союз перешел к  комплексному планированию и  активно использует рамочные программы, обеспечивая устойчивую связь между экономическими, научными и  образовательными структурами, применяя при этом так называемые коммунитарные меры, то есть те, что оказываются эффективными лишь на уровне Сообщества. Среди таковых можно назвать реализацию пилотных проектов транснационального уровня, связанных с  созданием транснациональных программ перемещения рабочей силы и обмена ею через системы найма и профессионального обучения.

В  орбиты, связанные с  мобильностью, включаются также молодые рабочие, студенты и  преподаватели. Пилотные проекты подобного рода, кроме того, охватывают область обменов и взаимодействия университетов и предприятий, систем профессиональной подготовки. Особое внимание обращается на содействие использованию и внедрению инноваций в эти системы, в частности на развитие сети дистанционного обучения.

Так, Национальный совет по науке Италии уже не первый год проводит широкие международные конференции по этой проблеме. Это является одним из доказательств, что формирование европейского информационного пространства и европейского образовательного пространства имеет место на практике.

«Инвестирование в образование и профессиональную подготовку признано в  настоящее время одним из важнейших условий обеспечения конкурентоспособности Союза и сплочения наших обществ», — говорится в Белой книге о социальной политике13.

13.

European Social Policy. A Way Forward for the Union. A White Paper // Luxembourg: Office for Official Publications of the EU, 1994.

Социальное измерение европейской интеграции Информатизация открывает новые горизонты для повышения качества жизни и  развития личности. Именно через информационное пространство возможно решать проблему транспарентности деятельности государства или регионального объединения, каковым является Европейский Союз. Ведь таким образом информация становится доступной для всех слоев населения.

Для современной как социальной, так и  экономической политики, которые должны комплексно сочетать в  себе производственные, управленческие, информационные, социальные технологии, использование новейших технологий и возможностей коммуникационных сетей является важным координирующим и  регулирующим фактором. Например, это касается усовершенствования системы социального партнерства и расширения экономической демократии через использование института информирования и консультаций трудящихся, что получило уже юридическое закрепление в  виде регламентов и  директив руководящих институтов ЕС.

Инновационное развитие ЕС идет параллельно с  таким феноменом, как формирование современного рынка труда с высококвалифицированной и мобильной рабочей силой. Это, в свою очередь, связано с принципом свободы передвижения, реформированием пенсионной системы и системы соцобеспечения в соответствии с вызовами XXI века. Без тесной координации между системами образования и профессиональной подготовки, без использования результатов научных исследований невозможно обеспечить занятость, гарантировать трудящимся возможность повышать в течение жизни профессиональное мастерство.

Рабочая сила такого типа, заинтересованная в  результатах собственного труда и с пониманием относящаяся к потребностям общества в целом, является основой современной конкурентоспособной экономики. Этот момент особенно важен, поскольку в  перспективе люди будут все чаще вынуждены в  течение своей трудовой деятельности менять место работы и  даже профессию. Уже сейчас это происходит не менее шести раз. Инвестиции в подготовку рабочей силы, обеспечение условий для этого столь же необходимы, как инвестирование в реальный капитал.

Инновационная экономика предполагает увеличение роли человеческого капитала, обеспечивающего развитие научно-технического прогресса, и формирование рабочей силы нового типа, квалификация которой, способность к  адаптации и управлению будут способствовать развитию всей экономической системы.

Среди других социальных инноваций, способных адаптировать общество к  требованиям XXI века, следует отметить новый уровень социального партнерства, использование которого уже несколько десятилетий помогает Европейскому Союзу сохранять стабильность в обществе.

Умелое применение практики социального партнерства помогает достичь определенной степени взаимопонимания между представителями капитала, менеджмента и труда, прийти к компромиссам при принятии решений, жизСоциальное измерение европейской интеграции ненно важных для экономического и политического развития Сообщества (см.

подробнее главу III). Именно поэтому право трудящихся на доступ к информации о деятельности предприятий и участие в управлении закреплено, как уже упоминалось, в виде директив.

Это оказалось необходимым, учитывая разницу позиций, а иногда и жесткие столкновения интересов социальных партнеров. Вовлечение трудящихся в процесс принятия производственных решений и создание систем информирования и консультаций с администрацией не всегда проходит гладко. Особенно актуальна эта проблема, когда речь идет о транснациональных корпорациях и европейских компаниях, ведущих бизнес на обширных территориях, в том числе и за пределами ЕС.

