МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Местное самоуправление
(управление)
в зарубежных странах
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ А.С. Прудникова
Рекомендовано Министерством образования и науки
Российской Федерации в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности «Юриспруденция»
Допущено Министерством внутренних дел Российской Федерации в качестве учебного пособия для курсантов и слушателей образовательных учреждений М ВД России юн ит и UNITY Закон и право • Москва • 2008 УДК 352.075(100)(075.8) ББК 67.400(3)я73- П Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
Рецензенты:
д - р ю р и д. н а у к, п р о ф., В.И. А в с е е н к о ;
д - р ю р и д. н а у к, п р о ф., В. С. Афанасьев заслуж ен н ы й ю р и ст Р Ф Г л авн ы й р ед ак то р издател ьства кан ди дат ю ри ди ч ески х наук, Н.Д. Эриашвшги доктор эк он ом и ч еск и х н аук Прудников, Анатолий Семенович.
П85 Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах:
учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специаль ности «Юриспруденция» / A.C. Прудников, J1.A. Ларина, М.В. Максютин, и др.; под ред. А.С. Прудникова. — М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. — 271 с.
I. Ларина, J1.A. II. Максютин М.В.
ISBN 978-5-238-01124- Агентство CIP РГБ В учебном пособи и рассм отрен ы о сн о в ы, ген ези с, стр ук тур а и ком пе тен ция о р г а н о в м е ст н о го с а м о у п р а в л е н и я (у п р а в л ен и я ), д а н ы и с т о р и ч е ск и е сп равк и разви тия п равовой си стем ы кон кр етн ы х стр ан, п р оан ал и зи р ован ы совр ем ен н ы е о сн о в ы госуд а р ствен н о го устр ой ства. В ся и н ф о р м а ция п р и води тся с учетом п осл ед н и х и зм ен ен и й в закон од ател ьстве зар у беж н ы х государств.
Д ля студ ен тов, аспи рантов и п р еподавателей ю ри дических вузов, а такж е для всех и н тер есую щ и хся вопросам и м естн о го сам оуп р авл ен и я (у п р а в л е н и я ) зар убеж н ы х стр ан.
ББК 67.400(3)я73- ISBN 978-5-238-01124-0 © И З Д А Т Е Л Ь С Т В О Ю Н И Т И -Д А Н А, 2002, В о с п р о и з в е д е н и е всей к н и ги или л ю б о й ее ч а с ти л ю б ы м и ср ед ствам и или в к а к о й -л и б о ф о р м е, в то м ч и сл е в И н тер н ет-сети, зап р ещ ается без п и сь м е н н о го р азр еш ен и я и здател ьства.
Введение М естное самоуправление (управление) в зарубежных стран н а ходится на разных уровнях своего развития, поскольку в некоторых государствах эти институты только зарождаются, а в других — су ществует столетиями, и поэтому его изучение является важным на правлением в науке (государственного) права зарубежных стран.
В настоящем учебном пособии излагаются основы местного са моуправления (управления) демократических иностранных госу дарств, поскольку местные сообщества представляют собой один из важнейших элементов любого демократического режима, а само право граждан на участке в управлении общественными делами яв ляется составляющим принципом функционирования большинства государств.
Учебное пособие имеет единую структуру. В начале каждой гла вы дается историческая справка, затем излагаются основы государ ственного устройства и правовой системы конкретной страны. Ос новное внимание авторы уделяют характеристике современного со стояния структуры, компетенции органов местного самоуправления (управления), а также их генезису. Вся информация органов приво дится с учетом последних изменений в законодательстве зарубеж ных государств.
При подготовке настоящего учебного пособия были использо ваны работы известных ученых в области конституционного и му ниципального права, в частности: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастро вой, С.С. Алексеева, В.И. Авсеенко, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, С.Н. Бочарова, В.Н. Еремяна, А.М. Кононова, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.А. М ишина, В.И.
Фадеева, В.Е. Чиркина и многих др.
