«СРОЖИДДИНОВА З.Х. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Ташкент 2010 Издательство InfoCOM.UZ Рецензенты: Кандидат экономических наук, А.Н. Ли доцент кафедры Финансы Банковско-финансовой академии Начальник Управления ...»

Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. В узбекской практике межбюджетных отношений не имеют место.

Бюджетные ссуды – средства, выделяемые на возвратной основе из вышестоящего бюджета в нижестоящий либо из республиканского бюджета юридическому лицу-резиденту или иностранному государству.

Бюджетный трансферт – денежные средства, безвозмездно выделяемые из бюджета юридическому или физическому лицу непосредственно либо через уполномоченный орган.

В зарубежной практике трансферты представляют собой, в том числе, форму оказания финансовой помощи бюджетам территорий за счет средств специальных фондов финансовой поддержки регионов, формируемых в составе вышестоящих бюджетов за счет процентных отчислений от налогов и сборов. Например, в России для оказания финансовой помощи в составе бюджетов созданы:

­ в федеральном бюджете – Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд регионального развития, Фонд компенсации, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов;

­ в региональных бюджетах – региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональные фонды муниципального развития и т.п.

Необходимость выделения финансовой помощи каждой конкретной территории определяется в процессе бюджетного планирования на основе расчетов их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности.

1.2. Минимальная бюджетная обеспеченность территорий:

Одной из важнейших целей межбюджетных отношений является обеспечение единых минимальных стандартов в экономическом и социальном развитии регионов. Под минимальной бюджетной обеспеченностью понимается минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

В данной части учебного пособия раскрываются необходимость, сущность и методы минимальной бюджетной обеспеченности территорий.

В связи с тем, что уровень социально-экономического развития территорий различен, это отражается на их финансовой обеспеченности, соответственно в разрезе территорий различаются: уровень доходов на душу населения, уровень потребления и стоимость товаров, работ и услуг.

Вместе с тем каждое административно-территориальное образование страны, наделенное правом формирования своего бюджета, независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения, проживающего на его территории, определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством.

В зарубежной практике, в частности российской, объем и структура этих услуг определяются минимальными государственными социальными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (как в денежном, так и в натуральном выражении), используемые при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи территориям. Они характеризуют уровень минимально необходимой обеспеченности населения такими важными видами социальных услуг, как образование, медицинские услуги, жилищно-бытовые, социально-культурные и др.

Пример видов государственных социальных стандартов приведен в таблице 1.

Виды государственных минимальных социальных стандартов Сфера действия Вид государственного социального стандарта п/п Пенсионное обеспечение Минимальные размеры государственных пенсий.

Муниципальные финансы: учебное пособие /Игонина Л.Л - М.: Экономист, 2003, стр. Образование Набор бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет бюджетных классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, удельных показателей общей площади образовательных учреждений и обеспеченности населения Здравоохранение Перечень видов медицинских услуг, бесплатно Набор бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетных средств, а также средств фондов обязательного медицинского страхования.

Нормативы обеспеченности больничными учреждениями, амбулаторно-поликлиническими учреждениями, аптеками, медицинской помощью.

Культура Набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения государственными и муниципальными учреждениями культуры, оказывающими бесплатные услуги.

учреждениями культуры по их видам (библиотеки, парки культуры и отдыха, кинотеатры и киноустановки).

Социальное Набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслужиобслуживание Жилищно-коммунальное Набор предоставляемых населению льготных обслуживание Нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения На основе минимальных государственных социальных стандартов, с учетом местных цен и тарифов может быть рассчитана минимальная бюджетная обеспеченность территории – минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Данный показатель, умноженный на количество жителей соответствующей территории, позволяет рассчитать величину минимального бюджета текущих расходов территории.

Российское законодательство регламентирует порядок обеспечения каждого муниципального образования минимальным бюджетом путем закрепления за ними доходных источников на постоянной или долговременной основе.

В случае, когда доходная часть минимального бюджета территории не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны передавать местным органам власти частично или в полном объеме доходные источники вышестоящего бюджета, если данные меры не позволяют сбалансировать местный бюджет, тогда из вышестоящего бюджета предоставляется финансовая помощь.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны служить нормативной базой при определении бюджетной потребности территории, расчете размеров финансовой помощи бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам, внедрении системы адресной социальной поддержки потребителей услуг, оказываемых за счет средств местных бюджетов. Их использование необходимо для анализа фактического исполнения местных бюджетов, оценки качества жизни населения территории.

В узбекской практике при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи территориям применяют временные базовые нормативы бюджетного финансирования по организациям социальной сферы, которые приведены в таблице 2.

Временные базовые нормативы бюджетного финансирования по организациям социальной сферы2 (сум.) Общеобразовательные школы, гимназии, Школы-интернаты, лицеи-интернаты, Специализированные школы-интернаты для детей с недостатками в физическом на одного учащегося 210 077,00 208 456,00 115 036,00 81,00 935, Дома “Мехрибонлик” (за исключением Приказ министра финансов от 18.01.2001 г. № 15, Приложение № Методическая, профориентационная ра- в % к соотв. расходам бота с учащимися, централизованные на содержание бухгалтерии и хозяйственные группы учреждений образовацентрализованного обслуживания ния Высшие учебные заведения, институты на одного студента Профессионально-технические учебные Средние специальные учебные заведена одного учащегося 73 557,00 71 109,00 25 241,00 128,00 1 276, Станции скорой помощи и переливания Прочие организации здравоохранения томический центр, центр СПИД, РИВЦ) 29 Централизованные бухгалтерии и хозяй- в % к соотв. расходам ственные группы централизованного обна содержание учреж- 0,64% 0,63% 0,92% - служивания организации здравоохранедений Дома-интернаты для престарелых и инна одну койку 320 020,00 303 876,00 68 980,00 13 782,00 2 355, Дома-интернаты для глубоко умственнона одну койку 346 244,00 332 458,00 91 601,00 13 785,00 38 271, отсталых детей Базовые нормативы бюджетного финансирования основаны на следующих принципах (схема 1.):

– обеспечение гарантированных конституционных прав населения страны;

– экономическая и социальная обоснованность нормативов;

– ответственность органов власти в случае их несоблюдения;

– соответствие международным критериям и подходам в определении нормативов бюджетного финансирования.

ванности нормативов рования основаны на В рамках мероприятий стратегии реформы управления государственными финансами3 в Узбекистане совершенствуются методы бюджетного планирования. Так, при расчетах сумм бюджетного финансирования детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ (с 2008 года)4 и учреждений первичной медико-санитарной помощи (с 2005 года)5 используется метод подушевого финансирования, который основан на базовых нормативах http://www.adb.org/Documents/RRPs/UZB/41041-UZB-RRP.pdf Постановление Президента РУз № ПП - 744 от 12.12.2007 г.

ПКМ РУз № 217 «О мерах по дальнейшему реформированию системы финансирования и управления учреждений здравоохранения Республики Узбекистан» от 28.09.2005 г., приложение. 3.

затрат на одного получателя услуг (учащегося /воспитанника; одного прикрепленного жителя).

