На правах рукописи

Неманов Дмитрий Валентинович

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ

В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

(СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

ОПЫТА США И РОССИИ)

Специальность 23.00.02 –

политические институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Казань-2006 2

Работа выполнена на кафедре политологии Казанского государственного университета

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор Фарукшин Мидхат Хабибович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Несмелов Олег Владимирович кандидат политических наук, доцент Валеев Рафаэль Газизуллович

Ведущая организация: Казанский Государственный технический университет им. А.Н.Туполева

Защита состоится «22» сентября 2006 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.212.081. в Казанском государственном университете по адресу:

420008, г. Казань, ул. Кремлевская, д.18, корп.2, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. Н.И.Лобачевского Казанского государственного университета Автореферат разослан «_» 2006г.

I.Общая характеристика диссертации Актуальность темы исследования. Разграничение предметов ведения и полномочий – важнейший отличительный признак любого федеративного государства. В федеративных системах России и Соединенных Штатов Америки данная проблема стала ключевым и наиболее острым моментом федеративных отношений.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является процессом, который и в прошлом, и в настоящее время порождает сложный комплекс противоречий и конфликтов.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

В большинстве федеративных государств значительные трудности вызваны стремлением регионов изменить свой правовой статус и (или) объем полномочий. Российская Федерация в этом случае не является исключением. Наоборот, Россия, до последнего времени, лидировала по степени распространения сепаратистских устремлений. Проблема усугубляется тем, что Российская Федерация – единственное государство, имеющее не только территориальные, но и национальные особенности статуса субъектов федерации, а также их сложносоставные формы, когда в состав одного субъекта включены равноправные ему образования (например, в составе Красноярского края находились несколько субъектов РФ, имеющие одинаковый с краем конституционный статус).

С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий Соединенные Штаты, на наш взгляд, одно из образцовых федеративных государств. Имея непростую историю образования и развития, американское государство в данный момент не испытывает на себе трудностей, связанных с сепаратизмом субъектов федерации, благодаря именно продуманному разграничению предметов ведения и полномочий.

Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля ответственности, которую они реализуют.

Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации - основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федеративного государства. Российской Федерации не удалось дополнить перераспределение властных функций одновременным укреплением федеральных институтов. В США это получилось, и в данном отношении американский опыт особенно интересен.

Для Российской Федерации (РФ) проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления – самая актуальная. Политика Правительства РФ сводится к тому, чтобы максимально привлечь средства в федеральный бюджет, что не учитывает интересы регионов. Единственный способ этого избежать – четко разграничить полномочия и финансовые средства. Без разграничения полномочий невозможно проведение всех реформ. И, если не будут четко разграничены полномочия, то реформы просто остановятся. Актуален вопрос межбюджетных отношений, проблемы взаимодействия регионов–доноров и регионов-реципиентов.

Степень разработанности темы. Проблемы разграничения компетенции и вопросы федеративных отношений в целом исследовали А.С. Автономов, Б.Н. Габричидзе, И.А. Кравец, Б.С.

Крылов, Ф.Х. Мухаметшин, Б.А. Страшун, Г.Н. Чеботарев, В.Е.

Чиркин, Б.С. Эбзеев, М.Х.Фарукшин и другие ученые.

Научные исследования компетенции в зарубежном конституционном праве представлены более широко. Многие западные ученые предложили собственные взгляды на содержание понятия «компетенция», методы и принципы разграничения компетенции, правовые основы разграничения компетенции и особенности разграничения компетенции. Лишь незначительное число российских ученых, например, Г.В. Барабашев, М.Н. Марченко, А.А.

Мишин, М.С. Саликов, М.Х. Фарукшин проводили сравнительноправовые исследования в области разграничения компетенции и изучали зарубежные подходы к распределению предметов ведения, прав и обязанностей членов федеративных государств.

Именно поэтому настоящее исследование основано на теоретических работах о разграничении компетенции как российских, так и зарубежных исследователей.

В свете исследуемой проблемы необходимо особо выделить работу М.Х.Фарукшина «Федерализм: теоретические и прикладные аспекты», где автор с учетом российского и зарубежного опыта исследовал содержательный и нормативный аспекты разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, содержание и формы взаимодействия субъектов федеративных отношений, конституционные гарантии их прав.1 Материалы данной монографии представляют огромный интерес для нового поколения исследователей, поскольку они расширены за счет привлечения значительного числа иностранных источников, которые были найдены и проанализированы автором во время работы в библиотеках Лёвенского университета (Бельгия).

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве также основательно проанализированы М.Х.Фарукшиным в его новой одноименной статье «Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве».2 В данной статье М.Х. Фарукшин признает, что главным вопросом в теории и практике федерализма и федеративного устройства государства является вопрос о разграничении предметов Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты/М.Х.Фарукшин. - М.: Юрист, 2004. - С.247-294.

Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1. - Казань: Казанский государственный университет им. В.И.

Ульянова-Ленина, 2006.-С.108-128.

ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.3 Кроме того, важной особенностью данной работы является то, что в ней применяется сравнительно-исторический метод для анализа разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федерацией и ее субъектами в федеративных государствах.

