На правах рукописи

ПОКИДОВ ДЕНИС МИХАЙЛОВИЧ

ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

И ИХ ОРГАНИЗАЦИОНАЯ СТРУКТУРА

(НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)

Специальность 12.00.14 –

Административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2010 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Кайнов Владимир Иванович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук Нельговский Игорь Евгеньевич Кандидат юридических наук, доцент Новиков Андрей Борисович

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия государственной службы»

Защита состоится «28» июня 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « » мая 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, процессом совершенствования системы и структуры органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации, который отражает современный этап их развития. В настоящее время этот процесс детерминирован, с одной стороны, задачами социальноэкономического развития и выполнения принятых Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей граждан, повышение уровня и качества их жизни. С другой стороны, в Российской Федерации завершается очередной этап административной реформы, начало ему было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября г.1 Таким образом, тема исследования освещает современный этап реализации обоих направлений, отраженный в структуре и функциях органов государственного управления.

Совокупность теоретико-правовых вопросов, связанных с функциями и структурой органов государственной исполнительной власти, представляет собой достаточно широкое поле исследования. Обе категории исследуются административным правом и теорией государственного управления практически неразрывно друг от друга и одновременно в тесной взаимосвязи с другими правовыми явлениями. При этом, и функции, и структура остаются неоднозначными категориями, что обусловлено, в определенной степени, высокими темпами развития административного законодательства в Российской Федерации. В теоретическом аспекте они комментируются, как правило, на основе соответствующих указов Президента Российской Федерации. Но в качестве категории административного права понятие «структура исполнительной власти» до сих под не определена, в настоящее время крайне редко можно встретить современные научные комментарии и исследования по вопросам взаимосвязи структуры и функций органов государственной исполнительной власти, в том числе по вопросам определения состава самих органов, как носителей определенных властных функций и полномочий.

Соответствующие проблемные вопросы представляются достаточно актуальными для научного исследования и одновременно чрезвычайно емкими по совокупности взаимосвязанных вопросов. Непосредственно система государственной исполнительной власти является достаточно сложным правовым явлением, в котором сочетается политическая целесообразность и социально-экономическая необходимость, требования законов и воля субъектов государственной власти. В отечественном административРаспоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 5 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. ном праве комплекс соответствующих вопросов в настоящее время еще недостаточно полно отражен, как и современные требования к организации системы и структуры органов исполнительной власти. В целом перечисленные обстоятельства нашли выражение в выборе темы диссертационного исследования, а так же ограничение темы исследованием только функциями и структурой федеральных министерств Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием, организацией деятельности и функционированием структуры органов государственной исполнительной власти. В совокупности соответствующих общественных отношений объект исследования сужается: в общем контексте организационного построения системы исполнительной власти предметным объектом исследования являются общественные отношений, связанные с современным этапом развития структуры и функций федеральных министерств Российской Федерации.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные вопросы, связанные с формированием в Российской Федерации обоснованной и эффективной организационной структуры федеральных министерств. Предмет исследования объективируется в положениях нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты формирования и деятельности федеральных министерств.

Цели и задачи исследования являются тем руководящим началом, на которое ориентируется содержание, последовательность проводимого исследования, а так же его методологическая и теоретическая основа. Основная цель исследования состоит в раскрытии проблем формирования эффективной структуры федеральных министерств, подготовки выводов, предложений, рекомендаций по совершенствованию этого правового механизма. Этим целям соответствуют задачи исследования:

1. Провести анализ современных подходов к определению понятия «орган исполнительной власти», как основного звена структурной организации и функций государственного управления.

2. Уточнить объем компетенции уполномоченных субъектов государственной власти, учреждающих статус федеральных министерств и требования к их структурной организации.

3. Проанализировать теоретико-правовые и организационноправовые основы образования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. федеральных министерств.

4. Выявить современные тенденции развития функций федеральных министерств и основания их отраслевого разграничения.

5. Проанализировать нормативную основу задач и функций федеральных министерств, полноту регламентации порядка их осуществления.

6. Установить нормативную основу порядка формирования структуры федеральных министерств, выявить основные элементы этой структуры.

7. Уточнить требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств в соответствии с возложенными функциями.

8. На основе проведенного анализа указать выводы, предложения, рекомендации по совершенствованию правового механизма, обеспечивающего функциональную структуру федеральных министерств.

