«Н.Е. КОВАЛЕНКО МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА ДЕМОКРАТИИ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ 2008 ББК 66.3(2 Рос)12 2 К 56 Коваленко Н.Е. Местное ...»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ»

КАФЕДРА ПОЛИТОЛОГИИ

Н.Е. КОВАЛЕНКО

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

КАК ФОРМА ДЕМОКРАТИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

ИЗДАТЕЛЬСТВО

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

ББК 66.3(2 Рос) К Коваленко Н.Е.

Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие.– СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008.– 296 с.

Являясь одной из основ конституционного строя и форм народовластия, местное самоуправление занимает важное место в процессах общедемократических преобразований современной России. Практика показывает, что это один из самых сложных и трудно решаемых вопросов политики. Учебное пособие содержит материал, дающий возможность получить представление об исторической эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, его теоретических основах и современном состоянии, о существующих трудностях и проблемах, возможных путях их преодоления. Может быть рекомендовано студентам управленческих специальностей и всем интересующимся вопросами управления и самоуправления.

Рецензенты: зав. кафедрой истории России и зарубежных стран, д-р ист. наук, проф. Б.А. Старков;

зав. кафедрой прикладной социологии РГПУ им. А.И. Герцена, д-р социол. наук, проф. В.Г. Зарубин ISBN 978-5-7310-2381- © Издательство СПбГУЭФ,

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ………………………………………………………………… Глава 1. Понятие и основные признаки местного самоуправления как формы народовластия………………………..………... § 1. Теоретико-методологические основы исследования проблем самоуправления………………………………………….. § 2. Современные трактовки местного самоуправления и основные факторы его развития и функционирования……………………… § 3. Местное самоуправление как уровень публичной власти………. § 4. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации: особенности и проблемы взаимодействия……………………………………………………... Глава 2. Демократия в системе местного самоуправления………. § 1. Формы прямой (непосредственной) демократии как элементы системы местного самоуправления……………………………….. § 2. Формы опосредованного участия граждан в осуществлении муниципальной власти………………………………………….….. § 3. Общественное самоуправление в системе местного самоуправления………………………….…………………………. Глава 3. Исторические формы самоуправления:

зарубежный опыт……………………………………………. § 1. Самоуправление в условиях первобытно-общинного строя….… § 2. Самоуправление в Древней Греции………………………….…… § 3. Местное самоуправление в Древнем Риме и городах средневековой Европы…………………………………..…………. Глава 4. Самоуправление в России: исторический экскурс (VII-XVII вв.)………………………………………………… § 1. Местное самоуправление в условиях зарождения и становления российской государственности (VI-XIV вв.)………. § 2. Великий Новгород – вершина самоуправления в истории средневековой Руси……………..………………………………….. § 3. Местное самоуправление в Московском государстве XVI-XVII веков……………………..………………………………. Глава 5. Развитие самоуправления в России: в период до § 1. Реформы Петра I и организация местного управления.…………. § 2. Реформы Екатерины II: становление основ и создание предпосылок развитой системы местного самоуправления........... § 3. Местное управление и самоуправление в первой половине ХIХ века…………..…………………

Глава 6. Земское самоуправление: опыт и достижения § 1. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы – вершина российского дореволюционного самоуправления…………….…. § 2. Местное самоуправление в период корректировки «великих § 3. Местное самоуправление накануне крушения Российской Глава 7. Опыт российского самоуправления на базе Советов § 1. Зарождение советской модели местного управления и § 2. Местное самоуправление в условиях децентрализации власти и осуществления новой экономической политики § 3. Местная власть и самоуправление в эпоху социализма Глава 8. История, состояние и проблемы развития местного § 1. Муниципальное реформирование в условиях становления § 2. Административно-территориальное деление и уровни местного § 3. Местное самоуправление и новые формы межмуниципального Глава 9. Финансово-экономические основы местного § 1. Понятие экономических основ местного самоуправления, § 2. Принципы финансирования деятельности местного § 3. Бюджетный процесс в системе местного самоуправления Глава 10. Современные зарубежные модели местного § 1. Британская (англосаксонская) модель местного самоуправления: основные черты и особенности……………..…. § 2. Организация местных органов власти (самоуправления) § 3. Французская (континентальная) модель местного § 4. Местное (коммунальное) самоуправление в Федеративной § 5. Скандинавская модель: организация местных органов власти § 6. Местное самоуправление в Турции и Республике Польша….….. Библиографический список………………………………………......

