На правах рукописи

БЕЛЫЙ Антон Владимирович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в 1991-2005 гг.:

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

Специальность 07.00.02 – Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре истории России Российского университета дружбы народов

Научный руководитель: Козьменко Владимир Матвеевич доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории России РУДН

Официальные оппоненты: Криворученко Владимир Константинович доктор исторических наук, профессор кафедры истории и международных отношений, заместитель начальника управления научной работы Московского гуманитарного университета Пономаренко Сергей Владимирович кандидат исторических наук, советник Председателя Московской городской Думы

Ведущая организация: Московский государственный институт коммунального хозяйства и сервиса

Защита состоится _ сентября 2009 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.03 в Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10а, ауд. 415.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117 198, Москва, ул.

Миклухо- Маклая, д.6.

Автореферат разослан «» 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета Е.В. Кряжева-Карцева доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования объясняется тем, что одной из приоритетных проблем современного государственного строительства является развитие системы местного управления, в частности, его правовой основы, которая вызывает у исследователей постоянный интерес и требует глубокого и всестороннего анализа. И проблематика, и фактическая её сторона, несмотря на имеющиеся работы, ещё далеко не исчерпаны. Кроме того, в отечественной историографии история местного самоуправления исследовалась, как правило, в отрыве от её организационно-правовой основы. В историческом аспекте это серьёзная часть местного самоуправления почти не рассматривалась. Подобное обстоятельство значительно актуализирует тему нашего исследования.

В тоже время в процессе становления и развития местного самоуправления возникает немало трудностей, значительная часть которых связана с недостаточной изученностью организационно-правовой базы местного самоуправления, что обуславливает необходимость тщательного изучения исторического опыта, накопленного местным самоуправлением на всех этапах его существования, в том числе и в области его правового обеспечения.

Актуальность проблемы данной диссертации определяется также и тем, что после распада СССР российская историческая наука переживает качественно новый этап своего развития, связанного, прежде всего с концептуальным переосмыслением многих сторон отечественной истории, в которой история становления, развития и практической деятельности местного самоуправления, его организационно-правового обеспечения занимает одно из важных мест. В этом отношении изучение организационноправовых основ местного самоуправления в условиях Российской Федерации способно не только привести к ликвидации “белых пятен” истории, но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, как историкам, юристам, политологам, так и представителям государственной власти и местного самоуправления с учётом современных реалий российской действительности.

Объектом исследования являются организационно-правовые основы, принципы и формы местного самоуправления Российской Федерации, а также исторический анализ развития местного самоуправления, практика и роль его органов, должностных лиц в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами в 1991-2005 годы.

Предметом исследования являются государственно-правовые аспекты становления, развития и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации с учётом новых исторических условий.

Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы с позиции современных требований российской исторической науки, с учётом степени разработки отдельных аспектов проблемы, провести комплексный анализ и дать обобщённую характеристику определению местного самоуправления, выявить особенности и недостатки законодательства в области местного самоуправления РФ в 1991-2005 годы.

Исходя из поставленной цели, автором были определены и решены следующие задачи:

-выявлены исторические и социальные предпосылки формирования и становления местного самоуправления в российском государстве;

-изучены организационно-правовые основы местного самоуправления в пореформенной России, рассмотрены основные направления их реализации в исследуемые годы;

-выявлены особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в современной Российской Федерации, выйдя на проблему “общество и власть”;

-проанализированы содержание и результаты организационноправового обеспечения местного самоуправления в 1991-2005 годы;

-исследованы роль и значение нормативно-правовой базы в развитии московского городского самоуправления в исследуемые годы;

-сформулированы выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования российского местного самоуправления.

Хронологические рамки исследования охватывают насыщенный историческими событиями период отечественной истории, охватывающий 1991-2005 годы. Выбор нижних хронологических рамок связан с распадом СССР и прекращением деятельности разного уровня советов. Именно в это время начинается организационно-правовая работа по возобновлению деятельности местного самоуправления, которое, как известно, было приостановлено после победы Октябрьской революции 1917 года. Именно в этот период появляется ряд документов, направленных на восстановление и начало деятельности органов местного самоуправления.

Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то есть периодом, когда в большей степени удалось нормализировать работу местного самоуправления, создать его организационно-правовую основу, отрегулировать на основе ряда указов президента и правительственных правовых документов, взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемую проблему как комплексную систему, анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи. В работе нашли применение общеисторические – историко-типологический и историко-системный – методы. Основной метод исследования – объективно-исторический анализ и обобщение материалов, опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыта предшествующих исследований.

Степень изученности темы. В отечественной историографии имеется немало работ по вопросам местного самоуправления. Интерес же к нему был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на законодательном уровне. Ещё с 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе государственного аппарата власти. В результате сложилось несколько концепций - наиболее значимые из которых общественно-хозяйственная и государственная теории. У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А.И. Васильчиков.1 Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами.

Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную систему. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а иногда и противопоставляются, поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.

Государственная теория в лице ее сторонников - Безобразова В.П., Свешникова М.И., Ивановского В.В., Коркунова Н.М., Казаревского В.Я., Лазаревского Н.И. и др. признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.2 Доказывалось, что одни и те же задачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

В этой связи надо отметить, что предметом критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,3 трехразрядная избирательная система, соединение в лице городского головы председательства в думе и управе.5 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность. В целом, в дореволюционной литературе изучение проблем местного самоуправления ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. К авторам этих работ относятся: Шрейдер Г.И., Данилов Ф.А., Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869-1871. Т. 1-3.

Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882;

Свешников МИ. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. -СПб., 1892, Ч.1,11;

Ивановский В.В. Русское государственное право. – Казань, 1898. Т.1, вып. 6; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 5-е изд. - СПб., 1904; Казаревский В.Я. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910; Лазаревский НИ. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910. Т.2 и др.

Головин К. Наше местное управление и местное представительство. - СПб., 1884. - С. 15.

Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. -СПб., 1872.- С. 228: Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. - СПб., 1886; Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. - СПб., 1895; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года//История России в ХIХ веке.СПб., б.г. Т.4.

Крымский Е. Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки). - Звенигородка, 1886. - С.5;

Джаншиев Г.А. Городскоесамоуправление//Эпоха великих реформ; Исторические справки. 7-е изд.-М., и др.

Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. - СПб., 1884;

Гурко АЛ. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. - М, 1889.

Волин Б.М. и др.7 Исключение представляют исследования И.И. Дитятина, М.П. Щепкина и В.А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влияния на деятельность местного самоуправления, то они до сих пор разработаны очень слабо.

В послереволюционный период российской истории исследование местного самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны. Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты. Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П.Ф., Погосского В.В., Каржанского Н.С., Степанова А.Н., Шеффера А.Л., Велихова Л.А., Ерошкина Н.П., Кручковской В.М.8 и др.

В 1950-1970-е годы появились исследования Б.Б. Веселовского, Б.В.

Златоустовского, СП. Луппова, М.А. Горловского, Б.Г. Корягина и др., которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления. С одной стороны, оно рассматривалось ими в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции. При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как место городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра II, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование гражданского общества и т.д. С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления.9 В 1980-е годы появились новые исследования, которые получили большой научный и общественный резонанс. Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л.Ф. Писарьковой. Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в. - СПб., Т.4. - С. 1-29;

Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1906; Волин Б.М.

Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917 и др.

Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? - М., 1917; Погосский ВВ. Демократизация городского общественного управления. - М., 1917; Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. - М., 1947; Степанов А.Н, О Городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции. - М., 1946; Шеффер А.Л. Органы самоуправления царской России. - Куйбышев, 1939; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха.

- М., 1975; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. - М., 1986 и др.

Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.:

Автореф. дис.... канд. ист. наук. - М., 1953; Он же. Городское самоуправление // История Москвы. - М„ 1954. Т4. - С. 461-551; Веселовский Б Б., Шаров С.И. Городское хозяйство // Там же. – С. 516-551; Луппов С.П. Городское управление и городское хозяйство //Очерки истории Ленинграда. — М.;Л., 1957, Т. 2.4;

Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопросы истории Урала. Вып. 1. - Екатеринбург, 1958. - С.71-81; Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 60х гг. XIX в. в Западной Сибири. Автореф. дис.... канд. ист. наук. - Томск, 1965 и др.

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. - Л., 1984; Она же. Городское самоуправление в журналистике 70-80 гг. XIX в. (По страницам "Вестника Европы" и "Отечественных записок") // Труды института истории. Ленинское отд. Вып. 16. - Л., 1986. -С.159-180; Она же. Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 1905-1907 гг. // Новое о революции 1905-1907 гг. в России. - Л., 1989 и др.

«Московская городская дума: 1863-1917 гг.»,11 в которой проводилась мысль, что реформа 1892 года не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей. С этим тезисом автор полностью согласен.

В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационноправовых и экономических основ городского самоуправления и др.

Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в конце 1990-х годов.12 В это время было написано значительное количество монографий о местном самоуправлении и его правовой базе.

1990-е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране. Одновременно появилось много работ общего характера13.

В 1990-е годы активизировалось также изучение истории регионального местного самоуправления14. В этих трудах, хотя и частично, Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. № 6 - С. 152-160; Ее же: Московская городская дума 1863 - 1917. - М., 1998 и др.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы,- М., 1998;

Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). — М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. -Ростов-на-Дону, 1998; Тарасенко Н.В., Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997;

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, апрель 1997 г.; Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г.). – Новосибирск;

Граждане и власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997.

- № 4; Судавцев Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М., 2001; Заманова Г.Р. Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.) - Казань, 2002: Далина О.А. Деятельность III Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг.)// Вопросы гуманитарных наук. № 2. - М., 2004 и др.

Анимица Е.Г., Тертьшный А.Г. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998;

Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999 и др.

Алкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века.

(дис....канд.ист.наук). – Екатеринбург, 1999; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского но освещаются вопросы организационно-правовых основ местного самоуправления.

Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию проблем правового обеспечения местного самоуправления, в том числе и в Российской Федерации.

В зарубежной историографии российскому местному самоуправлению также уделено определённое внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа его муниципальной деятельности. При этом авторами подчеркивалась важная роль местного самоуправления в общественной жизни России.15 Работу Р.Тарстона «Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's urban crisis!"16, посвященную деятельности Московской городской думы, отличает научная добросовестность, хотя написана она в популярном изложении.

Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ, посвящённых организационно-правовому обеспечению местного самоуправления в 1991годы. Меры правительства в этой сфере более или менее изучены лишь до 1917 года.

Источниковая основа. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники. Прежде всего необходимо отметить, что основой для изучения настоящего исследования послужили материалы, хранящиеся в архивах РФ. Значительная часть архивных сведений вводится в научный оборот впервые. Особую ценность представляют Указы президента РФ и другие распорядительные правительственные документы, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда и др.

Исследование перечисленных источников позволило автору проанализировать исторические предпосылки и особенности организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в 1991-2005 годы.

Наряду с обилием документации, главным образом распорядительной и информационной, следует отметить недостаток обобщённых документов о деятельности местного самоуправления и его правового обеспечения в исследуемые годы.

Новизна диссертационного исследования определяется прежде всего в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах. В этом отношении данная диссертация – Поволжья в 1892-I917 гг. (автореф. дис.канд.ист.наук). – Самара, 1996: Мерснкова Е.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв.

(автореф. дис...канд.ист.наук). – Омск, 2000; Писарькова Л.Ф. Указ соч. и др См.: Sumner B.H. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian empire: 1801-1917.

Oxford 1967; Пайпс Р. Россия при старом режиме. Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, New Jersey, 1981 и др.

См.: Thurston R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. - Oxford University Press. 1987.

одно из первых специальных исследований, посвящённого истории создания правового обеспечения системы местного самоуправления в 1991-2005 годы.

Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития российского местного самоуправления, особенности организационно-правовой деятельности местного самоуправления в исследуемые годы.

Научная новизна диссертации состоит также в определении нерешенных задач в области организационно-правового обеспечения местного самоуправления 1991-2005 годы, в наличии значительного справочного и библиографического материала, уточняющего ряд положений, вопросов, аспектов, отдельных фактов и событий, связанных с анализом исследуемой проблемы.

К научной новизне относятся также сформулированные и обоснованные в работе новые теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для разработки фундаментальных проблем современного местного самоуправления, при написании различных учебников и учебных пособий, чтении лекций и проведения спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления в целом, и его организационно-правовых основ, в частности.

Результаты исследования могут также учитываться при разработке и проведении реформ и совершенствовании местного самоуправления в перспективе.

Обобщения и выводы диссертации могут способствовать решению современных организационно-правовых основ российского местного самоуправления.

Апробация исследования. Научные выводы и практические рекомендации диссертации представлены в виде докладов и сообщений на различных научных конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских, а также в дискуссиях на “круглых столах”. Положения и выводы диссертации нашли отражения в публикациях автора, в том числе в “Вестнике РУДН”, серии “История России”, который входит в перечёт реферируемых журналов ВАК России.

Обсуждение диссертационной работы состоялось на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов. Она была одобрена и рекомендована к защите.

Структура диссертации определяется её содержанием. Работа состоит из введения, четырёх разделов, заключения, списка источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, выявляется степень ее разработанности, определяется объект и предмет, цель и задачи, методологические основы исследования, рассматривается научная новизна и хронологические рамки работы.

Первый раздел посвящен историческим и организационно-правовым предпосылкам становления и развития местного самоуправления в России. В ней автор прежде всего исследует эволюцию становления и развития местного самоуправления в разные периоды истории нашего государства, характер его взаимоотношения с органами государственной власти, начиная с XI века и заканчивая нашими днями. Этот анализ показал, что местное самоуправление было необходимо, оно отражало потребность прогрессивного развития российских регионов-городов, районов, сёл и деревень. Становление местного самоуправления, совершенствование его организационно-правовых основ свидетельствовало о начале формирования новой демократической российской государственности.

При этом автор отмечает, что в истории местного самоуправления России были периоды ослабления и укрепления его основ, хотя исследователи до сих пор не имеют единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления. Некоторые из них ведут отчёт российского местного самоуправления с периода вольнодумства двух русских феодальных республик Новгорода и Пскова. Они считали вече, от славянского «свет» - совет, органом народной власти, народоправства.

Другие исследователи видели в народном Вече атрибут феодальной государственности.

С началом татаро-монгольского нашествия вечевая власть была существенно ослаблена почти на два с лишнем века. К XVI веку образовались новые формы народовластия – крестьянская община и казачье самоуправление.

Далее автор особо отмечает, что в истории развития российского местного самоуправления занимает XVI век, когда, как известно, происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления, губными и земскими учреждениями, которые получили в разделе основательный анализ.

Однако, позднее, в XVII веке местное управление начинает бюрократизироваться. Прежде всего устанавливается система приказновоеводского управления на местах. Обе формы самоуправления - губные учреждения и земские – продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой, экономической и некоторых других сферах деятельности местного самоуправления.

Реформы Петра I, имевшие, как известно, всеобъемлющий характер, затронули и систему местного самоуправления. Именно при нём в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности практически не отличались от бюрократических.

Первой реформой местного самоуправления при Петре I было учреждение 30 января 1699 года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Бурмистрская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления российскими городами, в которых находились земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на всё недворянское, но свободное население, что имело большое общественно-практическое значение. «Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями. Управление делами города, как целого, на них возложено не было».

В 1719 году губернии были разделены на провинции под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления.

Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительная: воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели. В этой связи надо особо отметить, что все они избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привёл городское хозяйство в полный упадок»17.

Позднее эти учреждения были заменены магистратами – выборными сословно-общинными учреждениями местного самоуправления. Они занимались сбором податей, осуществляли руководство полицией, судом, народным образованием. Как видим, компетенция магистратов была довольно широкая, так как раньше все эти учреждения находились во власти губернаторов и воевод.

Далее в разделе подробно анализируются реформы Екатерины II, которые по мнению автора внесли существенные поправки в местное управление на началах децентрализации. Особенно большой след в системе местного самоуправления имели её жалованная грамота дворянству (1785 г.) и грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Общая система местного управления, установленная этими законами, сохранялась во многом до конца XIX века и сводилась к следующему: во-первых, местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословным.

Особое внимание диссертант уделяет анализу реформ местного самоуправления, которые проводил император Александр II, который, как показано в разделе на большом фактическом материале остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было по возможности полное и последовательно развитие начал местного самоуправления. Так, например, Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания – губернские, уездные, и избираемые ими соответствующие земские управы.

Земским органом самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, к которым, в частности, относились: 1.

заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2.

устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счёт земств; 3. меры обеспечения народного продовольствия; 4. заведование земскими благотворительными учреждениями; 5. прекращение нищенства; 6.

попечение о построении церквей; 7. попечение о развитии местной торговли и промышленности; 8. участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; 9. исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; 10. участие в делах о почтовой повинности; 11. расклад тех государственных денежных сборов, распределение которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 12. назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Что касается городского самоуправления, то оно определялось Городовым положением от 16 июня 1870 года и было основано по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Далее в разделе показано, что после реформы городского управления 1870 года были созданы органы городского самоуправления – городская дума и городская управа, которые не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Новое Городовое положение от 11 июня 1892 года значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось, а число гласных в думе было сокращено в два раза.

Управа была поставлена в более зависимое положение от думы, и хотя права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так как губернатор получил право отстранять их от должности.

В царствование Александра III было пересмотрено Городовое положение 1892 года, в результате чего органы городского самоуправления включали городскую думу под представительством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным ограном городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов, в зависимости от размера города.

Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой.