Методологическая и теоретическая основа исследования представлена, прежде всего, научными трудами и публикациями ученыхадминистративистов нескольких поколений, разработавших основы научных методов в административном праве и государственном управлении, а так же теоретические положения в этой области знаний. В процессе исследования автор опирался на основополагающие принципы научного познания, такие как объективность, всесторонность, конкретность, единство качественных и количественных характеристик, критичность анализа и другие. Исследование базируется на общенаучных и специальных методах наблюдения и изучения правовых явлений: диалектический метод, исторический метод, системный метод, метод сравнительного правоведения, формально-логический метод, структурно-функциональный метод и другие. В ходе исследования особое внимание уделялось базовым положениям науки административное право, ее комплексному подходу при освещении проблемных вопросов, развитию категорийного и понятийного аппарата, их научной обоснованности.

Степень разработанности темы исследования представляется достаточно противоречивой. С одной стороны, в настоящее время вопросы системы и структуры органов государственной исполнительной власти находятся в центре внимания, так же, как и связь этих вопросов с решением задач административной реформы и задач развития экономики. Одновременно эти вопросы освещаются достаточно односторонне – в свете указов Президента Российской Федерации, регулирующих соответственно систему и структуру федеральной исполнительной власти. При этом, нормативные акты содержат указание на сферы компетенции органов управления, а комментарии к ним – на отрасли государственного управления. Эти противоречия практически не освещаются в научных изданиях, так же, как и принципы структурной организации современных органов государственного управления.

Можно отметить, что в настоящее время достаточно противоречиво рассматривается соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти, в некоторых случаях их необоснованно отождествляют. В том числе основной элемент системы – орган исполнительной власти, – практически не определен в законодательстве, а в теоретическом аспекте совпадающих мнений специалистов практически не существует.

Даже правовое положение федеральных министерств пока не исследуется комплексно в соотношении всех составляющих, в том числе остается не раскрытой деятельность министерств по выработке государственной политики.

С другой стороны, те же вопросы организации научно обоснованной функциональной структуры органов государственного управления достаточно подробно исследовались советским административным правом и наукой о государственном управлении. В 70-80-е годы вопросы оптимальной структурной организации и функциональной обоснованности рассматривались как существенный резерв повышения эффективности государственного управления в системе отраслевого деления народнохозяйственного комплекса. Эти проблемы обсуждались с 60-х годов в научных изданиях и публикациях Г.В. Алехина, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.И. Пискотина и многих других теоретиков и специалистов государственного управления. Эти публикации отчасти сохраняют актуальность, но могут служить лишь отправным моментом современных исследований.

Научная новизна диссертационной работы отражена непосредственно в целях и задачах исследования, где обозначена проблематика определенной группы вопросов, характеризующих современное состояние функционирования федеральных министерств. Новизна этих вопросов в некоторой степени обусловлена динамикой изменения административного законодательства, в котором сформулированы положения, существенно изменяющие правовое положение федеральных министерств: организационно-распорядительная отраслевая деятельность к настоящему времени уступила место общей задаче выработки министерствами административной политики в установленной сфере. Это новое понятие административного законодательства, формы реализации соответствующих полномочий федеральных министерств ранее не исследовались, как и вопросы структурной организации, обеспечивающей эффективное осуществление возложенных функций. Совокупность поставленных задач определенным образом отражает новизну исследования.

Новизна отражена и в выводах исследования, выраженных в совокупности положений, выносимых на защиту. В диссертационном исследовании представлено современное состояние регулирования функций, возложенных на федеральные министерства, и регламентации их структурной организации. Значительное внимание в этой части уделено теоретическим и правовым основам статуса федеральных министерств. Наряду с федеральным регулированием в ходе исследования проанализированы ведомственные акты регулирования, в которых наиболее полно представлен правовой механизм деятельности по выработке государственной политики в структурных подразделениях федерального министерства. В целом это позволило сформулировать ряд предложений, актуальных определений, а так же изменений и дополнений законодательства, которые, по мнению автора, по новому представляют современные задачи и функции федеральных министерств в системе исполнительной власти Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Конституция Российской Федерации непосредственно устанавливает в качестве предмета регулирования такие категории, как система и структура органов государственной исполнительной власти. Административное законодательство пока не уточняет их содержание и соотношение, что, по нашему мнению, создает условия закрытости для общества процедуры формирования обоснованной структуры федеральных органов исполнительной власти. Эти обстоятельства обуславливают необходимость восполнить пробел посредством дополнения федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря г. тремя статьями: а) «основные понятия»; б) «принципы построения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти»; в) «порядок разработки и утверждения системы и структуры органов федеральной исполнительной власти».

2. Для дополнения федерального законодательства предлагаются следующие определения:

а) Орган исполнительной власти – элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам организации системы исполнительной власти Российской Федерации, обладающий определенными самостоятельными функциями и полномочиями.

