«ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ

На правах рукописи

Околснова Ольга Алексеевна

ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.13 –

Информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Федотов М. А.

Москва – Содержание Введение

§ 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве

§ 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля

ГЛАВА 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ

ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля

§ 2. Особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля........ ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННОПРАВОВЫХ ОСНОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Роль информационных технологий в обеспечении защиты общественных интересов в процедурах общественного контроля..... § 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий

Заключение

Список использованных нормативных правовых актов и литературы. ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений в сфере организационного обеспечения эффективности общественного контроля посредством использования новых информационно-коммуникационных технологий, обоснованно считается одним из наиболее актуальных вопросов в условиях необходимости модернизации правовой системы страны на основе расширения гражданского участия в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях..

Право граждан на информацию, право на непосредственное участие в управлении делами государства вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения и презумпцией того, что источником власти в Российской Федерации является народ, формируют концептуальную основу такого правового явления как общественный контроль.

Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет вовлечь каждого гражданина в процесс общественного контроля. Информационно-коммуникационные технологии, применнные в сфере общественного контроля, стирают пространственные границы для субъектов общественного контроля.

Максимально полная информационная открытость в сфере общественного контроля может быть обеспечена только при условии применения информационно-коммуникационных технологий.

Существующие сегодня процедуры общественного контроля нуждаются в усилении и дополнении. Множественность форм общественного контроля в должной мере может быть поддержана именно внедрением информационно-коммуникационных технологий, что, по мнению ряда специалистов, позволит коренным образом изменить ситуацию к лучшему.

Практика общественного контроля зачастую опережает процесс формирования его нормативного регулирования. Сталкиваясь с определнными трудностями при осуществлении процедур общественного контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации существующей правовой базы, появлении новых норм правового регулирования в данной сфере. Сейчас отсутствует единообразие понимания термина «общественный контроль», в правоприменительной практике недостат комплексное толкование права на информацию и права на участие в управлении делами государства. Одним из возможных путей решения этих, и многих других правовых проблем в федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который, с одной стороны, мог бы увязать общественный контроля с правом на информацию и систематизировать существующее законодательство об общественном контроле, а с другой, должен, по нашему мнению, содержать специальные положения (раздел или главу) о порядке обеспечения эффективного функционирования системы общественного контроля средствами информационнокоммуникационных технологий, которые позволят сделать такой общественный контроль открытым и всеобщим, обеспечив полноту реализации конституционных гарантий в рассматриваемой сфере.

Таким образом, необходимость проработки и решения проблем выбора и закрепления в законодательстве эффективной модели информационно-правового обеспечения общественного контроля, предопределили выбор темы диссертационного исследования.

проведение комплексного анализа информационно-правовой природы общественного контроля, а также разработка предложений по совершенствованию информационного законодательства в части регулирования информационно-правовых мероприятий, направленных теоретическое обоснование.

Для достижения избранной цели поставлены следующие задачи:

информационного права и в информационном законодательстве;

общественный контроль», его содержание, основные принципы осуществления, особенности информационно-правового обеспечения;

- исследовать право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля;

- провести субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля;

применительно к отдельным формам общественного контроля;

обеспечении защиты общественных интересов;

- исследовать механизмы информационно-правового регулирования общественного контроля в контексте развития новых информационнокоммуникационных технологий;

- сформировать и обосновать предложения, направленные на совершенствование информационного законодательства в части регламентации информационно-правовых основ общественного контроля.

правоотношения, формирующиеся в информационно-правовой сфере при осуществлении общественного контроля.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, формирующиеся в процессе информационно-правового обеспечения общественного контроля.

Степень научной разработанности темы. Информационноправовой аспект в исследовании общественного контроля является относительно новой научной проблемой, и специальных научных исследований, посвящнных непосредственно этой проблеме в науке информационного права пока не проводилось.

В свою очередь, эффективность общественного контроля в существенной степени определяется состоянием его научного осмысления. Фундаментальные исследования различных аспектов общественного контроля проводились ещ в советское время1. В последние годы опубликовано сравнительно мало исследований общественного контроля как целостного феномена2; большинство научных работ посвящены изучению вопросов общественного контроля в отдельных сферах3.

См., например, Макаров Б. М. Народный контроль - демократия в действии. М.:

Моск. рабочий, 1981; Туровцев В. И. Народный контроль в СССР. М.: «Наука», 1967;

Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М.:

Наука, 1970; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.

См., например, Полещук А. С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореферат дис.... кандидата юридических наук.

Москва, 2012. - 26 с. и др.

См., например, Десятых П. В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореферат дис.... кандидата юридических наук. М., 2009. 25 с.; Вершинин В. Р. Государственный и общественный контроль градостроительной деятельности (теория и практика):

Практическое пособие. М.: Компания Спутник+, 2005; Хазанов С. Д. Общественный контроль в социальных сферах государства. М.: 2012; Безуглова М. Н.

Общественный контроль социально-экономических аспектов в системе государственной гражданской службы. Монография. Ростов-на-Дону: 2012. 124 с.;

Головешкин Г.Л. Общественный контроль за деятельностью исправительнотрудовых учреждений. Дис. … канд. юрид. наук: М., 1991. 163 c.; Лысенко П. М.

Общественный контроль за деятельностью полиции // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сборник научных трудов. - Волгоград: ВА МВД России, 2011, Вып. 8. С. 274-277; Илюшкин В. И. Общественный контроль за деятельностью полиции: организационно-управленческий аспект // Уголовная политика Российской Федерации на современном этапе и роль органов внутренних дел в ее реализации: сборник научных статей. - М.: Акад. управ. МВД России, 2012.

С. 84-98; Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовноисполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством: автореферат дис.... кандидата юридических. Владимир, 2006. 21 с.

Теоретические основы исследования. Невозможно понять сущность общественного контроля в отрыве от концептуальных построений, сформулированных в трудах отечественных теоретиков государства и права, а также специалистов в области конституционного, международного и административного права: С. С. Алексеева, А. И.

Абдуллина, Ю.Г. Арзамасова, А. П. Алехина, А. Х. Абашидзе, Г. В.

Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. А. Белобжецкого, Н. А. Богдановой, Т. А.

Васильевой, Н. А. Власенко, К. К. Гасанова, В. М. Горшенева, С. Ю.

Данилова, В. В. Еремяна, А. В. Зиновьева, В. Б. Исакова, Ю. М. Козлова, Е. Ю. Киреевой, М. И. Клеандрова, Н. М. Конина, Н. М. Коркунова, Л.

М. Колодкина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, В. Д. Мазаева, К. В.

Макарова, М. Н. Марченко, Т. Г. Морщаковой, И. И. Овчинникова, Т. А.

Поляковой, Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, В.

Е. Сафонова, И. Н. Сенякина, Б. А. Страшуна, Л. Г. Свечниковой, А. М.

Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е.

Чиркина, И. Б. Шахова, Н. А. Шевелевой, Е. В. Шориной, Н. Г.

Шурухнова, Б. С. Эбзеева, Ю. М. Юмашева, О. А. Ястребова и др.

Особенности осуществления общественного контроля в различных сферах управления делами государства стали предметом исследования А. С. Автономова, В. В. Андриановой, М. Н. Безугловой, А. А.

Гончарова, С. М. Зубарева, В. Т. Литвиненко, А. Н. Попова, В. Г.

Румянцевой, С. Д. Хазанова, Н. Л. Хананашвили и др.

Отдельные аспекты общественного контроля были подвергнуты исследованию в трудах отечественных специалистов в области информационного права: А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, И. Ю.

Богдановской, Е. А. Войниканис, В. А. Копылова, В. Н. Лопатина, А. А.

Тедеева, Л. К. Терещенко, А. А. Фатьянова, М. А. Федотова, И. Г.

Шаблинского и др.

Проблематика общественного контроля получила отражение и в трудах ряда зарубежных исследователей: Т. Мендел, П. Друкер, М.

Мескон, Е. Старосьцяк, М. Рокар, А. Файоль, Ф. Хедоури и др.

Методологическая основа исследования.

Работа над диссертацией велась с применением общенаучных (диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнительного), частнонаучных (исторического, формально-логического, системного), частноправовых (сравнительноправового, правового прогнозирования, формально-юридического) и иных методов исследования.

Для изучения информационно-правовой природы общественного информационного законодательства и законодательства в сфере общественного контроля, выделить особенности общественных отношений в этой сфере и, с учтом этих особенностей, предложить меры по совершенствованию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле в целях решения возникающих сегодня проблем.

Эмпирическую базу исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты контрольной деятельности как органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, а также межведомственные и внутриведомственные акты.

В целях получения эмпирической информации проводился опрос по специально разработанной методике 28 участников общественных объединений, деятельность которых направлена на осуществление процедур общественного контроля. Изучено 11 отчтов представителей стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвящнных развитию общественного контроля и применению современных информационно-коммуникационных технологий.

Проанализировано 53 отчта о проведении общественных обсуждений, посвящнных общественно значимым вопросам и проблемам, а также материалов общественных проверок нецелевого использования бюджетных средств и другие материалы.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведн комплексный анализ информационно-правовых аспектов общественного контроля, выделены характерные особенности совершенствования информационного законодательства Российской Федерации в части регулирования отношений в сфере общественного контроля.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Обосновывается, что информационная открытость должна пониматься не только как открытость информации, доступ к которой необходим при осуществлении процедур общественного контроля.

Понятие информационной открытости в сфере общественного контроля должно быть дополнено тезисом о том, что открытой должна быть и субъектах, объектах, избранных формах, проведенных мероприятиях, выявленных нарушениях, а также о результатах осуществления контроля. Подобный механизм организации информационного обмена контролируют – гарантией объективности контроля и минимизации нарушений при его осуществлении.

ресурсного центра общественного контроля – специализированного портала в сети Интернет и одновременно социальной сети всех участников общественного контроля. Такой Центр мог бы стать одним из главных средств обеспечения гласности общественного контроля.

Одной из основных целей функционирования такой системы является информации об общественном контроле. Использование в этих целях открывает возможность получения и обмена информацией максимально широкому кругу лиц. Уже сейчас в информационно-правовые отношения с помощью подобных информационно-коммуникационных систем, вовлекается вс большее число граждан.

3. Обосновано, что деятельность субъектов общественного контроля должна соответствовать принципу самостоятельности. Известно, что помимо реальных неправительственных некоммерческих организаций, существуют и так называемые GONGO (Government-Organized NonGovernmental Organization), номинально неправительственные некоммерческие организации, осуществляющие свою общественную деятельность под постоянным контролем инициировавших их создание осуществлении общественного контроля деформирует его природу, привносит в эту сферу мотивы защиты не общественных, а, например, ведомственных интересов. Вот почему предлагается отказаться от ведомственного подхода к формированию общественных советов и институтов общественного контроля должны принимать участие только действительно независимые структуры гражданского общества, чтобы дезинформацию и информационное манипулирование общественным мнением.

государственные и муниципальные органы, а в некоторых сферах и в некоторых случаях, коммерческие и некоммерческие организации, должны предоставлять необходимую информацию субъектам общественного контроля, действующим в соответствии с законом, и оказывать им содействие. Кроме того, результаты мероприятий по осуществлению общественного контроля должны быть в обязательном порядке рассмотрены подконтрольными органами, организациями и должностными лицами, которые должны отправить в адрес субъекта общественного контроля подтверждение такого рассмотрения в разумные сроки и в надлежащей форме. Только на основе подобного информационного взаимодействия может быть построена эффективная система общественного контроля.

5. Обосновывается вывод о том, что раскрытие информации является формой обеспечения доступа к ней, характеризующейся следующими отличительными признаками. Во-первых, раскрытие информации всегда происходит на основании требований нормативного правового акта. Во-вторых, доступ к раскрываемой информации не ограничен положениями нормативного правового акта, а лишь волей обладателя такой информации в силу какой бы то ни было необходимости. В-третьих, раскрытие информации всегда производится с определенной целью – обеспечение общественных интересов.

6. Раскрывается целесообразность закрепления за субъектами общественного контроля права действовать в защиту общественных интересов. Информационно-правовой смысл деятельности субъектов общественного контроля по сбору и обработке общественно значимой информации предопределяет их роль в качестве представителей неопределенного круга лиц при отстаивании общественных интересов.

Под действиями в защиту общественных интересов предлагается понимать деятельность субъектов общественного контроля, нацеленную на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, иных охраняемых Конституцией Российской Федерации благ и ценностей.

потребность неопределнного круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей.

8. Обосновывается, что граждане как носители права на доступ к информации являются основными субъектами общественного контроля.

Необходимо путм реализации принципа информационной открытости и внедрения информационно-коммуникационных технологий дать возможность участвовать в процедурах общественного контроля каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно в индивидуальном порядке, в том числе с использованием средств электронной демократии и иных информационно-коммуникационных технологий, так и через участие в мероприятиях, организуемых иными субъектами общественного контроля, а также в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан.

некоммерческие организации, деятельность которых связана с использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также государственной и муниципальной собственности. Обоснована необходимость распространить на деятельность таких организаций общественный контроль - в части использования ими бюджетных средств.

10. Нормативное закрепление изложенных выше теоретических положений предлагается осуществить в форме внесения изменений в законодательство и правоприменительную практику.