В целом, оценивая сложившуюся в пореформенной России систему местного самоуправления, диссертант отмечает, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребности капиталистического развития Российской империи. В основу были положены принципы всесословности представительства имущественного ценза, характерное в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделение распорядительной и исполнительной власти.

Однако, выработанная в условиях самодержавно – бюрократического строя реформа местного самоуправления не могла не носить противоречивого характера.

В последующем, как показывают материалы раздела, и в правительственных кругах, и в избиравшейся с 1905 года государственной думе неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании системы местного самоуправления, что нашло отражение вплоть до октября года.

После Октябрьской революции 1917 года основными органами местного самоуправления советской России были советы. В этой связи необходимо отметить, что советская модель самоуправления, противопоставлявшаяся буржуазному «муниципализму» была важнейшей составляющей административно-командной системы. Одновременно она выполняла роль её демократического камуфляжа. Поэтому, изучая историю советского самоуправления, необходимо, по мнению автора, объективно анализировать его видимость и сущность.

Известно, что в советское время предметом традиционной гордости коммунистической партии и правительства был тезис о полновластии выборных советов. Но на практике, как доказывает автор, этот тезис не всегда находил подтверждения. Так, например, исполнительная власть была сосредоточена в руках исполнительных комитетов, а Советы автоматически одобряли те решения, которые готовились исполкомами.

В целом, как показано в разделе на большом фактическом материале, в 1920 – 30-е годы местные советы решали вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов, позднее они полностью утратили свои первоначальные полномочия, что негативно сказалось на деятельности всей системы местного самоуправления. На рубеже 50 – 60-х годов интерес к местному самоуправлению несколько оживился, что было связано, по мнению диссертанта, с решениями коммунистической партии о скором вступлении СССР в фазу коммунизма, и соответственно о переходе от государственного управления к коммунистическому самоуправлению.

Реабилитация понятия «местное самоуправление» была вполне позитивным явлением, поскольку в советском государстве в силу многих причин этот термин долгое время вообще не употреблялся. Возврат к нему в научной литературе и партийных документах начал происходить лишь в 60-е годы.

Полную зависимость советских органов от КПСС можно показать на примере неудачной реформы местного самоуправления начала 1960-х годов.

Тогда в целях партийного воздействия на экономику была задумана и осуществлена перестройка структур коммунистической партии по производственному принципу. Одновременно были реорганизованы и местные советские органы: в краях и областях было создано по два областных совета – промышленный и сельский, один из которых должен был работать с городским населением, а второй – с сельским. Абсурдность этого решения выявилась довольно скоро, и в 1964 году состоялось возвращение к прежней системе управления.

Позднее, в 1970-е годы принимается целый ряд документов, направленных на совершенствование законодательной базы местных советов.

Однако, как показано в работе, они не меняли общей картины: советы работали под строгим контролем партийных инстанций, а инициативы граждан в сфере местного самоуправления тщательно и всесторонне регламентировались. Состояние самоуправления того времени, как известно, относилось к «застою», который охватил все стороны народного хозяйства СССР.

Дальнейшая эволюция местных ответов была связана с Конституцией СССР 1977 года и принятыми на её основе законодательными актами. В результате законодательство в какой-то степени обновилось, хотя в целом структура и порядок деятельности местных советов не претерпели кардинальных изменений.

Идеи самоуправления вновь выходят на первый план в середине 1980-х годов – с началом «перестройки», когда местное самоуправление получило дальнейшее развитие в связи с принятием ряда новых законодательных актов, регулирующих деятельность граждан на местном уровне.

Далее в диссертации показано, что в это время начали проводиться давно забытые собрания и сходы граждан по месту жительства, на которых обсуждались многие вопросы местного самоуправления. Со вступлением коммунистической системы в полосу кризиса в стране активизируется гражданская активность: повсеместно граждане начали решать накопившиеся проблемы. Стремясь выйти из-под контроля исполкомов, проводивших на местах линию КПСС, многие советы одобрили учреждение президиумов местных советов и введение должностей их председателей. В этой связи руководство КПСС пыталось «забронировать» председательское кресло за первым секретарём соответствующего комитета партии, но эти попытки не встретили понимания общества.

В 1990-е годы отношение к организации местного самоуправление значительно улучшилось. Само базовое понятие «местное самоуправление»

было сформулировано в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в апреле 1998 года. Под местным самоуправления понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В этой связи автор уделяет особое внимание анализу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

1995 года, который заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в нашей стране на принципах и нормах Конституции года. Закон принимался в условиях противостояния федерального центра и субъектов РФ, разногласий на уровне самого федерального центра. Ко времени его принятия практически отсутствовали целостная концепция системы власти в России и опыт функционирования институтов власти в демократическом федеративном государстве.

В результате развернулась практика передачи функций или полномочий органов государственной власти под видом вопросов местного значения на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это, в свою очередь, тормозило решение социальных проблем собственных задач местного самоуправления и т.д. А ведь действующем законодательством на местное самоуправление возложен большой объем социальных обязательств. В тоже время на его реализацию не выделяются необходимые средства, а доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации постоянно сокращается.

Далее в разделе анализируются важнейшие федеральные законы РФ, направленные на совершенствование современного местного самоуправления и их реализация.

Во втором разделе диссертации анализируются особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы. Прежде всего автор на основе Конституции РФ, других основополагающих документов доказывает, во-первых, что формирование государственной политики в области развития местного самоуправления является важнейшей задачей правительства Российской Федерации, а вовторых, о необходимости соблюдения баланса государственных и общественных интересов жителей каждого муниципального образования, что является залогом эффективного функционирования государства в целом. В этой связи местное самоуправление, будучи интегрированным в общий государственный механизм, не может существовать изолированно от процессов, происходящих в государстве. Разумеется, и государственная власть в современных условиях не вправе игнорировать местное самоуправление, поскольку оно, согласно положениям Европейской Хартии местного самоуправления, является одной из основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств – членов Совета Европы демократическим принципам.

В тоже время, исследуя особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в 1991-2005 годы диссертант выявил ряд общих проблем, которые возникли как в результате серьезных упущений, просчетов государства, так и недостаточной работы местных органов. К ним относятся: 1. несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления. Кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актах;

2. неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации;

3. несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе: во-первых, принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; во-вторых, принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации; в-третьих, невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4. бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

5. отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления до сих пор является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения и отдельными государственными полномочиями;

недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов, создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие;

7. несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права;

8. отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Анализ этих проблем показал, что деятельность государства должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Правительство его должно четко усвоить, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в стране является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Для достижения этой цели государственная политика должна быть, по мнению автора, направлена: во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Для реализации этих задач необходимо, по мнению диссертанта, решать следующие задачи. Во-первых, обеспечение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, что предполагает: 1.

создание условий для реализации конституционных прав граждан, прежде всего прав; 2. избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; 3. осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления; 4. участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления; 5. законодательно определять порядок учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований; 6. создавать эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления с населением; 7. формировать механизм контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения; 8.

формировать механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением; 9. организовывать систему разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации и т. д.

Во-вторых, создание условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий, что предполагает: 1.

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, включая землю; 2. формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов; 3. осуществление охраны общественного порядка; 4. создание условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан; 5. осуществление права на жилище, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях и т.д.

Для решения этих задач, как показано в разделе на большом фактическом материале, государство в лице федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации располагало в исследуемые годы рядом механизмов, позволяющих осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, к которым относятся: правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления; принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований; бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты; создание условий для оптимизации налоговой базы муниципальных образований; передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления; подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения; информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и т.д.

Наши исследования показали, что комплексное использование этих задач в долгосрочных федеральных и региональных целевых программах поддержки местного самоуправления способствовало наиболее эффективной реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации в исследуемые годы. В этих целях, одной из задач реализации государственной политики в области местного самоуправления являлось принятие федеральных и региональных программ, направленных на оказание государственной поддержки муниципальным образованиям. К ним можно отнести Федеральную целевую программу государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394, а также многие региональные программы.

В этой связи в разделе на разнообразных примерах регионов РФ автор доказывает, что государственная политика в области местного самоуправления была ориентирована в исследуемые годы на разработку и внедрение механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Результатом такого взаимодействия явились: 1. создание условий для стабильного социально-экономического развития муниципальных образований; 2.

эффективная реализация полномочий местного самоуправления, предоставленных ему Конституцией РФ, чем достигается сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов. Одновременно анализируются недостатки и просчеты в этой работе.

Как уже подчеркивалось, в становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти.

Взаимодействие федеральных и региональных властей с органами местного самоуправления в значительной мере определяет эффективность решения социально-экономических, политических, духовных задач округа, области, края, республики и так далее. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики и через решение вопросов местного значения способствует реализации государственных задач по укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, его социальной защите, стабилизации политической системы и подготовки кадров для муниципальных органов.

Основываясь на опыте зарубежных стран, между органами государственной власти и местным самоуправлением автор выделяет три модели взаимоотношений - модель относительной автономии; модель агенств; модель взаимодействия. Все три модели получили в разделе глубокий анализ, по ним сформулированы выводы.

Особое значение в становлении и развитии самоуправления в Российской Федерации последних лет имеют государственные гарантии местного самоуправления. Конституция Российской Федерации устанавливает три вида государственных гарантий местного самоуправления:

во-первых, институциональные гарантии; во-вторых, гарантии в сфере отношений собственности и финансовых отношений; в-третьих, судебные гарантии правовой защиты. Так, например, институциональные гарантии в отношении местного самоуправления, провозглашенные в Конституции РФ, предполагают определение данного института, самоуправление как форма организации населения для решения вопросов местного значения принципиально неприкосновенна. Это правовой институт, который должен уважать законодатель и которые он не может отменить.

В рамках институциональных гарантий населения самоуправляющейся территории органы местного самоуправления решают вопросы местного значения под свою ответственность, а так же исполняют отдельные государственные полномочия. Кроме того, в соответствии с данными гарантиями предметы ведения муниципальных образований не могут быть поручены государственным ведомствам, общественным организациям или частным лицам. В соответствии с институциональными гарантиями местное самоуправление имеет право самостоятельного создания населением своих органов местного самоуправления и определения их внутренней организации, право на принятие нормативных правовых актов, право комплектовать кадры, принимать на работу, устанавливать уровень оплаты труда, продвигать по службе и увольнять муниципальных служащих, право под свою ответственность планировать использование территории, ее застройки и так далее.

Особое внимание в этой связи диссертант уделил анализу Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, которая была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года №1251. В ней были предусмотрены основные направления деятельности Правительства в этой области. В частности: 1.

формирование правовой основы местного самоуправления; 2. формирование финансово-экономической основы местного самоуправления; 3.

организационно-методическая поддержка местного самоуправления; 4.

информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления; 5. создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления и др.

Однако Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления фактически не была подкреплена финансовыми ресурсами.

В этой связи автор делает вывод о том, что решение этих задач требует совместной деятельности Правительства РФ, министерств и ведомств, привлечения к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций местного самоуправления.

Кроме этого Правительству РФ следует принять срочные меры по выводу местного самоуправления из того незавидного положения, в котором оно до сих пор находится, восстановить доверие к местному самоуправлению населения. Для этого, по мнению автора, нужна серьезная поддержка местному самоуправлению со стороны государства. Немаловажным было бы предоставление больше прав муниципалитетам в стимулировании и поддержке малого и среднего бизнеса, оказании определенного влияния на их налогообложение, от чего они могли бы получить дополнительные средства, Это позволило бы местному самоуправлению эффективнее решать многие вопросы жизни территориальных образований.

На всех уровнях нашего государства должны, по утверждению диссертанта, четко уяснить, что только сильное, работоспособное местное самоуправление, являющееся составной частью государственной системы, облегченное широкими полномочиями, имеющее прочную экономическую базу и финансовое обеспечение и поддерживаемое населением, верящим в его возможности, в состоянии решить стоящие перед ним задачи и сделать нашу страну мощной мировой державой. Все эти задачи можно положительно решать при условии здравых, эффективных взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В третьем разделе исследуется формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации. Прежде всего внимание автора было сконцентрировано на том, что организационноправовые основы местного самоуправления в Российской Федерации были закреплены во многих документах, и прежде всего в Конституции Российской Федерации, провозгласившей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и независимость от органов государственной власти. В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, обобщившей опыт многих европейских государств, которая была принята на Совете Европы в Страсбурге еще в 1985 году. Как международный договор, заключенный с Российской Федерацией, он имеет на ее территории высшую юридическую силу. Этот документ определяет понятие «местное самоуправление» как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

В Послании президента России Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года тема реформа местного самоуправления прозвучала как один из приоритетов государственной политики. Указом Президента еще в июле года была создана комиссия по вопросам тогдашний разграничения полномочий между уровнями власти, которую возглавил заместитель руководителя администрации президента Д.Н. Козак. По словам руководителя Экспертного управления Администрации Президента С.Г.

Кордонского, в качестве исходной модели был взят опыт Германии в вопросе организации у себя системы местного самоуправления. Предложения по внесению изменений в Федеральный закон готовила рабочая группа Госсовета под руководством губернатора Тюменской области Л.Ю.

Рокецкого.

Закон был принят Госдумой 16 сентября и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года, что с точки зрения территориальной организации местного самоуправления новый закон предполагает распределение всех поселений Российской Федерации по четырем типам муниципальных образований – сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ. Вводилась также двухуровневая система организации местного самоуправления – муниципальный район и городской округ становятся муниципальными образованиями первого уровня, а сельское и городское поселения муниципальными образованиями второго уровня, входящими в состав муниципального района. Границы муниципалитетов теперь стали определяться по единым правилам.

Кроме этого, согласно закону, органы государственной власти субъекта РФ стали временно брать на себя частичное исполнение полномочий органов местного самоуправления, что стало происходить в трех случаях: во-первых, если в момент стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации представительный орган и местная администрация муниципального образования отсутствуют или бездействуют; во-вторых, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году; в-третьих, если при реализации государственных полномочий за счет предоставляемых субвенций имели место установленные судом нецелевые расходования бюджетных средств либо нарушения законодательства Российской Федерации.

межмуниципального сотрудничества. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации.

Таким образом, новый закон, несомненно, содержит ряд прогрессивных идей, способствующих становлению прочной и эффективной системы самоуправления граждан России. К таковым надо в первую очередь отнести механизм наделения органов местного самоуправления полномочиями в тесной связке со стабильной доходной базой, обеспечивающей возможности исполнения этих полномочий. Этот принцип Д.Н. Казак назвал «базовым концептуальным положением законопроекта».

Вместе с тем в разделе показывается, что системе организации публичной власти в России предстоит в 2005-2010 годы пережить достаточно сложный организационно-правовой этап, основные вехи которого составят реорганизацию административного устройства территорий и перераспределение имущества между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Требование законопроекта о транспортной доступности центра административного района приведет, по мнению диссертанта, к резкому увеличению их числа, и как следствие, числа местных депутатов и чиновников.

В общем виде негативные высказывания нового закона в адрес местного самоуправления, как показано в разделе на конкретных примерах, реализуется по двум основным направлениям: 1. принцип федерального разнообразия реализации прав граждан на местное самоуправление является главным и с этой точки зрения обвиняет законодателей в попытке навязать единую «президентскую» систему; 2. по модели федерального центра, схему на всей территории Российской Федерации, вопреки требованию Конституции о том, что « Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских и других территорий с учетом местных традиций.

Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Из доклада рабочей группы Госсовета видно, что « Россия настолько неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что жесткая унификация структур местной публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности.

Далее диссертант, исследуя организационно-правовые основы местного самоуправления, делает вывод относительно Закона 2003 года о муниципальной реформе и Закона 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и выделяет следующие полномочия органов местного самоуправления по решению местного значения: 1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; 2.

установление официальных символов муниципального образования; 3.

создание муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; 5.

организационное материально-техническое обеспечение муниципальных выборов и референдумов; 6. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования; 7. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 8. осуществление международных и внешнеэкономических связей; 9. иные полномочия в соответствии с законом и уставами муниципальных образований и т.д.

Одновременно в разделе автор выделяет следующие отличительные признаки отношений, составляющих организационно-правовое регулирование местного самоуправления: во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер, который организовывается на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальный образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и других местных традиций.

Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов - волостей, сельсоветов, районов, уездов и т.п.; во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни - экономической, бюджетнофинансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

Общность данных отношений, обуславливающая их объединение в рамках законодательной базы местного самоуправления, определяется его природой в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Как видно, местное самоуправление охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения – организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д.

Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением Российской Федерации вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления; в-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, организационно-правовые отношения закрепляют и регулируют общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Известно, что организационно-правовые отношения играли и играют важную, основополагающую роль в развитии и укреплении местного самоуправления. В этой связи автор доказывает, что до 2005 года местное самоуправление значительно активизировало свою деятельность на основе целого ряда законов, указов, положений и т.д. по многим направлениям его деятельности. Так, например, 2007 год характеризуется совершенствованием организационных, финансовых и правовых основ местного самоуправления.

Позднее, по состоянию на 1 января 2008 года на территории Российской Федерации были утверждены границы 24 154 муниципальных образований, без учета образований Республики Ингушетии и Чеченской Республики, в том числе 523 городских округов, 1799 муниципальных районов, городских поселений, 19864 сельских поселений и 236 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

совершенствованию законодательной базы местного самоуправления. В результате был принят весомый пакет федеральных законов, направленных на реализацию отношений и организацию местного самоуправления, содержащихся в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, провести в жизнь меры по обеспечению реформы местного самоуправления. В рамках совершенствования законодательных основ местного самоуправления в году было принято 6 федеральных законов. Этими законами были внесены изменения непосредственно в Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как было уже показано, они касались различных аспектов деятельности муниципальных образований и были направлены в основном на устранение недостатков, выявленных в ходе реформы местного самоуправления, а также устранение противоречий с другими федеральными законами.

Серьезным шагом в сфере обеспечения единства основных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы стало принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». В новом Федеральном законе было предложено более детальное нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в системе организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, как доказано в разделе, на федеральном уровне была сформирована организационно-правовая основа для создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. В 68 субъектах Российской Федерации, в которых проживает более 100 миллионов человек, положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализуются в полном объеме. В остальных субъектах Российской Федерации предстояло завершение перехода к новой системе местного самоуправления до 1 января 2009 года. При этом, было бы целесообразным использовать опыт, накопленный в ряде муниципальных образований, в том числе опыт муниципальных образований, являющихся победителями во всероссийском конкурсе на звание «Лучшее муниципальное образование», «Лучший муниципальный служащий», который выявляет лучшие примеры деятельности местного самоуправления, лучшую его практику.

Для этого, по мнению диссертанта, предстоит обеспечить завершение комплекса проводимых мероприятий, направленных на создание эффективной системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Особого внимания при этом заслуживает вопрос сбалансированности местных бюджетов вновь образованных муниципальных образований.

Необходимы всесторонняя информационная поддержка реформы местного самоуправления, постоянное разъяснение широким слоям населения целей проводимых преобразований.

При этом, субъектам Российской Федерации предстоит решить целый комплекс задач, связанных с нормативным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, организационным и методическим сопровождением их деятельности, подготовкой муниципальных кадров, а также осуществлением контроля за исполнением возложенных на органы местного самоуправления отдельных полномочий субъекта Российской Федерации. Все это имеет не только научное, но и практическое значение.

В четвертом разделе «Роль организационно-правовых основ местного самоуправления в Москве в 1991-2005 гг.» на основе многих источников автор показывает, что развитие местного самоуправления в Москве было во многом связано с переходом к рынку, с появлением новой нормативноправовой базы, частью которой являлись принятые на федеральном уровне законы и указы. Так, Президиум Верховного Совета РСФСР принял 1 июля 1991 года Постановление «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», в котором речь шла об органах власти и органах общественного управления.

После этого последовало несколько распоряжений Мэра г. Москвы, одним из них от 5 июля 1991 года был утвержден перечень муниципальных округов, а также определены их границы. Другим распоряжением от 10 июля 1991 года был создан промежуточный территориальный уровень управления – административные округа. По мнению диссертанта, целью принятия последнего распоряжения было укрепление и децентрализация исполнительной власти в Москве, создание условий для развития самоуправления. Этим же распоряжением было утверждено временное положение об административном округе, префектуре и префекте. Кроме этого административным округам был придан статус юридического лица.

Позднее, как свидетельствует содержание раздела были принятые другие нормативные акты, которые в основном завершили оформление новой системы законодательной и исполнительной власти в г. Москве. В этих актах были закреплены новые формы и методы организации власти и управления, вводилась новая система подчинения: во-первых, высшим представительным органом государственной власти в Москве являлся московский городской Совет народных депутатов, в функции которого входило утверждение московского бюджета и контроль за его исполнением; во-вторых, главой исполнительной власти объявлялся Мэр города Москвы, в основную компетенцию которого входило обеспечение выполнения законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также решений Московского городского Совета народных депутатов, принятие распоряжений, обязательных для всех городских и районных, в т.ч.

муниципальных органов управления, органов самоуправления населения, предприятий, граждан.

При этом представительным органом местного самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти Москвы являлась Московская городская Дума, состоящая из 35 депутатов, избираемых на четыре года и работающих на постоянной основе.

Исполнительным органом местного самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы является Московская городская администрация (Мэрия). Её возглавляет мэр города – высшее должностное лицо города и глава городской администрации, избираемый на четыре года.

Одновременно были установлены структуры и компетенция органов местного самоуправления, где был предусмотрен переход к самостоятельному формированию районных бюджетов, что снимало практически последние препятствия считать районные управы органами местного самоуправления.

В этой связи в разделе подчеркивается, что местное самоуправление в Москве – это созданный её жителями реальный институт с целью максимального приближения органов власти к населению и решению вопросов местного значения под их контролем. Местное самоуправление, как доказывает автор, необходимо для эффективного использования жителями Москвы местных ресурсов, как финансовых и материальных, так и человеческих - активности жителей, их гражданской ответственности, участия в подготовке, принятии и реализации решений и т.д.

Процесс создания территориального общественного самоуправления в Москве основан на законодательных актах города, которые в целом детально регламентируют эту сферу общественных отношений. Так, например, в начале июля 1996 года был принят закон «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москва», основанный на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставе города Москвы.

Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления нашли свое отражение также в Законе «О районной Управе в городе Москва», в Законах «О мэре и вице – мэре Москвы», «О контрольно – счетной палате Москвы» и в некоторых других нормативно – правовых актах государственного и местного самоуправления.

При этом, понятие территориального общественного самоуправления Москвы объясняется как добровольная, самоуправляемая, не имеющая фиксированного членства, некоммерческая организация, создаваемая по инициативе граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, непосредственно через территориальные объединения и создаваемые ими органы.

Исследуя проблему взаимоотношений местного самоуправления органами государственной власти, автор отмечает, что: во-первых, законодательные акты Москвы гарантировали деятельность территориального общественного самоуправления, включали право граждан, достигших 18-летнего возраста, учреждать по собственной инициативе органы территориальной общины; во-вторых, право устанавливать порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления принадлежит законодательному органу Москвы – Московской городской Думе, а полномочия мэра города сводились к оказанию содействия деятельности территориальных общин в соответствии с законом и с учетом предложений граждан. Главе районной администрации отводилась роль координирующего органа согласующего интересы предприятий, учреждений, организаций и органов территориальных общин, без вмешательства в их деятельность; в-третьих, взаимоотношения территориальной общины при передаче органами государственной власти города или района полномочий по всему комплексу социально – экономической жизни строились на договорной основе, предусматривающей добровольное согласие сторон; в-четвертых, законодательно были регламентированы вопросы контроля и ответственности территориального местного самоуправления и т.д.

Таким образом, диссертант делает вывод, что действующие нормативно – правовые акты Москвы соответствовали законодательным актам Российской Федерации в сфере общественных отношений, были легитимны и создавали реальную возможность становления и развития этой важной формы народовластия. Анализ показывает, что, в свою очередь, действующие нормативно–правовые акты субъектов Российской Федерации творчески развивали правовую базу местного самоуправления Москвы.

Как свидетельствуют исследования, проведенные диссертантом, в этой работе были достигнуты хорошие результаты благодаря эффективной работе префектур, районных управ. Наряду с решением концептуальных задач государственного и общественного управления развитием города, сотни сотрудников муниципальных органов местной власти реализовывали в исследуемые годы программы по благоустройству дворов и наведению порядка в подъездах, весенней разметке дорог, ремонту фасадов зданий, озеленению скверов, переводу торговли из палаток в павильоны, строительству моек для легковых автомобилей и АЗС, приведению в порядок дворов и спортивных площадок, освещению зданий и т.д. Большую работу в реализации этих задач проводили также административные комиссии управ, главы районных управ, административные комиссии префектур, управления Мэрии и т.д.

Об эффективной работе муниципальных органов Москвы свидетельствует опыт деятельности местного самоуправления в Юго– Западном административном округе – одном из крупнейших округов Москвы, который получил в разделе глубокий анализ.

На большом фактическом материале диссертант анализирует разнообразную деятельность московского городского самоуправления, которая осуществлялась в исследуемые годы в следующих направлениях: 1.

защита прав и законных интересов жителей в органах власти города и района; 2. организация акций милосердия и благотворительности, содействие в проведении их органами власти, благотворительными фондами, гражданами и их объединениями, участие в распределении гуманитарной и иной помощи; 3. общественный контроль за выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории общины; 4. содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка; 5.

общественный контроль за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания, закрепленных законодательством прав потребителей в порядке и формах, согласованных с районной управой; 6.

работа с детьми и подростками, содействие в проведении культурных, спортивных, лечебно – оздоровительных и других мероприятий; 7. защита интересов жителей как потребителей коммунально-бытовых услуг в соответствующих службах района, административного округа и города; 8.

содействие жителям в решении жилищной проблемы, подготовке соответствующих ходатайств, в проведении консультаций; 9. внесение предложений в районную Управу по вопросам, затрагивающим интересы жителей; 10. содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности; 11. организация общественного контроля за качеством уборки территории, вывозом мусора, за работой соответствующих служб по эксплуатации домовладений и устранению аварийных ситуаций; 12. содействие жителям в выполнении правил эксплуатации жилого фонда, участие в общественных мероприятиях по благоустройству территории; 13. информирование населения о решениях органов власти, принятых по предложению или при участии территориальных общин; 14. оказание помощи районной Управе в решении вопросов капитального ремонта (реконструкции) жилых помещений и связанного с этим отселения жителей, участие в разработке договоров на проведение указанных работ и т.д.

В целом закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве», а также организационно-практические мероприятия, связанные с его реализацией, открывали новые перспективы развития местного самоуправления, которые позволяют гражданам Москвы иметь реальную возможность участия в местном самоуправлении по месту жительства.

В завершении раздела подчеркивается, что современная структура городского самоуправления в Москве предполагает обязательность единства его самостоятельности и ответственности. Органы местного самоуправления, как свидетельствует опыт Москвы и других крупных городов РФ, получили свободу самостоятельно решать вопросы экономического, социального, культурного развития своего территориального образования и проживающих в нем граждан, которые одновременно несут ответственность за положение дел на своей территории, за реализацию интересов горожан.

В заключении автор подводит итоги работы, делает обобщения и выводы, предлагает рекомендации по дальнейшему научному осмыслению и анализу данной научной проблематики.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ ИЗЛОЖЕНЫ

В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

а) публикации в изданиях ВАК:

1. Белый А.В. Некоторые вопросы правового обеспечения местного самоуправления. - М., Вестник РУДН, № 1, 2007. – 0,6 п.л.

б) публикации в прочих изданиях:

2. Белый А.В. Некоторые правовые гарантии местного самоуправления России. - Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Образ жизни в России: история и современность». – М., РУДН, 15 апреля 2007. – 0, 3. Белый А.В. Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования местного самоуправления. - Материалы круглого стола «Актуальные вопросы социально-экономических и гуманитарных наук (28-29 июня 2007 г.). – М., РУДН, 2007. – 0,4 п.л.

4. Белый А.В. Некоторые аспекты правового обеспечения местного самоуправления. – Материалы Х Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 50-летию со дня образования РУДН «Молодежь в истории России:

духовные, нравственные и патриотические ориентиры». – М., РУДН, 18 апреля 2008 г. – 0,4 п.л.

5. Белый А.В. Предпосылки формирования муниципальных образований в Российской Федерации. - Материалы XI Всероссийской научнопрактической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «50 лет РУДН: интернациональный опыт подготовки специалистов для СССР, России и зарубежных стран». – М., РУДН, 2009. – 0,4 п.л.

Белый А.В. Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991гг.: история становления и развития

АННОТАЦИЯ

В диссертации на основе использования разнообразной источниковой базы изучены исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития местного самоуправления в России, особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы, а также формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации и другие проблемы.

Belii A.V. Local Government in the Russian Federation in 1991-2005: History of Formation and Development

ANNOTATION

In the dissertation on the basis of use various source base are studied historical and organizational-legal preconditions of formation and local government development in Russia, features of mutual relations of the government and local government in investigated years, and also formation of is standard-legal base of local government of the Russian Federation and other problems.