На правах рукописи

СУЛЕЙМАНОВ АРТУР МАРАТОВИЧ

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

(НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

Специальность 12.00.14. административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2010

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Кайнов Владимир Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Жильский Николай Николаевич кандидат юридических наук Смирнов Александр Анатольевич

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Северо-Западная академия государственной службы»

Защита состоится «17» сентября 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д.

103а.

Автореферат разослан « » июля 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Потребность в самосохранении и безопасности является одной из наиболее существенных потребностей человека. Самую непосредственную роль в обеспечении указанной потребности играют публично-правовые институты, обеспечивающие охрану общественного порядка.

На сегодняшний день функция охраны общественного порядка целиком и полностью возложена на органы внутренних дел, входящих в систему органов федерального органа исполнительной власти Министерства внутренних дел Российской Федерации. Однако, учитывая накопившиеся проблемы в деятельности министерства, Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев, высказался о необходимости оптимизации структуры и кадрового состава ведомства1. Так, принимая во внимание, что в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти, а также то, что существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»2, предусмотрена оптимизацию структуры и состава органов внутренних дел Российской Федерации, а также принятие мер, направленных на освобождение милиции от не свойственных ей функций, а также совершенствование кадрового и тылового обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации.

Предпринимаемые Президентом Российской Федерации шаги свидетельствуют о грядущей серьезной перестройке имеющейся правоохранительной системы государства. При этом нельзя забывать о том, что до настоящего времени являются нереализованными положения, закрепленные в ч.1 ст. 132 Конституции России, развитые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, касающиеся обеспечения охраны общественного порядка в муниципальных районах и городских округах силами муниципальной милиции.

Отсутствие муниципальной милиции лишает органы местного самоуправления возможности реализовывать свои конституционные Генеральное увольнение // Российская газета - Центральный выпуск № (36) от 19.02.2010.

Российская газета, № 251, 28.12.2009.

полномочия и противоречит ст. 12 Конституции России, содержащей принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства.

Участие в реализации функции по охране общественного порядка органов местного самоуправления способствует обособлению органов местного самоуправления от органов государственной власти, обретению ими чувства ответственности за положение дел на закрепленных территориях, что позволит укрепить действующую систему публичной власти.

правоохранительных органов и органов местного самоуправления, в том числе в вопросах охраны общественного порядка, представляет актуальную проблему административно-правовой науки, что подчёркивает актуальность данного исследования.

Степень разработанности темы исследования Новейшие научные разработки в области организации охраны общественного порядка, функционирования органов внутренних дел в целом и милиции в частности, а также в области деятельности полиции в зарубежных странах освещались в трудах таких современных российских ученых как: А.И.Алексеев, Ю. Е. Аврутин, Д. Н. Бахрах, А. А. Безуглов, К.С. Бельский, В.П. Божьев, А.Г. Братко, В. Н. Бутылин, И. И. Веремеенко, И. В. Выдрин, И. А. Галаган, А. П. Герасимов, А. В. Губанов, П.И.

Гришаев, П. Ф. Гришанин, Ю. А. Дмитриев, М. И. Еропкин, Л. Ф. Кваша, А.И. Каплунов, И. Б. Кардашова, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, Ф.Е.

Колонтаевский, А.И. Колюшин, А. П. Коренев, Б. С. Крылов, В.В.

Лазарев, А.Е. Лунеева, А.Ф. Майдыков, В.И. Майоров, Р. С. Мулукаев, Л.

Л. Попов, А. А. Саломаткин, М. Я. Саввин, А. Б. Сахаров, А. В. Серегин, А. И. Силаев, Ю. А. Соколов, Ю. П. Соловей, А. С. Солдатов, В. В.

Таболин, Ю. А. Тихомиров, Т. М. Шамба, А. П. Шергин, К. Ф. Шеремет, В.

В. Черников, А.Ю. Якимов и др.

Различными теоретическими аспектами правового обеспечения деятельности муниципальной милиции, ее составляющих в разное время занимались С.А. Авакьян, К.С. Бельский, А.П. Герасимов, А.В.

Горожанин, О.П. Гуменюк, Р.И. Денисов, В.Ф. Дергачев, А.А. Кабанов, М.А. Краснов, Л.М. Колодкин, A.M. Кононов, В.А. Малюткин, В.Д.