б) Задачи органов исполнительной власти – установленные учредительными актами Президента и/или Правительства Российской Федерации положения, определяющие основное предназначение органа в системе исполнительной власти.

в) Функции органов исполнительной власти – установленные учредительными актами направления осуществления задач, возложенных на орган, и определяющие соответствие между его задачами и полномочиями.

г) Система федеральных органов исполнительной власти – утвержденная Президентом Российской Федерации совокупность органов государственного управления, наделенных самостоятельными задачами, функциями и полномочиями в установленной сфере.

д) Структура федеральных органов исполнительной власти – утвержденные Президентом Российской Федерации субординационные и управленческие отношения в системе органов государственного управления.

е) Сфера деятельности федерального органа исполнительной власти – область компетенции, утверждаемая исключительно Президентом либо Правительством Российской Федерации в соответствии с распределением их конституционных полномочий.

3. Предлагается исключить из ст.12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.

положение, предоставляющее Правительству Российской Федерации право перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации, как положение, противоречащее конституционному принципу о верховенстве федеральных законов.

4. В период 1993-2004 гг. указами Президента Российской Федерации последовательно изменялся и был упразднен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти. Этот принцип ранее был закреплен в конституциях СССР и РСФСР и отражал отраслевую классификацию советского народно-хозяйственного комплекса. В законодательстве Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти подразделяются на сферы – это новое правовое явление, которое никак не связано с прежними отраслями. В настоящее время самостоятельные сферы государственного управления закреплены за федеральными министерствами и отчасти – за федеральными службами и агентствами, находящимися в непосредственном подчинении Президента либо Правительства Российской Федерации.

5. В административном праве существует пробел – отсутствует определение и регулирование деятельности по выработке государственной политики, которая закреплена за федеральными министерствами в качестве функции указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.

№314. Из анализа нормативных актов следует, что понятие «выработка государственной политики» – это наиболее общая задача федеральных министерств, которая осуществляется через одинаковые функции и общие формы их осуществления. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере.

6. Общая задача по выработке государственной политики обуславливает качественно новую организационную модель управления в системе федеральных министерств. Прежняя модель отраслевого управления соответствовала линейно-функциональному типу, в котором министерство непосредственно руководило подчиненными учреждениями, организациями, предприятиями. К настоящему времени эта модель не может быть применена ни к одной из сфер управления. Можно сказать, что задача выработки административной политики объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабной модели управления – выработка стратегии управления и определение тактики ее осуществления в системе неподчиненных учреждений, организаций, предприятий.

7. Правовой механизм осуществления задачи по выработке государственной политики к настоящему времени недостаточно отражен в актах нормативного регулирования. Только из анализа ведомственных актов, регулирующих деятельность структурных подразделений министерства, можно сделать вывод, что задача выработки государственной политики и осуществление соответствующих функций имеет одинаковые правовые формы для различных сфер компетенции федеральных министерств. Но такое положение сложилось из практики, а принципы формирования организационной структуры министерств остаются полностью закрытыми, неопределенными. В этой части необходимо восполнить пробел, а именно:

требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств, а так же к правовым формам выработки государственной политики должны быть неотъемлемой частью учредительного акта федерального министерства.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях; в процессе преподавания теории административного права и теории государственного управления, истории государственного управления России, других юридических дисциплин; при разработке учебных курсов, в подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по отдельным дисциплинам для юридических вузов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях проводимых в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете на факультете права и экономической безопасности, отражены в публикациях автора по данной проблематике.

Структура диссертации. Тема работы, объект, предмет и цели диссертационного исследования определили внутреннюю логику ее структурного построения. Диссертация состоит из введения, трех разделов, содержащих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, её актуальность. Так же определяются цели и задачи исследования, объект, предмет, методологические основы диссертационного исследования, предлагается характеристика степени разработанности темы исследования.

Первый раздел – «Понятие о функциях и структуре исполнительной власти в Российской Федерации», – включает в себя параграфы:

«Органы государственной исполнительной власти и их признаки»; «Функции органов государственной исполнительной власти»; «Теоретикоправовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации».

В современном административном праве справедливо отмечается, что в российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти». В современных изданиях по административному праву к числу органов государственной исполнительной власти причисляют так же организации гражданско-правового статуса, наделенных отдельными публичными полномочиями, а в федеральных законах указаны, помимо системных органов, так же органы, образуемые при федеральной и региональной исполнительной власти. Подобные примеры побуждают к рассмотрению важных вопросов: во-первых, – деятельность каких органов управления следует относить к системе исполнительной власти? Вовторых, – какие признаки характерны для деятельности органов исполнительной власти?

Анализ существующих точек зрения по данному вопросу, в том числе предлагаемых признаков системы органов исполнительной власти и признаков классификации этих органов, показывает, что позиции различных авторов существенно расходятся, в отдельных случаях в позиции можно выделить внутренние противоречия. Как правило, в существующих определениях не вполне корректно ведущим признаком органа исполнительной власти указывается его принадлежность к системе исполнительной власти. Эта точка зрения не позволяет разграничить собственно органы государственного управлении и организации, учреждаемые этими органами в различных целях и в различных сферах публичных отношений.

Основной вывод этого анализа состоит в том, что система исполнительной власти, как единое целое, обладает качественно новыми признаками, которые не могут быть тождественны признакам некоторой части элементов этой системы. То есть необходимо разделять признаки системы исполнительной власти и признаки органа исполнительной власти. Признаки системы в целом наиболее точно раскрывают принципы ее функционирования в соответствии с действующим законодательством, а признаки органа исполнительной власти – положения нормативного акта, регулирующего статус конкретного органа исполнительной власти. Из это следует, что орган государственной исполнительной власти – это элемент системы государственного управления, отвечающий нормативно установленным принципам функционирования системы исполнительной власти в целом, обладающий в соответствии со статусом самостоятельными функциями.

Функциональность элементов системы исполнительной власти можно рассматривать в качестве ведущего признака ее построения. Разноплановость соответствующих функций рассматривается в теории социального управления как момент целесообразно действующих частей единой системы. Эта же особенность отражена и в теории административного права. Но одновременно разнообразие и различие масштабов функций, осуществляемых исполнительной властью, обусловило расхождение существующих подходов в административном праве по вопросам типологии функций органов государственной исполнительной власти и принадлежности отдельных функций к тому или иному органу государственного управления. Расхождения мнений ученых-правоведов определенным образом отразилось на отсутствии в российском законодательстве юридического определения этого понятия.

Этот недостаток должен был ликвидировать очередной этап проведения административной реформы в Российской Федерации: в период 2003-2004 годов ставились задачи исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а так же разделение функций между тремя организационными формами федеральной исполнительной власти (министерствами, службами, агентствами). Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стал указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре органов исполнительной власти», согласно которому деятельность федеральных органов исполнительной власти основывалась на четырех функциях:

функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию; функции контроля и надзора; функции по оказанию государственных услуг; функции по управлению государственным имуществом.

Этот указ Президента РФ неоднократно комментировался, тем не менее, проблемы его реализации остаются до конца не раскрытыми: не определенным остается понятие «функция исполнительного органа» и ее соотношение с задачами; положения указа не вошли в федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.; указ не определяет содержания деятельности федеральных министерств по выработке государственной политики. Установленное указом разграничение функций федеральных органов исполнительной власти на практике соблюдается не во всех случаях. В учредительных актах федеральных министерств их «типовая» функция по содержанию и значению более соответствуют понятию «задача в установленной сфере».

В контексте вопросов, изучаемых административным правом, структурная организация исполнительной власти представляется не достаточно освещенной. Здесь видится определенная совокупность теоретических и прикладных вопросов административного регулирования: соотношение современных функций исполнительной власти и ее структуры; критерии для определения эффективности структуры органов управления; теоретико-правовые основания определенной структуры органа в его статусе; правовое положение субъектов управления, полномочных утверждать ту или иную структурную организацию; соответствие между сферой управления и структурой управления; административно-правовое регулирование по вопросам создания структуры органов управления; принципы построения структуры органов управления и прочие актуальные проблемы администрирования. При всей актуальности содержание большинства этих вопросов в современном административном праве практически отсутствует, не обсуждается вопрос об административной ответственности структурного подразделения органа исполнительной власти из-за юридической неопределенности этого понятия.

Вопросы структуры исполнительной власти в настоящее время принято рассматривать на основе указов Президента РФ о системе и структуре федеральных органов управления. Теоретическое значение структурной организации управления раскрывается в науке государственного управления, в частности через соотношение категорий: «цели – задачи – функции – структура». То есть структура подчинена категориям более высокого порядка, при этом, тот или иной тип организационной структуры не может быть тождественен системе органов управления. Положения о структуре органов исполнительной власти содержатся в Конституции РФ, в федеральном и региональном законодательстве. Тем не менее, действующие нормативные акты не дают определения этому понятию, не содержат требований, предъявляемых к структуре органов исполнительной власти, правовой механизм ее формирования изложен недостаточно ясно.

Модели структурной организации государственного управления достаточно подробно рассматривались советской школой государственного управления. Ведущим типом структуры являлся линейнофункциональный, соответствующий принципам централизованного государственного управления. Но этот тип структуры не соответствует сформированному на основе указа Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г., для этого есть ряд оснований. Теоретических подходов к вопросам структурной организации современных органов исполнительной власти пока не предложено. Тем не менее, в качестве предмета административного регулирования, в действующей структуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить три юридически значимых элемента: совокупность органов управления, их субординационные отношения с субъектами государственной власти, характер управленческих отношений между отдельными органами управления.

Второй раздел – «Эволюция функций федеральных министерств Российской Федерации», – включает в себя параграфы: «Изменение отраслевых функций федеральных министерств» и «Сферы административной политики и задачи федеральных министерств».

Процесс формирования функций федеральных министерств рассматривается с переходного периода 1992 г., на этот процесс повлиял целый ряд факторов. Их исследование не входило в задачи исследования, поэтому рассматривается только правовой аспект, который формально закрепляет роль министерств в системе федеральных органов исполнительной власти на определенном этапе их развития. В этой части нормативного регулирования ни закон РФ «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г., ни федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. не содержат положений о порядке образования, компетенции и функциях федеральных министерств. Пробел законодательства до настоящего времени регулируется указами Президента РФ. В частности, только на основе указа Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти»

от 14 августа 1996 г. были урегулированы основы статутного различия федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров, составлявших в тот период систему федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

Этот указ Президента РФ имел еще одну особую роль – им был изменен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти, для федеральных министерств отраслевое управление было заменено понятием «проведение государственной политики и осуществление управления в установленной сфере деятельности». Указ не раскрывал содержание введенной «формулы» о деятельности федеральных министерств, из положений указа процедура создания системы федеральных органов исполнительной власти оставалась закрытой для общества. Одновременно указ не содержал отмены положений нормативных актов, которыми учреждались принципы отраслевого государственного управления, в частности – соответствующие положения действовавшего закона «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г.

Отраслевой характер государственного управления (и деятельности министерств) являлся основополагающим принципом правового положения органов исполнительной власти всех уровней на протяжении многих предшествующих десятилетий. Отраслевой и межотраслевой принципы государственного управления были закреплены в Конституциях СССР и РСФСР, эти принципы были неотъемлемой частью системы централизованной организации народно-хозяйственного комплекса советского государства, в котором отраслевые министерства выполняли роль головных органов управления, осуществлявших планово-хозяйственные и организационно-распорядительные полномочия в отношении подчиненных производственных, снабженческих и иных хозяйствующих учреждений. Юридическая основа советской системы отраслевого управления включала в себя значительное число нормативно-правовых актов, среди которых системообразующим нормативным актом являлся Общесоюзный классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ) от 1 января 1976 г. Классификатор утратил юридическую силу с января 2003 г.

Отрасли народного хозяйства с точки зрения характера общественного разделения труда и участия в создании совокупного общественного продукта и национального дохода разделялись на сферу материального производства и непроизводственную сферу. Анализ системы центральных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации, сформированной в сентябре 1992 г., показывает, что все направления отраслей народнохозяйственного комплекса (в материальной и непроизводственной сферах) обслуживались деятельностью федеральных министерств и комитетов Российской Федерации. Отраслевой характер деятельности федеральных министерств и иных центральных органов исполнительной власти остался без изменений и в соответствии с классификацией отраслей единого народно-хозяйственного комплекса так же после принятия Конституции РФ и образования федеральной исполнительной власти на основе указа Президента РФ от 23 декабря 1993 г. Только после принятия указа Президента РФ «О системе органов федеральной исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. наметилась изменения: учрежденные сферы в целом продолжали сохранять отраслевой характер в соответствии с классификацией ОКОНХ, сохранялось и отраслевое дублирование функций отдельных министерств, но одновременно проявляется тенденция обособления ряда сфер государственного управления, которые не соответствуют отраслевому принципу управления.

Анализ статутных актов федеральных министерств середины 90-х годов обнаруживает определенную тенденцию: ряд федеральных министерств Российской Федерации несли отдельные функции общегосударственного управления (планирование, координация, контроль), т.е. являлись не только проводниками государственной политики в установленной сфере деятельности, но так же государственными органами, которые непосредственно формировали эту государственную политику в отношении не подчиненных им органов и организаций. Но наиболее важным этапом развития функций федеральных министерств стал указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от марта 2004 г., в положениях которого учреждалось новое содержание функций федеральных министерств – выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере. К этому времени вместо ОКОНХ был введен в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКВЭД).

Упоминание об отраслевом управлении исчезло из российского законодательства после 1996 г. ОКВЭД в настоящее время ни как не связан с законодательством, регулирующим систему и структуру органов государственной исполнительной власти. Одновременно сферы компетенции федеральных министерств приобрели к настоящему времени комплексный характер, их содержание относятся к предмету государственной политики Российской Федерации, в них затрагиваются интересы всех регионов, а так же права и законные интересы самых широких слоев общества. Это качественно новые содержание сфер административной политики полностью утратило связь с отраслевым характером государственного управления.

Исходя из современного содержания функций федеральное министерство в настоящее время более не должно осуществлять административную опеку и организационную деятельность среди субъектов общественной и экономической деятельности, его статус обязывает осуществлять формирование государственной (административной) политики в сфере своей компетенции. В этом значении понятие «сфера государственного управления» ранее не рассматривалась в административном праве. Понятия «сфера государственного управления», «сфера деятельности исполнительной власти» обычно встречаются в теоретических изданиях в двух значениях. Во-первых, – это вся совокупность правовых норм, регулирующих административные отношения. Во-вторых, понятием сфера в отечественном административном праве было принято обозначать некоторую совокупность отраслевых направлений государственного управления, объединенных в укрупненные сферы (административно-политическая сфера, сфера экономики, социально-культурная сфера и другие). Можно сказать, что в теории административного права ранее не рассматривалось содержание понятия «сфера управления» применительно к деятельности конкретного органа исполнительной власти – федерального министерства. Точно так же новым правовым явлением стала деятельность по выработке государственной политики в установленной сфере.

Правовое содержание этой деятельности до сих пор не раскрыто, в указах Президента РФ оно грамматически и логически отделено от функции нормативного регулирования. Определенность существует только в отношении понятия «установленная сфера» – это сфере деятельности, которая устанавливается для конкретного органа исполнительной власти исключительно актами Президента и Правительства Российской Федерации.

К настоящему эти сферы выработки государственной политики закреплены за 18-ю федеральными министерствами. Анализ соответствующих учредительных актов показывает, что в них можно выделить ряд общих полномочий, связанных с осуществлением этой деятельности. Одновременно объем полномочий отдельных федеральных министерств и их содержание различаются существенно, отражая специфику конкретной сферы. Но кроме федеральных министерств, так же осуществляют деятельность по выработке государственной политики в установленной сфере ряд федеральных служб и агентств – это органы федерального управления, непосредственно подчиненные Президенту либо Правительству Российской Федерации.

Во всех рассмотренных случаях сферы выработки государственной политики уполномоченных федеральных министерств, служб, агентств являются вполне самостоятельными, с характерными для них функциями и полномочиями органов федеральной исполнительной власти. Это обстоятельство актуализирует вопрос о роли Правительства РФ в практическом формировании и осуществлении государственной политики в различных сферах реализации полномочий подчиненных органов федеральной исполнительной власти. Анализ положений федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. не может дать прямой ответ на поставленный вопрос. Среди положений этого федерального конституционного закона не упоминаются функции федеральных органов исполнительной власти по формированию государственной политики и самостоятельному нормативному регулированию в установленной сфере деятельности. Здесь проявляется несогласованность положений федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» со статутными актами федеральных органов, ответственных за отдельные сферы государственного управления. В том числе закон не регулирует распределения полномочий между Правительством РФ и федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти в части осуществляемых ими задач и функций.

Существенный пробел законодательного регулирования не может быть снят и даже усугубляет положение из Типового регламента, утвержденного постановлением Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г., согласно которому федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства. Из этого следует единственный вывод, что регулирование полномочий федеральных органов исполнительной власти по формированию государственной политики, нормативному регулированию, координации, а так же планированию в установленной сфере деятельности осуществляются непосредственно ведомственными актами уполномоченного федерального органа в соответствии с законодательством, регулирующим их деятельность.

Третий раздел – «Регулирование функциональной структуры федеральных министерств», – включает в себя параграфы: «Вопросы структурной организации федеральных министерств» и «Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства».

Структура органов государственного управления образуется сознательно, в результате целенаправленной деятельности субъектов государственного управления. Она формируется исходя из основных принципов деятельности государственной власти, учитывая объективные потребности, необходимость в создании гибкого, эффективного, целенаправленного управления. Если при этом организационная структура обосновано соответствует сфере деятельности, возложенным задачам, то она обладает достаточно высоким потенциалом и внутренней способностью к развитию. И наоборот – организационная структура может стать своеобразным «тормозом» функционирования, если она не вполне соответствует объективным условиям, которые не были учтены в должной степени при ее формировании. Из этого следует необходимость выделения вопросов регламентации образования и изменения организационной структуры органов исполнительной власти.

В настоящее время построение организационных структур органов исполнительной власти практически не освещается и не исследуется современными специалистами, хотя эти вопросы еще недавно относились к перспективным направлениям совершенствования государственного аппарата. Рассматривались принципы формирования организационных структур, методы их моделирования, роль органов власти в их формировании.

Только часть этих знаний может быть использована в современных условиях. Например, в аппарате отраслевого управления ранее выделялись шесть основных типов структурных единиц: должность, структурное подразделение органа, администрация предприятия (учреждения), орган, аппарат управления внутриведомственного подразделения, ведомственный аппарат.

Для каждой структурной единицы важна степень ее самостоятельности, определяемой нормами права. Но в сфере деятельности современного министерства формируются управленческие связи иные, чем в отраслевом управлении: координационные отношения с органами исполнительной власти доминируют над вертикальными субординационными отношениями. В структуре федерального министерства можно выделить только четыре типа взаимосвязанных структурных единиц: должность государственной службы, структурное подразделение органа (функциональное, территориальное), аппарат управления профильного министерства, подведомственный федеральный орган (федеральная служба, агентство). Характер управленческих отношений между этими структурами различен, вертикальные административные отношения в этой структуре не всегда очевидны. При этом, анализ нормативных актов, регулирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, показывает, что они не содержат положений, устанавливающих принципы соответствия между структурой органа исполнительной власти и сферой деятельности. Так же законодательство не устанавливает требований, предъявляемых к структуре органа исполнительной власти.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые Президентом и Правительством РФ, содержат раздел «Организация деятельности», в котором указаны стандартные обязанности руководителя органа самостоятельно определять вопросы структурной организации вверенного органа в соответствии с утвержденным объемом финансирования и утвержденными штатами. Более того, из положений о федеральных министерствах следует, что проекты положений о федеральном министерстве так же разрабатываются самим министерством и вносятся федеральным министром на рассмотрение в Правительство РФ. По существу с г. идет процесс формирования федеральных министерств нового типа, самостоятельно вырабатывающих административную политику и проводящих нормативное регулирование в установленной сфере. Соответствующая структура этих органов должна находиться под контролем Правительства, так же, как и состояние сферы их компетенции. Тем не менее, положения о министерствах содержат стандартное требование – структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности, в состав департаментов включаются отделы.

Фактически эти вопросы по умолчанию делегированы федеральному министру как его персональные обязанности по руководству федеральным министерством.

Из анализа актов-положений о федеральных министерствах следует, что для обеспечения их функций и полномочий образуются, кроме основного аппарата (департаменты и отделы), ряд других органов: научноконсультативные, экспертные, координационные и совещательные органы, коллегии министерств. Положения о деятельности таких органах и их состав утверждает федеральный министр без согласования с Правительством. Федеральные министры обладают достаточно широкими полномочиями по формированию и реорганизации организационной структуры подчиненных министерств. В том числе регламент внутренней организации федеральных министерств, в котором регулируются основные процедуры управления в структуре аппарата министерства, утверждаются непосредственно руководителем министерства. Эти полномочия не регулируются законом, они основаны на подзаконных актах – положениях о федеральных министерствах.

Общий анализ статутных актов в отношении структурной организации федеральных министерств позволяет установить различие между организационной структурой федерального министерства и структурой управления, образуемой в сфере деятельности министерства. Организационная структура федерального министерства – это совокупность внутриведомственных объектов управления, связанных между собой административными отношениями субординации. Структура управления в сфере деятельности федерального министерства – это основанное на административных отношениях взаимодействие субъектов государственного управления, иных организаций, наделенных самостоятельными функциями, задачами, полномочиями, правами и объединенных общими целями и компетенцией в установленной сфере.

Ведомственные акты, регулирующие вопросы осуществления задач и функций, возложенных на федеральное министерство, представляет значительный объем, прежде всего, приказов по вопросам регламента министерства, структуры его аппарата, а так же утверждающих положения о структурных подразделениях аппарата министерства. Положения о департаментах федерального министерства являлся основным ведомственным актом, совокупность которых демонстрировала правовой механизм осуществления деятельности федерального министерства по выработки государственной политики непосредственно в структуре аппарата министерства.

Анализ значительного ряда положений о профильных департаментах позволил выявить некоторые общие правовые формы осуществления их полномочий, характерные для различных сфер государственного управления:

предложение к плану заседаний Правительства;

предложение к плану законопроектных работ Правительства;

проект программных документов Правительства;

проект нормативных актов, доклад, по которым требуется решение Правительства;

план законопроектных работ Министерства;

проект нормативных и иных правовых актов Министерства;

заключение, отзыв, поправка на проекты нормативных правовых актов, поступающих на рассмотрение в Министерство;

анализ нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции министерства;

решение по обращениям, поступающим в Министерство;

предложения по формированию федерального бюджета;

формы координации деятельности подведомственных предприятий, учреждений;

предложения о создании, реорганизации, ликвидации и приватизации федеральных государственных предприятий и учреждений;

анализы и прогнозы в сфере деятельности Министерства;

исполнение мероприятий по реализации федеральных целевых программ с участием Министерства;

предложения по реализации функций министерства как главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета;

предложения об объеме финансирования государственного заказа;

проведение конкурсов на размещение государственных заказов;

контроль деятельности служб, агентства, иных органов и организаций, подведомственных Министерству;

взаимодействие с органами исполнительной власти по вопросам выработки и государственной политики в установленной сфере;

обеспечение деятельности координационных и совещательных органов Министерства;

проведение совещаний, семинаров и иных мероприятий по вопросам, отнесенным к сфере компетенции Министерства;

иные формы осуществления ведомственных полномочий.

Совокупность актов ведомственного регулирования (приказы, регламенты, положения) показывает, что структурные подразделения федеральных министерств (департаменты), курируя определенное направление деятельности, осуществляют в области своей компетенции функции Министерства. При этом общем подходе, сложившемся из практики самих министерств, содержание деятельности по выработке государственной политики в установленной сфере менее всего соответствует понятию «функция» федерального министерства, и более всего – их комплексной задаче.

Ведомственные приказы отражают различный подход федеральных министерств к вопросам регулирования их функций по выработке государственной политике, нормативному регулированию, стратегическому планированию и координации в установленной сфере деятельности. К сожалению, в этой части ведомственного регулирования отсутствует общая форма, которая наиболее полно и всесторонне устанавливает основные направления практического осуществления возложенных на министерство функций. Только анализ совокупных полномочий структурных подразделений аппарата федерального министерства позволяет установить такие направления, а так же указать правовые формы их осуществления.

В целом проведенный анализ, позволил установить, что для выполнения задачи по выработке государственной политики федеральные министерства применяют общие (схожие) формы осуществления полномочий, основанные на функциях анализа, прогнозирования, стратегического планирования, нормативного регулирования, контроля, координации. В целом это объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабным органам управления – выработка стратегии управления и организация тактики ее осуществления.

В заключение подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, в том числе обозначена та совокупность факторов, которые определенным образом отразились на процессе формирования структуры и функций федеральных министерств, их современной роли в системе исполнительной власти Российской Федерации. В соответствии с задачами исследования, на основе промежуточных выводов, сделанных в процессе исследования, предлагаются основные положения, выносимые на защиту.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Покидов Д.М. Проблемы структурной организации федеральных министерств. - М.: Вестник Московского университета МВД России № 1, 2010. С. 33 – 37 – 0,4 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

2. Покидов Д.М. Теоретические подходы к пониманию финансовой деятельности государства / Государство и право в условиях глобализации:

Сборник научных трудов / Редкол.: проф. В.М. Чибинёва (отв. ред.) и др. – М.: Издательская группа «Юрист», 2007. С. 255 – 258.– 0,4 п.л.

3. Покидов Д.М. Проблемы и противоречия федерального законодательства в области регулирования местных финансов / Безопасность человека, общества и государства: Сборник научных трудов / Редкол.: проф.

В.М. Чибинёва (отв. ред.) и др. – М.: Издательская группа «Юрист», 2007.

С. 248 – 251.– 0,4 п.л.

4. Покидов Д.М. Социально-политическая, экономическая и правовая характеристика налогов и налоговой деятельности государства / Государство и право: теория и практика. Сборник научных трудов / Редкол.: проф. В.М. Чибинёв (отв. ред.) и др. – СПб.: Лема, 2007. С. 210 – 228.

– 1,2 п.л.

5. Покидов Д.М. Функции органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации / Государство и право: теория и практика:

Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 4. – СПб.: Лема, 2008. С.

231 – 242.- 0,9 п.л.

6. Покидов Д.М. Вопросы структурной организации федеральных министерств / Государство и право: теория и практика: Сборник научных трудов / Материалы научно-практической конференции: «Проблемы юридической науки и образования в современной России» 05 ноября 2009 года.

Часть 2. – СПб.: Лема, Выпуск 6, 2009. С. 165 – 179.– 0,9 п.л.