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы теории самоуправления, особенно местного самоуправления и его практической самоорганизации уже почти полтора столетия находятся в фокусе внимания российского политико-гуманитарной элиты.

И хотя внимание это было неоднородным – то масштабным и заинтересованно острым, то незначительным и как бы приглушенным в зависимости от особенностей переживаемого страной исторического этапа развития, оно было постоянным в силу объективной значимости самой проблемы.

Сердцевину составляет поиск и реализация путей и форм оптимального сочетания централизованных и децентрализованных начал в управлении страной.

Современный, во многом переходный этап развития России, поновому актуализировал эту проблему. Настоятельной потребностью времени стала необходимость соединения в единой политико-культурной и управленческой парадигме как отечественного исторического опыта, так и опыта в этой области других государств, прежде всего европейских.

Являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации и форм народовластия, важнейшей составной частью системы управления обществом, местное самоуправление занимает особое место в процессах современных общедемократических преобразований в стране, поскольку в условиях перехода на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда актуальным становится вопрос о выборе наиболее адекватных и эффективных форм самоорганизации и самоуправления граждан по месту их работы и жительства. От правильности выбора этих форм зависит не только настоящее, но и будущее страны, так как именно в недрах самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность людей в решении тех или иных конкретных проблем, кроется еще недостаточно востребованный потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных и негативных явлений в жизнедеятельности российского общества, придать ему дополнительные стимулы для прогрессивного социально-политического и экономического развития.

Страны высокоразвитой демократии уже давно признали неоспоримые достоинства различных форм самоуправления и отвели ему подобающее место в структуре общественно-политической власти. Именно на органы самоуправления, в том числе и местного, возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера, как наиболее близких повседневным интересам, нуждам и потребностям человека. Не случайно многие зарубежные страны переживают сегодня своеобразный политико-административный бум, связанный с вопросами управления на местном и региональном уровнях. Из проблемы традиционно второстепенной в рамках организации политико-управленческой системы в целом организация функционирования местной власти перешла в разряд ключевых и наиболее перспективных тем развития публичной сферы.

В Российской Федерации самоуправление во всех его формах: политическое, экономическое, социальное, профессиональное, территориальное и т.д. – в его истинном значении пока еще только формируется. Причем, сам процесс его становления идет довольно сложно и противоречиво, поскольку ему противодействует с различной степенью интенсивности целый ряд факторов политического (падение доверия граждан к институтам власти, дефицит политической воли и высшего руководства страны, сопротивление местных элит и т.д.), социального (распад существовавшей социальной инфраструктуры, снижение уровня жизни, депрофессионализация и социальная деградация населения и т.д.), экономического (затянувшийся переход к рынку, криминальный во многом характер приватизации, ограниченность и несбалансированность доходной базы и бюджетов органов самоуправления и т.д.) характера.

Однако несмотря на то, что Россия переживает сегодня непростые времена, можно утверждать, что демократия на российской почве прижилась и развивается. В этой связи неизмеримо возрастает роль образования, нацеленного на формирование всесторонне развитой личности, владеющей навыками демократического управления и самоуправления, способной самостоятельно принимать ответственные для себя и судеб страны решения.

Именно этим задачам служит предлагаемая учебно-методическая разработка по спецкурсу: «Местное самоуправление как форма демократии», подготовленная на основе обширного круга источников, анализирующих теоретические, исторические и практические аспекты самоуправления, прежде всего местного, в России и за рубежом, предлагаемая студентам экономических специальностей с целью повышения у них как общегражданской, политической, так и специфически управленческой культуры.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМЫ НАРОДОВЛАСТИЯ

§1. Теоретико-методологические основы исследования В российской и зарубежной литературе, посвященной вопросам самоуправления, нет однозначной трактовки этого понятия. Основной вектор внимания исследователей направлен, главным образом, на проблемы местного самоуправления и лишь в незначительной степени касается других форм общественного самоуправления, широко представленных в общественно-политической практике современных, прежде всего демократических государств: политического, экономического, профессионального и т.д.

Причина возникновения данных форм общественного самоуправления – складывание основ гражданского общества в той или иной стране, появление социальных групп и общностей с частными, обособленными интересами, реализация которых ложится, главным образом, на плечи самих граждан, а не государства. В первом приближении можно выделить следующие социальные общности, выступающие основой самоуправленческих начал в современных странах: социально-классовые, производственно-экономические, политические, профессиональные, конфессиональные, этнические, демографические, по интересам, территориальные, криминальные и т.п.

Таким образом, можно считать, что гражданское общество – это самоуправляющееся общество. Оно неразрывно связано с понятием «гражданин», возникшим еще в античную эпоху и обозначавшим полноправного жителя суверенной городской общины (полиса), обладавшего исключительным правом участвовать в управлении общественными делами, голосовать на выборах и занимать выборные должности.

История многих стран мира свидетельствует, что общественное самоуправление и гражданственность диалектически взаимосвязаны. Самоуправленческие начала эффективно развивались именно там, где слово «гражданин» не было лишь формальным понятием, где интересы населения не ограничивались рамками отдельной семьи, долга или корпорации, а охватывали все стороны общественной жизни; где политика была не делом закулисных махинаций, но открытым и честным состязанием различных подходов и мнений. И, напротив, в странах, известных своими авторитарно-деспотическими традициями и отсутствием гражданской культуры, самоуправление во всех его формах неизменно оказывалось неразвитым, слабым и неэффективным.

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения, и разными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (selfgovernment), откуда заимствовано XIX веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» (decentralization) или «муниципальная власть» (pouvoir municipal). Понятие «местное самоуправление» запущено в научный оборот и получило свое толкование также еще в Англии, в XVII в. (local selfgovernment), а оттуда, в свою очередь, заимствовано в XIX в. учеными континентальной Европы. Оно трактовалось как административный порядок, при котором местные выборные органы осуществляют общественное управление под наблюдением центрального правительства.

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России и в ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Другой русский юрист, М.И. Свешников определял «самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенным местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации». А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения власти. «Самоуправление есть результат разнообразных инСм.: Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря.– М., 2002.– С. 137.

Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.– Обнинск, 1995.– С. 102.

Там же.– С. 104.

Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.– М., 1996.– С. 13.

тересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства». Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву». Русский ученый Л. Велихов дал определение местного самоуправления с марксистских позиций, на основе учета особенностей его функционирования в Советской России середины 20-х гг. ХХ века: местное самоуправление – это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения». При этом он отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно выделить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти»:

различие в характере власти: центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

самостоятельные источники средств;

территориально-ограниченный выборный принцип.

Далее Л.А. Велиховым выделялись основные выгоды и преимущества местного самоуправления:

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

Там же.

Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.– С. 15-16.

Велихов Л.А. Указ. соч.– С. 105.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории…». Таким образом, понятие местного самоуправления теснейшим образом связано с политико-правовой природой этого явления, а также с его демократической сущностью, вытекающей из того непреложного естественно-исторического факта, что местное самоуправление – это форма народоправства, т.е. форма осуществления народом своего права на власть.

Взгляды об особой организации власти в общинах и ее соотношении с государственной властью начали развиваться еще в средневековой Европе. Их появление было обусловлено стремлением отдельных, прежде всего городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, освободиться из-под юрисдикции и влияния землевладельцев.

Именно в этой связи рождается сакраментальная идея о примате, общины над государством, поскольку считалось, что общины возникли и сформировались задолго до появления этого социально-политического института.

Собственно же теория, впервые объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии и получила название – теория свободной (естественной) общины. Ее сторонники (Аренс, Гербер, Э. Мейер и др.) считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека. Они доказывали, что община является первичной по отношению к государству и имеет право на самостоятельность и независимость от него по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Наряду с исполнительной, законодательной и судебной, эта теория постулировала четвертую власть – местную (муниципальную, коммунальную, общинную).

Основными принципами, на которых базировалась данная теория, были следующие:

избираемость органов местного самоуправления самими членами общины;

разделение дел, которыми ведает община, на собственные, и те, которые делегируются ей государством;

См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.– Обнинск.– 1995.– С. 114-115.

органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

невмешательство государственных органов в сферу компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

На смену теории свободной (естественной) общины, как ее дальнейшее развитие, пришла «общественная» теория самоуправления (общественно-хозяйственная теория), которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но основание для этого было уже иное, а именно: противопоставление общественных интересов – политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Ее представителями были Р. Моль, А. Васильчиков и др.

Одни сторонники этой теории видели сущность самоуправления в том, что оно должно включать в свою компетенцию лишь те задачи, которые ставят перед собой местные сообщества, другие сводили сущность местного самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой, – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, что в действительности невозможно.

В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е гг. XIX в.