местного самоуправления (управления) История развития местного самоуправления (управления) в зарубежных странах Современная наука муниципального права выделяет две основ ные мировые модели организации публичной власти на местах:
1) европейская континентальная, институты которой и характер взаи моотношений с государственной властью сложились и были апро бированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в раз личных вариациях.
Англо-саксонская модель зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Она вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно встраивалось в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Виль гельма Завоевателя самоуправляющимся англо-саксонским общи нам была предоставлена широкая автономия не только в исполне нии предписаний королевской власти, но и в собственном право творчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Поэтому объединение общин в го сударство означало включение их местных институтов в общегосу дарственную систему управления, сохранение форм местного пра восудия и выстраивание на их основе всей английской системы правосудия1.
Баранчиков В.Л.
2000. С. 18.
Сохраняя местную управленческую структуру и судебно следственную юрисдикцию, королевская власть вводила последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняла тузем ное правосудие нормам общего права, созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обыча ев. Такая политика королевской власти позволила ей обрести самое мощное орудие в борьбе с феодальным сепаратизмом. В этой сис теме народовластие осуществляется как всесильным парламентом и исполнительными органами, формируемыми парламентом (включая правительство государства), так и органами, формируемыми на местах населением соответствующих территории, г.е. муниципали тетами.
Английская революция и последующая эволюция осуществле ния власти на местах предопределили необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правопримени тельной деятельности, но государственно-правовая природа муни ципального управления не изменилась. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной формы организации власти. И если верховная власть, включая монарха, всегда была властью зако нодательной, что и обусловило верховенство парламентского прав ления, то местная территориальная власть оставалась властью ис полнительной. Именно по этой причине в конституционном праве и законодательстве Англии не применяется термин для муниципалитетов. Его ввел в юриспруденцию германский юрист Р. Гнейст, идеализировавший английскую систему организа ции власти. Он применил его к германской действительности XIX в., которая меньше всего отвечала этому термину.
В государствах континентальной Европы античная модель му ниципального управления была адаптирована с учетом местных особенностей, разных способов реш ения вопросов компетенции и самостоятельности органов местного самоуправления. Эта модель организации публичной власти на местах формировалась при по стоянном из общин полномочий государственно властного характера: лишении их права нормотворчества, превра щении местной юрисдикции в функцию исключительно государст венной власти, жесткой опеке их деятельности со стороны прави тельственных ЧИНОВНИКОВ И Т.Д. Теоретические обоснования полномочий органов местного са моуправления составляли главное во многих исследованиях поли тических деятелей эпохи Возрождения, французских просветителей (Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо и др.) и английских либералов XVII— XVIII вв. (Д. Локк и др.). Идеи общественного договора, естествен Баранников В.А.
ных прав личности и автономной общины получили широкое рас пространение. Теории самоуправления общины, касающиеся ее ес тественных прав, самоуправляющихся малых поселений, широкого избирательного права, императивного мандата и выборности муни ципальных должностных лиц, сыграли прогрессивную роль в ста новлении и развитии демократических государств, представитель ных форм правления и парламентаризма. Проведение реформ ме стного управления и самоуправления во второй половине XX в.
значительно усилили позиции местной власти в механизме государ ственного управления.
В современной науке муниципального права, основные идеи которой получили свое обоснование и развитие на протяжении п о следних двух столетий, сформировалось несколько концепций ме стного самоуправления, по-разному трактующих существо этого института, особенности его взаимоотношений с государством1.
Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Ф ранции и Бельгии. Ее создатели — представители ф ран цузской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Аренс и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отнош е нию к государству, поэтому последнее должно уважать свободу об щинного самоуправления. Согласно этой теории 2. Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за неза висимость против феодального государства средневековых вольных городов.
Теория свободной общины базировалась на следующих основ ных принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством; органы местного самоуправления являются него сударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лиш ь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компе тенции.
С. 236.
Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следова тельно, оно есть нравственная необходимость. Другие — Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков — не только признали самоуправ ляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.
В отечественной юридической науке основные принципы обще ственной теории самоуправления получили наиболее полное отра