Начиная с 2000 года, проводились неформальные социальные саммиты. На них регулярно собираются представители социальных партнеров с представителями Европейской комиссии и государств ЕС с целью содействовать эволюции социальной политики в Европе, особенно решению проблемы занятости. Эти неформальные встречи, как и совещания так называемой Тройки (прошлого, настоящего и будущего председателя ЕС), проходили периодически накануне заседаний Европейского совета. На саммите в Лайкене в декабре 2001 года социальные партнеры добились институализации трехсторонних социальных саммитов.

Это правомерно рассматривать как рождение подлинного общеевропейского партнерства, которое институировано официальным актом и превратило проводившиеся ранее неформальные собрания социальных партнеров в официальный орган консультативного типа. Его можно определить как «Трехсторонний социальный саммит по экономическому росту и занятости».

Саммит созывается не реже одного раза в год, как правило, перед традиционными весенними сессиями Европейского совета. На нем присутствуют члены Европейского совета самого высокого ранга, два представителя государств-членов, которым предстоит председательство в  Европейском Союзе, представители Европейской комиссии и социальных партнеров. Представители социальных партнеров подразделяются на две делегации, включающие в себя равное количество членов (десять представителей трудящихся и десять предпринимателей).

Каждая делегация состоит, в свою очередь, из представителей европейских межпрофессиональных организаций общего типа или отраслевых, а также лиц, представляющих интересы малых и средних предприятий и управленческих кадров.

Техническую координацию делегации трудящихся осуществляет Конфедерация европейских профсоюзов (ЕКП), предпринимателей  — Союз конфедераций промышленников и предпринимателей Европы (UNICE). Координаторам надлежит обобщать и представлять саммиту замечания и предложения от входящих в их состав организаций более низкого звена. Председательствуют на саммите президент Европейского совета и председатель Комиссии.

Социальное измерение европейской интеграции Новый уровень и содержание социального партнерства, возросшая активность гражданского общества лишний раз подчеркивают важность использования возможностей информационного общества для достижения социального компромисса.

Тем более что эти возможности способствуют внедрению новых социальных технологий и являются как бы информационным обеспечением социальной политики.

В этом новом контексте Европе предстоит пересмотреть социальную политику и определить принципы, которые позволят по возможности безболезненно провести неизбежные реформы. При этом принцип сочетания экономической эффективности и социальной справедливости остается неизменным.

Первостепенной заботой тех, кто призван реформировать сегодня социальную политику, по-прежнему остается финансовая сторона вопроса. При ограниченном пополнении ресурсов и постоянном увеличении социальных расходов системы социальной защиты развитых стран регулярно испытывают дефицит средств. Этот постоянный финансовый кризис порождает режим экономии всякий раз, когда речь заходит о социальной политике. Любые пополнения социального бюджета связаны с обязательным увеличением налогов и поборов с населения, а это опасно и с экономической, и с политической точки зрения.

Все рассматриваемые решения связаны с сокращением общественных социальных расходов. Но следует признать, что в странах, где сделаны попытки сократить уровень общественных социальных расходов, увеличить обязательные взносы с  населения или сократить число пользующихся социальными трансфертами, сразу же возникала социальная напряженность и налицо были опасные политические последствия. Наглядными примерами могут служить та же Франция или Германия. Неслучайно руководством Европейского Союза было признано желательным ограничить суммы взимаемых обязательных социальных взносов. Решение пытаются найти, предлагая компенсацию снижения уровня обязательной общественной социальной защиты за счет других механизмов (опора на частный сектор, отраслевые объединения, ресурсы семьи, рынок).

Правда, это ставит вопросы равенства, национальной солидарности, которые страдают от вмешательства рынка. По мнению некоторых экспертов, решение может лежать в параллельном увеличении социальных расходов и привлечении ресурсов, способных часть своих активов направить в социальную сферу14.

Кроме поисков чисто экономических инструментов, которые предполагают обеспечение ресурсами или уменьшение расходов, очевидно, что неизбежна перестройка всей европейской системы социальной защиты, необходимость приведения ее в соответствие с новой экономической реальностью и привлечение к решению проблемы как можно большего числа участников.

14.

См. подробнее: L’avenir du modele social europeen // ARTIAS. 2005, p. 13–15.

Для развитых стран главной задачей в  сложившейся ситуации является реконструкция системы социальной защиты таким образом, чтобы она содействовала решению проблемы занятости. В  последнее двадцатилетие ХХ века замедленный экономический рост в  сочетании с  открытой экономикой поставил на повестку дня вопрос стоимости труда. Социальные расходы стали рассматриваться скорее как издержки, взваленные на труд, чем как фактор экономического роста и достижения полной занятости, как это было ранее.

В то же время перед лицом роста безработицы системы социальной защиты зачастую были использованы для того, чтобы изымать работников с рынка труда: снижение возраста для ухода на пенсию (во Франции), удержание или возвращение женщин к домашнему очагу (в Германии), введение права досрочного ухода на пенсию (во Франции и  Германии), увеличение количества получателей пособий по нетрудоспособности (в  Нидерландах).

Складывалась парадоксальная ситуация: социальная политика вместо того, чтобы содействовать занятости, использовалась для удаления людей с рынка труда. Это привело к тому, что рост социальных расходов не компенсировался получаемыми ресурсами.

Логика подсказывала, что реформы должны способствовать пополнению рынка рабочей силы и в то же время избавить трудящихся от увеличенных затрат на обязательные социальные взносы. Предоставление социальных пособий должно не вести к сокращению рынка труда, а побуждать людей включаться в него. Поиски такой системы социальной защиты, которая способствовала бы решению проблемы занятости, стали общей чертой всех предпринимаемых реформ в рамках Европейского Союза.

Целью социальной политики стало сделать очевидной выгоду работать за достойную плату вместо того, чтобы существовать на социальные пособия, ничего не делая. Это была политика активизации социальных расходов, направленная на то, чтобы заменять пособия по безработице возможностью получить профессиональное образование и помощь в поисках рабочего места, предоставлять низкооплачиваемым работникам дополнительные кредиты, привлекать на рынок труда людей старшего возраста, упразднить институт досрочного ухода на пенсию.Другими словами, речь шла о том, чтобы заменить гарантию сохранения уровня доходов нерыночными средствами на стратегию, побуждающую к возвращению на рынок труда.

В Европе до сих пор ведется много дискуссий по поводу того, что означает неолиберальный поворот к рынку и не приведет ли он к отказу от традиционной приверженности европейцев к социальным ценностям и достижениям. Однако большинство склоняется к мнению, что это альтернативная рыночной версия, которая отражает в  новых условиях тенденции перехода от распределительного принципа к действиям превентивным. Это переориентация социальных расходов, которые главным образом должны уходить не на пожилых людей, Социальное измерение европейской интеграции а  стать инвестициями в  будущее. Выдвигается на первый план деятельность в  отношении женщин и  детей: борьба с  бедностью, проблемы образования и дошкольного воспитания, решение проблемы гармонизации семейной и профессиональной жизни. Компенсационное расходование социальных средств постепенно заменяется социальными инвестициями в будущее.

Вопрос, которым задаются правительства европейских стран и руководящие институты Европейского Союза, состоит из трех составных частей: каким образом, уважая достижения прошлого, гарантировать социальные права в будущем и удовлетворять возникшие потребности населения в настоящем?

Речь идет ни много ни мало, как о пересмотре основных принципов социальной защиты, о том, как сделать сложный выбор относительно направлений социальной деятельности. Будет ли в будущем социальная защита связана непосредственно с трудом и, таким образом, ее пользователями станут в основном наемные работники и члены их семей? При этом неизбежно возникает риск исключения из системы большого отряда населения, которое в ней нуждается.

Или же, наоборот, стоит стремиться организовать всеобщую универсальную систему социальной защиты, доступную для каждого, независимо от его положения на рынке труда, и  обеспечить минимальные стандарты жизни для всех? А может быть, все усилия направить на целевую помощь наиболее обездоленным членам общества?

На все эти вопросы предстоит в  ближайшие годы ответить институтам Европейского Союза, претворяющим в жизнь новую социальную политику.

1.4. Изменение социально-трудовых отношений Ситуация усложняется и  тем, что сейчас необходимо вести переговоры, убеждать и учитывать требования многочисленных акторов, интересы которых различаются между собой. Отношения между ними нередко становятся конфликтными, например, между международными организациями или внутри них, между государствами и регионами, между социальными группами и партнерами, между поколениями, в  силу конкуренции между представителями частного сектора и государственного. Нахождение компромисса между ними становится все более сложным.

Коллективы экспертов и высшие руководящие лица европейских структур работают над созданием новой архитектуры социальной защиты, которая должна сформулировать общие для всех основные направления социальной политики и определить общие цели, учитывая при этом национальные особенности государств-членов и новые условия, в которых живет современный мир.

За последние четверть века реформы, проводимые в Европе, не изменили природу существующих там социальных государств. Они вполне отвечали логике сложившихся систем социальной защиты. Либеральные государства продолжали решать проблемы рыночными средствами, как мы видим в ВелиСоциальное измерение европейской интеграции кобритании. Социал-демократические государства, прибегнув к небольшому сокращению пособий (менее 10%) и вернувшись к ориентации на наемный труд, возвратились к  традиционной форме социальной защиты. Ситуация в  большинстве континентальных государств осталась практически без изменений:

глубокие социальные реформы оказались им не по силам.