Постепенно идея противопоставления общины государству перестала существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.

В этих условиях на смену общинно-хозяйственной пришла государственная теория самоуправления, суть которой заключалась в том, что местное самоуправление признавалось лишь частью государственного и полностью ему подчинялось. Всякое публичное управление, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное, и в процессе становления и функционирования местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственными интересам и целям. Органы местного самоуправления и местной администрации – это лишь разные формы одной и той же государственной власти и должны быть включены в систему государственного управления, а не рассматриваться в качестве чего-то чужеродного по отношению к ней.

Основные положения государственной теории местного самоуправления сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским и А. Грановским. Наиболее же ярко данная теория представлена в трудах российского ученого Н.И. Лазаревского, согласно взглядам которого сущность местного самоуправления определяется следующими четырьмя условиями:

1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;

3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. Пик популярности этой теории в Росси приходится на середину 70-х гг. XIX века.

Промежуточное по отношению к общественной и государственной теориям место занимала дуалистическая теория местного самоуправления – одна из теорий местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой, – быть в известной степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории местного самоуправления пытались таким образом взять лучшее из государственной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной и общественной теорий самоуправления, можно отметить также юридическую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как, помимо осуществления функций государственного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны стоиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Политическая теория, существовавшая главным образом в России, видела основу самоуправления в совокупности политикоюридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоОсновные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.– М., 1996.– С. 15.

управляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам – (профессионалам и бюрократам) выборных от местного населения. В заключение следует отметить, что ни одна из описанных теорий не действовала в чистом виде, поскольку всегда возникали различного рода препятствия при их осуществлении, да и сама жизнь, из которой они рождались, не стояла на месте, а изменялась под влиянием развивающихся общественных отношений и политических установок правящего режима.

§2. Современные трактовки местного самоуправления и основные факторы его развития и функционирования Любая сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления. За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет место деконцентрация власти, появляются элементы самоуправления.

Таким образом, управление – это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне, а самоуправление – это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Государство как особо сложная социально-экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней, наделение их полномочиями и распределение ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность – снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление).

В демократическом же обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, власть является выборной, причем на альСм.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М., 2005.– С. 17.

тернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням власти регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначенными сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве местное государственное управление также может быть весьма эффективным. Весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане управляемыми или источником власти. Самоуправляться – значит самостоятельно принимать решения, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих действий.

Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное обществоведение относительно недавно – в 1990-х г., хотя вопросы местного самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных советских ученых в 20-е годы.

Понятие «местное самоуправление в современной литературе обычно рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина – совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм местного самоуправления. Во-вторых, так называется новая учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами ряда вузов.

Оба эти значения местного самоуправления, хотя и имеют свое специфическое содержание, тесно взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения территориальных сообществ по решению вопросов местного значения.

Следует подчеркнуть, что в России современная теория и методология самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и понятийно-категориальный аппарат.

В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественной политикоюридической литературе.

Обычно самоуправление трактуется как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной общественной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа – коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной базой» выступает территориальная общность людей, т.е.

исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга.

Термин «самоуправление» выступает зачастую синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус.

Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о местном управлении.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. Как уже отмечалось, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному. Сегодня в литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. Существует определение местного самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г.

в Страсбурге и ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98 г.

В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов Местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №: 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления. В ст.1 говорится: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

1) местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия и его надо рассматривать в системе демократии и с точки зрения обеспечения принадлежности власти народу;

2) местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных и властных 3) местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность;

4) местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина.

5) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.– М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 1997.– С. 133.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел местного значения, которые имеют локальнотерриториальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и других.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю.

Таким образом, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную, научную и учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов, на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования. На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности местного самоуправления:

1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление, в отличие от государственной власти – власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем, самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

Амница Е.Т., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М.: ИНФРА-М., 2000.– С. 10.

4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

5. Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества. Например, в США это достигается посредством рассредоточения муниципальной власти, т.е. разделение ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления общей компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции, действующие в специальных округах).

7. Одна из целей местного самоуправления – развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий местного самоуправления – учет национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей.

8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы групповым интересам.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включались в разработку механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений. 10. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ. 11. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право.– М., 2005.– С. 7-9.

См.: Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации.– М., 1995.– С. 176.

налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы – управляющая и управляемая, а одна – самоуправляемая. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно условно сгруппировать в несколько основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания проблем и особенностей территориального самоуправления следует учитывать, прежде всего, исторический фактор. Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от однообразия и прямолинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих, в связи с тем, что общественное развитие в России характеризуется радикальными сменами парадигм – от монархии к советскому авторитарному и тоталитарному правлению, от тоталитарного к постсоветскому правлению – принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на каждом этапе по законам той эпохи, а не более поздним критериям. В этой связи, ретроспективный анализ функционирования системы местного самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении последних двухсот лет российской истории самоуправления. В частности, несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии политико-правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики, административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать «исторические корни», использовать все, что представляется пригодным.

В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволяют в См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии.– 1983.– № 8.– С. 21.

архитектонике российского самоуправления обнаружить и обосновать трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация – реформа – контрреформа.

Экономические предпосылки предполагают формирование частной, муниципальной, областной, республиканской, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от крупного города сельского населенного пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальной) собственностью, финансовоэкономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать под свою ответственность решения, касающиеся ведения местного хозяйства. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства.

Политические факторы: признание необходимости применения общепризнанных и принятых критериев, открытых (гласных) процедур, единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами федерации по поводу собственности, природопользования, организации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы, закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей ответственность органов представительной и исполнительной власти в законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-экономических отношений с учетом местных интересов.

Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице государства), должны быть равными в свободе выбора и возможности принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил.

Организационные возможности: ориентация на широкое привлечение граждан к управлению через органы общественного самоуправления (объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы, местный референдум и др.).

Социально-экономические условия: представление о любом муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к меняющимся условиям среды обитания и т.д.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского местного самоуправления играет особую роль. Именно он демонстрировал неравномерность осуществления во времени экономических, социальных политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо пространственно-географический фактор проявился в динамике распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях России.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должностными лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассивного ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознательно-активно подключается к управлению местными делами, к решению проблем жизнедеятельности города, поселка, села, района.

В развитии местного самоуправления важную роль играет также человеческий фактор, поскольку самоуправление как органическая часть общественных отношений тесно связана с менталитетом и жизненным опытом людей – политическим, экономическим, социальным, культурным, религиозным, семейным и т.д. – которые, вне всякого сомнения, находят свое отражение во взаимоотношениях властных структур и гражданского общества.

В заключение необходимо подчеркнуть, что перечисленные факторы лишь в их совокупности могут образовать ту благотворную жизненную среду, в которой и сможет только успешно осуществляться процесс формирования и развития местного самоуправления в современной России.

§3. Местное самоуправление как уровень публичной власти В ст. 3 Конституции Российской Федерации, как известно, закреплен принцип народовластия: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления.

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации.

Другой базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого». Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, поскольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы. В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей, что местное самоуправление – это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной чаСм.: Постатейный комментарии к Конституции Российской Федерации / Под общ.

ред. В.Д. Карповича.– М., 2002.– С. 95.

См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.– М., 1999.– С. 11-15.

См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.– М.: Статут, 2007.– С. 23.

стью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и «местная власть». Во многом эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть связывалась с политической властью – властью над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло. Считалось, что в каждом негосударственном объединении существует своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило, неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки самоуправления:

а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;

б) самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;

См.: Гулиев В.Е. Политическая власть и общенародное государство // Социалистическое государство и общественный прогресс.– М.: Политиздат.– 1982.– С. 58.

в) общие функции управления приобретают деловой характер, происходит переход от управления лицами к управлению вещами и производственными процессами в смысле перехода к общественному регулированию;

г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;

д) использование социальных норм – саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития. Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе установлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом (представляет собой триаду): 1) субъекты публичной власти; 2) объекты публичной власти; 3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации: 1) российский народ; 2) электорат (избирательный корпус); 3) государство и его органы; 4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве); 6) группы избирателей; 7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть – это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них – на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии – выборы, референдумы, собрания граждан и в других публичных формах;

государственная власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;

Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии.– №8.– С. 20.

местная власть – власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на конституционном праве граждан на местное самоуправление;

корпоративная власть – власть общественных объединений. Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной власти в отличие от политической власти является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов. Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства, а муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление – это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления – относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной См.: Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации.– Екатеринбург, 1999.– С. 52-53; Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян.– М., 2000.– С. 425-426.

См.: Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право.– 1994.– №7.– С. 28-31.