С 2010 года порядок бюджетного планирования и финансирования расходов детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, академических лицеев и профессиональных колледжей, исходя из базовых нормативов затрат на одного учащегося (воспитанника) вводится на территории всей республики. Так, расчет бюджета школы осуществляется на основе базовых нормативов затрат, с применением коэффициента масштаба школы и коэффициента отопления для школ с централизованным или газовым отоплением. При расчете бюджета школы также используются следующие показатели: среднегодовое количество учащихся по ступеням обучения; количество детей, посещающих группу продленного дня и получающих питание; количество учеников, обучающихся на дому и в школах-интернатах.

Формула расчета бюджета общеобразовательной школы7 имеет следующий вид:

БШ = (БНЗ1 х N1 + БНЗ2 х N2 + БНЗ3 х N3) х КМШ (КИНДИВ) х КТО + Об утверждении Положения о порядке определения базовых нормативов затрат на одного учащегося и применения поправочных коэффициентов в академических лицеях, финансируемых из республиканского и местных бюджетов, на 2010 год. / Совместное Постановление Министерства финансов РУз № 32 и Центра среднего специального, профессионального образования Министерства высшего и среднего специального образования РУз № 28 от 28.04. 2010 г.

Об утверждении Положения о порядке определения базовых нормативов затрат на одного учащегося и применения поправочных коэффициентов в профессиональных колледжах, финансируемых из местных бюджетов, на 2010 год. / Совместное Постановление Министерства финансов РУз № 33 и Центра среднего специального, профессионального образования Министерства высшего и среднего специального образования РУз № 29 от 28.04. 2010 г.

Об утверждении Положения о порядке определения базовых нормативов затрат на воспитанника в дошкольных образовательных учреждениях на 2010 год. / Совместное Постановление Министерства финансов Республики Узбекистан № 34 и Министерства народного образования Республики Узбекистан № 16 от 28.04.2010 г.

Об утверждении Положения о порядке определения базовых нормативов затрат на 1 учащегося и применения поправочных коэффициентов в общеобразовательных школах на 2010 год. / Совместное Постановление Министерства финансов Республики Узбекистан № 35 и Министерства народного образования Республики Узбекистан № 15 от 28.04.2010 г.

Совместное Постановление Министерства финансов РУз № 35 и Министерства народного образования РУз № 15 от 28.04.2010 г.

БНЗ1 – базовый норматив 1 ступени обучения;

БНЗ2 – базовый норматив 2 ступени обучения;

БНЗ3 – базовый норматив 3 ступени обучения;

– среднегодовое количество учащихся 1 ступени обучения;

– среднегодовое количество учащихся 2 ступени обучения;

– среднегодовое количество учащихся 3 ступени обучения;

К МШ – коэффициент масштаба школы;

КИНДИВ – коэффициент для общеобразовательных школ с тремя и более – коэффициент для школ с централизованным или газовым отоплеК ТО БНЗ4 – базовый норматив затрат на 1 учащегося группы продленного дня;

– среднегодовое количество учащихся, посещающих группу проN БНЗ5 – базовый норматив при обучении на дому;

– среднегодовое количество обучаемых на дому;

БНЗ6 – базовый норматив затрат на 1 учащегося, проживающего в пришкольном интернате;

– среднегодовое количество проживающих в пришкольном интернаN Для расчета бюджета общеобразовательной школы исчисляют следующие показатели:

1. среднегодовое количество учащихся по ступеням обучения - N1, N2, N3;

2. среднегодовое количество учащихся, посещающих группу продленного дня -N4;

3. среднегодовое количество учащихся, обучающихся на дому -N5;

4. среднегодовое количество учащихся, проживающих в пришкольном интернате -N6.

Ступени обучения представляют собой группировку начальных и средних классов в общеобразовательной школе:

N1 - 1-я ступень (I-IV классы общеобразовательных школ);

N2 - 2-я ступень (V-IX классы общеобразовательных школ);

N3 - 3-я ступень (X - XI классы общеобразовательных школ), для школ, осуществляющих подготовку учащихся в этих классах.

Для общеобразовательных школ с тремя и более языками обучения вместо коэффициента масштаба школы (К МШ) применяется индивидуальный коэффициент (К ИНДИВ ):

Индивидуальный коэффициент, рассчитываемый по формуле:

К ИНДИВ. – индивидуальный коэффициент для общеобразовательных школ с тремя и более языками обучения;

С ОБЛ. – расчетная наполняемость классов по области;

С ШКОЛА – средняя наполняемость классов в школе.

Составление сметы расходов, штатных расписаний и тарификационных списков педагогических работников осуществляется директором и главным бухгалтером (бухгалтером) общеобразовательной школы в пределах исчисленной (на основе базовых нормативов затрат) суммы бюджета школы в соответствии с установленным порядком: заработная плата, единый социальный платеж, коммунальные расходы, прочие текущие расходы и др. Сумма бюджета общеобразовательной школы рассчитанная на основе базовых нормативов затрат должна быть распределена по группам расходов в соответствии с экономической классификацией. Для этого рассчитывают расходы по каждой группе.

В соответствии с принимаемыми мерами по дальнейшему реформированию системы финансирования и управления учреждениями здравоохранения9, учреждения первичной медико-санитарной помощи получили статус юридических лиц и с 1 октября 2005 года поэтапно переведены на новый порядок бюджетного планирования и финансирования10, исходя из норматива затрат в расчете на 1 прикрепленного жителя.

Базовый норматив затрат на одного жителя устанавливается ежегодно отдельно для каждой территории, переводимой на подушевое финансирование, и определяется по формуле:

БНЗг – базовый норматив затрат в расчете на одного жителя на планируемый год;

БЗОг – общий бюджет здравоохранения территории, переводимой на подушевое финансирование, за исключением расходов санитарноСовместное Постановление Министерства финансов РУз № 35 и Министерства народного образования РУз № 15 от 28.04.2010 г.

ПКМ РУз № 217 «О мерах по дальнейшему реформированию системы финансирования и управления учреждений здравоохранения Республики Узбекистан» от 28.09.2005 г.

ПКМ РУз № 217 от 28.09.2005 г., приложение 3.

эпидемиологических станций, капитальных вложений и централизованных мероприятий на планируемый год;

ЧНг – численность населения территории, переводимой на подушевое финансирование, прикрепленного к учреждениям первичной медикосанитарной помощи населения на 1 января планируемого года;

СДг – средняя доля бюджета учреждения первичной медико-санитарной помощи в бюджете здравоохранения соответствующей территории за отчетный период (в коэффициентах). Определяется путем деления бюджета учреждения первичной медико-санитарной помощи к общему бюджету здравоохранения соответствующей территории, за исключением расходов службы санитарно-эпидемиологического надзора, капитальных вложений и централизованных мероприятий за отчетный период.

Таким образом, можно отметить, что база для Государственных минимальных социальных стандартов в Узбекистане формируется. В данном контексте необходимо отметить необходимость разработки и утверждения на базе временных – (постоянных) базовых нормативов бюджетного финансирования по организациям социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обеспечения и других социальных служб), периодически пересматриваемых в соответствии с ростом уровня социально-экономического развития территорий и страны в целом.

1.3. Основные компоненты системы межбюджетных отношений В последние годы в мире наблюдается интерес к децентрализации полномочий уровней власти в принятии решений. Желание внедрить децентрализацию распространено довольно широко, так как и в развитых, и в развивающихся странах предпринимаются попытки ограничить монопольную власть центрального правительства в сфере разработки стратегий (World Bank, 1999).

На Западе децентрализация осуществляется с целью пересмотра организационной структуры правительства. Главная цель – обеспечить эффективное по затратам предоставление общественных услуг в период, пришедший на смену «Государству благосостояния». Развивающиеся страны обращаются к бюджетной децентрализации для того, чтобы решить проблемы неМатериал подготовлен на основе гл.3. Глобализация и локализация: тенденции и результаты децентрализации. Роберт Д.Эбел, Сердар Йылмаз. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика./ общая ред. Мигары Де Сильвы, Галины Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. –М. Изд. «Весь мир», эффективного и недейственного управления, макроэкономической нестабильности и слишком низких темпов экономического роста.

Цель бюджетной децентрализации – обеспечить большую эффективность услуг государства. Stigler (1957) полагал, что представительное правительство работает тем лучше, чем ближе оно расположено к народу. Экономическое обоснование бюджетной децентрализации строится на аргументе аллокационной эффективности. В своей основополагающей работе по теории государственных финансов Musgrave (1959) отмечает, что подходы субнациональных органов власти должны иметь возможность быть разными с тем, чтобы отражать предпочтения жителей соответствующих областей. Развивая аргументы, приведенные Stigler и Musgrave, Oates (1972) сформулировал теорему децентрализации:

Каждая государственная услуга должна предоставляться структурой, которая контролирует ту минимальную географическую область, где интернализуются выгоды и затраты, связанные с этим предоставлением.

Теорема децентрализации служит теоретической базой для действий в области бюджетной децентрализации в общем понимании. Однако определение и осуществление децентрализации в разных странах существенно различаются вследствие различий экономической и политической структуры. Эта неоднородность затрудняет измерение и сравнение степени децентрализации в разных странах, а также выведение каких-либо обобщений.

Компоненты в системе межбюджетных отношений. Совершенная система межбюджетных отношений, которая в максимальной степени содействовала бы достижению целей обеспечения эффективности, «прозрачности»

и подотчетности, а также справедливости в отношении разных групп населения и географических районов, сохранения целостности государства и политической стабильности, предусматривает увязку децентрализации с экономическим, социальным и институциональным развитием общества.

Основные компоненты системы межбюджетных отношений показаны на схеме 2.

Рассмотрим их более подробно.

1. Закрепление расходных полномочий – первый шаг при разработке системы межбюджетных отношений. Создание компонентов доходов и трансфертов в децентрализованной системе межбюджетных отношений в отсутствии конкретных обязанностей по расходам может ослабить процесс децентрализации (Martinez-Vazquez, 1994). Во многих странах Латинской Америки и Восточной Европы сосредоточились только на стороне доходов и не уделяли должного внимания четкому закреплению расходных обязанностей.

Это привело к слабости децентрализованных систем и обусловило чрезмерное бремя для центрального правительства.

Схема 2. Компоненты системы межбюджетных отношений Отсутствие ясности в определении обязанностей на местном уровне имеет три неблагоприятных последствия:

1) Если обязанности неясны, то будут неточно определены и соответствующие необходимые доходы;

2) В отсутствие четких обязанностей должностные лица местных самоуправлений могут увлечься популистскими проектами, которые дают краткосрочный эффект, вместо того, чтобы инвестировать в проекты, обеспечивающие отдачу для экономики региона в долгосрочной перспективе (например, инфраструктура, образование);

3) Не будет ясно: что представляют расходы, осуществляемые на нижестоящем уровне, – местные приоритеты или программы, определяемые центром.

Успех децентрализованной системы обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. В докладе Консультативной комиссии по межбюджетным отношениям (ККМБ) США по функциям и процессам государства (1974), приведены следующие основные критерии, используемые при закреплении функций (схема 3):

– экономическая эффективность;

– бюджетная справедливость;

– политическая подотчетность;

– административная эффективность.

Согласно характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут:

1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости;

2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании;

3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле;

4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей12.

На основании перечисленных выше факторов определяют, может ли конкретная функция наилучшим образом исполняться центральным правительством или любым другим уровнем управления, эти факторы помогают соотнести экономические, политические и административные соображения с переменной размера13:

1) Экономическая эффективность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

– достаточно крупны, чтобы воспользоваться экономией от масштабов, и достаточно малы, чтобы не понести убытки от масштаба (экономия от масштабов);

– готовы предоставлять альтернативные услуги своим гражданам и определенные услуги в таком ценовом диапазоне и с такой эффективностью, которые были бы приемлемы для местных жителей (конкуренция в государственном секторе);

– по возможности предусматривают ценообразование в отношении своих функций (ценообразование в государственном секторе).

ACIR (1974), Governmental Functions and Processes: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A-45, Washington D.C., р. Четыре фактора закрепления 2) Бюджетная справедливость. Соответствующие функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

– достаточно крупны, чтобы охватить выгоды и затраты, связанные с выполнением данной функции, или готовы возмещать другим юрисдикциям затраты, понесенные в связи с выполнением функции, или получением ими выгоды (экономические экстерналии);

– имеют достаточный бюджетный потенциал для финансирования своих обязанностей по предоставлению общественных услуг и готовы принимать меры, обеспечивающие бюджетную справедливость в отношении граждан и юрисдикции при выполнении той или иной функции (бюджетное выравнивание).

3) Политическая подотчетность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

– подконтрольны своим жителям, доступны им и подотчетны в выполнении своих обязанностей по предоставлению общественных услуг (доступ и контроль);

– максимизируют условия и возможности для активного и производительного участия граждан в выполнении функции (участие граждан).

4) Административная действенность: функции следует закреплять за теми юрисдикциями, которые:

– отвечают за разнообразные функции и могут обеспечить сочетание противоречивых функциональных интересов (многоцелевой характер);

– охватывают географическую область, достаточную для действенного исполнения функции (географическая достаточность);

– четко определяют цели и средства осуществления общественных функций и периодически пересматривают цели программы с учетом полученных результатов (управленческий потенциал);

– готовы следовать стратегии отношений между уровнями управления в интересах функционального сотрудничества между разными территориями и ослабления функциональных противоречий (гибкость во взаимодействии между разными территориями), а также располагают достаточными юридическими полномочиями для исполнения функций и опираются на них при ее осуществлении (достаточность юридической базы).

В докладе Консультативной комиссии по межбюджетным отношениям США подчеркивается, что указанные характеристики могут привести к появлению противоречивых рекомендаций при закреплении расходных полномочий, и потому при закреплении функциональных полномочий их необходимо соотносить друг с другом, исходя из задач децентрализации. Так, если за местными самоуправлениями закрепляется ответственность за предоставление услуг в области образования, то более благополучные юрисдикции смогут направлять на выполнение этой функции больше средств, чем более бедные.

Поэтому закрепление данной функции за местным самоуправлением будет противоречить критерию бюджетного выравнивания. Вместе с тем закрепление ее за центральным правительством означает, что местные жители теряют над ней политический контроль.

Анализ структуры расходов в странах, включенных в Ежегодник статистики государственных финансов за 1998 год, позволил определить, что функции, для которых характерен существенный «эффект перетекания» (например, оборона и социальное обеспечение), выполняются исключительно центральным правительством, а функции, требующие высокой степени политической подотчетности (например, образование), как в федеративных, так и в унитарных государствах, находятся в ведении местных самоуправлений.

С точки зрения теории наиболее оптимальным является следующее распределение расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы (таблица 3).

Распределение расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы (теоретический подход) приятиям Anwar Shah. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations In Developing & Emerging Countries, Policy and research Series N 23, World Bank 1994.

Воздушное и железнодорожФ Ф ное сообщение хозяйство ция, утилизация отходов Ф - федеральный уровень, Р – региональный уровень (субъекты федерации), М – местный (муниципальный) уровень 2. Закрепление доходов. Смысл децентрализации состоит в том, чтобы местные самоуправления в конечном итоге получили полномочия и ответственность за финансирование собственными силами местных услуг. Полная бюджетная самостоятельность в отношении доходов требует, чтобы в принципе местные самоуправления могли менять ставки налогов и устанавливать базы налогообложения. Примеры разных уровней местной бюджетной самостоятельности при различных системах налогообложения представлены в таблице 4.

Бюджетная самостоятельность нижестоящих уровней управления Собственные Дублируемые Общенациональная налоговая база, но ставки контролиналоги руются на местном уровне Неналоговые Сборы и оплата. Обычно центральное правительство оговаривает, в отношении чего можно вводить такие сборы, а поступления Совместные Общенациональная налоговая база и ставки, но фиксироналоги ванная часть налоговых поступлений (от каждого налога уровня, исходя из (1) размеров дохода, получаемого в каждой юрисдикции (этот подход называют также «принципом извлечения»), или (2) других критериев, как правило, численности населения, потребности в расходах и (или) налогового потенциала Anwar Shah. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations In Developing & Emerging Countries, Policy and research Series N 23, World Bank 1994.

Нецелевые Доля, поступающая в бюджеты нижестоящего уровня, дотации фиксирована центральным правительством (обычно имеется элемент перераспределения), но местные самоуправления сами могут определять, на что расходовать эти средства; суммы, выделяемые местным самоуправлениям, могут Целевые Абсолютная сумма дотации может определяться цендотации тральным правительством или может быть «открытой» (т.е.

обусловленной уровнем расходов, который определяется местными самоуправлениями), но в любом случае программы, на которые могут расходоваться эти средства, предписываются центральным правительством В литературе, посвященной бюджетному федерализму и местным финансам (Oates, 1972; Bird, 2000), приведены следующие общие принципы закрепления доходов за разными уровнями управления:

– налоговая база, закрепленная за местными самоуправлениями, должна быть неподвижной, так чтобы местные власти имели определенную свободу по корректировке налоговых ставок без того, чтобы эта база исчезала. Подвижность налоговой базы между разными юрисдикциями усложняет для местных самоуправлений налогообложение подвижных факторов производства;

– налоги, имеющие своей целью перераспределение, должны быть закреплены за центральным правительством. Если взимать налоги, имеющие перераспределительный характер, с подвижных факторов производства, то размещение таких факторов в разных юрисдикциях может стать неэффективным. Единообразные перераспределительные налоги сводят к минимуму те искажения в экономической деятельности, которые происходят на местах;

– услуги, предоставляемые местными самоуправлениями, должны финансироваться за счет платы, взимаемой с пользователей, и других сборов и налогов, привязанных к получаемым выгодам. Для эффективного размещения ресурсов требуется, чтобы местные самоуправления покрывали свои расходы за счет бенефициаров, пользующихся соответствующими услугами.

В качестве примеpa доходов, получаемых за предоставление услуг, можно привести налоги с транспортных средств, горючего и сбор за строительные работы;

– экспорт налога нерезидентам должен быть невозможным;

– налоги, допускающие получение существенной экономии от масштабов при сборе, должны быть централизованы;

– налоги, подверженные сезонным колебаниям, должны быть защищены системой противоцикличных корректировок налоговой ставки во избежание эксплуатации фискальной власти местными самоуправлениями;

– налоги, взимаемые с неравномерно распределенной налоговой базы, следует централизовать. Неравномерное распределение налоговых баз среди местных самоуправлений принуждает жителей одних областей нести экономическое бремя налогов, взимаемых другой. Наиболее яркий пример такой практики – налогообложение природных ресурсов;

– собственный доход должен быть достаточным, чтобы удовлетворять местные нужды, и достаточно динамичным, т.е. темпы его роста должны по меньшей мере не отставать от роста нужд;

– доход должен быть стабильным и предсказуемым;

– система сбора доходов должна быть простой для использования и обеспечивать эффективность и результативность;

– местные налоги должны быть «видимыми», так чтобы стимулировать ответственность местных самоуправлений.

С точки зрения теории наиболее эффективным является следующее распределение налогов между уровнями бюджетной системы (таблица 5).

Распределение налогов между уровнями бюджетной системы Таможенные пошлины Налог на пользование природными ресурсами Anwar Shah. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations In Developing & Emerging Countries, Policy and research Series N 23, World Bank 1994.

ты окружающей среды Многоуровневый налог с продаж (НДС) Налоги на игорный бизнес, лотереи, бега Налоги на факторы глобального загрязнетребует регулирования окружающей среды (например, вызываюуровне щие глобальное потепление) Налог на промышленФ, Р, М Ф, Р, М Ф, Р, М регионального и меное загрязнение Плата за «пробки» Ф, Р, М Ф, Р, М Ф, Р, М федеральным, региональным, местным дительских прав Плата за услуги, предоставляемые бюджетными Ф, Р, М Ф, Р, М Ф, Р, М -"учреждениями 3. Межбюджетные трансферты. Закрепление доходов и расходов приводит к возникновению вертикальных и горизонтальных диспропорций в системе межбюджетных финансов и любая система межбюджетных трансфертов действует в двух измерениях: (i) вертикальном измерении (распределение доходов между центром и местными самоуправлениями) и (ii) горизонтальном измерении (размещение финансовых ресурсов между их получателями).

Вертикальная диспропорция возникает в том случае, когда обязанности местного самоуправления по расходам не соответствуют его полномочиям по сбору доходов. Гистограмма 1 показывает, что проблема вертикальной диспропорции присутствует во всех регионах.

Во всех регионах около 30% доходов местных бюджетов поступают в виде межбюджетных трансфертов. Горизонтальная диспропорция возникает, когда бюджетный потенциал, необходимый для выполнения аналогичных функций, в разных самоуправлениях оказывается неодинаковым. Проблема таких диспропорций в мировой практике решается посредством разнообразных трансфертов, позволяющих местным самоуправлениям выполнять закрепленные за ними функции.

Доля трансфертов* (%) Примечание: измеряется как доля трансфертов нижестоящим уровням управления в расходах на нижестоящих уровнях. Среднее арифметическое последних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают количество представленных стран.

Существуют разные формы механизмов трансфертов: совместное участие в доходах и налоговых базах, системы обусловленных и нецелевых дотаций. Центральное правительство и местные самоуправления могут делить доходы по определенной формуле или совместно использовать одну налоговую базу, при этом один из уровней управления получает надбавку к налоговой ставке.

В случае создания систем дотаций выделение обусловленных дотаций требует долевого участия со стороны получателя. Нецелевые дотации предоставляются без каких-либо ограничений относительно способа их использования. Выбор механизма трансфертов зависит от тех целей, которые преследует политика межбюджетных отношений. Если эта система заинтересована только в устранении вертикальной диспропорции, то задача может решаться либо совместным участием в доходах, либо «затыканием дыр» посредством нецелевых дотаций. Проблема горизонтальных диспропорций может решаться с помощью выравнивающих трансфертов центрального правительства местным бюджетам. Однако на практике измерять степень горизонтальных диспропорций и относительный бюджетный потенциал местных самоуправлений весьма сложно, поэтому это делают лишь в нескольких странах. Подробный анализ горизонтальных диспропорций осуществляется в Австралии, Канаде и Германии (Ahmad and Craig, 1997).

Система межбюджетных трансфертов в стране обычно призвана решать различные цели и в большинстве случаев это возможно благодаря сочетанию инструментов. Согласно Ahmad and Craig (1997), есть три способа устранения вертикальных и горизонтальных диспропорций:

1) Использовать для устранения каждой диспропорции собственные инструменты. Проблема вертикальной диспропорции на каждом уровне решается совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи. Затем горизонтальная диспропорция устраняется посредством платежей, поступающих от регионов, обладающих более высоким бюджетным потенциалом и передаваемых регионам, где этот потенциал ниже. Данная модель применяется в Германии.

2) Ввести комплексную систему выравнивающих дотаций: проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций решаются одновременно через систему дотаций, в том числе – выравнивающих платежей и целевых дотаций. Такой подход используют в Канаде и Австралии.

3) Устранять только вертикальную диспропорцию и не обращать внимания на горизонтальную. Как и в первом случае, вертикальная диспропорция устраняется совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи, однако никаких действий по устранению горизонтальной диспропорции не предпринимается. Данный способ отражается на капитале и рабочей силе, причем не только на разнице в оплате труда, но и на чистой фискальной выгоде, которые имеют место в разных регионах (чистая выгода, полученная после совершения государственных расходов и уплаты налогов). Достижению целей центрального правительства могут способствовать целевые дотации, которые в некоторых функциональных областях могут служить ослаблению горизонтальных диспропорций.

Примерно такой способ избрали в США.

При создании системы межбюджетных трансфертов следует учитывать следующие три основных фактора: размер распределяемых средств, основание для распределения трансфертов и условия их предоставления (Bird, 2000). То, как будет определен размер распределяемых средств, оказывает важное влияние на стабильность системы межбюджетных отношений. Совместное использование некоей фиксированной части всех центральных налогов – более удачный способ создания системы трансфертов, нежели чем отсутствие системы в этом вопросе. Участие в доходах должно осуществляться на основании формулы с учетом потребности и потенциала. После того, как определены первые два фактора, остается последний вопрос: следует ли ставить предоставление трансферта в зависимость от какого-то показателя? Условия совершения расходов обеспечивают направление средств на оказание конкретной услуги. С другой стороны, условие, согласно которому должны быть получены определенные результаты, привязывает трансферт к критерию результатов.

С точки зрения теории система межбюджетной финансовой помощи должна основываться на двух типах грантов: нелимитированных долевых и блочных нецелевых. Характерные особенности практического применения различных типов грантов показаны в таблице 6.

Гранты в системе межбюджетных отношений 1. Регулирование внешних эффектов (экстерналий). Грант, стимулирующий Например, регион производит общественное благо, рост производства данного которое приносит выгоду не только его жителям, но блага, – долевой целевой и жителям близлежащих территорий. Выгода, по- нелимитированный грант лучаемая внешними потребителями, не учитывается при производстве общественного блага, поэтому оно создается в недостаточном количестве Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами:

опыт, проблемы, перспективы. – М.: Дело, 2002 г., стр. 2. Выравнивание удельного налогового потенциала Нецелевой блочный грант для того, чтобы все территории могли предостав- с формализованными услять приблизительно одинаковый минимальный ловиями расчета набор общественных благ при сопоставимых налоговых условиях (горизонтальное бюджетное выравнивание) 3. Замещение доходов региональных бюджетов на- Нецелевой блочный грант логовыми поступлениями централизованного бюджета в тех случаях, когда централизованный сбор налогов более эффективен 4. Заимствования/долг местных самоуправлений. Существует три основные причины, по которым заимствования на местном уровне могут рассматриваться в качестве приемлемого инструмента государственных финансов на местном уровне:

1) Справедливость в отношениях между поколениями: выгоды от некоторых инвестиционных проектов (например, в области инфраструктуры и образования) распределены во времени, т.е. услуги, которые обеспечивают эти проекты, будут потребляться не только нынешними, но и будущими жителями районов. В связи с этим принцип налогообложения выгод предполагает, что будущие жители тоже должны внести вклад в покрытие инвестиционных затрат. Поэтому заимствование средств - приемлемый инструмент, с помощью которого можно распределить стоимость инвестиционных проектов на весь срок эксплуатации проекта, так чтобы она лучше соотносилась с потоком будущих выгод (Oates, 1972).

2) Экономическое развитие: затягивание с реализацией инвестиционных проектов может отрицательно сказаться на экономических показателях, получаемых на местном уровне. Такие отрицательные последствия непосредственно влияют на жизнь граждан: сокращаются возможности трудоустройства, снижается заработок. В этой связи для местных самоуправлений заимствования являются приемлемым инструментом, с помощью которого можно обеспечивать инвестиции в проекты инфраструктуры, стимулирующие развитие региональной экономики.

3) Синхронизация потоков расходов и доходов: доступ к финансовым инструментам дает местным самоуправлениям возможность синхронизировать осуществляемые расходы и сбор доходов. Расходы и налоговые поступления в конкретный год по разным причинам могут не совпадать по времени. В подобной ситуации заимствования позволяют местным самоуправлениям сгладить это несоответствие и обеспечить бесперебойное оказание услуг.

Местные самоуправления могут осуществлять заимствования, действуя через государственного посредника (например, инфраструктурный банк) или обращаясь напрямую на рынок частного капитала. Международный опыт показывает, что кредитование через государственную структуру подвержено политическим пристрастиям (World Bank, 1990). Вместе с тем прямой выход на рынки частного капитала стимулирует развитие рыночных отношений между кредиторами и местными самоуправлениями; последним, для того, чтобы следить за процессом заимствований, необходимы частные агентства кредитного рейтинга и страхования облигаций. Создание таких структур позволяет повысить «прозрачность» и политическую подотчетность в местном управлении.

Важным элементом децентрализации бюджетных полномочий является законодательное закрепление права заимствования за нижестоящими уровнями управления – местными властями. Для заимствований на местном уровне необходима соответствующая нормативная база, что позволит исключить возможность искажения стимулов для кредитных учреждений и местных самоуправлений, следуя которым они занимали бы (и предоставляли) средства в чрезмерных объемах. Нормативная база для заимствований на местном уровне должна включать типовые методики бухгалтерского учета для местных самоуправлений, положения о представлении данных по их обязательствам и возможностях погашения. Однако данные меры недостаточны для решения проблемы морального риска. Эта макроэкономическая проблема возникает в том случае, когда заимствования местных самоуправлений гарантируются центральным правительством. При этом формируются стимулы для избыточных заимствований, что в конечном итоге приводит местные самоуправления к невозвращению кредитов.

Для предупреждения ситуации невозврата кредитов местными самоуправлениями обычно вводят ограничения на размер разрешенных им заимствований. Основание для введения подобных ограничений:

– в отсутствие ограничений очень высока склонность к безответственному бюджетному поведению. Так, без системы сдержек и противовесов, которая обеспечивается механизмом эмиссии облигаций местными самоуправлениями, самоуправления могут увеличить свои текущие расходы, что повлечет за собой превышение возможностей их финансирования. В итоге, для покрытия возникшего дефицита местные самоуправления будут прибегать к заимствованиям, особенно в странах, где центральные власти неспособны ввести принцип жесткого бюджетного ограничения;

– необходимость макроэкономической стабилизации, что предусматривает введение ограничений на заимствования местными самоуправлениями.

Поскольку центральное правительство отвечает за стабилизацию, важно, чтобы оно полностью контролировало ситуацию с госдолгом.

Таким образом, бюджетная децентрализация – это сложное и многомерное явление, зависящее от условий и особенностей каждого отдельно взятого государства. Наряду с этим, существуют некоторые общие для всех стран моменты при разработке децентрализованной системы межбюджетных отношений: закрепление обязанностей по выполнению государственных функций, закрепление полномочий по налогообложению и сбору доходов за разными уровнями управления, природа межбюджетных трансфертов, а также способность местных управлений привлекать заемные средства.

Создание действенной системы межбюджетных отношений не ограничивается только рассмотренными выше компонентами. Сюда же можно отнести принцип выборности местных должностных лиц, утверждение бюджета на местном уровне, отсутствие требований к местным самоуправлениям в отношении занятости и заработной платы, поддержание в должном состоянии системы бухгалтерских счетов, мониторинга и анализа за ходом продвижения бюджетной децентрализации.

1.4. Примеры методик выравнивания бюджетной обеспеченности В целях формирования у пользователей данного учебного пособия представления о существующих методиках выравнивания бюджетной обеспеченности приведем некоторые примеры18.

Уровень бюджетной обеспеченности субъекта межбюджетных отношений определяется соотношением доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом субъекта межбюджетных отношений исходя из уровня и структуры развития экономики и доходной базы, и аналогичного показателя в среднем по субъектам межбюджетных отношений с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на Распределение трансфертов / Дерюгин А.Н. Материалы семинара «Межбюджетные трансферты», Узбекистан, 14-16 мая 2009 г.

стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в расчете на одного жителя.

БО – уровень бюджетной обеспеченности субъекта межбюджетi ных отношений;

Д – доходы субъекта межбюджетных отношений;

H j – численность населения территории;

ИНП i – индекс налогового потенциала субъекта межбюджетных отношений;

ИБР i – индекс бюджетных расходов субъекта межбюджетных отношений – показывает относительные различия в стоимости предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Обеспечение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности возможно на основе использования различных методик выделения трансфертов:

1. Пропорциональное подтягивание, трансферты из государственного (федерального) бюджета в бюджеты областей (субъектов федерации):

Ф – объем средств для распределения;

БО выр – уровень выравнивания бюджетной обеспеченности;

БО j – бюджетная обеспеченность территории;

ИБР j – индекс бюджетных расходов территории;

H j – численность населения территории.

2. Выравнивание до максимально возможного уровня, трансферты из государственного (федерального) бюджета в бюджеты областей (субъектов федерации):

ПД/ Н – прогноз доходов субъектов межбюджетных отношений в расчете на душу населения;

БО выр – уровень выравнивания бюджетной обеспеченности;

БО j – бюджетная обеспеченность территории;

ИБР j – индекс бюджетных расходов территории;

H j – численность населения территории.

3. В расчете на одного жителя (выравнивание доходов населения):

Ф – объем средств для распределения;

ИБР j – индекс бюджетных расходов территории;

H j – численность населения территории.

4. До уровня расчетного объема расходов (методика, применяемая в Узбекистане):

В практике Украины, Венгрии и других постсоветских европейских стран выделение трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности основано на прозрачных и справедливых формулах расчета дотаций непроизводственной сферы, приближенных к доходным способностям и расходным потребностям территориальных единиц и учитывающих фискальные усилия местных властей. Приведем пример схемы выделения трансфертов для различных административно-территориальных единиц в Республике Беларусь19. Схема предусматривает передачу средств из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц, формирующегося в составе республиканского бюджета, непосредственно районным бюджетам и бюджетам городов республиканского и областного подчинения. Размер трансферта определяется как разность между рассчитанным объемом расхоКриворотько Ю.В. «Межбюджетные отношения в Беларуси: возможен ли прорыв на постсоветском пространстве?» //Финансы и кредит, 2009 г.

дов всех административно-территориальных единиц и прогнозируемым объемом доходов, аккумулируемых на их территориях в соответствии со следующей формулой:

TRi – размер выравнивающего трансферта i-му региону или административно-территориальной единице, предоставляемый из республиканского бюджета;

i – выравнивающий коэффициент альфа или коэффициент налоговой способности. Выравнивающий коэффициент «альфа» () представляет собой темп роста доходных корзин в течение базисного периода (3 года);

Expi – расходные потребности региона или административнотерриториальной единицы;

Revi – доходные возможности (способности) региона или административно-территориальной единицы.

Как видно из формулы, расчет трансфертов (дотаций) осуществляется отдельно по доходам и расходам. Расчет доходных возможностей (способностей) осуществляется в алгоритме с использованием бюджетной корзины.

Бюджетная корзина – сумма тех закрепленных доходов в местном бюджете, собираемость которых не зависит или в меньшей степени зависит от влияния на них местных властей.

Расчеты по формуле строятся поэтапно: на первом этапе осуществляется расчет коэффициента фискальной способности каждого базового территориального образования, который является неотъемлемым компонентом для расчета доходных возможностей. На втором этапе с учетом этого коэффициента определяется прогнозируемый размер доходных возможностей (способностей) или прогнозируемый размер доходной корзины i-ого базового территориального образования или административно-территориальной единицы (планируемый размер закрепленных и собственных доходов). На третьем этапе определяются совокупные расходных потребностей регионов и административно-территориальных единиц (Expi). Основной принцип распределения (ассигнования) трансфертов отражен в использовании нормативов бюджетной обеспеченности на 1 жителя республики или региона: по здравоохранению, образованию, культуре, физической культуре и спорту и др. При условии разработанности этих нормативов компонент формулы – расходные потребности определяется путем умножения совокупного норматива бюджетной обеспеченности на 1 жителя на количество жителей в регионе или в административно-территориальной единице. Таким образом, расчетные потребности определяются следующим образом:

Expi – расходные потребности i-го базового территориального образования или административно-территориальной единицы;

nbs i ….j – суммарный нормативов бюджетной обеспеченности на 1 жителя области по статьям непроизводственной сферы: образование (e), здравоохранение (h), культура (c), физкультура и спорт (fs), социальная защита (sp);

Pi – население i-го базового территориального образования или административно-территориальной единицы.

Данная формула горизонтального выравнивания имеет ряд преимуществ:

1. Она не громоздка, не требует множества алгоритмов расчета и доступна для ее понимания как центральными, так и местными властями;

2. Формула сориентирована не на сбор общегосударственных налогов, (НДС, налог на прибыль), что является прерогативой центра, а на собственные (закрепленные) налоги, на которые местные власти могут оказывать влияние;

3. Формула содержит довольно важный компонент – способность территории генерировать налоги, что является важным критерием при решении вопроса предоставления трансферта;

4. Формула исключает приемы, напоминающие игру в «Робин Гуда», в частности, разделение закрепленных налогов в порядке межобластного регулирования и изъятие вышестоящих бюджетов отрицательного трансферта, т.е. превышения разницы доходных способностей над расходными потребностями базовых территориальных единиц, что часто встречается в формулах доходно-расходного выравнивания в ряде федеративных государств;

5. Формула предусматривает расчет расходных потребностей на основе нормативов бюджетной обеспеченности.