Отмечая накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой проблемы, необходимо отметить недостаточную изученность вопросов, связанных с принципами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Практически отсутствуют, за исключением диссертаций В.Н. Лысенко, А.С. Галаева, И.А. Умновой, Б.А. Барганджия, А.Н.

Кима, прикладные политико-правовые исследования в сфере управления такого рода процессами.

Теоретическая оценка процессов рассматриваемых в данной работе стала возможна также благодаря работам И.А. Умновой (Конюховой) - доктора юридических наук, профессора, главного консультанта Конституционного Суда РФ. Работа И.А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма»

рассматривает основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма. Также в работе анализируются положения Конституции РФ, Федерального законодательства, внутрифедеральных договоров, конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ. В работе В.Е. Чиркина «Публичная власть» предлагается концепция публичной власти, рассматриваются ее виды на разных уровнях общества, органы, механизм реализации и взаимной Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1. - Казань: Казанский государственный университет им. В.И.

Ульянова-Ленина, 2006. - С.108.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма/ И.А. Умнова. - М.: Дело, 2000.

ответственности.5 Следующая работа В.Е.Чиркина «Конституция:

российская модель» обобщает опыт конституционного строительства в зарубежных демократических странах и рассматривает возможности его использования при создании будущей российской конституции;

исследует значение конституции в современных условиях, различные способы ее подготовки и принятия, модели конституционного регулирования основ общественного строя, организации и деятельности современных коллективов, организации государства, местного самоуправления, конституционного контроля. Цель настоящей диссертации – выявление общего и особенного в сфере разграничения предметов ведения и полномочий двух федеративных государств – Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, и значение их с точки зрения экономической и социальной эффективности, целостности государства, а также стабильности функционирования политических институтов.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения ряда исследовательских задач:

- исследовать политическое значение процесса разграничения предметов ведения и полномочий;

- раскрыть механизм разграничения предметов ведения и полномочий в двух государствах;

- выявить соотношение форм нормативного закрепления разграничения предметов ведения и полномочий в США и России;

- установить целесообразность отнесения конкретных видов полномочий к федеральному и региональному уровню соответственно;

- обобщить практику конституционного, законодательного, договорного и судебного регулирования федеративных отношений в США и России;

- раскрыть принцип построения федеративного государства;

- выявить роль федеративного центра в федеративном государстве.

Чиркин В.Е. Публичная власть/В.Е.Чиркин. - М.: Юристъ, 2005.

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель /В.Е.Чиркин. - М.:

Юристъ, 2004.

Объектом диссертационного исследования является разграничение предметов ведения и полномочий в двух федеративных государствах – Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки.

Предмет исследования - отражение разграничения компетенции в России и США в федеральных и региональных конституциях, законах, договорах между федеральным центром и субъектом федерации, решениях судов разного уровня, действиях государственных органов и должностных лиц.

Tеоретическая и методологическая основа диссертации.

Теоретическую основу исследования составили взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, политологии.

Несмотря на многочисленные исследования теоретических проблем разграничения компетенции в федеративном государстве, в науке российского конституционного права до сих пор не сложилось однозначного подхода к определению сущности компетенции и ее основных элементов, установлению оптимального объема предметов ведения и полномочий членов федеративного государства.

В конце XIX – начале XX века теория компетенции была предложена Н.М. Коркуновым. Научные основы разграничения компетенции государства и его субъектов на примере Союза Советских Социалистических Республик разрабатывались А.М.

Лепешкиным, М.А. Шафиром, Д.Л. Златопольским. В современный период собственные теории компетенции изложены Ю.А.Тихомировым.

Такие исследователи как С.А. Авакьян, И.А. Умнова (Конюхова), И.А. Азовкин, В.М. Манохин дали толкование понятиям «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». И.А. Умновой (Конюховой), В.О. Лучиным, С.В. Нарутто, М.В. Баглаем, Р.Г.Абдулатиповым были определены основные принципы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также возможности их воплощения в практике федеративных отношений. Методы, способы и модели разграничения компетенции исследовали К.В. Арановский, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, Л.М.

Карапетян, А.Н. Кокотов. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в своих работах изложили Б.М. Лазарев, Д.Н. Козак, В.И. Фадеев, Н.В.

Постовой, Г.Н. Чеботарев.

Тем не менее некоторые теоретические и практические вопросы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами требуют дальнейших исследований.

Методологическая основа данного исследования включает общенаучные методы познания – анализа и синтеза, диалектический, системный, структурный, равно как и частнонаучные методы – формально-юридический, формально-логический, социологический, метод толкования норм права, метод моделирования. Особое место отводится сравнительно-правовому методу исследования.

Теоретико-методологической основой для данного исследования стала работа О.И. Зазнаева «Сравнительный метод в изучении форм правления».7 Автор убежден в том, что процесс «строительства» теории на базе сравнительных исследований крайне сложен. С одной стороны без теории нельзя провести сравнительное исследование, а с другой стороны без данных, полученных в результате такого анализа, нельзя создать теорию, к тому же существует целая серия проблем методологического и методического свойства, которые необходимо решать по ходу работы.8 Нами в работе был использован сравнительно-правовой метод, который позволил раскрыть проблемы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации США и РФ на основе выявления сходств и различий.

Генетический метод помог последовательно описать события в США и РФ связанные с разграничением полномочий между субъектами федерации и федеральным центром. Однако, чтобы исследование не носило сугубо фактографический характер, мы провели теоретический анализ процессов, связанных с Зазнаев О. Сравнительный метод в изучении форм правления /О.Зазнаев// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1. - Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина, 2006.

Там же. - С.164.

разграничением предметов ведения и полномочий в двух федеративных государствах с помощью нижеследующих методов.

При помощи типологического метода была проведена типологизация компетенций субъектов федераций и федерального центра, носящих как исключительный, так и совместный характер.

Междисциплинарный подход позволил нам использовать данные различных наук (истории, юриспруденции, политологии, социологии) при ведущей роли типологического метода.

Системный метод научного познания позволил выстроить все собранные факты и полученные выводы в единую систему, что позволило раскрыть сущность проблемы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации РФ и США.

Эмпирическая база исследования. При проведении исследования был использован широкий круг источников и исследовательской литературы, которые условно можно разделить на несколько групп.

Первую группу представляют собой источники официального происхождения и назначения. Они опубликованы в официальных изданиях, что гарантирует подлинность документов и аутентичность их текстов. В работе использовались источники на английском языке.

Были использованы конституции США и РФ. Аутентичные тексты конституции США были выверены нами на правительственных webсайтах Соединенных Штатов Америки - [http://www.whitehouse.gov.], [http://www.archives.gov/national-archives].

проработан по изданию Constitution of the United States (Adopted by convention of States, September 17, 1787; Ratification completed, June 21, 1788 (Current Through 1995)).

Нами также были использованы политико-правовые акты Российской Федерации, касающиеся вопросов разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации по вопросам совместного ведения. Там при работе над диссертацией был использован «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от марта 1992 г.», опубликованный в Российской газете 18 марта 1992 г.

Кроме того, был использован договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г.

Как в каждом государстве, в РФ существуют официальные периодические издания, которые на регулярной основе публикуют законодательные акты, предложения, решения и др. документы. Это, прежде всего, Российская газета. Web-сайт газеты [http://www.rg.ru/] содержит полные тексты законов РФ. Календарные индексы изданий представлены с 2000 г.

Кроме того, нами были использованы постановления и определения Конституционного Суда РФ, опубликованные как в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», так и в электронных ресурсах.

Важным этапом работы явилось исследование комментариев к коллективному письма губернаторов РФ, подписавших 22 июля 2004 г.

коллективное письмо президенту В.В.Путину с критикой реформы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.9 В работе также использованы заявления председателя верхней палаты Сергея Миронова, который сообщил 6 марта 2003 г. о том, что готовится пакет законов по вопросам разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации. Необходимым явился анализ концепции разграничения полномочий федерального Центра и субъектов Федерации, подготовленная рабочей группой М.Ш.Шаймиева, которая актуализировала усиление региональной власти.

При исследовании вопроса разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации необходимо поднять Буланичев Д. Подавление дальневосточного бунта/Денис Буланичев//[http://www.gazeta.ru/2004/07/28/oa_128422.shtml] Миронов С.: Совет Федерации сделает все, чтобы половина налогов, [http://www.mironov.ru/for_print.phtml?id=3884] Политические итоги недели (17 - 23 февраля 2001 г.) //[http://www.nikkolom.ru/ article/news_itogi_17_23_02_01.htm] вопрос о предвзятости источников, как федерального центра, так и субъектов федерации. Средства массовой информации (СМИ) федерального центра интерпретируют данную проблему, исходя из интересов федерального центра, тогда как СМИ субъектов федерации рассматривают данные вопросы, исходя из интересов субъектов федерации.

Следующую группу представляют опубликованные источники. Так, в нашей работе была использован и проанализирован сборник документов «Конституции республик в составе Российской Федерации».12 Кроме того, тщательно изучен текст Федерального разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»,13 который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статьи конституции США также использованы по работам «Конституция США: история и современность»,15«Соединенные Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов; сост. Ю.А. Дмитриев, Е.Л. Малахова; под ред. Н.А.

Михалевой. - М. 1995.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»// Собрание Законодательства РФ. - 1999. - № 26. - Ст. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

Конституция США: история и современность; под общей ред. А.А.

Мишина и Е.Ф. Язькова. - М., Издательство «Юридическая литература», 1988.

Штаты Америки: Конституция и законодательные акты», Конституция Соединенных Штатов Америки». Следующую группу источников представляют ресурсы сети Интернет. В работе самым широким образом использовались электронные ресурсы, поскольку тема исследования касается истории новейшего времени, события и их интерпретации отслеживались по материалам, опубликованным в электронных ресурсах мира. Кроме того, только Интернет дал возможность работать с открытыми документами как России, так и США. Документы США можно было получить на сайтах: