На правах рукописи

ВЕРЕТЕННИКОВ НИКОЛАЙ ВИКТОРОВИЧ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ЗАКОННОСТИ В СТАДИИ

ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

12.00.09 – уголовный процесс;

криминалистика; оперативно-розыскная деятельность

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону 2009 2

Работа выполнена на кафедре уголовного процесса и криминалистики ГОУ ВПО Южный Федеральный Университет

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор заслуженный работник высшей школы РФ Ляхов Юрий Алексеевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист РФ, Шадрин Виктор Сергеевич доктор юридических наук, доцент Тушев Александр Александрович

Ведущая организация: государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ростовский Юридический Институт МВД РФ»

Защита диссертации состоится 25 июня 2009 г. в 13 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.101.02 при ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет» по адресу: 350000, г. Краснодар, ул. Рашпилевская, 43, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

Автореферат разослан _ мая 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доцент М.В. Феоктистов

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертации. В соответствии со ст.1 Конституции Российская Федерация является правовым и демократическим государством.

Его основная задача - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, их защита и охрана, что является, в свою очередь, и основной задачей правоохранительных органов. В правоприменительной деятельности прокуратуры имеется много направлений, однако наиболее важным является обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, осуществляемое на всех направлениях многогранной деятельности прокуратуры. Основные усилия прокуратуры всегда сводятся к установлению правового порядка во всех сферах жизни, особенно в сфере уголовного судопроизводства.

Возбуждение уголовного дела - первоначальная стадия уголовного судопроизводства, хотя и кратковременный, однако, важный этап уголовного процесса. От эффективности осуществления деятельности в первоначальной стадии уголовного процесса во многом зависит реализация назначения уголовного судопроизводства в целом. Стадию возбуждения уголовного дела некоторые ученые предлагают упразднить (Вицин С., Деришев Ю.), однако возбуждение уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного процесса имеет свою ценность, конкретные цели. Обоснованное возбуждение уголовных дел - одна из важных гарантий успешной борьбы с преступлениями, защиты личности, ее прав и законных интересов.

Последние изменения, произошедшие в УПК РФ, привели к корректировке процессуального статуса прокурора в досудебном производстве. Существенно изменен процессуальный порядок возбуждения уголовного дела, которое теперь возбуждается без согласия прокурора. Можно констатировать, что новелла о возбуждении уголовного дела с получением согласия прокурора, введенная в УПК РФ 2001 года, не прошла проверку временем и потребовала внесения изменений в УПК.

Как свидетельствует практика, распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел нередко связана с неэффективностью осуществления прокурором на данной стадии своих процессуальных полномочий.

Исследование деятельности прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, особо актуально в связи с тем, что прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования является средством, обеспечивающим законность на стадии возбуждения уголовного дела, а также средством, реализации гражданами гарантированного Конституцией РФ права на доступ к правосудию.

О высокой актуальности проведенного исследования, учитывающего последние изменения уголовно-процессуального законодательства, свидетельствуют многочисленные трудности, с которыми сталкиваются прокуроры в последние годы на рассматриваемом участке надзора в связи с меняющимся законодательством и практикой его применения, а также многочисленные нарушения законодательства, выявляемые органами прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела.

Данные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее актуальности и практической значимости.

Степень разработанности проблемы. Вопросы законодательной регламентации и практики правоприменения в стадии возбуждения уголовного дела были предметом исследования многих ученых-процессуалистов: В.С. Афанасьева, Ю.Н. Белозерова, Д.И. Беднякова, В.П. Божьева, С.В. Бородина, А.И. Васильева, Н.А. Власовой, А.К. Гаврилова, О.В. Гладышевой, С.И. Гирько, В.Н. Григорьева, И.М. Гуткина, Н.В. Жогина, Л.М. Карнеевой, Д.С. Карева, Н.Н. Ковтуна, А.М. Ларина, П.А. Лупинской, Ю.А. Ляхова, П.Г. Марфицина, Л.Н. Масленниковой, И.Л. Петрухина, В.А. Семенцова, П.П. Сердюкова, В.А. Стремовского, С.П.

Серебровой, В.Т. Томина, А.А. Тушева, Ф.Н. Фаткуллина, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, А.А. Чувилева, В.С. Шадрина, С.А. Шейфера и др.

В последние годы интерес к прокурорскому надзору в стадии возбуждения уголовного дела заметно возрос, что отразилось в уголовно-процессуальной литературе. В период действия УПК России были защищены диссертации, в которых рассматривались, в том числе и вопросы прокурорского надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства: С.Н. Алексеева, К.В. Капинуса, В.О. Трофимова, А.А. Тушева, А.Б. Чичканова, и др.