Успешное использование выравнивающих подходов возможно при условии сохранения прозрачности постоянства «правил игры» в течение финансового года и более отдаленной перспективы. Постоянные изменения компонентов формул, замена старых и внесение новых ее составляющих может нанести серьезный удар по принципам справедливости выравнивания и дискредитировать на практике идею финансового выравнивания на основе формулы. Поэтому было бы целесообразным вносить изменения в формулы выравниваний не ранее, чем через три года после внесения в них последних изменений. Для внедрения формулы горизонтального выравнивания необходимо, чтобы она отвечала единым основополагающим требованиям:

1. Формула финансового выравнивания должна обязательно согласовываться с местными органами власти с тем, чтобы не ущемлять интересы наиболее благополучных административно-территориальных единиц и не лишать субсидируемые органы власти стимулов для повышения результативности их работы;

2. Формула выравнивания должна быть обязательно отражена в налоговобюджетном законодательстве страны (Бюджетном кодексе или других аналогичных законодательных актах);

3. В формуле выравнивания должна просматриваться идея стимулирования зарабатывания, а не перераспределение средств бюджета. Налоговые усилия и социально-экономический уровень должны зависеть друг от друга.

Чем больших финансовых результатов добился местный орган власти, тем выше должен быть уровень социально-экономического развития района или муниципалитета;

4. В формуле выравнивания не должны содержаться компоненты, которые превращали бы дотации (трансферты), субсидии, субвенции в инструменты политического и экономического влияния вышестоящей власти и центра на нижестоящие уровни управления.

Контрольные вопросы 1. Объясните, что понимается под межбюджетными отношениями?

2. Назовите и охарактеризуйте формы межбюджетных отношений.

3. Назовите и охарактеризуйте методы межбюджетных отношений.

4. Назовите и охарактеризуйте инструменты межбюджетных отношений.

5. Назовите и охарактеризуйте модели межбюджетных отношений.

6. Что понимается под бюджетным регулированием?

7. Назовите и охарактеризуйте методы бюджетного регулирования.

8. Объясните суть вертикального и горизонтального выравнивания.

9. Назовите методы минимальной бюджетной обеспеченности территорий.

10. Приведите примеры видов государственных минимальных социальных стандартов.

11. Объясните взаимосвязь минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности территории.

12. Назовите цель бюджетной децентрализации.

13. Разъясните суть теоремы децентрализации.

14. Назовите и охарактеризуйте основные компоненты системы межбюджетных отношений.

15. Назовите способы устранения вертикальных и горизонтальных диспропорций.

16. Приведите примеры методик выравнивания бюджетной обеспеченности.

Раздел 2. Основы организации и практика межбюджетных 2.1. Бюджетное устройство и бюджетная система Устройство государства определяет его бюджетное устройство. Административно-территориальное деление страны определяет количество звеньев бюджетной системы в соответствии с конституционно закрепленным правом каждого уровня государственной власти на свой бюджет.

Бюджетное устройство включает понятие организации и принципов построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определяются права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов. Бюджетное устройство предусматривает распределение доходов и расходов между бюджетами.

Различают централизованную, децентрализованную и смешанную модели бюджетного устройства (схема 4).

Централизованная модель характеризуется централизацией всех бюджетов в едином государственном бюджете с закреплением за каждым вышестоящим бюджетом регулирующей роли (Франция, Италия, Казахстан, Узбекистан).

Децентрализованная модель характеризуется автономией центрального бюджета и местных бюджетов бюджетной системы, каждый из которых имеет собственные источники доходов, обеспечивающие их расходы (США).

Смешанная модель характеризуется закреплением за центральным бюджетом регулирующей роли по отношению к местным бюджетам, при наличии у каждого из них собственных источников доходов, обеспечивающих их расходы (Российская Федерация).

Количество уровней бюджетной системы страны зависит от формы государственного устройства.

В унитарных государствах бюджетная система, как правило, имеет два уровня – республиканский и местные бюджеты (Польша, Казахстан, Туркменистан и др.). Унитарные государства могут иметь автономные образования, бюджеты которых образуют самостоятельный уровень бюджетной системы.

Унитарные государства могут иметь и многоуровневую бюджетную систему, что обусловлено степенью бюджетной децентрализации, широтой полномочий органов власти территорий. Так, например, Франция – унитарное децентрализованное государство, имеет четыре уровня бюджетной системы, Швеция – унитарное централизованное государство, где налоговые полномочия местных властей установлены конституцией, имеет три уровня бюджетной системы.

Федерация представляет собой также единое государство с обширной государственной автономией его составных частей. В известной мере это способ распределения государственной власти по вертикали. Бюджетная система федеративных государств имеет три уровня: государственный бюджет (федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации и местные бюджеты (Австрия, Германия, Канада, Мексика, Россия, США и др.).

Схема 5. Бюджетная система Республики Узбекистан Бюджетная система Республики Узбекистан Взаимосвязь бюджетов бюджетной системы обеспечивает единство и целостность страны, оптимальное распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений.

В соответствии с законодательством Республики Узбекистан бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов разных уровней и получателей бюджетных средств, организацию и принципы построения бюджетов, взаимоотношения между ними, а также между бюджетами и получателями бюджетных средств, возникающие в ходе бюджетного процесса (схема 5.)20.

Бюджетная система Республики Узбекистан имеет специфику, которая связана с особенностью административно-территориального устройства – наличием в составе Республики Узбекистан суверенной Республики Каракалпакстан.

Узбекистан – государство с централизованной системой организации и управления государственными финансами, имеет двухуровневую бюджетную систему, что отражено в статье 9 Закона РУз «О бюджетной системе»:

Статья 9. Структура Государственного бюджета Государственный бюджет включает в себя:

– Республиканский бюджет;

– бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты.

В составе Государственного бюджета консолидируются государственные целевые фонды.

Однако, если рассматривать бюджетную систему Узбекистана через призму наличия в административно-территориальном устройстве суверенной Республики Каракалпакстан, то можно выделить в бюджетной системе Узбекистана самостоятельный, наделенный соответствующими правами уровень – бюджет Республики Каракалпакстан и рассматривать бюджетную систему РУз как трехуровневую.

Закон РУз «О бюджетной системе» от 14.12. 2000 г., № 158-II, ст. 3.

Статья 7. Компетенция органов государственной власти Республики Каракалпакстан и органов государственной власти на местах в области управления бюджетной системой Жокаргы Кенес Республики Каракалпакстан и представительные органы власти на местах:

- принимают соответственно бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты, а также утверждают отчеты об их исполнении;

- устанавливают размеры местных налогов и других обязательных платежей, предоставляют льготы по местным налогам в соответствии с законодательством;

- осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством.

Совет Министров Республики Каракалпакстан и соответствующие хокимы:

- представляют для принятия соответственно Жокаргы Кенесом Республики Каракалпакстан и представительными органами власти на местах проекты бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов и составляют отчеты об их исполнении;

- организуют контроль за полнотой и своевременностью поступлений в бюджет и целевым расходованием бюджетных средств;

- осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством.

Принимая во внимание положения статьи 24 Закона «О бюджетной системе» и имеющиеся налоговые полномочия властей Республики Каракалпакстан – бюджетная система Узбекистана рассматривается нами как двухуровневая.

Статья 24. Ограничения, налагаемые на бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты Бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты должны иметь сбалансированные доходы и расходы. Дефицит бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов не допускается.

При принятии и исполнении бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов не допускается:

1) создание фондов за счет источников, не предусмотренных законодательством;

2) осуществление заимствований, за исключением получения бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов;

3) осуществление расходов сверх утвержденных бюджетных ассигнований, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом;

4) выдача финансовых гарантий и поручительств за счет средств бюджета в пользу других лиц;

5) выдача бюджетных ссуд юридическим и физическим лицам, за исключением случаев выдачи ссуд из бюджета товариществам частных собственников жилья на ремонтно-восстановительные работы. (Пункт в редакции Закона РУз от 20.09.2007 г. № ЗРУ-113).

Основы построения бюджетной системы Республики Узбекистан определены Законом РУз «О бюджетной системе» и сформулированы в виде следующих основных принципов21:

– единство построения системы бюджетной классификации, учетно-бюджетной документации и бюджетного процесса;

– соответствие бюджетного устройства административно-территориальному устройству Республики Узбекистан;

– взаимосвязь бюджетов разных уровней;

– сбалансированность Государственного бюджета;

– планирование государственных доходов по конкретным источникам и расходов по направлениям (статьям);

– осуществление расходов Государственного бюджета в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и на цели, указанные в сметах расходов;

– самостоятельность бюджетов всех уровней.

В соответствии с Законом «О бюджетной системе» 22 Государственный бюджет - централизованный фонд денежных средств государства (включая средства государственных целевых фондов), предусматривающий источники доходов и размеры поступлений из них, а также направления расходования и размеры средств, выделяемых на конкретные цели в течение финансового года.

Государственный бюджет Узбекистана включает в себя республиканский бюджет, бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты. В составе государственного бюджета консолидируются государственные целевые фонды (схема 6).

Республиканский бюджет – часть государственного бюджета, используемая для финансирования расходов общегосударственного характера, предусматривающая источники доходов и размеры поступлений из них, а также направления расходования и размеры средств, выделяемых на конкретные цели в течение финансового года.

Закон РУз «О бюджетной системе», от 14.12. 2000 г., № 158-II, ст. Закон РУз «О бюджетной системе», от 14.12. 2000 г., № 158-II, ст. Республиканский бюджет Республики Узбекистан Бюджеты районов Областной бюджет Бюджет Республики Каракалпакстан объединяет республиканский бюджет Республики Каракалпакстан и бюджеты районов и городов республиканского (Республики Каракалпакстан) подчинения.

К местным бюджетам относятся бюджеты областей, города Ташкента, районов и городов.

Бюджет области объединяет областной бюджет, бюджеты районов и городов областного подчинения.

Бюджет города Ташкента объединяет городской бюджет и бюджеты районов городского подчинения.

Бюджет города областного подчинения, имеющего районное деление, объединяет городской бюджет и бюджеты районов, входящих в состав города.

Бюджет района, имеющего города районного подчинения, объединяет районный бюджет и бюджеты городов районного подчинения.

2.2. Правовая база формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Республики Узбекистан Основу функционирования бюджетов бюджетной системы, Государственного бюджета Узбекистана и межбюджетных отношений составляют следующие законы и подзаконные акты:

– Конституция Республики Узбекистан от 08.12.1992 г.;

– Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах»

от 02.09.1993 г., № 913-XII;

– Налоговый кодекс Республики Узбекистан от 25.12.2007 г., № ЗРУ-136;

– Закон Республики Узбекистан «О бюджетной системе» от 14.12.2000 г., № 158-II;

– Закон Республики Узбекистан «О казначейском исполнении Государственного бюджета» РУз от 26.08.2004 г., № 664-II;

– Постановления Олий Мажлиса «О государственном бюджете», в соответствии с которыми ежегодно принимаются Постановления Президента Республики Узбекистан «О прогнозе основных макроэкономических показателей и параметрах Государственного бюджета Республики Узбекистан», в частности, № ПП-1024 от 29.12.2008 г., № ПП-1245 от 22.12.2009 г.;

– Правила составления и исполнения Государственного бюджета РУз.

Зарег. МЮ от 14.03.2002 г., № 1111;

– Положение о порядке предоставления бюджетных ссуд бюджету Республики Каракалпакстан, местным бюджетам и погашения полученных ссуд.

Приказ МФ РУз № 58 от 28.06.2001, зарег. МЮ 19.07.2001 г.№ 1052;

– Положение об установлении ежегодных базовых нормативов бюджетного финансирования по организациям социальной сферы (приказ министра финансов от 18.01.2001 г. №15);

– и другие.

Приведем обзор основных из перечисленных выше законов и подзаконных актов.

1. Конституция Республики Узбекистан23 определяет административно-территориальное устройство государства, права административнотерриториальных образований на формирование собственных фондов денежных средств – бюджетов, необходимых для выполнения ими своих функций и задач:

1) Административно-территориальное устройство государства (глава 16): Республика Узбекистан состоит из областей, районов, городов, поселков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан (ст. 68); Республика Каракалпакстан – суверенная, входит в состав Республики Узбекистан (ст. 70); взаимные отношения Республики Узбекистан и Республики Каракалпакстан регулируются договорами и соглашениями, заключенными Республикой Узбекистан и Республикой Каракалпакстан (ст. 75).

Администрации вышеперечисленных территорий для выполнения возложенных на них функций и задач (за исключением поселков, кишлаков и аулов) наделены правом формирования фонда денежных средств – местных бюджетов.

2) Основы государственной власти на местах (глава 21): к ведению местных органов власти относятся: обеспечение законности, правопорядка и безопасности граждан; вопросы экономического, социального и культурного развития территорий; формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов, формирование внебюджетных фондов;

руководство местным коммунальным хозяйством; охрана окружающей среды; обеспечение регистрации актов гражданского состояния; принятие нормативных актов и иные полномочия, не противоречащие Конституции и законодательству Республики Узбекистан.

3) Финансовая и денежно-кредитная система Узбекистана (глава 25, ст.122): Государственный бюджет Узбекистана включает в себя республиКонституция Республики Узбекистан от 08.12.1992г.

канский бюджет, бюджет Республики Каракалпакстан и местные бюджеты.

На территории Узбекистана действует единая налоговая система. Право установления налогов принадлежит Олий Мажлису Республики Узбекистан (ст.

123).

Статьей 21 Конституции Республики Узбекистан к ведению местных органов власти отнесено, в частности, установление местных налогов, сборов, формирование внебюджетных фондов. Статья 24 Закона Республики Узбекистан «О бюджетной системе» не допускает дефицита местных бюджетов, при этом ограничивает бюджеты территорий и соответственно органы власти территорий в вопросах создания фондов за счет источников, не предусмотренных законодательством, осуществления заимствований, за исключением получения бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов.

2. Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах»24 закрепляет экономическую и финансовую основы деятельности государственной власти на местах, ее полномочия в решении вопросов составления и исполнения местного бюджета и отчета о его исполнении, разработки и принятия перспективных программ развития территории, генерального плана и правил застройки территории; установлении размера местных налогов и сборов, пошлин, предоставлении льгот по местным налогам, сборам и платежам, поступающим в местный бюджет в соответствии с действующим законодательством.

1) Экономическую основу деятельности государственной власти на местах (глава 2) составляет собственность и права управления ею (ст.7, 8, 9):

государственная собственность административно - территориальных образований (коммунальная собственность) и иная собственность, имеющаяся в области, районе, городе и служащая экономическому и социальному развитию.