Мальков, Г.М. Миньковский, В.П. Сальников, Г.А. Туманов, Е.Ю. Шихов и др.

Несмотря на появление достаточно большого числа исследований по местному самоуправлению и отдельным его аспектам, в научнотеоретической литературе не уделяется достаточного внимания вопросам взаимоотношений местного самоуправления и правоохранительных органов, хотя в этой сфере выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию муниципального строительства в Российской Федерации.

Объектом исследования являются, общественные отношения, возникающие в сфере организации взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка на территории конкретного муниципального образования в условиях социально-экономического реформирования общества.

Предметом исследования являются понятия и принципы, в комплексе характеризующие деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка и их взаимодействие с правоохранительных органами, а также средства и методы повышения эффективности такой деятельности.

Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования является комплексный многоаспектный анализ практики взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка, и выработка рекомендаций по созданию эффективного механизма данного взаимодействия.

Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:

- осуществить сравнительный анализ научных подходов к пониманию феноменов «общественный порядок», «правопорядок», «общественная безопасность»;

- проанализировать историко-правовой и зарубежный опыт взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка;

- проанализировать механизм взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка на современном этапе;

- выявление необходимых условий обеспечения эффективности процесса взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка на территории конкретного муниципального образования;

- на основе данных, полученных из вышеперечисленных задач сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые нормативные акты;

- разработать научно обоснованные рекомендации, как для органов внутренних дел, так и для местного самоуправления для более эффективного взаимодействия.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные приемы и способы познания в сфере исследуемой проблематики. Общие проблемы места и роли органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка рассматриваются в работе при помощи общенаучных философских методов диалектики и исторического материализма, а также общенаучных приемов познания, к числу которых относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и другие.

Кроме этого при исследовании проблем функционирования правоохранительных органов и органов местного самоуправления по охране общественного порядка использовались системный, структурнофункциональный, формально-логический, а также историко-правовой методы Теоретическую основу диссертационного исследования составили теоретические разработки известных отечественных и западных учёных, таких как А. Токвилля (Франция), Л. Штейна, Р. Гнейста (Германия), Б.Б.

Веселовского, В.Д. Безобразова, А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды современных отечественных юристов. Абрамова В.Ф., Анимица Е.Г., Бакушева В.В., Бороздина В.В., Гинс Г.К., Емельянова И.А., Зиновьева А.В., Иванова В.Н., Кутафина О.Е., Лаптева Л.Е., Лагуткина А.В.. Манохина В.М., Николаевой Л.А., Пылина В.В,. Ромашова Р.А., Руденко В.Н., Сальникова В.П., Сарсенова К.М„ Сорокина В.Д., Студеникиной М.С., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Щендригина Е.Н., Янгола Н.Г. и других.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, решения Конституционного суда, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, законодательство субъектов РФ, а также нормативные акты Министерства внутренних дел РФ.

Эмпирическую базу диссертации составил практический опыт правоохранительных органов по охране общественного порядка в ряде регионов Северо-Западного федерального округа, а именно в муниципальных образованиях Санкт-Петербурга, Псковской и Новгородской области.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе с позиции современных научных подходов проведено комплексное монографическое исследование теоретических и методологических проблем деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка. Также в работе проанализирован опыт взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов по охране общественного порядка на примере Северо-Западного федерального округа, а также предложены основные направления по совершенствованию таких отношений. Показано значение конструктивного взаимодействия указанных органов.

Предлагается авторское видение организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Реализация конституционного положения о необходимости обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления невозможна без реформирования правоохранительной системы государства в целом. В связи с этим автором выдвигается тезис о том, что наряду с образованием подразделений муниципальной милиции, деятельность которой необходимо организовать в соответствии с предлагаемым автором проектом федерального закона «О муниципальной милиции», должно быть коренным образом реформировано МВД РФ основной федеральный орган исполнительной власти, на который в настоящее время возложена функция по охране общественного порядка. В частности, автором обосновывается предложение о полном выделении функций предварительного следствия из МВД, путем создания самостоятельного органа исполнительной власти, подчиненного Президенту Российской Федерации – Федеральной службы расследования Российской Федерации. Кроме того, наряду с Федеральной миграционной службой Российской Федерации автор предлагает выделить в самостоятельные федеральные службы - криминальную милицию с образованием Федеральной службы криминальной полиции Российской Федерации и органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения с образованием Федеральной службы дорожной инспекции Российской Федерации. Указанные службы должны быть подведомственны Министерству внутренних дел Российской Федерации, которое, в свою очередь должно осуществлять нормативное регулирование их деятельности, а также координировать её.

2. Предложена и обоснована целесообразность доктринальной трактовки следующих понятий, сформулированных автором:

а) общественный порядок в узком смысле - урегулированная нормами права и иными социальными нормами система общественных отношений, обуславливающая состояние общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, складывающаяся преимущественно, в общественных местах б) охрана общественного порядка - это деятельность публичноправовых и частных институтов, направленная на принятие мер по обеспечению состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, осуществляемая преимущественно, в общественных местах.

в) муниципальная милиция – система специальных муниципальных органов, призванных осуществлять охрану общественного порядка на территории муниципального района или городского округа, защищать жизнь, здоровья, права и свободы граждан, а также интересы населения муниципального образования от преступлений и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральными законами.

г) взаимодействие правоохранительных органов и органов местного самоуправления по охране общественного порядка, представляет собой осуществляемую в определённых правовых и организационных формах совместную, согласованную по цели, времени и месту деятельность по поддержанию состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности, преимущественно в общественных местах в границах муниципального района и городского округа.

3. Деятельность муниципальной милиции по охране общественного порядка должна осуществляться самостоятельно от органов государственной власти, в частности МВД России, но при тесном взаимодействии с ними.

Образование и обеспечения функционирования муниципальной милиции должно осуществляться за счёт средств бюджета муниципального образования, для чего необходимо законодательно предусмотреть дополнительные источники доходов бюджетов муниципальных районов и городских округов.

Пределы полномочий муниципальной милиции в городских округах и муниципальных районах должны быть законодательно ограничены отношениями, вытекающими исключительно из обязанности указанных органов обеспечивать охрану общественного порядка преимущественно в общественных местах. Запрещается использование муниципальной милиции в деятельности, не связанной с охраной общественного порядка.

4. Глава муниципального образования несет персональную ответственность за организацию охраны общественного порядка на территории городского округа либо муниципального района вплоть до отстранения от должности.

Для определения эффективности указанной работы автором предложены критерии оценки деятельности по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования.

Таким образом, муниципализация функции охраны общественного порядка позволит повысить меру ответственности органов местного самоуправления за состояние общественного порядка на территории городского округа и муниципального района, а также позволит более гибко и адекватно реагировать на нарушения законности, на изменения оперативной обстановки в пределах муниципального образования.

Однако данная деятельность не может быть эффективной без определения и налаживания механизма взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов, четкого определения их полномочий и разделения компетенции. Автором предлагается механизм и формы взаимодействия.

Эффективность деятельности муниципальной милиции прямо коррелирует с долей участия в осуществлении указанной функции общественных формирований в виде добровольных народных дружин, частных охранных предприятий, других общественных и правозащитных организаций. Автором обосновывается необходимость возрождения общественных формирований, ориентированных на охрану общественного порядка.

5. Деятельность сотрудника муниципальной милиции должна обеспечиваться системой правовых и социальных гарантий, выражающихся, прежде всего, в выделении отношений, связанных с жизнью и здоровьем сотрудника муниципальной милиции, как особого объекта правовой защиты с обязательным государственном страховании жизни и здоровья. Кроме этого, необходимо нормативное закрепление прав сотрудников муниципальной милиции применять и использовать в соответствии с законом специальные средства и физическую силу.

Автором предложен проект Федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации».

6. Информационное обеспечение деятельности муниципальной милиции по охране общественного порядка состоит в получении, оценке, обработке информации о нарушении общественного порядка с целью наиболее эффективного и рационального реагирования на нее.

Источниками указанной информации могут служить сообщения дежурных частей органов внутренних дел, информация, поступающая из органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и организаций, сообщения средств массовой информации, сведения, полученные в ходе личного восприятия в результате непосредственного осуществления сотрудниками муниципальной милиции деятельности по охране общественного порядка.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в развитии некоторых положений истории государства и права, а также административного права.

Сформулированные в работе положения и выводы развивают и дополняют теоретическое представление об общественном порядке как правовой категории и системе взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел. Выводы, представленные в настоящей диссертации, могут быть использованы для совершенствования положений законодательства России и субъектов РФ по вопросам организации общественного порядка органами местного самоуправления, в преподавании административного права, а также практической деятельности правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и административного права Санкт-Петербургского инженерно-экономического университета.

Результаты исследования получили апробацию в опубликованных тринадцати научных статьях, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК, общим объемом 8,2 п.л., а также в выступлениях автора на международных научно-практических конференциях и специализированных форумах и всероссийских научно-практических конференциях: «Национальная безопасность РФ и правоохранительные органы» (Санкт-Петербург, ноябрь 2004 г.); «Юридическое образование в правоохранительных органах: состояние и перспективы» (СанктПетербург, 26 февраля 2004 г.); «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, апрель 2004 г.), «Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействию терроризма» (СанктПетербург, 16 мая 2007 г., 20-21 мая 2008 г.); «Психология обеспечения правопорядка и безопасности» (Санкт-Петербург, 21-23 мая 2008 г.);

«Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы (СанктПетербург, 23-24 июня 2008 г.); «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 27 июня 2008 г.), «Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права» (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.) и др.

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении лекций, семинаров и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Конституционное право», «Муниципальное право», «Правоохранительные органы».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и научной литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется его объект и предмет, цели и задачи, теоретические и методологические основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации результатов исследования.

Первая глава – «Исторические предпосылки и теоретические основы деятельности по взаимодействию правоохранительных органов и органов местного самоуправления» – состоит из трех параграфов: «Понятие «взаимодействие», его виды, сущностные характеристики и отличительные признаки», «Историко-правовой аспект взаимодействия правоохранительных органов и органов местной власти по охране общественного порядка», «Опыт взаимодействия правоохранительных органов зарубежных стран и органов местного самоуправления».

Совместная работа правоохранительных органов подразумевает правоотношения между ними, а также организациями по обеспечению правопорядка и находит выражение в двух основных направлениях:

взаимодействие и содействие.

Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи.

Без изучения взаимодействия в его общем и конкретном проявлении, нельзя понять ни свойств, ни структуры, ни законов действительности.

Любой объект может быть понят и определён лишь в системе отношений и взаимодействия с другими окружающими явлениями, их частями, сторонами и свойствами.

Взаимодействие правоохранительных органов - это осуществляемые на основе законодательства совместные, согласованные по целям, задачам, методам и средствам их достижения, действия субъектов правоохранительной деятельности по созданию благоприятных условий (гарантий) для самостоятельной правомерной реализации гражданами своих прав и защите (восстановлению) нарушенных прав.

Качественным признаком взаимодействия является направленность одновременно на повышение эффективности деятельности как системы в целом, так и каждой из сторон, участвующих во взаимодействии. Говорить о взаимодействии можно только в том случае, если самостоятельные и совместные действия одного из участников взаимодействия по достижению своих целей способствуют достижению целей другого и, соответственно, согласованность деятельности осуществляется на нормативно-правовой основе.

Взаимодействие и содействие как составляющие функциональной основы правоохранительной системы, явления не тождественные и предполагают разную систему отношений между субъектами правоохранительной деятельности. Содействие со стороны органов внутренних дел либо отдельных его подразделений может оказываться любому другому правоохранительному органу с целью наиболее эффективного решения стоящих перед правоохранительной системой задач и достижение намеченных целей. В то же время содействие может быть оказано и самим органам внутренних дел как со стороны государственных, так и негосударственных субъектов правоохранительной системы. А также органами местного самоуправления.

Наиболее общими и характерными формами взаимодействия (и содействия) субъектов правоохранительной деятельности являются:

организационная, профилактическая и правоприменительная.

правоохранительными органами по охране общественного порядка должно основываться на принципах законности, самостоятельности, разграничения компетенции, взаимного информирования и согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга, приоритетности интересов населения.

Согласно Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объектом охраны органами местного самоуправления является общественный порядок в узком (полицейском) смысле. При этом, под общественным порядком в узком смысле нужно понимать урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, складывающихся, преимущественно, в общественных местах и обеспечивающих поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

В России существует достаточный опыт взаимодействия органов местной власти и полицейских органов, о чем свидетельствуют многочисленные данные. Изучение данного историко-правового опыта необходимо для более четкого понимания охраны общественного порядка.

Соискателем последовательно прослеживаются этапы становления Российского государства, а вместе с ним и системы органов местной власти. Более того, диссертант доказывает, что процесс взаимодействия местной власти и органов полиции (милиции) не только в полной мере осуществлялся, но и трансформировался в зависимости от изменения политической, экономической, социально-культурной обстановки в стране.

Автором предложено выделить пять основных этапов развития взаимоотношений органов местной власти и полицейских органов. Первый – до начала XVIII века характерен отсутствием регулярных полицейских органов: их функции исполняются органами управления общей компетенции. В этот период соответствующая деятельность по охране общественного порядка именовалась «благочинием». Второй этап – с первой четверти XVIII века до февраля 1917 года, связан с формированием и развитием регулярной полиции, специализированного органа, одной из основных задач которого является охрана общественного порядка. Третий этап – февраль-октябрь 1917 года – период деятельности Временного правительства. Четвертый период – октябрь 1917 года – 1991 год период создания и деятельности советской милиции. Пятый период 1991 год и до наших дней.

В исследовании повышенное внимание уделяется особенностям организации взаимодействия правоохранительных органов и органов местного самоуправления по охране общественного порядка на территории Северо-Западного федерального округа, а также нормативно-правовому регулированию данной деятельности.

Северо-Западный федеральный округ тесно связан с европейскими государствами при незначительном удалении от федерального центра. При этом в указанном федеральном округе достаточно развиты экономические связи, обусловленные удобным географическим положением.

Северо-Западный федеральный округ является идеальной площадкой для проведения экспериментов и моделирования возможных тенденций развития различных социальных явлений. Это обусловлено тем, что на территории Северо-Западного федерального округа имеются почти все типы субъектов Российской Федерации, за исключением краев и автономных областей. Кроме того, на территории округа имеются практически все типы территорий, имеющих особенности организации местного самоуправления. Это и приграничные территории, и закрытые адмнистративно-территориальные образования, и районы Крайнего Севера, либо местности приравненные к ним.

В таких регионах, расположенных в Северо-Западном федеральном, как Новгородская, Калининградская область, а также в Республика Карелия в соответствии с Указом Президента РФ от 17.09.1998 № проводился эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Всего же этот эксперимент проводился на территории 10 субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что результаты указанного эксперимента признаны в целом неудачным, опыт, приобретенный регионами в ходе его проведения неоценим.

В Псковской области, также входящей в Северо-Западный федеральный округ проводился достаточно успешный эксперимент по отработке моделей организации местного самоуправления. Результаты этого эксперимента легли в основу двухуровневой модели местного самоуправления, заложенной в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, территориальные особенности Северо-Западного федерального округа, а также опыт, накопленный в регионе, позволяют автору наиболее эффективно показать специфику организации взаимодействия между правоохранительными органами и органами местного самоуправления именно на примере Северо-Западного федерального округа.

Анализ зарубежного опыта осуществления охраны общественного порядка органами местной власти, а также взаимодействия данных органов с органами полиции, позволяет автору выделить различные модели функционирования и формирования данных органов. Рассмотрены различные схемы взаимодействия органов местной власти с государственными органами.

Автором подтверждается ранее выдвинутое положение о том, что процесс взаимодействия местной власти и органов полиции тесно связан с политической, экономической, социально-культурной обстановкой в стране. То есть проблема муниципализации полицейских функций упирается в вопрос стабильности и прочности власти в государстве. Если в государстве стабильная политическая и экономическая обстановка, то можно вести речь о достаточно сильных и самостоятельных муниципальных органах охраны общественного порядка. Если положение нестабильно, то самостоятельные органы муниципальной полиции могут стать инструментом в руках местных элит, для решения их узких корпоративных задач.

Таким образом, опыт демократического развития стран, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, свидетельствует, что их полицейские системы имеют, как правило, многоуровневое построение. Муниципальная полиция в зарубежных странах создается властями автономных территориальных образований, им подчиняется, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обслуживанию «своего» населения.

правоохранительных органов» - состоит из трех параграфов: «Правовое регулирование взаимоотношений правоохранительных органов и местного самоуправления», «Перспективы развития правоохранительной системы Российской Федерации», «Основные направления совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов».

За время проведения демократических реформ в Российской Федерации было немало сделано для построения правового государства и реализации конституционных норм, к числу которых относятся и нормы, определяющие общие черты местного самоуправления. Однако есть и множество пробелов в организации его деятельности. Одним из них является организация органами местного самоуправления охраны общественного порядка. Нет сомнения в том, что полноценное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Однако механизм реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка в настоящее время не выработан.

Более пятнадцати лет назад в Конституции Российской Федерации было закреплено положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, однако, до сих пор эта норма реально не действует. При этом, как отмечается автором, даже частичное невыполнение государством своих обязательств установленных в Конституции Российской Федерации, непременно приводит к девальвации конституционных принципов и установлений.

Реализация конституционного права и обязанности органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка изначально связаны с некоторой реорганизацией в системе правоохранительных органов. А если быть точнее, той ее части, которая обеспечивает охрану общественного порядка на муниципальном уровне.

Речь здесь не может идти о механической передаче, поскольку для этого, прежде всего, должен быть прописан правовой статус формируемых муниципальных органов охраны общественного порядка и их служащих.

Кроме этого необходимо разграничить компетенцию, определить условия и порядок взаимодействия рассматриваемых муниципальных органов с органами внутренних дел, а также решить вопрос их кадрового, материально-технического, финансового и иного обеспечения.

В работе автор приходит к выводу о необходимости полного выделения функций предварительного следствия МВД, путем создания самостоятельного органа исполнительной власти, подчиненного Президенту Российской Федерации – Федеральной службы расследования Российской Федерации. Это позволит более эффективно и беспристрастно решать задачи расследования преступлений, а соответственно будет способствовать соблюдению конституционных прав лиц, в отношении которых ведется уголовное судопроизводство.

Реализация конституционного положения о необходимости обеспечения охраны общественного порядка органами местного самоуправления невозможна без реформирования правоохранительной системы государства в целом. По мнению соискателя наряду с Федеральной миграционной службой Российской Федерации, подведомственной МВД РФ, необходимо выделить в самостоятельные федеральные службы - криминальную милицию с образованием Федеральной службы криминальной полиции Российской Федерации и органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения с образованием Федеральной службы дорожной инспекции Российской Федерации. Указанные службы должны быть подведомственны Министерству внутренних дел Российской Федерации, которое, в свою очередь должно осуществлять нормативное регулирование их деятельности, а также координировать её.

Указанные меры позволят сделать самостоятельными, а, следовательно более объективными, те структуры МВД РФ, которые наделены право осуществления оперативно-розыскной деятельности.

В свою очередь обособление служб, отвечающих за безопасность дорожного движения, позволит освободить их от выполнения несвойственных задач, а также позволит эффективно бороться с дорожнотранспортными нарушениями, допускаемыми сотрудниками других правоохранительных органов, в том числе сотрудниками органов внутренних дел.

Анализ результатов эксперимента, проведенного в ряде муниципальных образований по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, а также отечественный и зарубежный опыт построения взаимодействия правоохранительных органов и органов местного самоуправления по охране общественного порядка позволил автору сформулировать некоторые концептуальные предложения по вопросу функционирования органов муниципальной милиции.

По мнению автора, под муниципальной милицией следует понимать специальные органы местного самоуправления, призванные осуществлять охрану общественного порядка на территории муниципального района или городского округа, защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, а также интересы населения муниципальных образований от преступных и иных противоправных посягательств.

При этом в России наиболее приемлема, с небольшими уточнениями, схема построения муниципальной милиции во Франции, где органы муниципальной полиции действуют наряду, а не вместо органов республиканской полиции.

На муниципальную милицию целесообразно возложить задачи по обеспечению решений местных органов власти и управления, принятых по вопросам укрепления правопорядка, оказанию содействия органам внутренних дел и иным компетентным органам в предотвращении, пресечении и раскрытии преступлений и других правонарушений, охране общественного порядка и обеспечению безопасности, а также обеспечению соблюдения правил общежития, общепринятых норм морали и т.д., выполнение которых признано «несвойственным» для милиций.

Муниципальные органы охраны общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и, поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе в систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти положения необходимо рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Основными принципами эффективной организации взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел, являются:

- четкое разграничение полномочий между муниципальными органами охраны общественного порядка и органами внутренних дел;

- недопущение рассогласованности в вопросах управления;

- обеспечение взаимной заинтересованности взаимодействующих органов;

- учет конкретных особенностей объектов правоохранительной деятельности: истории, национальных обычаев и традиций, религиозных обычаев;

- соблюдение законности;

- комплексное использование сил и средств взаимодействующих субъектов;

- деловое сотрудничество;

- согласованность действий;

- независимость и самостоятельность муниципальных органов охраны общественного порядка муниципальных органов охраны общественного порядка в пределах компетенции;

- рациональность и эффективность, оперативность и непрерывность взаимодействия;

- персональная ответственность должностных лиц за организацию и точное выполнение совместных мероприятии;

- понимание необходимости и желание взаимодействовать, психологическая, готовность к нему, способность к нахождению компромиссов;

- наличие общей информационной базы и единого центра управления, установление ответственности за предоставление некачественной информации;

- четкое определение порядка и формы контроля за работой служб и подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка.

Функционирование муниципальной милиции должно происходить в рамках устойчивого правового статуса соответствующих подразделений. С этой целью следует создать соответствующую правовую базу, регламентирующую деятельность муниципальной милиции и детализировать её в рамках положений уставов о муниципальной милиции на конкретных территориях в соответствии с тем правовым полем, которое установлено действующим законодательством РФ и диктуется местными условиями.

Деятельность муниципальной милиции должна строится в соответствии с демократическими принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Основными задачами

муниципальной милиции должны являться:

- охрана общественного порядка на территории муниципального образования;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на территории муниципального образования;

- защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

- оказание помощи иным правоохранительным органам при осуществлении ими задач по охране общественного порядка на территории муниципального образовании, защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, а также интересов населения муниципальных образований от преступных и иных противоправных посягательств.

Наиболее приемлемой представляется также модель муниципальных органов обеспечения охраны общественного порядка, при которой они будут действовать не вместо органов милиции общественной безопасности на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие муниципальные органы правопорядка будут, выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности.

Несомненно, что деятельность сотрудника муниципальной милиции должна обеспечиваться системой правовых и социальных гарантий, выражающихся, прежде всего, в выделении отношений, связанных с жизнью и здоровьем сотрудника муниципальной милиции как особого объекта уголовно-правовой защиты, в наделении сотрудниками милиции правом применять и использовать в соответствии с законом огнестрельное оружие, специальные средства и физическую силу, в обязательном государственном страховании жизни и здоровья сотрудника муниципальной милиции, в обязательной первоначальной профессиональной подготовке.

Охрана общественного порядка невозможна без привлечения сил общественности к указанной работе. Именно поэтому эффективность деятельности муниципальной милиции прямо коррелирует с долей участия в осуществлении указанной функции общественных формирований в виде добровольных народных дружин, частных охранных предприятий, других общественных и правозащитных организаций.

Немаловажным на наш взгляд является информационное обеспечение деятельности муниципальной милиции по охране общественного порядка, которое состоит в получении, оценке, обработке информации о нарушении общественного порядка с целью наиболее эффективного и рационального реагирования на нее. Источниками указанной информации могут служить сообщения дежурных частей органов внутренних дел, информация, поступающая из органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и организаций, сообщения средств массовой информации, сведения, полученные в ходе личного восприятия в результате непосредственного осуществления сотрудниками муниципальной милиции деятельности по охране общественного порядка.

Нужно отметить, что финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции также является немаловажным моментом в организации её деятельности. Оно должно осуществляется за счет средств местного бюджета, для чего законодательно за органами местного самоуправления нужно закрепить дополнительные источники финансирования, в виде передачи некоторых налогов на местный уровень.

Важным аспектом деятельности муниципальной милиции, который должен быть закреплён в вышеупомянутом законе, является контроль за деятельностью муниципальной милиции и ответственность сотрудников муниципальной милиции. Контроль за деятельностью муниципальной милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также контрольно-надзорные органы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, персональную ответственность за организацию охраны общественного порядка на территории городского округа либо муниципального района должен нести Глава муниципального образования. Указанная ответственность должна выражаться, в том числе и отстранением от должности.

Для определения эффективности указанной работы автором должны использоваться как абсолютные, так и относительные критерии оценки деятельности по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. При этом в качестве экспертного ведомства, дающего соответствующее заключение о состоянии общественного порядка на территории муниципального образования должен давать территориальный орган МВД в соответствующем субъекте Российской Федерации. На основании данных о количестве и динамике уличных преступлений, эффективности работы органов муниципальной по выявлению и пресечению преступлений, на основе опросов общественного мнения населения муниципального образования об удовлетворенности работой муниципальной милиции.

Таким образом, муниципализация функции охраны общественного порядка позволит повысить меру ответственности органов местного самоуправления за состояние общественного порядка на территории городского округа и муниципального района, а также позволит более гибко и адекватно реагировать на нарушения законности, а также на изменения оперативной обстановки в пределах муниципального образования.

Однако данная деятельность не может быть эффективной без определения и налаживания механизма взаимодействия органов местного самоуправления и правоохранительных органов, четкого определения их полномочий и разделения компетенции.

Деятельность муниципальной милиции по охране общественного порядка должна осуществляться ей самостоятельно от органов государственной власти, но при тесном взаимодействии с ними.

Основными координационными центрами указанной деятельности должны стать дежурные части горрайорганов внутренних дел.

В заключении формулируются основные выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования.

В приложении работы приведен авторский проект Федерального закона о местной (муниципальной) милиции в Российской Федерации.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Сулейманов А.М. Историко-правовой анализ совместной деятельности по охране общественного порядка органов внутренних дел и местного самоуправления // История государства и права. №18. 2008, С. 8 п.л.

самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка (на примере Северо-Западного федерального округа) // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. №5. 2009, С. 116 п.л.

3. Сулейманов А.М. Куртяк И.В. Перспективы развития и совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. №9. 2009, С. 112 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

4. Сулейманов А.М. Некоторые аспекты, связанные с проектом закона Государственность и её обеспечение в России. Сборник научных трудов / Под общ. ред. И.Ф. Покровского, Н.Г. Янгола. СПб.: Фонд «Университет», 2004. – 1 п.л.

5. Сулейманов А.М. Зарубежный опыт взаимодействия органов полиции и органов местного самоуправления: принципиальные основы // Безопасность общества и государства: теория и практика обеспечения.

Сборник научных трудов / Под общ. ред. И.А. Антонова, М.Ю. Павлика, М.В. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2007. – 0,9 п.л.

6. Сулейманов А.М. Некоторые аспекты сущности и содержания деятельности МВД по обеспечению безопасности России // Материалы международной научно-практической конференции адъюнктов и докторантов «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований». СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2008. – 0,5 п.л.

7. Сулейманов А.М. Механизм организации и осуществления обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Правоохранительная политика в условиях формирования правового государства и гражданского общества. Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.П. Сальникова, С.В. Степашина, С.В.

Шахрая. СПб.: Фонд «Университет», 2008. – 0,4 п.л.

8. Сулейманов А.М. Некоторые вопросы компетенции Министерства внутренних дел Российской Федерации (взаимодействия органов местного самоуправления и органов внутренних дел по охране общественного порядка // Общество и государство XXI века: институты власти и управления. Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.П. Сальникова, А.Г. Хабибуллина, С.М.

Шахрая. СПб.: Фонд «Университет», 2008. – 0,6 п.л.

9. Сулейманов А.М. Некоторые вопросы по территориальной организации местного самоуправления России // Институты гражданского общества России: становление и развитие. Сборник научных трудов / Под общ. ред. А.И. Александрова, В.В. Лысенко, С.М. Шахрая. СПб.: Фонд «Университет», 2008. – 0,5 п.л.

10. Сулейманов А.М. Прохождение государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации // Правоохранительная система России: актуальные проблемы развития. Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.М. Егоршина, Х.Х. Лойта, А.Г. Хабибуллина. СПб.:

Фонд «Университет», 2008. – 0,3 п.л.

11. Сулейманов А.М. Система планирования в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Правоохранительная деятельность в Российской Федерации: современная стратегия развития.

Сборник научных трудов / Под общ. ред. И.А. Антонова, В.М. Егоршина, Ф.Ю. Сафина. СПб.: Фонд «Университет», 2008. – 0,5 п.л.

12. Сулейманов А.М. Артамонова Г.К. Сущность и содержание деятельности МВД по обеспечению безопасности России // Вестник СПбУ ГПС МЧС России. №4. 2009,– 0,5/0,3 п.л.

13. Сулейманов А.М. Общественный порядок как правовая категория // Правовая идеология и политика государства: теория, история и практика.

Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.П. Сальникова, Е.Н. Щедрина, Н.Г. Янгола. СПб.: Фонд «Университет», 2009. – 1 п.л.