Вместе с тем до настоящего времени остаются неисследованными многие аспекты, связанные с определением содержания полномочий прокурора, соотношения статуса прокурора со статусом иных участников уголовного судопроизводства на стадии возбуждения уголовного дела, с разрешением проблем, возникающих при реализации полномочий прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. Также до настоящего времени остаются недостаточно разрешенными вопросы, связанные с обеспечением прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся между прокурором и иными участниками уголовного судопроизводства при осуществлении прокурором надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

Предмет диссертационного исследования составляют теоретические и практические положения, касающиеся определения полномочий прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, а также уголовнопроцессуальные нормы, регламентирующие реализацию прокурором своих полномочий.

Цель исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений, определяющих наиболее эффективную реализацию полномочий прокурора, обеспечивающих законность и обоснованность возбуждения уголовного дела, а также выработке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.

В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования, ограниченные рамками избранного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:

- на основе ретроспективного анализа развития института надзора прокурора определить понятие, цели, задачи и значение прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела;

- произвести сопоставление и уточнение понятий прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля на начальной стадии уголовного судопроизводства;

- проанализировать деятельность прокуратуры в качестве гаранта обеспечения законности на стадии возбуждения уголовного дела;

- исследовать проблемы реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан на начальном этапе уголовного процесса;

- выработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы прокурорского надзора при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частно-научные методы, такие как исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и иные.

Выводы и предложения базируются на нормах: Конституции РФ, уголовно-процессуальном законодательстве, постановлениях Конституционного Суда РФ, постановлениях Пленума Верховного Суда России, нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ.

Эмпирическая база исследования. Диссертантом изучено 860 уголовных дел, находившихся в производстве прокуратуры и ГУВД и 530 материалов проверки сообщений о преступлениях органами предварительного расследования с 2005 по 2008 гг., опрошено 230 следователей и дознавателей, 110 работников прокуратуры, 130 сотрудников органов дознания. Изучение уголовных дел и опрос практических работников проводился в разных регионах России (в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях). При написании диссертационного исследования использован и личный опыт работы диссертанта в качестве прокурора района.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней обоснована концепция, согласно которой недооценка в теории и законодательстве значения стадии возбуждения уголовного дела, недостаточное внимание к ней привели к неудовлетворительному урегулированию этой стадии в уголовнопроцессуальном законодательстве. Все это порождает многочисленные нарушения прав и законных интересов участников этой стадии, принятие значительного количества незаконных решений по вопросам возбуждения уголовных дел, приводит к недостаточно эффективному прокурорскому надзору на этом этапе уголовного судопроизводства. Для разрешения сложившейся проблемы диссертантом предложен целый ряд изменений и дополнений в УПК РФ.

Выводы исследования позволяют более гармонично решать две взаимосвязанные проблемы, стоящие перед наукой и правоприменительной практикой: повышение эффективности прокурорского надзора - с одной стороны, и усиление гарантий прав и законных интересов участников стадии возбуждения уголовного дела - с другой.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Изменения в правовой регламентации института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела зависят, прежде всего, от места и роли прокуратуры в общей системе органов государственной власти и в уголовном судопроизводстве, и отражают именно эти концептуальные положения, о чем свидетельствует, предложенная в диссертации периодизация истории развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела. Не менее значительную роль при этом сыграла и недооценка самостоятельного значения стадии возбуждения уголовного дела, как в теории уголовного процесса, так и на практике.

2. В настоящее время произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план вышла правозащитная функция прокуратуры. Основным видом процессуальной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве на досудебных стадиях выступает надзор за процессуальными действиями и решениями органов дознания и предварительного следствия.

3. Правовые основы осуществления прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела состоят из: 1) Конституции и УПК РФ; 2) международно-правовых норм; 3) подзаконных нормативных актов. Представляется неоправданным чрезмерная роль подзаконных нормативных актов в регулировании стадии возбуждения уголовного дела и надзора прокурора за законностью этой стадии.

4. Сложившийся порядок получения объяснений и истребования необходимых материалов при проверке заявлений и сообщений о преступлениях недопустим, и не соответствует закону, так как деятельность по поводу установления оснований к возбуждению уголовного дела регламентируется в основном подзаконными нормативными актами. По нашему мнению, с целью укрепления законности в этой части уголовного судопроизводства необходимо законодательно закрепить способы проверки сообщений о преступлении. Предлагаем в этой связи следующую редакцию ч.1 ст.144 УПК РФ: «…при проверке сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель и следователь, руководитель следственного органа вправе получать от граждан объяснения, истребовать от физических и юридических лиц предметы и документы, требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов, давать поручения о производстве проверочных или розыскных действий органу дознания».

5. Необходимо предоставить участникам стадии возбуждения уголовного дела право обжаловать действия и решения должностных лиц, право знать о решениях, принятых в данной стадии, знакомиться с материалами проверки, заявлять отводы, представлять дополнительные данные, требовать возмещения понесенных ими расходов и заявлять ходатайства, иметь представителя и др. В связи с чем главу 19 УПК РФ дополнить нормой, в которой перечислить всех заинтересованных участников первоначальной стадии, обозначив их как «лиц, чьи права и непосредственные интересы затрагиваются принимаемыми решениями» и конкретизировать их права.

6. Действие ст. 59 УПК РФ «Переводчик» следует распространить и на стадию возбуждения уголовного дела. Для этого необходимо внести изменения в ч.1 ст. 59 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции «Переводчик – лицо, привлекаемое к участию в уголовном судопроизводстве в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с момента появления повода к возбуждению уголовного дела, свободно владеющее языком, знание которого необходимо для перевода», а также изменения в ст. 169 УПК РФ «Участие переводчика», заменив слова «… к участию в следственном действии…» на «… к участию в следственных и иных процессуальных действиях…».

7. В связи с тем, что в законодательстве не нашёл разрешения вопрос о сроках проверки прокурором материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также вопрос о том, каким образом прокурор должен поступать в случае признания постановления об отказе в возбуждении уголовного дела законным, представляется необходимым ввести процедуру дачи заключения о законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В связи с этим предлагаем ч.6 ст.148 УПК РФ дополнить «Прокурор проверяет законность постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 5 суток с момента поступления всех материалов об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав отказ в возбуждении уголовного дела законным прокурор делает соответствующую запись в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела.»

8. В УПК России не урегулирован вопрос о том, каким образом прокурор должен реагировать на нарушения федерального законодательства в стадии возбуждения уголовного дела, а также процедура обжалования мер прокурорского реагирования на указанные нарушения. Для разрешения сложившейся ситуации предлагаем в этой связи дополнить п.3 ч.2 ст.37 УПК РФ словами «…допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях…», а ч.6 ст. 37 УПК РФ дополнить словами: «… допущенных в ходе возбуждения уголовного дела, а также предварительного следствия…».

9. В действующей редакции УПК РФ не указывается на необходимость дачи прокурором органу дознания, дознавателю, в случае отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, указаний о проведении дополнительной проверки, в целях принятия законного и обоснованного решения и ее сроках, что, однако осуществляется прокурорами на практике и требует своего закрепления в уголовно-процессуальном законодательстве. Предлагаем в этой связи следующую редакцию ч.6 ст. 148 УПК РФ: «…Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его, и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями о проведении дополнительной проверки, устранении недостатков и принятии решения в соответствии со ст. 145 УПК РФ, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток».

10. В целях конкретизации положений п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ представляется необходимым предусмотреть полномочия прокурора по проведению проверок в отношении лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительную проверку сообщений о преступлениях и предварительное расследование. В связи с этим предлагается дополнить п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ: «По поступившим заявлениям и сообщениям о преступлениях, совершенных в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, в ходе проверки сообщения о преступлении и при производстве предварительного расследования прокурор вправе проводить проверки…», а также внести соответствующие изменения в ст.144 УПК РФ.

11. Несмотря на то, что у прокурора имеются полномочия по направлению материалов в следственный орган для осуществления уголовного преследования, этого недостаточно. Такое положение затягивает рассмотрение сообщений о преступлениях, не обеспечивает в необходимой мере прав и законных интересов граждан, поэтому представляется целесообразным предоставить прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела. В связи с этим предлагается внести изменения в п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ, изложив в следующей редакции «…по результатам выявленных нарушений уголовного законодательства при наличии повода и оснований для возбуждения уголовного дела, прокурор вправе возбудить уголовное дело и поручить его расследование соответствующему органу предварительного следствия или дознания».

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что проведенные исследования, сделанные выводы и сформулированные рекомендации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования уголовно-процессуального законодательства, при подготовке учебных, методических и учебно-методических пособий, монографий, а также в повышении качества работы правоохранительных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре уголовного процесса и криминалистики юридического факультета ГОУ ВПО Южный федеральный университет, на кафедре уголовного процесса юридического факультета ГОУ ВПО Кубанский государственный университет, использовались для подготовки научных публикаций и сообщений. Основные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных восьми статьях, в том числе две – в изданиях, рекомендованных ВАК России. Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Глобальные и региональные факторы правового обеспечения национальной безопасности» (26-27 октября 2006 г., Ростовский юридический институт МВД РФ), Третьей Международной научнопрактической конференции «Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования» (10-11 октября 2008г. Туапсе-Небуг: Ассоциация юридических вузов;

Ростовский государственный университет «РИНХ», юридический факультет;

Южный федеральный университет).

Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность прокуратуры Ростовской области и в учебный процесс ЮФУ.

Структура диссертационного исследования. Работа выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК России. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность, степень разработанности проблемы, определяются цель и задачи, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения о результатах апробации.

Глава первая «Правовые основы реализации прокурором полномочий на первоначальной стадии уголовного судопроизводства» включает в себя четыре параграфа.

В первом параграфе «Ретроспективный анализ развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела» рассматриваются тенденции становления и выделяется ряд этапов развития института прокурорского надзора на первоначальном этапе уголовного судопроизводства.

Первый этап берет начало с 1722 года, то есть с момента основания прокуратуры до судебных реформ 1860 годов, когда прокуратура осуществляла только надзор за деятельностью государственных органов без выделения специфического вида надзора за расследованием и проводила расследования лишь в исключительных случаях.

Российская прокуратура создавалась в 1722 г. исключительно как орган надзора, как инструмент борьбы с значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления. Прокуратура выступала независимым органом в структуре государственного управления. В дальнейшем, в период реформы 1864 г., прокуратура была организованна при судебном ведомстве.

Второй этап начинается с 1862 года, когда Государственный Совет, определил концепцию реорганизации прокуратуры и подчинил все полицейские органы при осуществлении расследования по преступлениям и проступкам прокурорскому надзору. По нашему мнению, фактически с этого момента начинается история развития института прокурорского надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в виде, близком к современному. В российском уголовном процессе в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, именуемой стадией дознания, прокурор выполнял функцию возбуждения уголовного преследования и надзора за законностью процесса дознания как первоначальной стадии процесса.

Третий этап начинается с 1917 г., когда в связи с изменениями в государственном устройстве отсутствовал не только прокурорский надзор на стадии, но и прокуратура вообще. С установлением советской власти, в соответствии с Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 года прокуратура была упразднена.

Четвертый этап, полагаем, начинается с 1922 года, с момента восстановления прокуратуры как государственного органа, на нее возлагалось осуществление надзора за законностью действий всех органов власти, в том числе путем возбуждения уголовного преследования в отношении виновных и опротестования нарушающих закон постановлений (Положения о прокурорском надзоре 1922 г., УПК РСФСР 1922 г.).

В диссертации делается вывод, что прокурор всегда осуществлял надзор за законностью соблюдения прав и свобод лиц в начальной стадии уголовного судопроизводства. Сложности, возникающие при производстве прокурорского надзора в стадии, заключались в отсутствии в УПК РСФСР 1923 г. нормы, определяющей порядок возбуждения уголовного дела, а также содержания постановления о его возбуждении. Все это было связано с недооценкой стадии возбуждения уголовного дела, как в теории уголовного процесса, так и на практике. Проверочная деятельность уполномоченными на то органами предварительного расследования на стадии проводилась на непроцессуальной основе, на так называемой доследственной проверке, что отрицательно сказывалось на соблюдении законности в стадии, усложняло и ставило под вопрос деятельность прокуратуры при производстве прокурорской надзорной деятельности.

Начало 5 этапа следует считать с 1958 года, с момента принятия Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и УПК РСФСР 1960 года, когда была окончательно выделена стадия возбуждения уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного судопроизводства, в которой правом возбуждения уголовного дела обладали кроме органов предварительного расследования суд и прокурор, а в ст. 116 УПК РСФСР устанавливался надзор прокурора за законностью возбуждения уголовного дела.

Следующий, 6 этап, предлагается считать с 1991 г., с момента принятия Концепции судебной реформы РСФСР, а также Закона «О прокуратуре» года и Конституции 1993 года. С этого момента прокуратура приобрела независимость в системе государственной власти, важнейшей функцией прокурора было провозглашено осуществление уголовного преследования. Надзорные полномочия прокуратуры перераспределялись частично в пользу ведомственного и судебного контроля, а также судебного порядка обжалования законности и обоснованности действий и решений органов предварительного расследования.

Последний, седьмой этап начинается с 2001 года по настоящее время, то есть с момента принятия УПК РФ. Он характеризуется продолжением реформирования системы органов уголовной юстиции, в частности прокуратуры и изменением полномочий прокурора и руководителя следственного органа, в том числе на первоначальной стадии уголовного процесса.

Изменения в правовом регулировании прокурорского надзора на стадии возбуждении уголовного дела в целом свидетельствуют о возрастающем значении органов прокуратуры в механизме разделения властей, и в частности, о значимости прокурорского надзора в области повышения эффективности деятельности органов осуществляющих расследование и в обеспечении прав человека и гражданина на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

Представляется, что произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план вышла правозащитная функция прокуратуры. Основным видом процессуальной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве в настоящее время на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в том числе и на стадии возбуждения уголовного дела, выступает надзор за процессуальными действиями и решениями органов дознания и предварительного следствия, который обеспечивает принятие законного и обоснованного решения о возбуждении уголовного дела.

Во втором параграфе «Понятие, цели, задачи и значение надзора прокурора в стадии возбуждения уголовного дела» рассматриваются теоретические вопросы места и роли прокурорского надзора в системе гарантий своевременности и обоснованности принятия решений на первоначальном этапе уголовного судопроизводства.

Делается вывод, что надзор за своевременностью, законностью и обоснованностью принятия и разрешения сообщений о совершённых или готовящихся преступлениях занимает важное место в общей системе прокурорского надзора в России. От качества, оперативности и законности разрешения сообщений о преступлениях, в значительной степени зависит достижение назначения уголовного судопроизводства в целом. Предметом прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела является законность деятельности дознавателей, органов дознания, следователей и руководителей следственных органов по приему и разрешению сообщений о преступлениях, а также обеспечение прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в этой стадии.

Особенность прокурорского надзора за обеспечением соблюдения уголовно-процессуальных норм, регламентирующих принимаемые решения в стадии возбуждения уголовного дела, заключается в том, что прокурор осуществляет надзор за законностью не только самого решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела, но и всех процессуальных действий в ходе деятельности по приему, регистрации, учету и проверке заявлений и сообщений о преступлениях; прокурор оперативнее реагирует на необоснованные решения, чем суд, является действенным инструментом обеспечения интересов прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.

Задачи прокурора в стадии возбуждения уголовного дела заключаются в том, чтобы предупредить, выявить и устранить нарушения установленного законом порядка приема, регистрации, учета, проверки и разрешения сообщений о преступлениях органом дознания, дознавателем, следователем, а также принять меры по восстановлению нарушенных прав граждан, участвующих в первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

Таким образом, как представляется, эффективность осуществления надзора за законностью в уголовном судопроизводстве в целом в значительной степени зависит от результативности осуществления прокурором полномочий по обеспечению законности на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

В третьем параграфе «Правовые основы деятельности прокурора по обеспечению законности на стадии возбуждения уголовного дела» анализируются нормативные правовые акты, составляющие правовые основы деятельности прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства.

Правовые основы осуществления прокурором процессуальных полномочий на стадии возбуждения уголовного дела состоят из: 1) Конституции и УПК РФ; 2) международно-правовых норм; 3) подзаконных нормативных актов.

Конституция Российской Федерации является важнейшей базой прокурорского надзора. Дознаватель, следователь, руководитель следственного органа, прокурор, суд, а также иные органы и лица, вовлекаемые в уголовное судопроизводство, обязаны строго соблюдать положения Конституции, уголовнопроцессуального кодекса, общепризнанные принципы и нормы международного права и федеральное законодательство.

Уголовно-процессуальный кодекс содержит в себе наиболее систематизированную и конкретизированную совокупность правовых норм, регламентирующих организацию, порядок деятельности и надзорные полномочия прокуратуры, применительно к деятельности по разрешению заявлений, сообщений о преступлениях.

В системе нормативных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности прокурора особое место занимают приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора РФ, изданные во исполнение закона.

В диссертации обосновывается положение о том, что приоритетной функцией при осуществлении надзора прокурора за законностью и обоснованностью решений в стадии возбуждения уголовного дела должна стать правозащитная функция. Для чего баланс нормативного регулирования деятельности прокурора и иных субъектов уголовного судопроизводства на этой стадии должен быть закономерно перераспределен в пользу урегулированности именно законодательством.

В четвертом параграфе «Соотношение прокурорского надзора с ведомственным и судебным контролем на первоначальном этапе уголовного судопроизводства» исследуются вопросы взаимодействия между субъектами, осуществляющими на стадии возбуждения уголовного дела надзор и контроль.

Важнейшим средством обеспечения прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела является прокурорский надзор, однако наряду с ним в стадии осуществляется ведомственный контроль руководителем следственного органа, начальником органа дознания, начальником подразделения дознания и судебный контроль, осуществляемый судом.

По нашему мнению, порядок деятельности всех должностных лиц, наделенных полномочиями по осуществлению приема, регистрации и поверки сообщений о преступлениях, а также вопросы взаимодействия этих субъектов между собой и с иными государственными органами, а также гражданами должен быть урегулирован не подзаконными актами, будь то ведомственными или межведомственными приказами и инструкциями, а законодательством.

В целом последние изменения в УПК РФ усилили ведомственный процессуальный контроль за деятельностью дознавателя, увеличили количество контролирующих субъектов, освободив прокурора от контрольных функций в отношении следователя, и фактически усилили его надзор за производством дознания, а руководитель следственного органа получил значительные полномочия по контролю за производством предварительного следствия.

Глава вторая «Обеспечение прокурором прав и законных интересов лиц, участвующих в стадии возбуждения уголовного дела» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Участники первоначальной стадии уголовного судопроизводства» исследуется правовая регламентация процессуального положения всех лиц, чьи интересы затрагиваются стадией возбуждения уголовного дела.

Из всех лиц, участвующих в стадии возбуждения уголовного дела только правовой статус заявителя, понятых, переводчика, эксперта и специалиста по сравнению с другими заинтересованными лицами (пострадавший, лицо, дающее объяснение, лицо, в отношении которого отказано в возбуждении уголовного дела, их представители, лицо, сделавшее заявление о явке с повинной, представитель пострадавшего – юридического лица, родители, усыновители, опекуны или попечители несовершеннолетних детей или недееспособных лиц, представители учреждений и организаций и т.д.) относительно урегулирован.

Для разрешения проблемы предлагается путем законодательного закрепления предоставить всем заинтересованным участникам стадии право обжаловать действия и решения должностных лиц, право знать о принятых на стадии решениях, для заявителя и лица, в отношении которого проводилась проверка, право знакомиться с материалами проверки, заявлять отводы, представлять дополнительные данные, требовать возмещения понесенных ими расходов и заявлять ходатайства, иметь представителя и др., что, безусловно, будет способствовать законности принимаемых процессуальных решений в уголовном судопроизводстве в целом.

В связи с чем главу 19 УПК РФ необходимо дополнить нормой, в которой перечислить всех заинтересованных участников первоначальной стадии, обозначив их как «лиц, чьи права и непосредственные интересы затрагиваются принимаемыми решениями» и конкретизировать их права.

Также необходимо действие ст.59 УПК РФ «Переводчик» распространить и на стадию возбуждения уголовного дела. Для этого необходимо внести изменения в ч.1 ст.59 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции «Переводчик – лицо, привлекаемое к участию в уголовном судопроизводстве в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с момента появления повода к возбуждению уголовного дела, свободно владеющее языком, знание которого необходимо для перевода», а также изменения в ст.169 УПК «Участие переводчика», заменив слова «… к участию в следственном действии…» на «… к участию в следственных и иных процессуальных действиях…».

Во втором параграфе «Деятельность прокурора по обеспечению соблюдения прав и свобод граждан в стадии возбуждения уголовного дела» исследуются теоретические и правоприменительные проблемы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан, участвующих в первой стадии уголовного процесса.

Права и свободы всех лиц, участвующих на стадии возбуждения уголовного дела обеспечиваются различными способами. Сам факт установления в УПК РФ совокупности прав и свобод участников уголовного процесса на стадии возбуждения уголовного дела уже выступает гарантией их реализации. Помимо этого гарантией соблюдения прав и свобод является деятельность прокурора, осуществляющего надзор за надлежащим исполнением и соблюдением принципа законности в этой стадии.

В настоящее время с учетом средств, предоставленных УПК РФ, возможности прокурора в этой стадии ограничены. Он может отреагировать на нарушения, допущенные при проверке сообщения о преступлении лишь после ее окончания, в случае получения копии постановления о принятом решении, когда уже сделаны выводы, основанные на данных, полученных с нарушениями закона, на основании которых принимается решение об отказе в возбуждении уголовного дела, либо о возбуждении дела. В связи с этим следует признать, что одна из задач прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела, а именно оперативность реагирования на нарушения закона, допущенные при проверке, уже не может быть выполнена в полном объеме.

УПК РФ не содержит сведений о том, в какой именно срок прокурор должен изучить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и соответствующие материалы для признания решения законным или незаконным.

Необоснованное затягивание изучения указанных решений прокурором было бы нарушением прав лиц, чьи интересы затронуты проверкой. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости законодательного установления данного срока. Также не решен вопрос о том, каким образом прокурор должен поступать в случае признания решения законным. Предлагаем ввести процедуру дачи прокурором заключения о законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Необходимость законодательного закрепления указанного полномочия прокурора обусловлено тем, что в соответствии со ст.39 УПК РФ руководитель следственного органа наделен полномочиями по отмене решений следователя. Не исключена вероятность появления новых сведений, которые не были известны при проведении доследственной проверки, по результатам которой ранее выносилось постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, признанное прокурором законным и обоснованным. Самостоятельное принятие в этих случаях руководителем следственного органа решения об отмене такого постановления следователя без согласования с прокурором повлечет нарушение прав граждан, чьи интересы затронуты проверкой.

Глава третья «Организационные и прикладные аспекты обеспечения прокурором законности на первоначальном этапе уголовного судопроизводства» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Организационные и методические вопросы реализации прокурором процессуальных полномочий в стадии возбуждения уголовного дела» рассматривается определенный законом порядок осуществления прокурором полномочий в качестве фактора, гарантирующего законность и обоснованность решений, права и свободы граждан на стадии возбуждения уголовного дела.

Детально рассматриваются методы осуществления деятельности прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, которые представляют собой комплекс положений, средств и научных рекомендаций, носящих организационноуправленческий характер и обеспечивающий оптимальные условия для эффективных мер по соблюдению законности при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлении.

Исследуются: содержание организации процессуальной деятельности прокурора; целеопределение и планирование прокурором проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; организационно-подготовительные действия; проверка с использованием различных методик; взаимодействие и координация в процессе деятельности прокурора; организация и выявление нарушений законности в процессе проверки приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях; реагирование на выявленные нарушения в стадии возбуждения уголовного дела.

Во втором параграфе «Реализация прокурором своих полномочий в целях обеспечения законности при проверке заявлений и сообщений о преступлениях» рассматриваются предоставленные законодательством полномочия прокурора по осуществлению надзора в стадии возбуждения уголовного дела.

Несмотря на существенные изменения полномочий прокурора по осуществлению контроля за ходом расследования, в действующей редакции п.3 ч. ст. 37 УПК РФ возможности реализации прокурорского надзора за законностью предварительного расследования выражены в требованиях, направленных органам дознания и предварительного следствия об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. При этом требование прокурора, содержащее сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией РФ подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа расследования. В то же время не исключена возможность нарушения федерального законодательства в стадии возбуждения уголовного дела. Ч.2 ст.37 УПК РФ не предусматривает полномочий прокурора требовать устранения нарушений федерального законодательства на этой стадии, а также не урегулирована процедура обжалования мер прокурорского реагирования на указанные нарушения. Для разрешения сложившейся ситуации предлагаем новую редакцию п.3 ч.2 ст. УПК РФ дополнить словами «…допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях…», а ч.6 ст. 37 УПК РФ, дополнить: «… допущенных в ходе возбуждения уголовного дела, а также предварительного следствия…».

В третьем параграфе «Осуществление прокурором полномочий при проверке итоговых процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела» исследуются проблемы, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий при проверке итоговых решений в стадии возбуждения уголовного дела.

Решением коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 09.12.2008 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» отмечается, что по-прежнему распространены нарушения законов в сфере уголовно-правовой регистрации. В 2007 году прокурорами их выявлено 1808736, на учет восстановлено 133013 криминальных посягательств.

Только за 9 месяцев 2008 года установлено 1498299 нарушений, выявлено и поставлено на учет 105590 преступлений ранее известных, но по разным причинам не учтенных. Изложенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости законодательного наделения прокурора достаточными процессуальными полномочиями в целях обеспечения законности в рассматриваемой стадии.

В соответствии с действующей редакцией УПК РФ прокурор не имеет полномочий возбуждать уголовное дело, принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела в соответствии со ст. 145 УПК РФ. Однако прокурор наделен правом отменить любое незаконное, необоснованное постановление дознавателя, в том числе - постановление органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела (ч.6 ст. 148 УПК РФ), в случае его признания необоснованным или незаконным, а также - о выделении материалов, содержащих сведения о новом преступлении (п.6 ч.2 ст. 37 УПК РФ, ч.1 ст. 155 УПК РФ).

Анализ практики производства проверочных действий в стадии возбуждения уголовного дела приводит к выводу о том, что сложившийся порядок получения объяснений и истребования необходимых материалов проверки заявлений и сообщений о преступлениях недопустим, и не соответствует закону, так как деятельность по поводу установления оснований к возбуждению уголовного дела регламентируется в основном подзаконными нормативными актами. По нашему мнению, с целью укрепления законности в этой части уголовного судопроизводства необходимо законодательно закрепить способы проверки сообщений о преступлении. Предлагаем в этой связи следующую редакцию ч.1 ст.144 УПК РФ: «…при проверке сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель и следователь, руководитель следственного органа вправе получать от граждан объяснения, истребовать от физических и юридических лиц предметы и документы, требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов, давать поручения о производстве проверочных или розыскных действий органу дознания».

В действующей редакции УПК РФ не указывается на обязанность дачи прокурором органу дознания, дознавателю, в случае отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, указаний о проведении дополнительной проверки, в целях принятия законного и обоснованного решения, что, однако осуществляется прокурорами на практике и требует своего закрепления в уголовно-процессуальном законодательстве. Предлагаем в этой связи следующую редакцию ч.6 ст. 148 УПК РФ: «…Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его, и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями о проведении дополнительной проверки, устранении недостатков и принятии решения в соответствии со ст.

145 УПК РФ».

Представляется необходимым законодательно закрепить полномочия прокурора по проведению проверок в отношении лиц, осуществляющих ОРД, проверку сообщений о преступлениях и предварительное расследование. В связи с этим предлагается изменить п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ дополнив его следующим содержанием «По поступившим заявлениям и сообщениям о преступлениях, совершенных в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, в ходе проверки сообщения о преступлении и при производстве предварительного расследования прокурор проводит проверку…», а также внести соответствующие изменения в ст.144 УПК РФ.

Прокурор наделен полномочиями по направлению материалов в органы расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Однако этого не достаточно. Такой порядок содержит возможность нарушения прав участников уголовного судопроизводства. В связи с этим предлагается внести изменения в п. ч.2 ст.37 УПК РФ, изложив его в следующей редакции «…по результатам выявленных нарушений уголовного законодательства при наличии повода и оснований для возбуждения уголовного дела, прокурор возбуждает уголовное дело и поручает его расследование соответствующему органу предварительного следствия или дознания».

В заключении изложены итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы и сформулированы предложения по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства.

Основные научные результаты диссертации изложены Статьи в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Веретенников Н.В. Выявление прокурором типичных нарушений законности на первоначальном этапе уголовного судопроизводства /Н.В.Веретенников// Северо-Кавказский юридический вестник – 2008 - №1 - 0,3 п.л.

2. Веретенников Н.В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела /Н.В.Веретенников// Северо-Кавказский юридический вестник – 2009 - №1- 0,3 п.л.

1. Веретенников Н.В. Специфика процессуальной формы возбуждения уголовного дела /Н.В.Веретенников// Глобальные и региональные факторы правового обеспечения национальной безопасности. Сборник материалов международной научно-практической конференции 26-27 октября 2006г.- ч.2. – 2006 – Ростовна-Дону- 0,3 п.л.

2. Веретенников Н.В. К вопросу о полномочиях прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в свете реформирования уголовнопроцессуального законодательства /Н.В.Веретенников// Мировой судья – 2009.

- №1 – 0,5 п.л.

3. Веретенников Н.В. Роль прокурора в обеспечении прав и свобод граждан на первоначальном этапе уголовного судопроизводства //Путь в науку. Молодые ученые об актуальных проблемах социально-гуманитарных наук/ под ред.

д.ф.н., проф. Ю.Г. Волкова. Вып. 9. - Ростов-на-Дону: СКНЦ ВШ, 2009. – 0,3 п.л.

4. Веретенников Н.В. Осуществление надзора прокурором за принятием итоговых процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела /Н.В.Веретенников// Право и современность: Сб. Научно-практических статей/ Под редакцией Л.И. Бочковой, С.В. Савинова. Вып.4 ч.1. – Саратов: СЮИ МВД России, 2009. 0,3 п.л.

5. Веретенников Н.В. Деятельность прокуратуры в качестве гаранта соблюдения прав и свобод граждан в стадии возбуждения уголовного дела /Н.В.Веретенников// Право и современность: Сб. Научно-практических статей/ Под редакцией Л.И. Бочковой, С.В. Савинова. Вып.4 ч.2. – Саратов: СЮИ МВД России, 2009. 0,5 п.л.

6. Веретенников Н.В. К вопросу о полномочиях прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в свете реформирования уголовнопроцессуального законодательства /Н.В.Веретенников// Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования: Сборник научных статей по материалам III международной научно-практической конференции. /Рост.гос.эконом.универ.Ростов н/Д., 2009. 0,5 п.л.