В проектируемом Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предлагается закрепить следующие принципы общественного контроля: самостоятельность объединений граждан, участвующих в формировании институтов общественного контроля; самостоятельность субъектов общественного контроля;

всеохватность общественного контроля; всеобщность общественного контроля; гласность общественного контроля; обязательность общественного контроля; многообразие форм общественного контроля;

признание субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц, действующих в защиту общественных интересов.

Кроме того, принципиально важно закрепить в законе понятие «общественный интерес». Оптимальным представляется следующее определение этого понятия: «Общественный интерес это потребность неопределнного круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей».

В законе предлагается закрепить также правовые основы создания и функционирования Электронного ресурсного центра общественного контроля (проект соответствующей главы представлен в приложении к диссертации).

Предлагается дополнить установленный в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

круг форм обеспечения доступа к информации новой формой раскрытие информации, определив ее следующим образом: «Раскрытие информации – это обеспечение е доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации в соответствии с требованием закона».

Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для продолжения изучения общеправовых и, в особенности, информационно-правовых аспектов общественного контроля, а также для выработки научной доктрины правового регулирования информационных процессов, опосредующих право граждан Российской Федерации получение информации, а также право на участие в управлении делами государства в условиях генерализации новых информационно-коммуникационных технологий.

предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, нацеленной на совершенствование и, в частности, структуризацию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле.

Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении различных вопросов общественного контроля, а также в процессе преподавания курса информационного права.

Апробация результатов исследования проводилась в следующих формах: внедрение в учебный процесс (основные теоретические положения и практические выводы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Информационное право» в МГТУ им. Н. Э. Баумана (2012-2014));

внедрение в экспертно-законопроектную деятельность (концептуальные идеи исследования использовались автором при участии в работе Постоянной комиссии по законодательству об общественном контроле Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека при проектировании федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской общественном контроле в Российской Федерации» (16 октября 2012 г., г.

Москва, Общественная палата Российской Федерации); круглый стол «Общественный контроль полиции: успехи, проблемы, возможности» в Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики ПУЛ АП Центр ТИ-Р (22 октября 2012 г., г. Москва, НИУ-ВШЭ); круглый стол с делегацией Директората Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвященный вопросам общественного контроля ( июня 2012 г., г. Москва); «Практика общественного контроля и перспективы совершенствования его законодательной базы» (12 апреля 2013 г., г. Санкт-Петербург); семинар с участием представителей странучастниц Организации экономического сотрудничества и развития, посвящнный вопросам развития системы общественного контроля ( июня 2013 г., г. Москва, Общественная палата РФ); специальное заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему «Общественный контроль: каким ему быть» (7 ноября 2013 г., г. Москва) и др.).

Основные результаты проведенного исследования опубликованы в виде научных статей, в том числе в журналах, включенных в перечень рецензируемых журналов и изданий.

исследования работа состоит из введения, трх глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения.

ГЛАВА 1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ОБЪЕКТ

ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

§ 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве Проблема контроля едва ли не наиболее актуальная и ответственная в комплексе глобальных проблем современности. Это объясняется широким внедрением и использованием контроля во всех сферах жизни общества.

Используемое в современном русском языке понятие «контроль»

имеет французские корни. Оно произошло от французского слова «controle», применявшегося для обозначения встречной, вторично записи с целью проверки первой. В русской речи данное понятие стало активно использоваться в XVIII веке, во времена франко-русского двуязычия.

Первоначально в официальных кругах данное понятие использовали в качестве синонима понятия «проверка», но с течением времени значение значения, приобретя несколько иной смысл4.

Сложность понятия «контроль» состоит, прежде всего, в том, что в нормативных правовых актах Российской Федерации не закреплено его легальное определение. Законодатель, широко применяет данное понятие, но не поясняет, в чем заключается его содержание. Но, первый взгляд, вполне очевидный для понимания термин содержит в себе скрытые угрозы, без учта которых его использование может нанести вред как контролирующей инстанции, так и подконтрольной.

Контроль является довольно широкой и объмной правовой категорией. Он рассматривается как один из способов обеспечения Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 35.

законности. Он не ограничивается кругом вопросов, связанных с нормативных актов, но и проверяет целесообразность деятельности, включает в себя корректировку действий5.

Эффективность контроля в существенной степени определяется состоянием его теории. Положение усугубляется тем, что в современных условиях вс больший вес приобретают сложные объекты, контроль которых не вписывается в рамки сложившихся методологических представлений. Ошибки контроля таких объектов приводят к серьзным моральным и материальным потерям общества6. Это напрямую относится к общественному контролю. Для построения целостной картины требуется проанализировать сложившиеся определения контроля, его основные признаки и свойства. Это поможет выстроить систему общественного контроля с его особенностями, но при этом попробовать сохранить рассуждения в рамках общепризнанной теории.

Для начала обратимся к различным определениям понятия «контроль», сформулированным рядом специалистов.

определения сущности контроля, подчркивает его особую важность, многогранность и сложность, а также неопределнность подходов в разграничении сущности контроля и других форм специфической активности человека в какой-либо области.

Кроме того, множество разработанных точек зрения на определение Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления.

Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 32.

Болычевцев А. Д. Элементы общей теории технического контроля [Текст]:

монография / А. Д. Болычевцев, Л. А. Болычевцев; Курск. гос. техн. ун -т. Курск, 2010. – С. 4.

противоречивости в подходах привели к появлению точки зрения, что не может быть общего определения этого понятия7.

Например, Мельник М. В. считает, что говорить о контроле вообще невозможно. Существует различные виды контроля, каждый из которых характеризуется такими элементами как субъект контроля; субъект, принимающий решение; объект контроля; предмет контроля; цель контроля; задачи контроля; принципы контроля; методы, техника и технологи контроля, а также его процесс8. Очевидно, что здесь произошло совмещение понятий контроля и деятельности по его проведению.

В научной литературе «контроль» определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений9; как проверка деятельности кого или чеголибо, наблюдение за кем или чем-либо с целью проверки; как механизм, обеспечивающий соблюдение определнных условий, нарушение которых приносит ущерб социальной системе10; как целостная система социальных регуляторов (государственных институтов, права, морали, обычаев, установок)11; как совокупность процессов в социальной определнным образцам деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы12.

Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 37.

Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л., Ревизия и контроль, Учебное пособие, М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. – С. 13.

Социальное управление: Словарь / [А. Н. Аверин и др.]; Под ред. В. И.

Добренькова, И. М. Слепенкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. - С. 74.

Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975. – С. 136.

Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. – С.

69.

Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. – С. 43.

В сознании современного общества слово «контроль» приобрело более широкое значение, чем просто проверка или наблюдение с целью таковой13. Контроль вс чаще понимается не только как проверка кого или чего-либо, но и некоторую подотчтность, ограничение в действиях.

Понятие «контроль» используется в различных сферах человеческой деятельности.

Новиков А. В. рассматривает контроль в широком и узком смыслах.

В широком смысле слова контроль – это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, индивидуальное сознание. В узком смысле слова контроль – это проверка решений вышестоящих организаций, решений, распоряжений различных уровней управленческой системы данной организации, соблюдение технических, экономических, организационных нормативов, выполнение плановых мероприятий, заданий, соблюдение трудовой дисциплины, правовых норм и т.д. Страшун Б. А. рассматривает контроль как одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины15.

В технических науках также широко представлено рассматриваемое понятие. Контроль есть определение того, чь действительное значение измеряемой величины находится между предельными е значениями или Курныкина О. В. Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 35.

Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1996. – С. 304.

вне них16. В самом широком смысле контроль есть опытная процедура, устанавливающая, обладает или не обладает контролируемый объект требуемым качеством17. Однако специфика его (контроля) построения и исследования зависит не столько от сферы его приложения, сколько от его методики и природы контролируемых объектов18. Контроль – это опытная процедура, устанавливающая, обладает или не обладает контролируемый объект требуемым качеством19.

А. Файоль выделяет контроль в особый элемент управления, отмечая, что элементами управления являются предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль. Контроль же состоит в проверке, вс ли происходит согласно принятой программе, данным показаниям, установленным принципам. Его целью является отменить ошибки и заблуждения, чтобы можно было их исправить и избежать повторения20.

Советские учные сформулировали ряд рекомендаций, относящихся к проблемам содержания и понятия контроля. В самом общем виде контроль представляли как систему мер, направленных на реализацию требований общества или каких-то социальных групп в целях регулирования общественных отношений21.

контроля, как одной из функций управления. Контроль у него Коротков В. П. Основы методологии и точности механизмов приборов [Текст] / В.

П. Коротков, Б. А. Тайц; под общ. ред. Б. А. Тайца. М.: Машгиз, 1961. – С. 40.

Болычевцев А. Д. Элементы общей теории технического контроля [Текст]:

монография / А. Д. Болычевцев, Л. А. Болычевцев; Курск. гос. техн. ун -т. Курск, 2010. – С. 14.

Там же, С. ГОСТ 16504-81. Система государственных испытаний продукции. Испытания и контроль качества продукции. Основные термины и определения [Текст]. Введн 1982-01-01. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1983. – С. 18.

Файоль А. Общее и промышленное управление / Пер. с фр. Б. В. Бабина. – Л.: Издво товарищество «Книга», 1924. – С. 55.

Филиппова Н. А., Ефремова Т. А., Повышение результативности налогового контроля: теория и практика. – Саранск, Рузаевский печатник, 2010. – С. 6.

функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью обоснованности и эффективности принятия управленческих решений и результатов их выполнения, выявление отклонений от требований этих решений, устранения неблагоприятных явлений и сигнализации о них компетентным органам 22.

Афанасьев В. А. представляет контроль в качестве системы наблюдения и проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим решениям: законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявления допущенных отклонений и определения путей их устранения23.

Лазарева Н. В.24 определяет контроль как систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации25.

Суть контроля это адекватная оценка ситуации и выявление отклонений для их ограничения через реагирование на несоответствие.

Контроль – это совокупность действий, обеспечивающая соответствие объекта установленным для него эталонам и стандартам. Определение сущности контроля должно быть константным, то есть оно не зависит ни от вида контролируемой деятельности, условий внешней среды, объектов, субъектов контроля, времени проведения или каких-либо других факторов. Контроль выявляет отклонения фактического Белобжецкий И. А., Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. / И.

А. Белобжецкий. – М.: Финансы и статистика, 1989. – С. 34.

Афанасьев В. А., Финансовый контроль / В. А. Афанасьев. – М.: Финансы, 1966. – С. 31.

Лазарева Н. В., Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории. Ростов н/Д.: Рост. гос. экон. акад. 2000. – С. 51.

Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления.

Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 29.

состояния объекта от заранее установленного и отграничивает возможность возникновения таких отклонений, не выявляя причинноследственных связей возникновения отклонений, так как анализ является прерогативой субъекта, инициировавшего контроль и определяющего его цели, что относится к деятельности по осуществлению контроля26.

Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица27.

Но в определении сущности контроля среди учных нет единства.

Учные определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие и т.д. Разврнутую характеристику сущности контроля как функции управления дат профессор РАГС при Президенте РФ В. И. Лукьяненко, представляющую контроль как проверку качества управленческой деятельности сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными правовыми актами29.

Зарубежные учные подчркивают, например, такую сущностную сторону контроля, представляющую его как необходимость для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми30.

Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 42.

Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во Юрид. лит., 1974. – С. 7.

Козлов А. И., Парламентский контроль в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовое исследование. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2011. – С. 7.

Лукьяненко В. И. Контроль в системе государственной службы. М.: Изд-во Рос.

акад. гос. службы, 1995. – С. 5.

Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ./. М.: Издво «Дело», 1995. – С. 422.

Сущность контроля в том, что субъект управления осуществляет учт и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основная цель – блокирование отклонений деятельности от заданной программы, а при обнаружении отклонений – приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов31.

Но существование контроля в управлении не отрицает сам факт существования контроля как объективно развивающейся категории32. В настоящее время одна из проблем определения сущности контроля состоит в том, что тесная связь между контролем и управлением никем не оспаривается, но нет исследований, находящих грань, разделяющую управление и контроль, при которой они эффективно взаимодействуя, не заменяют и не дублируют друг друга33.

Так, например, термин «система контроля» вс чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, однако его смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других – с этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвящнных контрольной деятельности, указанный термин не используется34.

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а е содержание раскрывается через компетенцию и Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. – С. 80.

Касюк Е. А., Внутренний контроль: основы теории и методологии: монография. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – С. 8.

Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 39.

Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного контроля в России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. - С. 6.

выдвинула справедливый тезис о том, что понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов36. Однако данное теоретическое положение о широком понимании системы контроля должного развития в юридической литературе не получило. По мнению Кочерина Е. А., системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля, независимо от сферы их применения37. Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология) и процесс контроля38.

определнную структуру субъектов контроля, направленная на поставленных целей, путм реализации определнных задач контроля и контроля39. Контроль также рассматривается как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров40.

Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 303 с. С. 88-91;

Тарасов А. М, Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002, №5, - С. 42-49.

Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. – С. 79.

Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2000. – С. 158-159.

Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного контроля в России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. - С. 7.

Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

161.

Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти:

муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41.

Сомоев Р. Г. писал, что контроль представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования целесообразности принимаемых и принятых решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятие решений по их ликвидации41.

Польский учный Старосьцяк Е. утверждал, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля42.

Ограниченным, но своеобразным представляется высказывание американского ученого Друкера П. о понятии контроля: «Контроль и определение направления — это синонимы»43. Из этого положения возможен вывод о том, что контроль может рассматриваться не как самостоятельная и обязательная функция, а только как одно из средств воздействия управляющего субъекта на управляемый субъект (объект контроля)44.

Горшенев В. М. и Шахов И. Б. характеризовали контроль с юридических позиций: «Прежде всего, контроль – такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических задач. Причем в Сомоев Р. Г. Бюджетный контроль в РФ. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 1998. - С. 5.

Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. – С. 197.

Drucker P. F. Management: Teats, Responsibilities, Practices. New York: HarperCollins, 1973. – P. 390.

Тарасов А. М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 18.

качестве предмета операций в данном случае выступают одновременно и нормы материального, и нормы процессуального права»45.

Контроль – важнейшая функция любой системы управления 46.

Контроль в юридической науке рассматривается в широком и узком специфическая деятельность государственных органов48.

Контроль в правовом смысле часто связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до государственных и муниципальных органов власти 49.

Контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путм анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий50. К объектам контроля Тихомиров Ю. А. относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий51.

См.: Горшенев В. М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.:

Юридическая литература, 1987. – С. 48.

Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В.

Степашина на совещании по вопросам контроля и реализации приоритетных национальных проектов (Москва, Кремль, 7 декабря 2005 года) // Контроль и реализация приоритетных национальных проектов // [Электронный ресурс] – М.:

2011. - Режим доступа: http://www.niisp.ru/News/Events/art62, свободный – Загл. с экрана.

См., например: Тарасов A. M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26.

См., например: Акопов Л. В. Контроль в управлении государством: Дисс. … докт.

юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. - С. 200–202.

Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб.

Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 8.

Макаров К. В. Государственный контроль. – М.: Известия, 2004. – С. Тихомиров Ю. А. Закон – основа стратегии // Президентский контроль. 2002, №8. – С. 3.

Ерицян А. В. определяет контроль как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений, необходимой информации, стадии правовой квалификации и из стадии подконтрольному объекту52.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов53, отмечается, что контроль не является самоцелью, а представляет собой ориентированную на вскрытие отклонений от эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиннный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем54.

В числе правовых аспектов контрольной деятельности представляет интерес разработка вопросов о взаимосвязи контроля и власти как общественного отношения, о властном характере контрольных действий.

Подчркивая властный характер контрольной деятельности, следует отметить, что «власть контроля» проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, предоставленных законодательно 55.

Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002, № 2. – С. Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Филиппова Н. А., Ефремова Т. А., Повышение результативности налогового контроля: теория и практика. – Саранск, Рузаевский печатник, 2010. – С. 5.

Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

Важное условие рациональной организации контроля – разработка его научно обоснованной классификации56. Множественность точек зрения по проблеме классификации контроля свидетельствует о е предложенных в литературе классификаций не учитывает всего многообразия видов контроля и не отвечает принципам системности57.

гражданского общества над деятельностью государственных органов58.

Некоторые авторы59 различают следующие основные виды контроля по субъектам, осуществляющим контрольные функции; государство, общественные организации, трудовые коллективы граждане как частные лица. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что по субъектам контроль подразделяется на такие виды, как государственный и общественный60.

В соответствии со структурой российского общества контроль подразделяется на государственный и общественный (гражданский). Оба эти вида контроля представляют способ саморегуляции системы, регулирования61.

Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.:

Финансы. 1989. - С. 47.

Кришталева Т. И. Теория и методология взаимодействия контроля и налогообложения: Монография / Т. И. Кришталева. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2008. – С. 11.

Там же. С. 124–126.

Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 43.

Тарасов А. М., Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство «Континент», 2008. – С. 18.

Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности62, и, если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины63.

Комплексный подход к анализу контроля позволяет учитывать, что фундаментальной константой демократического правового государства, в котором власть исходит от народа и к нему же должна и возвращаться, не может не быть контроля суверена над органами, обладающими государственной власти и местного самоуправления 64.

квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направленности его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения; с его помощью должна повышаться ответственность Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти:

муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41.

Административное право Российской Федерации: учебник под ред. Л. Л. Попова. е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. – С. 282.

Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов -на-Дону, 1998. - С. 145-146.

управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль дат возможность проверить соответствие актов соответствия65. Назначение контроля состоит в наблюдении за предписаниям, которые он получает от управляющего звена. В процессе возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности государственных и муниципальных органов, включая профессионализма контрольных органов, развитие общественной активности граждан67.

«контроль», следует отметить, что в современных условиях он обладает автономности и отграничении от иных сходных понятий. Выработка и обоснование предельно общего понятия «контроль», обладающего минимальным содержанием, и фиксирующего минимум признаков осуществляемых действий и при этом отображающее фундаментальные, наиболее существенные связи и отношения, является необходимым и Тарасов А. М., Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002, № 1, С. 27; Тарасов А. М.

Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 13.

Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М.: Изд-во Юрид. лит., 1987. – С. 5.

Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб.

Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 10.

первоочередным шагом в разработке теории и концепции построения системы контроля68.

Таким образом, можно обозначить следующие основные признаки любого (в том числе и общественного) контроля.

Властный характер, под которым мы будем пониматься не принадлежность контрольный функций лишь органам власти, а предоставленных законами и иными нормативными правовыми актами.

Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, поэтому ниже будет отмечено, что под общественным контролем будет пониматься проверка соответствия самоуправления не нормам законодательства, а общественным интересам; такая расстановка приоритетов позволит охватить и понятие законности, и целесообразности.

существуют отношения подконтрольности; в случае с общественным контролем, такие отношения обозначены в Конституции РФ, где говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и, осуществляя власть через своих представителей в органах государственной власти и местного управления, он сохраняет сво право контроля таких представителей и право непосредственно участвовать в управлении делами государства.

Большинство авторов, различия надзор и контроль, выделяют два базовых отличия: надзор осуществляется в отношении неподчиннных объектов и контроль подразумевает возможность непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемых органов вплоть до отмены Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 37.

незаконных актов, а надзор – лишь наблюдение и опротестование незаконных действий и актов69.

целесообразностью деятельности, оценку е правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций.70.

Студеникина М. С. пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия.

Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта. Надзор является разновидностью подведомственного контроля, и представляет собой форму активного наблюдения, отношению к организационно не подчиннным субъектам, в то время как контроль осуществляется в отношении как организационно подчиннных, так и неподчиннных субъектов.

При надзоре речь идт о наблюдении за соблюдением формы:

проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений.

Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией деятельностью, за определнными правоотношениями, в ходе которых происходит реализация права. Фактически надзор осуществляется за Гасанов К. К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. М.:

ЮНИТИ, 2004. – С. 214.

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., Административное право:

Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. - С. 437-438.

Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во Юрид. лит., 1974. – С. 19.

правильностью реализации правовых норм. При осуществлении надзора не происходит оценки целесообразности существования тех или иных отношений, целесообразности реализации прав.

Зиновьев А. В. выделяет следующие критерии, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной: между надзорным подведомственности; надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений; орган надзора не имеет права отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителя; объектом надзора является законность, но ни в коей мере целесообразность; надзор не характеризуется плановостью и системностью; в итоге контроля вопрос решается по существу, тогда как надзор ограничивается констатацией соответствия или несоответствия установлено норме72.

Итак, выделим основные группы различий, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной.

деятельность осуществляется в отношении подведомственного органа, а в случае надзора отношения подчиннности между поднадзорным и надзирателем отсутствуют.

Право вмешательства в деятельность проверяемого. Контрольный орган в процессе осуществления своей деятельности имеет право не только вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную и иную деятельность, но также давать указания по устранению нарушений и вести за контроль их исполнения. Надзорные органы подобным правом не обладают.

Зиновьев А. В. Конституционное право России /Под общ. Ред. В.П.Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2005. – С. 428 - 429.

Меры воздействия. По результатам контрольной деятельности проверяющий орган имеет право в рамках своей компетенции применять меры воздействия в случае обнаружения нарушений. Сюда можно отнести право отмены незаконного правового акта. Надзорные органы рекомендовать процедуры их устранения.

Критерии контроля и надзора. В случае проведения надзора можно говорить о проверке соответствия деятельности поднадзорного требованиям законодательства. Когда мы говорим о контроле, здесь кроме законности мы рассматриваем также и целесообразность действий и решений подконтрольного органа.

Контролю как правовому явлению свойственна информационная природа, что обусловливает организацию прима, преобразования, хранения, использования и передачи информации. Информация нигде и никогда не встречается в чистом виде, без материального носителя.

Несмотря на то, что в социальных системах на первый план выдвигается семантическая (смысловая) сторона информации, раскрывающая е содержание и представляющая значение и ценность для контрольной деятельности, количество поступающей информации не теряет своего значения: оно может быть измерено и регулируемо. Более того, расширение объмов информации может содействовать углублению познания контролируемых процессов, отбирать, с точки зрения положительного воздействия на них, наиболее ценную и существенную информацию73.

Большинство современных методов и инструментов контроля реализуемы только с помощью информационных технологий и систем, Макаров К. В. Государственный контроль. – М.: Известия, 2004. – С. 11.

особенно в тех случаях, когда сами процессы осуществляются с использованием компьютерной техники и информационных систем74.

Цель контроля – информационная прозрачность объекта контроля для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности отражено представление о степени подконтрольности, то есть о том, как обеспечивается поддержание требуемого состояния75.

Рассматривая процедуру контроля, можно отметить, что контроль состоит в проведении определнных действий. Набор этих действий имеет некоторые отличительные особенности, вызванные спецификой целей субъекта и сущностью объекта, но при этом выделяется обязательный системный комплекс действий, тесно взаимосвязанных, повторяющихся и независящих ни от каких факторов, в том числе от целей субъекта, вида объекта, времени, места проведения и других объективных факторов: проведение наблюдения, измерения фактических показателей (фактов и характеристик) и сравнение их с установленными эталонами; определение отклонений фактически полученных данных от «эталонных»; документирование результатов об этом и доведение их до субъектов контроля76. Суть проведения этих действий состоит в сопоставления выявляемого и зафиксированного состояния определнным нормами состоянием (эталоном состояния объекта).

Таким образом, нам интересен контроль как процесс сбора, обработки и анализа информации. Направлен он на лиц – обладателей Лобанова А. М. Контроль и информация. Информационные системы // PROДелопроизводство и СЭД [Электронный ресурс] – М.: 2011. - Режим доступа:

http://www.sekretariat.ru/discuss/91272/, свободный – Загл. с экрана.

Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления.

Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 32.

Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и е модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 41.

информации, которая интересует тех, кто осуществляет контрольные мероприятия. От степени доступности такой информации, от готовности ей обладателей идти на сотрудничество в е предоставлении, от чткости нормативного правового закрепления контрольных процедур напрямую зависит эффективность любого контроля.

В литературе можно встретить утверждения о существовании информационного контроля. Например, Харитонов А. Н., отмечая информационную нагрузку контроля как процесса, которая присуща контролю по его природе, допускает мысль о существовании информационного контроля. Неверно сводить контроль лишь к получению соответствующей информации, однако в реальности может иметь место ситуация, когда именно отслеживание того или иного явления становится если не единственным, то, по крайней мере, определяющим предназначением контроля. В качестве примера можно упомянуть существующую российскую действительность, где обстановка изучается, анализируется, но соответствующее реагирование осуществляется вяло, с явным запозданием 77.

Данный термин также используется рядом авторов с негативной нагрузкой как обозначение незаконного ограничения права на информацию со стороны государства. Существует мнение, что вс большая информатизация мира ведт к прямо пропорциональному усилению контроля над людьми, что чревато появлением тоталитарного общества, основанного на электронном (информационном) контроле. В идентификации людей и предметов78.

Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монография. – Омск: Юридический институт МВД России, 1997. – С. 8.

Самсонов А., Авченко В. Общество информационного контроля // Газета «Дуэль», №21, 2002г. [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа:

http://www.patriotica.ru/actual/samsonov_oik.html, свободный – Загл. с экрана.

Информационный контроль ни в коей мере нельзя отождествлять с цензурой. Так, подобные опасения возникли, после того, как была обнародована концепция «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009–2011 годах»79. Опасения заключались в том, что речь идет о тотальном контроле всех и вся, в том числе региональных СМИ. Как выяснилось, к тотальному контролю концепция имеет отношение, но контролю не за журналистами, а в первую очередь за документооборотом, и во вторую – за чиновниками80.

административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результатами деятельности исполнительных органов государственной власти.

Однако подчеркнм, что понятие «информационный контроль» в отечественном законодательстве не используется.

Рассмотрим использование института контроля в сфере действия информационно-правовых норм.

В Федеральном законе «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»81 статья 23 посвящена контролю использования названной системы. При использовании ГАС «Выборы» в целом, отдельных е фрагментов, комплексов средств Постановление Правительства Ульяновской области № 27-303-П от 03.08.2009 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009-2011 годах» // [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа:

http://law.ulgov.ru/news/4180.html, свободный – Загл. с экрана.

Жарков И. Информационный контроль за электронным документооборотом // Аргументы и факты. Ульяновск, 17 (810) – [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://gazeta.aif.ru/_/online/ul/810/02_06, свободный – Загл. с экрана.

Федеральный закон от 10.01.2003 N 20-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 172.

автоматизации при подготовке и проведении выборов и референдума избирательная комиссия, комиссия референдума образует группу для контроля за использованием ГАС «Выборы». В состав группы контроля входят члены соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса и члены соответствующей комиссии с правом совещательного голоса. Члены группы контроля избирают из своего состава руководителя группы контроля. Группа контроля осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме, иных нормативных правовых актов, регулирующих использование ГАС «Выборы».

персональных данных»82 уполномоченным органом по защите прав исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи. В настоящее персональных данных является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), а именно одно из е управлений – Управление по защите прав субъектов персональных данных. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3451.

требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных83.

Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии со статьй 24 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления» государственных органов и органов местного самоуправления. Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации.

Статья 25 Федерального закона «Об обеспечении доступа к закрепляет положение о том, что контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих полномочий председатели судов, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества.

Закон РФ «О средствах массовой информации»86 в статье 31.6.

закрепляет понятие лицензионного контроля. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228 »О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» // Собрание законодательства РФ, 23.03.2009, N 12, ст. 1431.

Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, N 7, ст. 776.

Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6217.

Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета, N 32, 08.02.1992.

достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Контроль за доставкой обязательного экземпляра обозначен в документов»87. Контроль за доставкой обязательного экземпляра получателям документов возлагается на организации, осуществляющие регистрацию и учт соответствующих видов обязательного экземпляра.

Сведения о недоставке, несвоевременной и неполной доставке обязательного федерального экземпляра, обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации, обязательного экземпляра муниципального образования представляются соответственно в осуществляющие контроль за представлением обязательного экземпляра федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной самоуправления. Порядок осуществления контроля за представлением обязательного экземпляра определяется Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» в статье 16 закрепляет контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, который осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // Собрание законодательства РФ, 02.01.1995, N 1, ст. 1.

Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.10.2004, N 43, ст.

4169.

орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области субъектов Российской Федерации.

Порядок проведения контроля за формированием и использованием государственного банка данных о детях Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»89 относит к ведению Правительства Российской Федерации.

государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными парламентских партий, Общественной палаты Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере средств телерадиовещания, являющейся учредителем и распространителем государственных общедоступных телеканалов и радиоканалов.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов Федеральный закон от 16.04.2001 N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ, 23.04.2001, N 17, ст. 1643.

Федеральный закон от 12.05.2009 N 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, N 20, ст. 2392.

информации»91 в статье 14 закрепляет положение о том, что контроль за соблюдением органами государственной власти и государственными аудиовизуальными средствами массовой информации требований законодательства Российской Федерации о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации осуществляется Федеральной комиссией по телерадиовещанию в соответствии. Федеральная комиссия отношении государственных аудиовизуальных средств массовой радиопрограмм после их выхода в эфир.

На обеспечение защиты государственной тайны направлены процедуры как контроля, так и надзора. Закон РФ «О государственной тайне»92 в статье 30 закрепляет контрольные полномочия в этой области за Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в соответствии со статьй 30.1.

исполнительной власти.

Статья 31 закрепляет межведомственный и ведомственный контроль в органах государственной власти осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 170.

Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ, 13.10.1997, N 41, с. 8220-8235.

противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, и их территориальные органы, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в Администрации Президента Российской Федерации, в аппаратах палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации организуется их руководителями. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в судебных органах и органах прокуратуры организуется руководителями этих органов. Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиннные ему прокуроры.

Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»93 в статье 20 определяет, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Также закрепляется общественный контроль в это сфере. Зарегистрированные в установленном федеральным законом порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона.

Таким образом, контроль можно рассматривать как процесс сбора Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, N 1, ст. 48.

существующей нормы с возможностью воздействия на него в целях устранения выявленных отклонений и ограничения во избежание наступления негативных последствий.

Формирование гражданского общества и правового государства в деятельности органов власти. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы общественного контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации государственных органов, в их подотчтности всему народу, в их взаимодействии со СМИ, институтами гражданского общества94.

О важности контроля народа говорили великие мыслители прошлого. Аристотель считал, что контроль народа является одним из условий политической стабильности и процветания государства95. Ш.

Монтескье утверждал, что наличие законов дат возможность подданым осуществлять контроль действий правительства96. Также имея в виду контроль народа, Гегель подчркивал, что пресечение злоупотреления властью должно обеспечиваться контролем сверху, который при его недостаточности, должен дополняться контролем снизу97.

Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

23.

Аристотель. Политика // Сочинения: в 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. - С. 547-548.

Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955. - С. 167.

Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. – С. 335.

государственного управления. Из чего делается вывод о рассмотрении общественного контроля через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан98.

О месте и роли общественного контроля, а также о его важности для демократического развития правового государства говорит его многочисленные научные работы, написанные на этот счт.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»99 в статье 28 впервые закрепил такую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления как публичные слушания. Они проводятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемым вопросам, но и с целью осуществления контроля за принятием и реализацией решений100.

Акопов Л. В. говорит о демократическом контроле за органами государства как одном из способов реализации суверенитета народа там, где его субъектом является народ в целом101.

Неоднократно упоминается негосударственный контроль в формах независимого аудита и общественного контроля102.

Общественный контроль за деятельностью госдарственных органов в условиях модернизации России: Монографи я / Колл. авторов; Отв. ред. д.ю.н. проф. С. М.

Зубарев. М.: Финансовый университет, 2011. - С. 9.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

Комарова В. В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. – С.

18-21.

Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов -на-Дону, 1998. - С. 145-146.

Бреславцева Н. А. Учт, анализ и контроль: современное состояние и тенденции развития: монография / [отв. ред. проф. Н. А. Бреславцева]; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. – Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. – С. 146; Кришталева Т. И.

Если иметь в виду субъекты контроля, Харитонов дифференцирует такие его виды, как государственный и общественный103.

Также достаточно широк спектр предлагаемых определений понятия «общественный контроль».

многонационального народа и гражданского общества РФ, политических партий и общественных объединений, профсоюзов, средств массовой информации, различных социальных групп и сообществ гражданского общества за деятельностью государственных и муниципальных органов власти104.

Гончаров А. А. определяет общественный (гражданский) контроль как деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц, на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование государственного управления и обеспечения справедливости105.

Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Теория и методология взаимодействия контроля и налогообложения: Монография / Т. И. Кришталева. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2008. – С.

17.

Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монография. – Омск: Юридический институт МВД России, 1997. – С. 9.

Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб.

Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 13.

Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство «Весь мир», 2010. – С. 13.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямого закрепления общественного контроля, конституционной базой для него являются части 1 и 2 статьи 3, часть 4 статьи 29, часть 1 статьи 32, статьи 33.

Комплексное толкование этих статей позволяет сделать вывод, что право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства в вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения, правом на информацию и презумпцией того, что источником власти в РФ является народ, формирует представление о таком правовом явлении как общественный контроль.

Но для полноценной работы механизмов общественного контроля общество нуждается в нормативных правовых актах, непосредственно посвящнных регулированию общественных отношений в сфере разработке и принятии на федеральном уровне пакета актов, которые позволили бы расширить рамки общественного контроля, об этом говорят и современные учные106.

Достаточно широкий спектр нормативных правовых актов, общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. Вот почему так важно принятие на федеральном уровне руководящего закона, который бы включил в себя единый понятийный аппарат для законодательства об Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

35.

включающую в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Как отмечалось в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до года107, переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования институциональной среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности на основе свободы творчества, самореализации каждого человека. Такая институциональная среда характеризуется, в том числе и общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса.

На сегодняшний день уже сформировалась правовая база, свидетельствующая о необходимости и неизбежности общественного контроля в большинстве сфер правового регулирования.

Ряд нормативных актов посвящн непосредственно регламентации Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где отмечена не только его роль как прямого участника общественного контроля, но и принципы его взаимодействия с другими субъектами 108;

ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»109; Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека»110, в основные задачи которого входит содействие разработке механизмов Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, N 47, ст. 5489.

ст. 36.1, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

ст. 1, Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.04.2005, N 15, ст. 1277.

Указ Президента РФ от 01.02.2011 N 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ, 07.02.2011, N 6, ст. 852.

общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Виды общественного контроля можно классифицировать по сферам его осуществления111.

В сфере защиты окружающей среды ряд нормативных правовых актов свидетельствует о существовании общественного экологического контроля. Здесь можно говорить как о собственно общественном экологическом контроле112, так и о его подвидах. Существует общественный контроль за охраной атмосферного общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности115.

осуществляемый органами территориального общественного (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной Следующая далее систематизация нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного контроля, впервые была опубликована на официальном сайте Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека http://www.presidentsovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/index.php, однако, впоследствии была использована Забраловой О. С. в монографии и диссертации без ссылки на первоисточник (Забралова Ольга Сергеевна. Общественный контроль в Российской Федерации. М.: Навигатор, 2011. - 122 с.; Забралова Ольга Сергеевна. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00. [Место защиты: Ин-т государства и права РАН]. М.: 2012 - 162 с.).

ст. 68, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, N 2, ст. 133.

ст. 27, Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства РФ, N 26, 29.06.1998, ст.

3009.

ст. 26, Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, N 18, ст. 2222.

ст. 12, Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 141.

власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель 116.

В целях предупреждения и ликвидации загрязнения поверхностных и подземных вод, почвы и атмосферного воздуха бытовыми отходами и сточными водами, соблюдения санитарных и иных правил содержания земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садовых, огородных и дачных земельных участков и прилегающих к ним территорий, обеспечения выполнения правил пожарной безопасности при эксплуатации печей, электросетей, электроустановок, средств пожаротушения, а также в целях охраны памятников и объектов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрании уполномоченных) может избираться комиссия такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, которая работает под руководством правления такого объединения.

законодательства оказывает консультативную помощь членам такого объединения, обеспечивает выполнение садоводами, огородниками и законодательства, законодательства о градостроительстве, о санитарноэпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности, составляет акты о нарушениях законодательства и передает такие акты для принятия мер на рассмотрение правления такого ст. 72, «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред.

от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.

объединения, которое вправе представлять их в государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства117.

Кроме того, граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания и могут в связи с этим осуществлять общественный контроль118.

Кроме того, отмечается право граждан и юридических лиц на получение информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия119 и право доступа на объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия120.

В сфере здравоохранения и социального развития граждане имеют объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при общественный контроль за соблюдением федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». В рамках подобного контроля могут создаваться консультативно-экспертные ст. 26, Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства РФ, 20.04.1998, N 16, ст. 1801.

ст. 10, Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О животном мире» // Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, N 17, ст. 1462.

ст. 20, Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об уничтожении химического оружия» // Собрание законодательства РФ, 05.05.1997, N 18, ст. 2105.

ст. 21, Там же.

ст. 8, Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ, 05.04.1999, N 14, ст. 1650.

ст. 46, Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 06.04.2011) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 20.08.1992, N 33, ст. 1913.

советы при федеральных органах законодательной и исполнительной власти, органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации123. Но в пункте 3 указанной статьи из-за государственным органам власти общественный характер контроля утрачивается. Целесообразно было бы исключить данный пункт, либо перенести его за рамки статьи об общественном контроле.

Так же существует общественный контроль в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в рамках которого граждане и некоммерческие общественные организации уполномоченный Правительством Российской Федерации, для проведения экспертизы информационной продукции.

Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений 124.

Для обеспечения общественного контроля за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих создан Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения125, который является независимым от государственных и муниципальных органов.

ст. 24, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, N 48, ст. 4553.

Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст.

3028.

ст. 8, Федеральный закон от 20.08.2004 N 117-ФЗ (ред. от 28.06.2011) «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, N 34, ст. 3532.

Также создан общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений для обеспечения общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений 126.

В области регулирования трудовых правоотношений положения об общественном контроле появляются непосредственно в Трудовом кодексе РФ. Среди основных направлений государственной политики в области охраны труда отмечается содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда127. В связи с этим работодатель обязан обеспечить беспрепятственный допуск представителей органов общественного контроля в целях проведения проверок условий и охраны труда и расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний128.

Помимо этого положения об общественном контроле нашли сво отражение в законодательстве об обязательном социальном страховании.

Так, в число основных принципов осуществления обязательного социального страхования входит обеспечение надзора и общественного контроля129. В рамках контроль за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и соблюдением законных прав и интересов застрахованных осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными представительные органы130. Здесь профсоюзы представлены как Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 827 «Об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» // Собрание законодательства РФ, 28.07.2003, N 30, ст. 3047.

ст. 210, «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред.

от 01.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.

ст. 212, там же.

ст. 4, Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «Об основах обязательного социального страхования» // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, N 29, ст. 3686.

ст. 26, Федеральный закон от 24.07.1998 N 125-ФЗ (ред. от 09.12.2010) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и основные субъекты общественного контроля в сфере трудовых правоотношений.

Одним из принципов размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений отмечен принцип прозрачности процесса размещения средств пенсионных резервов и государственного, общественного надзора и контроля131. Уставом негосударственного пенсионного фонда должно предусматриваться обязательное формирование попечительского совета - коллегиального органа, выполняющего надзорные функции и обеспечивающего общественный контроль за деятельностью фонда132. Попечительский совет как обязательный для фонда орган управления здесь представлен в качестве субъекта общественного контроля.

В сфере образования и науки существует общественный контроль за рационализаторов133. Здесь можно наблюдать пример создания специального органа общественного контроля в конкретной сфере.

В Законе РФ «Об образовании»134 механизм общественного контроля предусмотрен в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся.

общественных наблюдателей при ее проведении.

профессиональных заболеваний» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3803.

ст. 24, Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ, N 19, 11.05.1998, ст. 2071.

ст. 28, там же.

ст. 46, Закон СССР от 31.05.1991 N 2213-1 «Об изобретениях в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 19.06.1991, N 25, ст. 703.

ст. 15, Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 01.07.2011) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.