См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право РФ: Учебник.– М.: Изд-во «Экзамен», 2005.– С. 63.

демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях. При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций. Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения.

У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом. Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть – это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В.Ф. МатДементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации.– М.: Норма, 2007.– С. 65.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право.– М., 1993.– С.10.

Коваленко А.И. Основы конституционного права Российской Федерации.– М., 1995.– С.89.

веев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е.

от избирателей, а с другой, – правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществление этих функций, а следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы». § 4. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации: особенности Взаимоотношения государства и гражданского общества являются серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным количеством самоуправляющихся скооперированных общин и объединений граждан, каждое со своими особыми интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значение и роль каждого и характер взаимосвязи и означает исследовать основные теоретические и конституционно-правовые аспекты процесса осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ.

Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в этой системе в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики.

Через свои союзы и ассоциации они оказывают активное воздействие на формирование государственное политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (предстаЦит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.– М., 1996.– С. 14.

вительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить в эти органы проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

В зарубежных странах, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т.ч. в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган – Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, от властей штатов и от местных властей.

Без достижения согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы местного самоуправления, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования. В целях реализации «Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. утверждена «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».2 Предусмотрено два основных этапа исполнения Программы: первый этап (2000-2002 гг.) – создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй этап (2002-2014 гг.) – выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, что, как предполагается, обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя отождествлять с вмешательством в собственные дела местного самоуправления, хотя разграничить это иногда бывает трудно.

См.: Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования.– М., 2002.– С. 228-248.

Собрание законодательства РФ.– 1999.– № 51.– Ст. 6359.

Органы государственной власти должны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. По мнению ученых-специалистов, взаимоотношения органов государственное власти и органов местного самоуправления должны осуществляется на следующих принципах: 1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления; 2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; 3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления; 4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муниципальных образований; 5) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования; 6) органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципально-правовые акты – уставы муниципальных образований; 7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности. В 1995 году Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта программа в основном была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа – Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Многие ее пункты также выполнены. В ряде субъектов РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются:

методическая помощь, в частности, разработка модельных нормативных актов, рекомендаций, методик и технологий;

развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления;

создание условий для формирования и реализации инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований;

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М.: 2005.– С. 350-355.

разработка и реализация соответствующих федеральных программ;

содействие информационному обеспечению местного самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуется через систему федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Такие органы имеются в структуре администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В этой связи можно согласиться с точки зрения, что «задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах. В соответствии с Федеральным законом 2003 года федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Эти права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии.

Под общими гарантиями понимаются законодательные нормы, которыми гарантируется соблюдение тех или иных прав местного самоуправления. В качестве примеров общих гарантий можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и др.

Специальные гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиЧиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права.– 1997.– №8.– С. 104.

ты тех прав и полномочий местного самоуправления, которые охватываются общими гарантиями. Статья 11 Европейской Хартии местного самоуправления провозглашает, что «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

Однако вопрос судебной защиты прав местного самоуправления невозможно решить без реформы судебной системы. Сегодня в России она не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении.

Большинство судей не имеет должной квалификации в вопросах муниципального права. Поэтому в рамках реформы судебной системы России представляется целесообразным:

создать во всех субъектах РФ уставные (конституционные) суды, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ – коллегии по государственно-правовым вопросам;

ввести специализацию судей по вопросам муниципального права;

осуществлять систематическое обобщение судебной практики по делам о правах местного самоуправления. Не вмешиваясь в решения вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принципы и границы такого контроля определены ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления.

Согласно этим принципам, любой административный контроль должен:

осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;

предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;

осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.

Эти принципы не исключают контроля государства за выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.

Общий надзор за соблюдением законодательством органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру См.: Попов А.И. Специфика самоуправления – в единстве государственного и муниципального управления // Социально-гуманитарные знания.– 2001.– №2.– С. 130.

См.: Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления: Монография.– СПб.: СПбИВЭСЭП, 1998.– С. 220-221.

РФ. В случае выявления противоречащих закону муниципальных правовых актов соответствующий прокурор обязан принести протест на эти принявшему их органу или должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа местного самоуправления. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.

Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют специальные федеральные службы государственного надзора, охватывающие широкий круг вопросов. В частности, создаются федеральные службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по труду и занятости, по надзору в сфере образования и науки, по надзору в сфере экологии и природопользования, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, федеральная служба финансово-бюджетного надзора, федеральная служба по тарифам и др. Однако механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется в первую очередь в отсутствии четко прописанных в законе механизмов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два механизма влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический.

Первый заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровне, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого механизма свидетельствуют возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным судом РФ. Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Второй механизм предполагает активизацию деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. См.: Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации.– М., 2007.– С. 102.

Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций.– М., 2006.– С. 105.

Наибольшую роль в жизни муниципального образования играют его взаимоотношения с соответствующим субъектом РФ. Они должны строиться на принципах:

обязательности для органов местного самоуправления законов и иных правовых актов субъекта РФ, принятых в пределах его компетенции;

самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

невмешательства органов государственной власти субъектов РФ в местные вопросы и соответственно невмешательства органов местного самоуправления в вопросы, являющиеся предметом ведения субъекта РФ;

сотрудничества в решении общих задач;

наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ строго на законодательной основе.

Для реализации этих принципов необходимо выстраивать систему постоянного взаимодействия муниципальных образований с региональными органами власти, включая заключение между ними договоров и соглашений, создание координированных, консультативных, согласительных, совещательных и иных рабочих органов как временных, так и постоянно действующих. В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления.

Основными методами разрешения противоречий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ должны быть согласительные процедуры, и лишь при недостижении согласия – судебное разбирательство. Российское законодательство не допускает отмены органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов и иных решений органов местного самоуправления.

Важнейший аспект взаимодействия муниципальной и государственной власти – это взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти, так как на территории любого муниципального образования действуют, как правило, многочисленные территориальные подразделения федеральных органов. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Данные органы не вмешиваются в деятельности местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в их деятельность. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие и четко разграничены их полномочия.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации». Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу таких государственных структур относятся следующие:

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы (воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительнотрудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и др.). Эти органы действуют в соответствии с постановленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления акции, которые могут повлиять на жизнедеятельность населения.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т.д.). Силовые органы информируют главу муниципального образования – при соблюдении необходимой служебной тайны – о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в решении задач территориальных федеральных органов (например, призыв на военную службу).

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и др.). Большинство из них акционировались, но государство сохранило решающее влияние на их функционирование.

Деятельность этих структур оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Инфраструктурные ведомства могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования, данные в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.

3. Органы государственного надзора, о которых говорилось выше.

Их задача – проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории мунициПослание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 16 мая 2003 г. // Российская газета.– 2003.– 17 мая.

пального образованиях, в том числе и самими органами местного самоуправления. Органы государственного надзора обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных ими нарушениях, выдавать нарушителям предписания об их устранении. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений. Они обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания и принимать соответствующие меры.

4. Территориальные подразделения службы занятости. Федеральные органы занятости населения во взаимодействии с органами местного самоуправления проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, которые работают в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

6. Органы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и устанавливают с ними договорные отношения.

По ряду сфер деятельности, где пересекаются интересы государства и местного самоуправления, имеются органы двойного подчинения. Типичным примером органа двойного подчинения является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, которая относится по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственные и местные органы правопорядка разделены и имеют свой круг полномочий. По действующему российскому законодательству милиция является государственной, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение. Оно считается подразделением местной администрации, оперативно подчинено ее главе, но финансирует его, назначает и снимает начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного прядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Многолетняя практика местного самоуправления как отечественная, так и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не может рассматриваться иначе, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого. Это подтверждается многими обстоятельствами. В частности, все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть.

Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т.п.). К тому же невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых в интересах населения.1 Те вопросы, решение которых осуществляется органами местного самоуправления, не могут считаться чисто вопросами местного значения и противопоставляться государственным вопросам, так как они по своему содержанию (здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство и другие) не отличаются от государственных вопросов. Более того, данные вопросы являются заботой не только местного населения, но и государства.

Нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение интересов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных интересов может привести в развитию центробежных процессов в стране, развалу единого политического, экономического, социального и природноресурсного пространства. Все вышесказанное и особенно то обстоятельство, что вопросы местного значения в основном имеют ту же природу, что и государственные вопросы, что смысл и содержание всей деятельности как органов государственной власти, так и местного самоуправления, определяет единый предмет – права и свободы человека и гражданина, является объективной основой, побуждающей органы местного самоуправления без административного принуждения к всестороннему сотрудничеству и взаимодействию с государственными органами. Это обуславливает участие органов местного самоуправления в осуществлении решений государственных органов, оказании им содействия в выполнении их задач и функций на местном уровне. По этим же мотивам государственные органы оказывают всестороннюю поддержку местному самоуправлению, создают необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые условия для его функционирования и развития.

