На правах рукописи

ЕФИМОВА ДИАНА АЛЕКСЕЕВНА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО

КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО

НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ

БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(финансово-правовой аспект) Специальность 12.00.14. – Административное право; финансовое право;

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: Кандидат юридических наук, доцент Твердов Владимир Ильич

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор Шубников Юрий Борисович Кандидат юридических наук Сорокин Даниил Викторович

Ведущая организация: Северо-Западная академия государственной службы

Защита состоится «21» ноября 2007 года в «17» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « _ » октября 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Бюджетная система России проходит стадию становления, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральными и территориальными органами публичной власти и органами местного самоуправления. Обязательным условием эффективного финансирования экономики и финансовой системы страны выступает бюджетный контроль и прокурорский надзор. Установленные законом ограничения в компетенции органов бюджетного контроля согласно уровню бюджетной системы увеличивают роль и значение прокурорского надзора. Надзор за соблюдением бюджетного законодательства направлен на защиту прав граждан, общества и государства. Данные судебно-следственной практики последних лет свидетельствуют о росте правонарушений в бюджетной сфере. При этом можно отметить несовершенство законодательства и недостаточность научно-практических работ.

В процессе бюджетных правоотношений определяется разумная необходимость обобществления денежных средств (планирование бюджетных доходов), обосновывается и предрешается вопрос о ведомственной, функциональной и экономической классификации бюджетных расходов на очередной финансовый год (планирование бюджетных расходов). Бюджетная система Российской Федерации представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах. В этом видится общеправовое и конституционное значение бюджетной системы, а равно общесоциальная ценность бюджетных правоотношений.

Между тем в настоящее время тезис о низком юридическом качестве и неэффективности актов российского бюджетного законодательства, об отсутствии их научной проработанности и последовательной взаимосвязи с другими отраслями законодательства является общепризнанным. При этом, как показывает анализ практики арбитражных судов, данных органов финансового контроля и статистики, низкое юридическое качество положений Бюджетного кодекса РФ и других нормативно-правовых актов в бюджетной сфере прямо ведет к нарушениям на всех стадиях бюджетного процесса, особенно к злоупотреблениям при исполнении бюджетов всех уровней. Все эти проблемы мешают эффективному функционированию бюджетной системы Российской Федерации и могут быть устранены только путем совершенствования бюджетного законодательства.

Все вышеперечисленное, а также непоследовательность предпринимаемых Правительством РФ мер реформирования бюджетной системы подтверждает острую необходимость и целесообразность проведения правовых исследований в области бюджетных правоотношений на современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации. Перечисленные проблемы обусловлены отсутствием целостного (системного) взгляда на бюджетные правоотношения, многие проблемы функционирования бюджетной системы, ее правовую основу.

Перечисленные выше обстоятельства обусловили выбор, наиболее актуальной и необходимой в современных условиях, темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Проблемы, предопределившие выбор темы диссертации, выступали в качестве предмета исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.

В дореволюционном отечественном правоведении, экономической, исторической науке вопросы финансового и бюджетного права, бюджетной политики государства исследовались, как в теоретическом, так и в историческом плане такими учеными – юристами XVII–XX вв. как:

М. М. Алексеенко, В. П. Безобразов, С. К. Богоявленский, Н. Х. Бунге, А. А. Буковецкий, С. Ю. Витте, А. Х. Гольмстен, А. Н. Гурьев, Н. А. Демидов, С. Десницкий, А. И. Елистратов, И. И. Кауфман, С. А. Котляревский, Г. К. Котошихин, Ю. Крижанич, А. ЛаппоДанилевский, В. А. Лебедев, П. В. Микеладзе, П. П. Мигулин, П. Н. Милюков, С. А. Муромцев, И. Х. Озеров, Л. И. Остерман, С. Рагузинский, Ф. К. Сан-Галли, В. В. Святловский, С. М. Соловьев, М. М. Сперанский, П. Б. Струве, С. Г. Струмилин, И. С. Пересветов, И. Т. Посошков, В. Н. Татищев, Е. И. Тарасов, Е. Н. Тарновский, В. А. Татаринов, С. М. Троицкий, Н. И. Тургенев, Н. Д. Чичулин, А. Н. Шингарёв, И. И. Янжул и др.

При подготовке диссертации широко использовалась современная отечественная литература по теории финансов, финансовому, бюджетному праву и бюджетной политики России, теории права и государства. Это работы С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В.К. Андреева, М. И. Балакиревой, Д. Н. Бахрах, И. А. Возгрина, А. П. Вершинина, Д.В. Винницкого, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Е. Ю. Грачёвой, В. И. Гуреева, И.С. Гуревича, О.Н. Горбуновой, А. В. Дёмина, М. Ю. Евтеевой, М. В. Карасёвой, В. Н. Карташова, Г. Д. Ковалева, А. И. Королева, И. С. Кривовой, В. А. Крутышёва, В. Н. Кудрявцева, Э. В. Кузнецова, М. В. Кустовой, Е. А. Лукашевой, А. А. Матюнина, А. Н. Медведева, В. С. Минской, Н.А.

Куфакова, В. В. Нестерова, Л. А. Николаевой, А. Г. Никонова, С. Г. Пепеляева, М.И. Пискотина, В.К. Райхера, Е.А. Ровинский, В. Д. Сорокина, Б. А. Степанкова, В. Б. Романовской, И. Е. Тарханова, А.А.

Тедеева, Л. Б. Тиуновой, Б. Н. Топорнина, Г. П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, С. Туровского, Н. В. Фроловой, Д. А. Фурсова, Н.И. Химичевой, А.И.

Худякова, С. Шараева, Н. А. Шевелёвой, Т. Ф. Юткиной и др.

В процессе изучения позитивного опыта, накопленного в ходе формирования и осуществления бюджетной политики в странах Запада, соискателем использовалась зарубежная экономическая и юридическая литература. Наиболее полно выполнить задачи исследования позволило изучение трудов зарубежных специалистов, к числу которых относятся: Дж. Берман, Ф. Бэкон, А. Вагнер, П. А. Гольбах, К.-Й. Дене, Н. Канар, Э. Карр, Г. Кауфман, Д. М. Кейнс, Х. Киндлебергер, А. Клаус, Н. Макиавелли ди Бернардо, К. Маркс, Ш. Монтескье, Ф. Нитти, Д. Рикардо, Э. Сакс, П. Самуэльсон, А. Смит, Ж. Сямонд де Сисмонди, Л. Фридмэн, Ф. Хайек, Э. Хона и др.

Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе вплоть до настоящего времени отсутствуют научно-исследовательские работы монографического характера, в рамках которых осуществлялся бы комплексный историко-теоретический, финансово- и сравнительно-правовой анализ государственно-правового регулирования финансово-бюджетного контроля и прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. Представленная диссертация в определенной степени восполняет имеющийся пробел.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают урегулированные правовыми нормами общественные отношения, возникающие в процессе бюджетного контроля и прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства в контексте развития теории и практики бюджетного права, а так же бюджетной политики государства.

Предметом исследования выступают: социальные, политические и правовые факторы генезиса представлений о бюджетном контроле в истории правовой и экономической мысли; категории и принципы, в совокупности характеризующие современные юридические представления о бюджетном контроле и прокурорском надзоре за соблюдением бюджетного законодательства, а так же применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, применения бюджетного законодательства, рассматриваемого в работе в качестве комплексной межотраслевой законодательной группы, объединяющей нормативно-правовые, интерпретационные и правоприменительные акты, регламентирующие общественные отношения в финансовой сфере государства.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в формулировании концептуальной основы современной системы бюджетного контроля и прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, а так же в исследовании проблем применения бюджетного законодательства и разработке рекомендаций по совершенствованию государственной политики в бюджетной сфере.

Для достижения данной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи:

– исследовать формирование, становление и развитие правового регулирования бюджетного контроля в эволюции государства и права России;

– провести анализ понятий и принципов финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

– исследовать этапы становления и проблемы развития бюджетного контроля за расходами в современной России;

– определить цели и задачи бюджетного контроля в условиях формирования социального государства в Российской Федерации;

– исследовать проблемы применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере;

– определить цели, задачи и методику прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства.

Методологическая база и теоретическая основа исследования. В творческом процессе использовались различные методы познания. Среди них доминирующее значение отводится общенаучным методам: диалектическому (в аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного»

и «конкретного»), системно-структурному, методу абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежит таким методам, как: функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, статистический.

Интеграции этих методов в единую методологическую позицию способствовал контекстуальный подход, характерный для современной западной юриспруденции и предполагающий принципиальный отказ от предзаданных принципов и аксиом до тех пор, пока не будет доказана их нормативная и онтологическая значимость для приращения научного знания.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений, бюджетного, финансового права и других отраслей юридической науки: С.С. Алексеева, М. М. Алексеенко, Л. И. Антоновой, В.К. Андреева, М. И. Балакиревой, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Д. Н. Бахрах, В. П. Безобразова, С. К. Богоявленского, Н. Х. Бунге, А. А. Буковецкого, И. А. Возгрина, А. П. Вершинина, Д.В. Винницкого, С. Ю. Витте, А. Х. Гольмстен, Е. Ю. Грачёвой, В. И. Гуреева, А. Н. Гурьев, И.С. Гуревича, О.Н. Горбуновой, Н. А. Демидов, С. Десницкий, А. В. Дёмина, М. Ю. Евтеевой, А. И. Елистратов, М. В. Карасёвой, В. Н. Карташова, И. И. Кауфмана, Г. Д. Ковалева, А. И. Королева, С. А. Котляревский, Г. К. Котошихина, И. С. Кривовой, Ю. Крижанича, В. А. Крутышёва, В. Н. Кудрявцева, Э. В. Кузнецова, М. В. Кустовой, Н.А.

Куфакова, А. Лаппо-Данилевского, В. А. Лебедева, Е. А. Лукашевой, А. А. Матюнина, А. Н. Медведева, В. С. Минской, П. В. Микеладзе, П. П. Мигулина, П. Н. Милюкова, С. А. Муромцева, В. В. Нестерова, Л. А. Николаевой, А. Г. Никонова, С. Г. Пепеляева, М.И. Пискотина, С. Рагузинского, В.К. Райхера, Е.А. Ровинский, Е. В. Поролло, С. М. Соловьева, М. М. Сперанского, П. Б. Струве, С. Г. Струмилина, В. И. Слома, Р. М. Смакова, А. В. Смирнова, В. Д. Сорокина, Б. А. Степанкова, В. Б. Романовской, В. Н. Татищева, Е. И. Тарасова, Е. Н. Тарновского, В. А. Татаринова, С. М. Троицкого, Н. И. Тургенева, И. Е. Тарханова, А.А. Тедеева, Л. Б. Тиуновой, Б. Н. Топорнина, Г. П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, С. Туровского, Н. В. Фроловой, Д. А. Фурсова, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С. Шараева, Н. А. Шевелёвой, А. Н. Шингарёва, Т. Ф. Юткиной И. И. Янжула и др.

Эмпирическая база исследования включает в себя широкий комплекс различных историографических и научно-правовых актов, представленных памятниками русского права, материалами Полного собрания законов Российской империи, в частности, Указами и распоряжениями высочайшей власти, специальными административно-правовыми актами, инструктивными указаниями и распоряжениями министерств и иных главных ведомств, касающиеся бюджетного контроля в Российской Империи. В качестве эмпирических источников использовались официальные тексты ранее действующих Конституций и законодательные акты СССР и РСФСР, а также материалы социологических исследований, относящихся к проблематике диссертации.

В качестве нормативно-правовой базы исследования, относящегося к современному этапу государственного строительства России, использовались Конституция и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую междисциплинарную разработку, в которой проблемы бюджетного контроля и прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства рассмотрены с позиций правоприменительной практики, выявления недостатков, с целью разработки предложений по корректировки бюджетного законодательства на основе глубокого межотраслевого анализа, с учётом экономической сущности происходящих процессов и их важности для финансовоэкономического и социально-правового развития государства.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:

1. Манифестами от 25 июля 1810 года и 25 июня 1811 года управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена министру финансов, вторая - Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра и поручено высшее наблюдение за проверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. В результате этого в России по сравнению с государствами Западной Европы идея независимого государственного контроля получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру на правах отдельного министерства были даны полномочия не только следить за правильностью оформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но и вменено в обязанность сообщать Государственному совету свои заключения по всем сметам, представляемым другими министерствами на утверждение Государственного совета, а также представлять императорской власти отчеты, в которых произведенные расходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственной эффективности.

2. Реформы, начатые генеральным-контролером Департамента гражданских отчетов В.А. Татариновым, выдвинули на первое место в системе государственного контроля предварительный контроль, который, по мнению современников, имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к законности, к точному соблюдению принципов и предписаний и тем самым искоренял административный произвол. Вместе с этим, следует отметить, что во взглядах на предварительный контроль не было единой точки зрения. Указывалось, что предварительный контроль является своего рода вторжением в область распорядительных действий исполнительной власти, а это противоречит природе государственного контроля, как наблюдающего и проверяющего органа.

3. Включение негосударственных денежных фондов в объекты финансовой деятельности государства не означает, по нашему мнению, установления единого правового режима для государственных и негосударственных фондов. Государство и муниципальные образования, осуществляя финансовую деятельность, определяют, предусматривают "правила игры" в сфере финансов как для субъектов, действующих на праве государственной или муниципальной собственности, так и для субъектов, функционирующих на праве частной собственности, при этом более "жесткие" правила устанавливаются для первой группы субъектов.

4. На основе проведённого исследования остается не ясным, какой орган вправе принимать решения о взыскании средств в бюджет субъекта РФ в случае нецелевого использования субвенций получателями и кому такое решение должно быть адресовано: муниципальным образованиям или же конкретным получателям бюджетных средств? На наш взгляд, органом, принимающим решение о взыскании средств в бюджет субъекта РФ, должно выступать территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так как в соответствии с Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" она является администратором поступлений в бюджеты субъектов РФ, а ее территориальное управление осуществляет функции по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета территории одного или нескольких субъектов РФ1. Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости нормативного закрепления признаков понятия "правильности" использования субвенций. На наш взгляд, следует отождествить понятия "правильности" и "целевого" использования субвенций. Бюджетное законодательство устанавливает ответственность за нецелевое использование денежных средств, что делает нецелесообразным их контролирование на предмет "правильности" использования. Необходимо законодательно урегулировать процедуру взыскания средств и уточнить круг органов, осуществляющих данные полномочия, в случае нецелевого использования бюджетных средств.

5. На основе проведённого исследования можно сформулировать следующие задачи контроля в условиях социального государства: контроль за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетного процесса; контроль за соблюдением бюджетного законодательства в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год; контроль за исполнением бюджета всеми субъектами в соответствии с бюджетной росписью; контроль за своевременным перечислением денежных средств из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ бюджетам муниципальных образований; контроль за целевым использованием бюджетных средств всеми получателями; контроль за соблюдением реализации бюджетной политики и др.

6. В целях усиления бюджетного контроля за соблюдением бюджетного законодательства, бюджетного процесса, целевым использованием бюджетных средств предлагается разработать концепцию государственного финансового контроля. Важной составляющей концепции является принятие закона "О финансовом контроле". Как представляется, в законе должны содержаться нормы, регулирующие следующие вопросы: определение целей, задач, принципов финансового контроля, и в частности, государственного финансового контроля; законодательное закрепление понятия финансового контроля, в том числе отдельных его видов, включая бюджетный контроль; законодательное определение формы, методов финансового контроля; оптимизирование системы органов финансового контроля и принципов их взаимодействия, организации и координации; стандартизация контрольной деятельности органов финансового контроля;

унификация оснований и мер ответственности должностных лиц уполномоченных органов финансового контроля и др. Закон "О финансовом контроле в Российской Федерации" станет первым и основным актом, котоПриказ Минфина России "Положение о территориальных органах Федеральной службы финансовобюджетного надзора" от 11 июня 2005 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 33.

рый определит нормативную основу для правового регулирования финансового контроля, в том числе и бюджетного контроля, в Российской Федерации.

7. Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля. Во-вторых, необходимо разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти. Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов.

8. Анализ бюджетного законодательства, норм ответственности за правонарушения в бюджетной сфере позволяет сделать вывод о том, что бюджетная система не может функционировать эффективно по той причине, что содержит непреодолимые противоречия, коллизии и пробелы.

Неопределенность понятий «бюджетного правонарушения», «бюджетной ответственности», несогласованность между собой норм ответственности, предусмотренных Бюджетным кодексом, с нормами, содержащимися в Кодексе об административных правонарушениях, слабая проработка принципа вины в системе бюджетной ответственности – все это требует пересмотра и доработки на стадии законотворчества, а не в процессе правоприменительной деятельности. Совершенствование норм бюджетного законодательства необходимо не только потому, что изза издержек в этой области снижается эффективность деятельности бюджетных органов, а также по той причине, что в результате несовершенства бюджетного права значительно уменьшается воспитательная функция правовых норм. Если не будут приняты необходимые изменения в законодательстве, бюджетная система может оказаться неспособной выполнять функции по исполнению бюджета, что, в свою очередь, будет препятствовать проведению результативной бюджетной политики в государстве.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в получение новых данных и формулировании научных положений и выводов.

Теоретическая значимость исследования состоит в разработке положений о характере государственного строя России финансового управления и бюджетной политики, проведение анализа форм и методов правового регулирования бюджетной сферы, выявление основных проблем и разработка путей их решения. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса финансовое и бюджетное право, истории государства и права, налоговое право, а также в ряде специальных курсов.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что обобщенный в ней материал может быть использован при подготовке нормативных актов по финансовому и бюджетному управлению, по основам налоговой системы, а также в целом по совершенствованию государственной бюджетной политики, разработке форм и методов государственного финансового управления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта: научные статьи в научных и научно-практических сборниках, положения диссертации были апробированы на научно практической конференции «Государственное регулирование предпринимательской деятельности: проблемы экономики и права» проводимой на факультете права и экономической безопасности СПбГИЭУ (2006 год), при чтении лекций и проведении семинарских занятий.

Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатах исследования.

В первой главе – «Формирование, становление и развитие правового регулирования финансово-бюджетного контроля в эволюции государства и права России» – выделено два параграфа: «Формирование системы государственного финансового контроля в дооктябрьский период в России»; «Этапы становления и развития правового регулирования финансово-бюджетного контроля в советский период развития России».

Становление системы государственного контроля в России происходило в неразрывной связи с образованием и развитием российского государства, поэтому можно сказать, что образование государства в России, а также финансовое управление и контроль в нем имеют более чем тысячелетнюю историю. Исходя из этого, автор делает вывод, что, как только на территории современной России образовались государствакняжества, одновременно с этим стала устанавливаться система управления финансами, сбора налогов и пошлин, учета и контроля. Законодательство Древней Руси устанавливало в качестве органа, осуществляющего функции денежного контроля, князя. Так, в статьях 35, 36, 37 «Русской Правды» определяется порядок взыскания в пользу князя штрафа, который хранится в казне. Вместе с этим, «Русская Правда» была направлена на обеспечение справедливого, с точки зрения народных традиций, решения проблем, возникающих в жизни, обеспечение баланса между общинами и государством, осуществление регулирования организации и оплаты труда по выполнению общественных функций (строительство укреплений, дорог, мостов). А этого нельзя было решить без налаженного учета и контроля, организация которого была возложена на князя.

Годом рождения бюджетной системы России можно признать год, когда Иван Калита, великий князь московский, получил от Орды не только ярлык на великое княжение Владимирское, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств. Князь оправдал свое историческое прозвище калита, то есть кошель с деньгами, поскольку по некоторым оценкам в казну Орды попадала в среднем лишь одна пятая часть собранной дани. Считается, что этот факт сыграл решающую роль в превращении Москвы в финансовый центр Северо-Восточной Руси.

В 1497 году в Москве был издан Судебник Ивана III, началось управление государства с использованием учреждений – приказов. Управление финансами страны стало осуществляться как в Боярской думе, так и в приказах. Контроль осуществляли князь и Боярская дума.

При Иване Грозном в 1550 году был принят Судебник Ивана IV (Царский). В целях усиления самодержавия проведена опричнина. В то же время для укрепления государства и развития самодеятельности населения введено местное финансовое управление и самоуправление с присущими им формами и методами контроля. Впервые в истории Российского государства началось функционирование системы управления, сочетающей в себе централизованное управление государством и местное самоуправление.

Россия вступила в новый период укрепления государственности и центральной власти в период правления Михаила Федоровича Романова.

Более интенсивно вводится институт правления воевод. В 1654 году в целях повышения эффективности финансового управления под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ счетных дел. С этого приказа начинается история государственного финансового контроля России Новые и принципиальные изменения в системе государственного и финансового управления начались в царствование Петра I. Боярская дума незаметно исчезла, и на смену ей пришла «Ближняя канцелярия его царского величества» (1704 год). Ближняя канцелярия состояла из бояр, которые съезжались в Канцелярию для решения дел три раза в неделю.

В феврале 1711 года был учрежден Сенат, ставший высшим финансовым учреждением в России. Сенат выбирал для присутствия в нем обер-фискала, «человека умного и доброго, не зависимо от чина», оберфискал обязан был тайно наблюдать за правильным поступлением государственных доходов2.

При Петре I коллегии окончательно заменили ранее действовавшие приказы. В результате система управления стала более совершенной, так как предметы ведения стали более определены и строго разграничены.

После упразднения Ближней канцелярии высшим контрольным учреждением России становится Ревизион-коллегия, начавшая свою деятельность вместе с другими коллегиями в 1720 году. С 12 января 1722 года Ревизион-коллегия стала состоять при Сенате.

Период царствования первых преемников Петра I был временем упадка в истории российского государственного управления и контроля.

В 1780 году, в ходе проведения административных преобразований, Екатерина II учредила штатные казначейства и должность Государственного казначея, которому были подчинены все казначеи и казначейства империи.

Император Александр I продолжил преобразования, начатые Екатериной II. В 1802 году был издан манифест об образовании восьми министерств, учрежден Комитет министров. Министерство финансов было учреждено указом от 8 сентября 1802 года. В 1810 году был принят манифест об учреждении Государственного Совета. В этом же 1810 году под руководством Государственного контролера манифестом от 25 июля было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, состоящее из двух департаментов.

Манифестами от 25 июля 1810 года и 25 июня 1811 года управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 части, из которых первая была вверена министру финансов, вторая - Государственному казначею, третья – Государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра и поручено высшее наблюдение за проверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам.

В результате этого в России по сравнению с государствами Западной Европы идея независимого государственного контроля получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру на правах отдельного министерства были даны полномочия не только следить за правильностью оформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но и вменено в обязанность сообщать Государственному совету свои заключения по всем сметам, представляемым другими министерствами на утверждение Государственного совета, а также представлять императорской власти отчеты, в которых произведенные расходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственной эффективности.

Зен. С. Повторительный курс науки финансового права. М. 1913.- С. 152.

При императоре Николае I происходило дальнейшее укрепление государства. В 1827 году при Министерстве императорского дворца, в целях укрепления самодержавной власти, был учрежден особый контроль, не зависимый от государственного контроля, т.е. установлен своеобразный всеобъемлющий политический контроль.

Главной задачей Николая I было поддержание существующего в Российской империи порядка. Он допускал только частичные преобразования, но только одними правительственными средствами, без всякого участия со стороны общества, и даже с подавлением общественной инициативы. Поэтому укрепление органов государственного контроля России происходило в контексте укрепления авторитарной императорской власти. Контрольные департаменты проводили ревизии генеральных отчетов по подведомственным им частям управления. Из прошнурованных книг они ревизовали только те, проверка которых считалась необходимой.

Царствование императора Александра II было отмечено рядом реформ. В 1861 году был принят манифест и другие законодательные акты о крестьянской реформе. Затем в 1864 году были приняты Судебные уставы, определившие проведение судебной реформы, начато проведение земской реформы. В 1870 году было принято Городовое положение, положившее начало городской реформе3.

Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования. В 1855 году для изучения постановки контрольного дела в Западной Европе и возможности использования опыта европейских контрольных систем в России за границу был направлен сотрудник государственного контроля В.А. Татаринов.

Изучив опыт Пруссии, Австрии, Бельгии и Франции, он подробно изложил в записках и докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект реформирования государственного контроля в России.

Реформы, начатые генеральным-контролером Департамента гражданских отчетов В.А. Татариновым, выдвинули на первое место в системе государственного контроля предварительный контроль, который, по мнению современников, имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к законности, к точному соблюдению принципов и предписаний и тем самым искоренял административный произвол. Вместе с этим, следует отметить, что во взглядах на предварительный контроль не было единой точки зрения. Указывалось, что предварительный контроль является своего рода вторжением в область распорядительных действий исполнительной власти, а это противоречит природе государственного контроля, как наблюдающего и проверяющего органа.

Временное положение о местных контрольных учреждениях // Реформы Александра II. М., 1998. С.

225.

При императоре Николае II государственный контроль осуществлял свою деятельность как в условиях бурно развивающегося капитализма, так и в условиях новой политической реальности первой русской революции.

6 августа 1905 года в России был принят манифест об учреждении Государственной Думы, 17 октября - манифест о расширении прав Думы, о «даровании» свободы совести, слова, собраний, союзов и т.п4.

В ходе становления независимой законодательной власти постоянно рассматривались роль и место государственного контроля в контроле за исполнением государственного бюджета, начались работы по разработке проекта реформирования государственного контроля с учетом разделения власти на законодательную и исполнительную. Однако слабость государственной власти в России и отвлекавшая основные силы первая мировая война остановили процесс преобразования контроля вплоть до ноября года.

Становление и развитие финансового контроля в советский период нашего государства происходило, в основном, в рамках системы государственного контроля, и, по мнению ряда ученых и практиков, этот процесс условно можно разделить на ряд этапов5.

На первом этапе, который начался в апреле 1919 г. и закончился в начале 1923 года, становление советского, или рабоче-крестьянского, государственного финансового контроля характеризовалось поиском форм и методов работы в новых условиях, а также наиболее эффективных контрольных структур управления государством.

Второй этап относится к периоду образования СССР, становления союзных и республиканских органов управления и контроля, в том числе РСФСР, реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и созданию объединенного органа Центральной контрольной комиссии РКП(б) и Рабоче-крестьянской инспекции, деятельность которого охватывала 1923– 1934 гг. Реорганизация была вызвана серьезнейшими изменениями в жизни страны после окончания гражданской войны и переходом от военного коммунизма к новой экономической политике и в дальнейшем к индустриализации. Поэтому деятельность ЦКК - РКИ была сориентирована на обследование командных и узловых участков народного хозяйства, на установление типичных для отдельных участков хозяйства приемов хищений и изыскание мер для их предотвращения.

Третий этап начался после XVII съезда ВКП(б) и продолжался с по 1940 годы. В этот период на первое место стали выдвигаться вопросы личной ответственности должностных лиц за доверенный им участок работы. Поэтому созданная по решению съезда Комиссия советского контроля и республиканские органы главное свое внимание сосредоточили на оперативных проверках выполнения решений правительства.

Экономическое развитие России XIX–XX вв. СПб.: Наука, 1998. С. 152.

Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. - М.: Изд. Экономическая газета, - 1999.; Шохин СО. Бюджетно-финансовый контроль в России. М.: Изд. Прометей, 1995.

Период Великой Отечественной войны и восстановления народного хозяйства (1940–1957 гг.) можно характеризовать как четвертый этап развития государственного финансового контроля. Это период деятельности Народного комиссариата государственного контроля СССР (1940–1946 гг.) и Министерства государственного контроля СССР (1946–1957 гг.) и их республиканских органов.

Пятый этап охватывает август 1957 г. - ноябрь 1962 г., период деятельности Комиссии советского контроля Совета Министров СССР, аналогичной Комиссии в РСФСР и других союзных республиках. На Комиссию возлагалась проверка от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением строжайшего режима экономии, правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей.

На шестом этапе, который охватывает 1963–1965 гг., период деятельности общесоюзного Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС, Совета Министров СССР и комитетов партийногосударственного контроля ЦК компартий и Совета Министров союзных республик, крайкомов, обкомов партии и исполкомов краевых, областных Советов депутатов трудящихся. В отличие от ЦКК – РКИ, действовавших в 20-30-е гг., органы партийно-государственного контроля преимущественно проверяли деятельность аппарата государственного управления.

На седьмом этапе, который охватывает 1965–1990 гг., период деятельности Комитета народного контроля СССР, республиканских комитетов и органов на местах, деятельность комитетов народного контроля всех уровней стала опираться на широкое участие трудящихся в контрольных мероприятиях.

Во второй главе – «Финансовая деятельность и проблемы формирования системы финансово-бюджетного контроля в условиях социального государства в Российской Федерации» – выделено три параграфа: «Понятие и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований», «Контроль за бюджетными расходами в современной России: этапы становления и проблемы развития», «Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях социального государства».

Вопрос о сущности финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет большое теоретическое значение. Следует определить, относится ли финансовая деятельность государства и муниципальных образований к базовым категориям экономической науки (финансы, финансовая система, финансовая деятельность)6 или это - правовая категория7.

Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права // Актуальные вопросы административного и финансового права. Сб. научных трудов. Вып. 2. М., 2004. С. 12.

Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В.Карасевой М., 2001. С. 9.

Представляется, что более обоснованной является позиция авторов, рассматривающих финансовую деятельность государства и муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективным развитием общества, в котором действуют товарно-денежные отношения. Однако нельзя согласиться с утверждением, что категория "финансовая деятельность государства" не относится исключительно к финансовому праву, а выступает общеюридической категорией8. Она является ключевой категорией науки финансового права и лежит в основе предмета финансового права.

Подробный анализ существующих в литературе точек зрения ученых о финансовой деятельности государства провел А.И. Худяков, который обоснованно считает, что понятие финансовой деятельности государства было сформулировано в рамках юридической науки. Однако он возражает против сторонников тех взглядов, которые полагают, что объектом финансовой деятельности государства могут выступать и негосударственные денежные фонды. Учёный утверждает, что "сфера финансовой деятельности государства должна быть ограничена государственными денежными фондами"9.

Включение негосударственных денежных фондов в объекты финансовой деятельности государства не означает, по нашему мнению, установления единого правового режима для государственных и негосударственных фондов. Государство и муниципальные образования, осуществляя финансовую деятельность, определяют, предусматривают "правила игры" в сфере финансов как для субъектов, действующих на праве государственной или муниципальной собственности, так и для субъектов, функционирующих на праве частной собственности, при этом более "жесткие" правила устанавливаются для первой группы субъектов.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований достаточно многообразна, имеет различные направления, формы и методы реализации. Однако в целом, как представляется, такая деятельность государства и муниципальных образований должна осуществляться на таких принципах, как: единство цели осуществления; максимально допустимая прозрачность; обязательный контроль и учет; результативность.

Сложившаяся к началу 90-х годов новая политическая и экономическая ситуация, изменение принципов государственного управления в 1992 году настоятельно требовали изменения системы финансового контроля.

21 ноября 1991 года был принят Закон Российской Федерации № 1914-1 «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР». В соответствии со статьями 10, 12, 14, 16, 23, 26, 39 этого закона, Верховный Совет России через свои постоянные комиссии палат и комитеЛисицын ДА. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления // Автореф., дисс. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 11.

Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. М., 2001. С. 16, 17.

ты осуществлял контрольную деятельность, согласно утвержденному плану законопроектной и контрольной работы. После октябрьских событий 1993 года функции Контрольно-бюджетного комитета были переданы в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 г.) Государственную Думу Российской Федерации.

30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятой в декабре 1993 года Конституцией Российской Федерации, которая декларировала создание Счетной палаты Российской Федерации. В январе 1995 года был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», по которому Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием, и подотчетна ему. В рамках задач, определяемых действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью.

В соответствие с федеральным законом действующим и сегодня, Счетная палата РФ как постоянно действующий орган, образуемый палатами Федерального Собрания на паритетных условиях, осуществляет от имени федерального законодателя также контроль за своевременным исполнением доходных статей федерального бюджета. Законами субъектов Российской Федерации стали образовываться контрольные органы представительной власти в субъектах Российской Федерации.

Значительное укрепление государственной финансовой дисциплины произошло после создания Федерального казначейства в России. Федеральное казначейство было создано при Министерстве финансов РФ в ходе реализации нескольких законодательных и административных актов, в том числе: Указа Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 года № 554 «О мерах по укреплению бюджетного законодательства», Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 года № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета», приказа Министерства финансов РФ от 20 августа 1998 г. № 156 «Об усилении государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета». Федеральное казначейство взяло на себя функцию осуществления предварительного и текущего контроля за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Российская Федерация является социальным государством, политика которого имеет ярко выраженную социальную направленность, что проявляется в разработке разнообразных социальных программ и приоритетности их реализации. В условиях социального государства на современном этапе развития особенно возрастает роль контроля в бюджетной сфере за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики Для улучшения качества жизни населения, создания условий обеспечения позитивных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами формируется бюджетная политика. Основными задачами

ее на 2007 г. и среднесрочную перспективу, как указано в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2007 году" от мая 2006 г. являются: обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации; завершение формирования реестра расходных обязательств Российской Федерации и обеспечение его практического применения; аккумулирование доходов бюджета в Стабилизационном фонде и их направление исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга; повышение результативности бюджетных расходов; повышение роли среднесрочного планирования; укрепление финансовой дисциплины; совершенствование межбюджетных отношений, которое проявляется в том, что необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения субъектами РФ и др.

Объектом контроля в бюджетной сфере в условиях социального государства являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса и в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В частности, к данным отношениям следует отнести перечисление средств одного бюджета другому в рамках бюджетной системы РФ - межбюджетные трансферты (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ10). Они предоставляются в форме финансовой помощи: дотаций, субсидий, субвенций. Финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований предоставляется в порядке, установленном федеральным законом. Перечисление средств возможно в форме бюджетных кредитов и иных безвозмездных и безвозвратных перечислений из различных бюджетных фондов.

На основе проведённого исследования остается не ясным, какой орган вправе принимать решения о взыскании средств в бюджет субъекта РФ в случае нецелевого использования субвенций получателями и кому такое решение должно быть адресовано: муниципальным образованиям или же конкретным получателям бюджетных средств? На наш взгляд, органом, принимающим решение о взыскании средств в бюджет субъекта РФ, должно выступать территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так как в соответствии с Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" она является администратором поступлений в бюджеты субъектов РФ, а ее территориальное управление осуществляет функции по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета территории одного или неСобрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

скольких субъектов РФ11. Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости нормативного закрепления признаков понятия "правильности" использования субвенций. На наш взгляд, следует отождествить понятия "правильности" и "целевого" использования субвенций. Бюджетное законодательство устанавливает ответственность за нецелевое использование денежных средств, что делает нецелесообразным их контролирование на предмет "правильности" использования. Необходимо законодательно урегулировать процедуру взыскания средств и уточнить круг органов, осуществляющих данные полномочия, в случае нецелевого использования бюджетных средств.

На основе проведённого исследования можно сформулировать следующие задачи контроля в условиях социального государства: контроль за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетного процесса; контроль за соблюдением бюджетного законодательства в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год; контроль за исполнением бюджета всеми субъектами в соответствии с бюджетной росписью; контроль за своевременным перечислением денежных средств из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ бюджетам муниципальных образований; контроль за целевым использованием бюджетных средств всеми получателями; контроль за соблюдением реализации бюджетной политики и др.

В целях усиления бюджетного контроля за соблюдением бюджетного законодательства, бюджетного процесса, целевым использованием бюджетных средств предлагается разработать концепцию государственного финансового контроля. Важной составляющей концепции является принятие закона "О финансовом контроле". Как представляется, в законе должны содержаться нормы, регулирующие следующие вопросы: определение целей, задач, принципов финансового контроля, и в частности, государственного финансового контроля; законодательное закрепление понятия финансового контроля, в том числе отдельных его видов, включая бюджетный контроль; законодательное определение формы, методов финансового контроля; оптимизирование системы органов финансового контроля и принципов их взаимодействия, организации и координации; стандартизация контрольной деятельности органов финансового контроля;

унификация оснований и мер ответственности должностных лиц уполномоченных органов финансового контроля и др. Закон "О финансовом контроле в Российской Федерации" станет первым и основным актом, который определит нормативную основу для правового регулирования финансового контроля, в том числе и бюджетного контроля, в Российской Федерации.

Приказ Минфина России "Положение о территориальных органах Федеральной службы финансовобюджетного надзора" от 11 июня 2005 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 33.

В третьей главе – «Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства и проблемы привлечения к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере в Российской Федерации»

– выделено два параграфа: «Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства: понятие, цели, задачи и методика», «Проблемы применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере».

Задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства вытекают из п. 2 ст.1, ст. 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», бюджетного законодательства Российской Федерации, Приказа Генерального прокурора РФ от 22.05.96 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», совместного Указания Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФСНП России, ГТК России от 31.07.1998 № 7/3-1-403-98/380с «Об усилении борьбы с преступностью и иными правонарушениями в кредитно-финансовой сфере», решений коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 22.12.1998 «О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании денежных средств в бюджетной сфере», от 12.05.1999 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики» и от 03.10.2000 «О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере» и др. Задачи прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: защита прав граждан на получение минимальных государственных (муниципальных) социальных стандартов, публичных услуг; защита государственных и общественных интересов в части обеспечения финансирования государственных (муниципальных) нужд и общественных потребностей; обеспечение эффективной и законной деятельности органов контроля; обеспечение законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами в бюджетной сфере; своевременное выявление, предупреждение и пресечение нарушений бюджетного законодательства, принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, возмещению вреда и восстановлению нарушенного права.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства согласно ст. 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:

– соблюдение прав граждан на получение минимальных государственных социальных стандартов, публичных услуг федеральными министерствами, государственными комитетами12, службами и иными федеральными Следует обратить внимание, что, в силу п.1 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

– соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение бюджетного законодательства Российской Федерации федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций при осуществлении ими функций главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств;

– соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в бюджетной сфере.

Практика прокурорского надзора выработала определенную совокупность приемов, способов и методов осуществления прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства, составляющую методику прокурорского надзора13.

Методы прокурорского надзора основываются на предоставленных полномочиях, предусмотренных ст. 5, 6, 7, 9, 10, 22, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», и общих способах познания.

Методика прокурорского надзора за исполнением законов и законности правовых актов включает в себя следующие элементы: определение правовой основы деятельности поднадзорных органов, организаций и их должностных лиц; выделение поднадзорных прокурору-предметнику объектов; установление специально уполномоченных органов, осуществляющих контроль за законностью поднадзорной деятельности; определение содержания метода накопления в зависимости от особенностей предмета прокурорского надзора в части информационного обеспечения прокурорского надзора; уяснение основополагающих вопросов, подлежащих исследованию, при оценке законности поднадзорной деятельности; разрешение вопроса о наличии поводов и оснований для применения метода проверки и сама проверка; определение наиболее эффективных мер прокурорского реагирования, подлежащих применению в целях пресечения, устранения, недопущения впредь нарушений законности.

Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении.-Л., 1957-С.12.

Предметом прокурорского надзора охватываются все стадии законодательной (правотворческой) деятельности и бюджетного процесса: внесение на рассмотрение правотворческого органа и рассмотрение проекта правового акта в бюджетной сфере; принятие правового акта в бюджетной сфере; подписание правового акта в бюджетной сфере; вступление в силу правового акта в бюджетной сфере; опубликование правового акта; контроль за законностью правовых актов в бюджетной сфере.

Исследование вопросов законности правовых актов позволяет нам выделить общие признаки легитимности правовых актов, характерные для всех сфер общественных отношений, и дополнительные, применяемые в экономической сфере. Общие: регулируемые отношения отнесены к ведению этого уровня публичной власти Российской Федерации; правовой акт принят в пределах компетенции этого органа (должностного лица); форма правового акта соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу; правовой акт зарегистрирован в установленном законодательством порядке; нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании; соблюдены установленные законом сроки принятия, вступления его в силу; имеются основания принятия правового акта; правовые нормы акта соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Дополнительные: проведены публичные слушания; правовой акт содержит установленные законодательством, имеющим большую юридическую силу, показатели; правовой акт имеет экономическое обоснование;

отвечает иным требованиям, установленным законодательством, имеющим большую юридическую силу. Многогранность правоотношений в сфере исполнения бюджета допускает группирование их по различным принципам и основаниям в зависимости от цели исследования. Нами предлагается следующая классификация, обеспечительные действия; по формам расходов бюджета; деятельность органов контроля в бюджетной сфере; а также по основным участникам бюджетных отношений и т.п.. Бюджетная система России проходит стадию становления, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральными и территориальными органами публичной власти и органами местного самоуправления. Обязательным условием эффективного финансирования экономики и финансовой системы страны выступает бюджетный контроль и прокурорский надзор. Установленные законом ограничения в компетенции органов бюджетного контроля согласно уровню бюджетной системы увеличивают роль и значение прокурорского надзора. Надзор за соблюдением бюджетного законодательства направлен на защиту прав граждан, общества и государства. Данные судебно-следственной практики последних лет свидетельствуют о росте правонарушений в бюджетной сфере.

Анализ бюджетного законодательства, норм ответственности за правонарушения в бюджетной сфере позволяет сделать вывод о том, что бюджетная система не может функционировать эффективно по той причине, что содержит непреодолимые противоречия, коллизии и пробелы. Неопределенность понятий «бюджетного правонарушения», «бюджетной ответственности», несогласованность между собой норм ответственности, предусмотренных Бюджетным кодексом, с нормами, содержащимися в Кодексе об административных правонарушениях, слабая проработка принципа вины в системе бюджетной ответственности – все это требует пересмотра и доработки на стадии законотворчества, а не в процессе правоприменительной деятельности. Совершенствование норм бюджетного законодательства необходимо не только потому, что из-за издержек в этой области снижается эффективность деятельности бюджетных органов, а также по той причине, что в результате несовершенства бюджетного права значительно уменьшается воспитательная функция правовых норм. Если не будут приняты необходимые изменения в законодательстве, бюджетная система может оказаться неспособной выполнять функции по исполнению бюджета, что, в свою очередь, будет препятствовать проведению результативной бюджетной политики в государстве.

Подобная разбросанность норм, регламентирующих применение мер принуждения за бюджетные нарушения, не противоречит установкам бюджетного законодательства, но усложняет положение правоприменителя, поскольку требует наличия специальных знаний. Затруднительно обнаружить в подобной раздробленности института бюджетно-правовой ответственности какие-либо внутренние связи или объективные причины и поэтому ее следует рассматривать как недостаток действующего бюджетного законодательства, свидетельствующий об отсутствии четкой концептуальной основы института бюджетной ответственности.

Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля. Во-вторых, нужно разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти. Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля финансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов.

В Заключении диссертации формулируются положения обобщающего характера, а также определяются перспективные направления исследования в данной области.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Ефимова Д.А. Судебный процесс в средневековой Руси / История государства и права № 4, 2007. – 0,4 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

2. Ефимова Д.А. Правовое регулирование системы органов финансового контроля Российской Федерации // Государственное регулирование предпринимательской деятельности: проблемы экономики и права. I научно-практическая конф.: Тез. докл. / Ред. кол.: проф. В.М. Чибинёва (отв.

ред.) и др. – СПб.: СПбГИЭУ, 2006. – 0,6 п.л.

3. Ефимова Д.А. Система финансового управления в Российской Империи // Управление персоналом. Проблемы экономики и права. Сборник научных трудов / Под ред. д.и.н., проф. Петрова В.В. СПб.: СПбИУП, 2004. – 0,8 п.л.

4. Ефимова Д.А. Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства: понятие, цели, задачи и методика // Государство и право в условия глобализации: Сб. научных трудов. / Редкол.: проф. В.М. Чибинев (отв. ред.) и др. М.: Издательская группа «Юрист», 2007. – 0,9 п.л.

5. Ефимова Д.А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации // Безопасность человека, общества и государства: Сб. научных трудов. / Редкол.: проф. В.М. Чибинев (отв. ред.) и др. М.: Издательская группа «Юрист», 2007. – 0,7 п.л.