См.: Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления.– Воронеж, 1999.– С. 28-29.

См.: Сигов И.И. Местное самоуправление в системе обеспечения демократизации экономики / Государственное регулирование и местное самоуправление социальная ориентация.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 1996.– С. 192.

ГЛАВА 2. ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§1. Формы прямой (непосредственной) демократии как элементы системы местного самоуправления Система местного самоуправления представляет собой совокупность подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления: функции, цели, задачи, органы, кадры, полномочия, методы, формы, информационное обеспечение, процедуры принятия и исполнения решений, критерии.

Общественное самоуправление – это проявление общественной активности граждан, формы коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Таким образом, система местного самоуправления представляет собой в единстве публичную власть, форму социального управления, специфический механизм государственного административного управления, форму общественного самоуправления и самоорганизации, осуществляется населением, гражданами и их общественными объединениями путем местного референдума, выборов, отзыва выборных лиц, собраний (сходов) граждан, съездов (конференций) муниципальных образований, через депутатов и представительные органы местного самоуправления, местную администрацию и ее органы управления, иные органы местного самоуправления, а также посредством деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Политико–правовые основы народовластия в системе местного самоуправления представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

К этим нормам-принципам относятся, прежде всего, следующие конституционные установления:

носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1, ст. 3);

народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 3);

Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан: Учебное и научно-практическое пособие.– СПб., 2001.– С. 12-13.

высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3, ст. 3);

граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1, ст. 32);

граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2, ст. 32);

не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3, ст. 32);

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2, ст. 130).

В зависимости от формы волеизъявления народа, а на местном уровне – населения, различают институты непосредственной и представительной демократии. Непосредственная (прямая) демократия на местном уровне – это осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения.

Представительная демократия – это осуществление власти населением, гражданами через депутатов и органы местного самоуправления, а также деятельность избранных населением органов и должностных лиц муниципальных образований.

В отечественной литературе нет единства в толковании непосредственной и представительной демократии, в том числе и в системе местного самоуправления. Некоторые ученые к формам непосредственной демократии наряду с местным референдумом, выборами, отзывом выборных лиц, собраниями (сходами) граждан относят также правотворческую инициативу граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование. Таким образом, в местном самоуправлении органически сочетаются и взаимодополняют одна другую как формы прямой (непосредственной) демократии, так и формы представительной демократии, что является одним из важнейших принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Референдум представляет собой одну из главных форм непосредственного выражения народовластия. Посредством реализации этого института населению муниципального образования предоставляется возможСм.: Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник.– М.: Новый юрист, 1997.– С. 151-200.

ность самостоятельно принимать решения по значительным вопросам.

Однако нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня. В сущности, его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления. Широкое распространение местные референдумы в России получили в конце 1980-х – начале 1990-х гг. В 1995 – 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципального образований. В 1996гг. активность проведения местных референдумов связана со становлением местного самоуправления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 года местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения. Суть местного референдума – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Отсюда предметом местного референдума являются вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.

По содержанию выносимых на решение местного сообщества вопросов местные референдумы делятся на:

1) референдумы, определяющие формы осуществления местного самоуправления, структуру органов местного самоуправления путем принятия устава муниципального образования;

2) референдумы, определяющие изменение границ административно-территориального деления и муниципальных образований;

3) референдумы, решающие проблемы социально-экономического характера (планы и программы развития территорий, изменения профиля объектов и предприятий муниципальной собственности, отчуждение муниципальной собственности и т.д.).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

Авакян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко.– М., 2004.– С. 236.

о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;

об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. По сути дела, федеральное законодательство не запрещает принимать на местном референдуме решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям (заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального образования необходимые изменения. Поэтому требование соответствия вопроса референдума уставу муниципального образования лишило бы население права посредством форм прямого волеизъявления участвовать в решении принципиальных вопросов организации местного самоуправления, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления путем референдума. Федеральный закон предусматривает также коллективных субъектов инициативы проведения референдума. Это граждане Российской Федерации, избирательные объединения, иные общественные объединения и, наконец, совместная инициатива представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления по требованию о проведении местного референдума вправе принять одно из двух решений: