«Рафаэль Хакимов Российский федерализм: теория и практика Учебное пособие Издается при финансовой поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров Казань – 2011 УДК 321.01 ББК 66.3(2Рос)12я73 Х 16 Издание осуществлено при ...»

Казанский центр федерализма и публичной политики

Рафаэль Хакимов

Российский федерализм:

теория и практика

Учебное пособие

Издается при финансовой поддержке

Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров

Казань – 2011

УДК 321.01

ББК 66.3(2Рос)12я73

Х 16

Издание осуществлено при финансовой поддержке

Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров

(Проект «Успешные стратегии регионального развития в современных федеративных и децентрализованных государствах:

российский и международный опыт», Grant # 06-88375-000-GSS) Научный редактор:

доктор экономических наук, профессор В.В. Хоменко Научный рецензент:

кандидат экономических наук, доцент М.Г. Галеев Ответственный редактор:

кандидат исторических наук, главный редактор Издательства «Фэн» АН РТ Б.Л. Хамидуллин Хакимов Р.С. Российский федерализм: теория и практика.

Учебное пособие. – Казань: КЦФПП; Институт истории АН РТ, 2011. – 204 с.

В данном учебном пособии рассматриваются теоретические основы федерализма, особенности становления и развития федерализма в России, а также представлены различные точки зрения на перспективы государственного устройства страны.

Пособие рассчитано на студентов, аспирантов, всех интересующихся теорией и практикой федерализма.

ISBN 978-5-94981-158- © Хакимов Р.С., © Казанский центр федерализма и публичной политики (КЦФПП), © Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров, © Институт истории АН РТ, Содержание Введение

Глава 1. Общая характеристика федерализма Федерализм как теория и практика

Определение понятий федерации и федерализма

Глава 2. Этнос и государство Вектор истории

Империи и национальные государства

Причины возникновения федеративных государств

Глава 3. Основные принципы и формы федераций Принципы федеративного устройства

Симметричные и асимметричные федерации

Форма российского федерализма: борьба мнений

Глава 4. Федерализм в условиях глобализации Опыт трансформации европейских государств

Суверенитет в современных условиях

Территориальная целостность и право народов на самоопределение: диалектика конкурирующих принципов......... Глава 5. Основные этапы становления российского федерализма Истоки российского федерализма

Учреждение Российской Федерации

Периодизация «нового федерализма»

Смена парадигмы развития российской государственности

Глава 6. Структура власти и управления в федерациях Разграничение полномочий в законодательной и судебной сферах

Статус субъектов Российской Федерации

Административный федерализм

Местное самоуправление в федеративной системе

Бюджетный федерализм

Субъекты федерации в системе международных отношений

Глава 7. Социальные и политические ресурсы федерализма в России Этноконфессиональные процессы в России и их влияние на особенности отношений субъектов с федеральным центром

Роль политических партий и движений в федерализации России

Оценки перспектив российского федерализма

Заключение

Рекомендуемая литература

Сокращения

Введение Россия по Конституции является федеративным государством, но она находится в стадии трансформации как в политическом, экономическом плане, так и с точки зрения государственного устройства. О России нельзя говорить как об устоявшейся форме федерации.

Ей присущи черты переходного периода, т.е. элементы как унитаризма, автократии, доставшиеся от прежней советской системы, так и тенденции демократизации, децентрализации, что ведет к федерализации государственных структур. Конечно, сюда же нужно отнести менталитет, который предопределяет многие противоречия, столь характерные для всего российского общества.

Возникнув на волне революции 1917 г. и последовавшей гражданской войны, российская федерация к середине 1930-х гг. приобрела жестко унитарные черты и фактически переродилась в тоталитарное общество. Государственность СССР носила весьма специфический характер, поскольку строилась на монополии одной партии, ставшей ядром администрирования в стране.

Возвращение к федерализму состоялось в годы «перестройки», что совпало с трансформацией общества, сравнимой по масштабам и глубине реформ с революцией. При этом начался распад СССР, и наступили изменения исторического масштаба – впервые Россия оказалась в условиях уменьшающейся территории и отказалась от политики расширения сферы влияния. Парадигма экстенсивного развития сменилась ориентацией на интенсивные методы, к которым страна оказалась не готова.

С 1990 г. в России идут острые политические споры вокруг вопроса о том, каким – унитарным или федеративным – будет ее устройство, вокруг особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей, краев, автономных округов в качестве равноправных субъектов Федерации, перспектив так называемой «губернизации» и административного деления государства, полномочий федерального Центра, этнической составляющей государственного устройства, «бюджетного федерализма». В период нахождения у власти Б.Н.Ельцина были элементы эйфории на счет возможностей федерализма, но впоВведение следствии в общественном мнении зазвучали ноты разочарования.

Некоторые политики высказывали мнение, что федерализм чуть ли не разваливает страну. Однако большинство исследователей при значительном разбросе точек зрения, тем не менее, придерживается мнения, что федерализм не расшатывал страну, а, напротив, явился стабилизирующим фактором. «Во многом именно благодаря федералистской идее, – считает С.Д.Валентей, – Россия сохранилась как единое государство»1.

Владимир Путин, начиная новый этап реформ в 2000 г., объяснял их необходимость тем, что неэффективность экономических реформ в стране во многом связана с нерешенностью вопроса государственного устройства, политической нестабильностью, несоответствием регионального законодательства федеральному. Поэтому главной задачей реформирования государственности он провозгласил укрепление «вертикали власти». Определенные меры, связанные с формированием общего правового поля в России вполне оправданы, поскольку для предпринимателей, инвесторов снимаются лишние барьеры, но вместе с тем, федеральный законодатель начал вмешиваться в исключительные полномочия субъектов, а совместные полномочия истолковал в пользу центра. Как известно из истории, излишняя регламентация порождает громоздкий бюрократический аппарат, что и произошло в Российской Федерации (РФ).

Изменение принципов формирования Совета Федерации, наделение Президента РФ широкими полномочиями в отношении органов власти субъектов Федерации – вплоть до снятия с должности глав регионов и роспуска их представительных органов власти, а также формирование жестко централизованного бюджета – было оценено экспертами как выработка более управляемой федерации. Ряд политиков и ученых расценил эти шаги как усиление унитаризма. «За полтора десятилетия, – пишет В.Лысенко, – Россия прошла сложный путь от империи к федерации. С начала ХХI в. этот вектор стал постепенно меняться, начался все более зримый откат, возврат к империи, реставрация Советского Союза на территории России и постсоветского пространства. За годы правления президента В.Путина наибольшему Валентей С. Россия на пути от псевдофедерации к реальной федерации // Федерализм в России. – Казань, 2001. – С.45–46.

Введение упадку подверглись федерализм и демократия в нашей стране»2. Примерно в том же ключе высказался Н.Петров: «В настоящее время Россия не является федерацией хоть в сколько-нибудь полном смысле этого слова. Вместе с тем перспективы ее выживания и развития в качестве современного эффективного государства напрямую связаны с федерализацией»3. Подобного рода высказываний было немало. Действительно, многие шаги президента В.В.Путина воспринимались как отступление от федерации и демократии. В то же время следует учитывать сложную природу федеративного государства, которая не отрицает унитарных начал, а скорее говорит о соотношении централизации и децентрализации власти. «Противоположностью федерализму является не унитарное начало, а абсолютно единое начало, – пишут немецкие правоведы в работе «Государственное право Германии». – Унитаризм и федерализм – две влиятельные силы, действующие внутри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них. Но каждая из этих сил не теряет своего влияния полностью. Если исчезает унитарное начало, то союзное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизненным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсолютное единое»4. С 2000 г. в управлении государством преобладало дисциплинирующее начало, вызванное общей политической ситуацией, в частности, напряженностью на Северном Кавказе. Такую политику, в которой сочетаются тенденции к унитаризму с сохранением элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс трансформации государства.

Д.А.Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма определенно заявил о неизменности основных положений Конституции, приверженности демократии и федерализму, необходимости оптимизации разграничения полномочий и структур федерального управления в регионах. «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства, – заявил он. – Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем Лысенко В. От империи к федерации // Казанский федералист. – №1– (17–18). – Казань, 2006. – С.5. См. http://www.kazanfed.ru/publications /kazanfederalist/ Петров Н. Федерализм в России в 2005 году // Там же. – С.11.

Государственное право Германии. Т.I. – М., 1994. – С.80.

«проб и ошибок» – с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые»5. Ситуация в России с начала нового столетия развивалась в сторону ослабления регионов, распространения коррупции в невиданных масштабах, сопровождалась ростом неэффективности системы управления. В 2011 г. Д.А.Медведев заявил о необходимости пересмотра существующего разграничения полномочий в пользу субъектов, что можно рассматривать как шаг в сторону возвращения к политике федерализации.

Значительным фактором, отражающим особенность нынешнего этапа трансформации государственного устройства России, является ее тесная связь с демократизацией. В принципе и унитарное государство может быть демократическим, но в переходный период от тоталитарного режима к демократии федерализм оказывается важным фактором преобразования общества в целом. С.М.Шахрай считает:

«Для России федерализм – это не политическая игра и тем более не слабость, а территориальный каркас демократии. Это единственная (может быть, вместе со свободой средств массовой информации) гарантия демократических преобразований в нашей стране. Если в западной цивилизации ценности и традиции демократии вырастали и развивались в течение сотен лет, так сказать, в естественных условиях, то в России нарождающиеся демократические институты попрежнему нуждаются в специальной «охраняющей» среде. Такой средой является федерализм»6. В Европе прежние тоталитарные системы наподобие Германии и Австрии, Испании и Италии шли к демократии именно через федерализацию.

Россия обладает своеобразием, которое не позволяет проводить прямые аналогии с какой-либо федерацией в мире. Ни американская, ни швейцарская, ни германская модели не могут быть перенесены на почву России. Исторические и политические традиции страны требуют поиска собственного пути государственного строительства.

Природа России, влияющая на формирование модели федерализма, связана, прежде всего, с масштабами ее территории, экономическим, Российская газета. 6 ноября 2008 г.

Шахрай С. Проблема развития российского федерализма на современном этапе // Федерализм в России… – С.17.

Введение этническим, климатическим и географическим разнообразием регионов, а также советским наследием, которое продолжает влиять на экономику и менталитет населения.

В данном учебном пособии, опирающемся на ряд исследовательских проектов, финансируемых Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров, материалы научных конференций, труды российских и зарубежных авторов, а также опыт чтения лекций в Казанском университете, сделана попытка изложить общие теоретические подходы к федеративному устройству России с учетом мирового опыта, представить различные взгляды на федеративную политику в стране, дать оценку практике федеративных отношений и показать особенности опыта Татарстана. Федерализация в России прошла очень сложный путь с достижениями и отступлениями, она связана с этническими и региональными особенностями субъектов, а потому и оценки по этому вопросу должны быть предельно взвешенными, что мы и постараемся сделать.

Федерализм как теория и практика В мире существуют разные формы государства: монархии, конституционные монархии, республики, исламские страны, авторитарные или демократические режимы. Порой государства объединяются, образуя союзы или конфедерации. Среди этого разнообразия государственных форм федерации занимают свое вполне определенное место. Из 192 стран, входящих в ООН, 28 являются федеративными, причем среди них такие развитые государства, как США, Канада, Германия, Австралия, Австрия и т.д. «Сегодня более 70% мирового населения так или иначе живет в рамках федеральных установлений.

Треть живет в формально федеральных системах и приблизительно 40% в системах, которые не называют себя федеральными, но вынуждены использовать федеральные меры для разрешения внутренних противоречий», – утверждает Даниель Элазар1.

Федерализация становится универсальной чертой развитых стран. В Европе чисто унитарными остались Ирландия, Люксембург и Греция. Данию, Нидерланды, Великобританию можно отнести к децентрализованным союзам. Даже Франция – страна классического унитаризма – и та распределяет полномочия в пользу регионов. Ее наряду, с Италией и Португалией, можно назвать государством с элементами автономии.

Федерализм распространился на Латинскую Америку. Следует отметить, что демократизация в Аргентине и Бразилии сопровождалась укреплением федералистских учреждений. Венесуэла двигалась Даниель Дж.Элазар. Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. – №4, осень. – Казань, 2002. – С.75.

Общая характеристика федерализма к усилению своих регионов через прямые выборы губернаторов, а в Мексике штаты играют важную роль в политическом плюрализме2.

Япония под влиянием американской оккупации после II Мировой войны приняла конституционную систему с большой самостоятельностью регионов. Только в Африке будущее федерализма остается призрачным.

Федерация – одна из форм государственного устройства. В силу этого ее изучает политология, а также теория государства и права.

Исторические дисциплины имеют отношение к проблемам федерализма, поскольку нужно знать причины появления федераций, особенности той или иной страны, например, этнический, конфессиональный состав населения, что приводит к выбору конкретного пути развития.

Юриспруденция и, прежде всего, конституционное право должны объяснить законы, которые отличают унитарные государства от федеративных, а также правовые основы разграничения полномочий между уровнями администрирования.

Не менее важной стороной любого государства является экономика, которая имеет свои особенности у федераций, прежде всего в вопросах формирования бюджета, а также подходов к региональному развитию.

Социология нам дает возможность выяснить реальное состояние общества, те социально-политические силы, которые предопределяют федеративный путь развития и дальнейшую эволюцию государства.

Таким образом, выявляется круг дисциплин, необходимых для понимания федерализма как теории и практики.

См.: Луиджи Мелика. Латиноамериканский федерализм // Сравнительное конституционное обозрение. – №4 (53). – 2005; №2 (55). – 2006.

Государственное устройство России в качестве федерации имеет свой относительно самостоятельный объект изучения, а именно – федеративные отношения. В силу исторических особенностей Россия обладает отличительными от других федераций чертами, которые определяют ее форму, что и является предметом изучения теории федерализма.

Существуют разные подходы к анализу российского федерализма. Можно исследовать динамику изменения федеративных отношений во временной системе координат. Историко-эволюционный подход позволяет учесть процессы трансформации общества в целом и на этом фоне прогнозировать федерализацию государства. Причем макроисторический взгляд имеет преимущества выявления фундаментальных основ государственности. Исследование причин перехода России к федеративному устройству следует начинать, по крайней мере, с начала ХХ в., тогда открываются многие причины политического поведения народов России в революциях 1905 г. и 1917 г., их исторические ожидания, выявляются механизмы мобилизации социальных сил в переломные моменты истории.

Микроисторический взгляд важен с точки зрения исследования общественных явлений в относительно самостоятельный отрезок времени. Бесспорно, что период, начатый «перестройкой», обладает особыми характеристиками, порой сопоставимыми с революционными преобразованиями. Федерализм в таком разрезе оказывается связанным не только с «возрождением» народов и религий, но и общей демократизацией, выявляется такая важная мотивировка как преодоление тоталитаризма и последствий советской империи. При микроисторическом подходе мы видим колебания от централизации к децентрализации, ситуативные, конъюнктурные изменения функций парламента, статуса субъектов РФ, роль договорных отношений, вмешательство субъективного фактора в естественный ход истории и т.д. Исторический экскурс, наряду с политологическим анализом, выявляющим движущие силы общественных процессов, важен для объяснения основных тенденций в развитии российской государственности, освобожденных от конъюнктурных выводов, ангажированных позиций, полемических суждений.

Социальный подход дает картину взаимосвязи федерализма с демократизацией, развитием рыночных отношений, плюрализмом мнений. Он высвечивает место политических сил в процессе федерализации, роль неформальных отношений между федеральным центром Общая характеристика федерализма и региональными элитами, факторов эволюции отношений центра и субъектов. В этом случае обнаруживаются такие явления как «пределы централизации», конфликтогенные границы, за которыми меняется поведение субъектов.

Институциональный подход дает характеристику формально существующих институтов, практику взаимодействия уровней государственной власти в федерации. Конституционно-правовая сторона в анализе взаимоотношений законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральных и региональных органов власти является центральной темой такого подхода. Особенность России состоит в том, что институциональный анализ не может ограничиваться только правовой стороной, как в большинстве развитых стран. Сложная законодательная ситуация в России сопровождается частым изменением федеральных законов, ограничением сферы регионального законотворчества, отсутствием правовой дисциплины, поэтому неизбежно в отношения центр – субъекты вмешивается политический фактор. Именно в связи с этим не только в публицистике, но и в научной литературе существуют понятия «сильных» и «слабых» регионов, под которыми имеются в виду не объем полномочий или экономический потенциал, а целый ряд ресурсных факторов в совокупности.

Политический фактор вмешивается и в ситуацию с полномочиями Совета Федерации, который из органа, представляющего интересы субъектов в лице их глав и влиявшего на принятие многих принципиально важных законов, превратился в механизм реализации политики администрации Президента РФ. Вместе с тем появился такой совещательный орган как Государственный Совет при Президенте РФ. Он стал формой компромисса центра с регионами, компенсацией за ограничение роли глав субъектов в законодательном процессе на уровне федерации. Таким образом, особенность институционального подхода состоит в сочетании анализа конституционно-правовых форм институтов государства с их политическим и социально-экономическим наполнением.

Сравнительный подход интересен с точки зрения изучения опыта других федераций, прежде всего – европейских традиций, как наиболее близких к России. Он помогает разобраться в общем и особенном различных форм федерации, прогнозировать тенденции эволюции российского государства. Сравнительный подход важен и с точки зрения исследования процессов трансформации государственности в различных странах под воздействием общемировых тенденций.

Попытки квалифицировать форму российского федерализма только через сравнение с другими государствами оказываются малопродуктивными. Во-первых, каждая страна имеет собственную историю становления федерализма. Во-вторых, Россия находится в ситуации трансформации, и не приобрела устоявшихся форм взаимоотношений центра и субъектов. В-третьих, особенность федерализма заключается в ее постоянной эволюции, что мы можем наблюдать на примере даже давно сформировавшихся федераций.

Системный подход рассматривает общество как множество взаимозависимых элементов, связанных в единое целое, иначе говоря, изменения в одном из элементов оказывает влияние на состояние всей системы. При этом система находится под воздействием внешней среды. Системный подход позволяет увидеть некоторые наиболее общие закономерности, которые оказываются в тени при чисто политологическом, экономическом или юридическом подходе.

Определение понятий федерации и федерализма На практике не существует «чистых» унитарных государств, т.е.

все страны включают какие-либо децентрализованные элементы.

Унитарное государство необязательно является жестко централизованным, а федерацию нельзя во всех случаях представлять как государство с центробежными тенденциями. Централизация и децентрализация власти присутствуют в любом обществе, уравновешивая друг друга. Абсолютизация любого из этих двух начал ведет государство к кризису: или оно становится тоталитарным, или же наступает анархия. И тот, и другой варианты чреваты распадом государства. Поэтому любое цивилизованное общество стремится найти баланс между централизацией и децентрализацией в соответствии с особенностями своей страны. Однако в этом вопросе важно определить критерии, по которым можно отличить децентрализованное унитарное государство от федерации. Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между уровнями управления, а также от разделения полномочий между различными ветвями власти.

Децентрализация в унитарном государстве осуществляется через передачу каких-либо полномочий территориям. Местные же сообщества не имеют государственного статуса, они являются администраОбщая характеристика федерализма тивными единицами и обладают только делегированными полномочиями.

Децентрализация в значительной степени определяется существующей правовой традицией. В Великобритании выполнение многих центральных законодательных актов закреплено за местными органами, что сильно децентрализует государство. Должностные лица, приводящие в исполнение законы, ответственны перед местными властями, в то время как, например, во Франции префект и его администрация находятся под непосредственным дисциплинарным контролем центрального правительства. Тем не менее, в британской системе центральные власти могут управлять местными органами посредством субвенций и через решения суда, хотя не обладают прямой дисциплинарной властью.

В унитарном государстве парламент через принятие бюджета определяет, какие средства будут предоставлены в распоряжение децентрализованных единиц. Это имеет огромное значение, т.к. сами административные единицы очень ограничены в финансовых ресурсах. Национальный парламент также принимает решение об общегосударственных налогах и может устанавливать налоги, которые будут взимать местные власти. Кроме того, он непосредственно или косвенно (через правительство) контролирует решения бюджетных вопросов местными властями.

Многие унитарные государства (Великобритания, Нидерланды, Франция, Ирландия, Испания, Италия и др.) имеют двухпалатный парламент, что смягчает централизм за счет учета интересов не только партий, но и территорий. Причем вторая палата устроена по типу Сената и выполняет контрольную функцию по отношению к первой палате.

Децентрализация не есть федерализм. Она может предоставлять территориям широкую автономию, но они сохраняют свой административный характер, без наделения какой-либо законодательной и судебной властью, как это происходит в федерациях.

Существует немало определений федерации. Например, у В.Е.Чиркина федерация предстает как «союзная государственнотерриториальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»3. Другие авторы исходят из противопоставления федерации и унитарного государства или же конфедерации. Немецкий правовед О.Киминних дает следующее определение федерации: «Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые ввиду почти единодушного их одобрения могут считаться общепринятыми. Главным признаком этих формулировок является проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация – международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

Однако многочисленные конституции федеративных государств, в том числе и Основной закон ФРГ, доказывают, что бывают и исключения из этого принципа»4. Следует подчеркнуть, что за последние годы международная деятельность субъектов резко активизировалась, а потому исключения уже стали правилом.

Большое количество определений говорит о том, что меняется сам федерализм, он не является застывшим явлением. Академическая Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). – М., 2001. – С.21.

Государственное право Германии. Т.1… – С.74.

Общая характеристика федерализма дефиниция не вмещает всех нюансов действительности, а потому многие исследователи говорят о федерациях описательно, в разных аспектах и временной динамике. По мнению швейцарских ученых Томаса и Лидии Фляйнер, федеративное государство отличает наличие следующих составных элементов:

«1. Государственный характер федеративных единиц (самостоятельная учредительная власть).

2. Автономия и финансовый суверенитет.

3. Децентрализация власти, принимающей решения.

4. Участие федеративных единиц в установлении (своих) новых обязательств.

5. Ответственность членов федерации перед центральным правительством»5.

Несмотря на множество определений, все авторы сходятся на том, что федерация в отличие от унитарного государства обладает двумя уровнями управления – общенациональным и региональным.

Органы власти каждого уровня избираются в ходе прямого голосования граждан. Регионы являются субъектами федерации и могут называться по-разному: «штат», «земля», «кантон», «провинция», «автономная область», «республика».

Федерация – форма государственного устройства, соединяющая относительно самостоятельные субъекты в единое целое и имеющая два уровня управления: центральное и региональное.

Кроме структурного анализа, федерализм должен быть подвергнут исследованию в плане его развития. Динамика политико-правовых процессов – неотъемлемый элемент стабильно развивающихся государств. Канадский исследователь Рафаэль Яковино так поясняет свой подход к «федерации» и «федерализму»: «Понятие «федерализм» не сводится только к определенному типу институтов, но учитывает социологическое/идеологическое измерение, и не обязательно принимает заданную форму в определенной федерации. Мы можем говорить о «федеральных обществах» и оценивать политическую динамику, не сосредотачиваясь на институтах, как будто они были «заданы». Федерализм, таким образом, рассматривается как политическое устройство для установления жизнеспособных учреждений и Томас Фляйнер, Лидия Р. Баста Фляйнер. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Федерализм: российское и международное измерения. – Казань, 2004. – С.30.

гибкой связующей системы связей, облегчающих межгосударственные отношения (например, разделение полномочий между уровнями правительства), внутригосударственные связи (например, представление субъектов в центре), и межрегиональное сотрудничество (например, соглашения между субъектами, межправительственные отношения и т.д.). Считается, что государственные институты формируются в процессе политических конфликтов и борьбы за власть между экономическими, социальными и политическими акторами. Анализ, таким образом, проводится в двух плоскостях – институциональной и социологической. С институциональной точки зрения рассматриваются отношения между уровнями правительства. С социологической точки зрения рассматриваются вопросы единства и многообразия, территориального суверенитета и политической идентичности – или самоопределения – и реакция групп и сообществ, которые ощущают угрозу своим интересам или видят больший потенциал в альтернативных системах, которые, на их взгляд, лучше отражают интересы групп или региона»6. Теория и практика федерализма должна учитывать такой важный момент как процесс перманентной трансформации, без чего не обходится ни одно развивающееся государство.

«Федерализм» в отличие от «федерации» выступает как принцип, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и разделение государственной власти. «Как принцип, – пишет М.В.Глигич-Золотарева, – федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве»7. Федерализм как концепция, идеология может коснуться и унитарного государства, хотя это не обязательно, но федерация без федерализма существовать не может.

Федерализм – это принцип, парадигма государственного устройства, в определенной мере идеология, которая может присутствовать, как в федеративном, так и унитарном государстве.

Рафаэль Яковино. Обзор концепций канадского федерализма // Федерализм: российское и международное измерения… – С.118–119.

Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006. – С.16.

Общая характеристика федерализма На практике оказывается, что федерализация затрагивает не только собственно федерации, но и промежуточные формы квазифедераций, а также унитарные государства. Процесс федерализации много шире, чем «застывшая» форма федерации. Поэтому Жауме Вернье предлагает ввести в научный оборот более широкое понятие «составного государства». «Лучшим выходом, – пишет он, – было бы создать некий прообраз, вмещающий в себя разные формы организации децентрализованного государства, основанного на принципе территориального разделения политической власти. Эта модель могла бы стать общей для составного или федеративного государства, всегда, когда это последнее будет отходить от своего исторического опыта, который его породил, и который, в свою очередь, разносторонне изученный, не является однозначным»8. Таким образом, составное государство служит обозначению формы государства, которые распределяет политическую власть между центральными (общими) и периферийными (территориальными) институтами, оно позволяет вместить классические федеративные формулы и новые формы политической децентрализации, не перечисляя закрытую совокупность характерных элементов.

В отличие от административных территорий децентрализованного унитарного государства, в федерации субъекты изначально обладают самостоятельностью, что закрепляется законодательно. Например, в Конституции Швейцарии (ст. 3) записано: «Кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией»9. В ст. 40 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов зафиксировано: «Мексиканский народ по своей воле конституируется в представительную, демократическую, федеративную Республику, которая состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам, не объединенных в Федерацию в соответствии с принципами настоящего Основного Закона»10. Статья 1 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что суверенитет республики «…выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и Жауме Вернье. Испания, как составное государство // Федерализм:

российское и международное измерения… – С.137.

Конституция Швейцарской Конфедерации. – М., 2001. – С.23.

Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. – М., 1986. – С.64.

судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан»11.

Из статуса субъекта федерации вытекает наличие собственной законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Например, в Соединенных Штатах президент наделен не высшими, но параллельными полномочиями по отношению к полномочиям губернаторов штатов. Губернатор не подчиняется президенту, он исполняет федеральные и местные законы. Совсем по-другому обстоит дело в унитарных государствах, где глава государства наделен высшими полномочиями, а нижестоящая администрация подчиняется вышестоящей.

Государственный характер субъектов федерации нельзя понимать как предоставление им неограниченной власти и тем более как право на полную независимость. Субъекты обязаны принимать свои правовые акты (включая конституцию) во исполнение федеративного правового порядка, в соответствии с принципом верховенства федерального права, а также международных норм, принятых центральным правительством. Самостоятельность субъекта федерации (кантона, штата, земли, республики и т.д.) – это ограниченный суверенитет, реализуемый в пределах собственных полномочий.

Конституция Республики Татарстан. – Казань, 2002. Следует заметить, что Конституционный суд РФ запретил применять слово суверенитет республикам, исходя из тезиса ее неделимости. Это создало правовую коллизию, поскольку по Конституции РФ (ст. 5) республики признаются государствами, а в юриспруденции принято считать суверенитет неотъемлемым атрибутом государства.

Общая характеристика федерализма Таким образом, в отличие от унитарного государства, в федерации два источника права: народ субъекта и народ государства в целом. Федеративное государство и федеративные единицы имеют разные основания законности, принцип народного суверенитета, который за этим стоит, относится к разным «народам» – народу федерации и народу каждой федеративной единицы.

Наличие двух источников права предполагает согласование воли народа в целом с интересами отдельных субъектов федерации. Сотрудничество и согласованность между разными правительственными образованиями – это один из ключевых элементов федерализма.

Такая конструкция исключает неограниченную власть Центра по отношению к субъектам федерации.

В литературе фигурирует понятие конфедерации, которое не всегда используется адекватно. Порой наделение дополнительными полномочиями субъекта РФ воспринимается как переход к конфедеративным отношениям. В отличие от федерации конфедерация представляет собой союз независимых государств, не обладающий собственным суверенитетом. В конфедеративном государстве все решения, относящиеся к предоставлению, пересмотру или отмене компетенции на любом правительственном уровне принимаются единогласно, чего нет в федерациях, поскольку федеративному типу правления соответствует принцип подчинения меньшинства большинству.

Причиной объединения разных стран в конфедерацию служит чаще всего потребность в совместной обороне и снятии торговых барьеров.

Конфедерация – неустойчивая форма, которая распадается, выполнив поставленные задачи, или же становится федерацией. Так произошло с Соединенными Штатами. В 1777 г. 13 самостоятельных государств подписали «Статьи конфедерации», где обозначены статус штатов и названы причины объединения: «Статья II. Каждый штат сохраняет свое верховенство, свою свободу и независимость, равно как всю власть, всю юрисдикцию и все права, которые не предоставлены дословно этой конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся на Конгресс. Статья III. Каждый из перечисленных штатов вступает в прочный союз с каждым из остальных штатов для общей защиты, для обеспечения своих вольностей, для взаимной и общей пользы, обязываясь помогать один другому против всяких насилий или против всяких нападений, сделанных на них или на любого из них из-за религии, из-за верховных прав, из-за торговли или по какому-либо другому поводу»12. Соединенные Штаты довольно быстро превратились в федерацию.

Швейцария, также как и США, постепенно из союза государств стала федерацией, хотя в названии страны сохранила термин конфедерация.

Сегодня конфедеративные неустойчивые отношения характерны для Содружества Независимых Государств (СНГ).

Специфической формой межгосударственного образования является Евросоюз, который находится в стадии превращения из конфедерации в федерацию, на что указывает введение общей границы, паспорта, валюты, унификация многих законов, создание союзных комитетов и т.д.

Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джэй. Избранные статьи. – Вермонт, 1990. – С.280.

Вектор истории Любое государство является выражением интересов народов, его населяющих. При этом народ может быть представлен не только территориальным сообществом, как гражданами, но и этническими группами. С понятием народа, защищенности его прав и интересов в государстве связаны многие политические коллизии. С другой стороны, при умелой мобилизации энергии этносов, государство приобретает дополнительный весомый потенциал. Одним словом, от самочувствия народа страны в целом, как граждан, и удовлетворенности этнических групп зависит общее благополучие государства.

Можно найти разные причины, объясняющие развитие государства, секрет может заключаться в географическом положении, климате, уровне образования, техническом прогрессе и т.д., в каждом конкретном случае это будет оправдано. Вместе с тем существует критерий, который предопределяет общую направленность истории.

Эммануил Кант утверждал: «История мира есть не что иное, как прогресс осознания Свободы». Прогрессировали те страны и цивилизации, которые повышали степень свободы. При этом одни общественные силы показывают примеры борьбы за свободу, другие силы призывают к порядку и дисциплине, чем оправдывают ограничения свобод в обществе и нередко находят поддержку в народе.

В самом общем виде политические процессы определяются двумя историческими тенденциями: (1) стремлением к свободе и (2) «бегством от свободы» (по выражению Эриха Фромма). Согласно этим тенденциям система управления будет соотноситься со степенью свободы в обществе, усиливая централизацию и ужесточая режим власти, или же, напротив, создавая возможность для свободного развития благодаря децентрализации, федерализации, защиты прав человека и народов.

Можно найти тысячи причин для оправдания жесткой власти и централизованного управления, но при этом надо быть готовым к ухудшению состояния общества. «Свобода, – писал Джон Стюарт Милль, – есть единственный верный и неизменный источник всякого улучшения: там где существует свобода, там может быть столько же независимых центров улучшения, сколько индивидуумов»1. Без свободы нет конкуренции идей, оригинальных решений, а без этого общество загнивает. Деспотические режимы на какое-то время могут дать военные или экономические преимущества, но в долговременном масштабе политическая свобода предопределяет развитие духа, а свободный дух приводит к развитию общества. Никакой авторитарный режим не имеет исторического оправдания. Примеры с Гитлером и Сталиным достаточно убедительно свидетельствуют об этом.

Люди склонны навязывать свое мнение другим, а если у них есть власть – то всему обществу. При этом они исходят из убеждения о существовании какой-то идеальной модели развития общества, обладателями которой якобы являются именно они. Представление о существовании у истории какой-то конечной цели, о возможности выработки единой истинной доктрины, несущей избавление всем людям, является ошибочным. Никто не обладает конечной истиной, и никто не вправе навязывать собственную модель общества. Сделать из людей то, чего они сами не могут сделать с собой, не спрашивать у них позволения или согласия, ибо они не способны понять то, что для них лучше – такова логика диктатора.

Либералы верили в безграничную силу просвещения и в то, что разумная нравственность способна сделать всех богатыми и равными. Социалисты верили в контроль над экономическими ресурсами и распределение. В конкуренции идей выиграли первые. Социализм в марксистско-ленинской трактовке проиграл по всем позициям, как, Джон Стюарт Милль. О свободе. – СПб., 1900. – С.138.

Этнос и государство впрочем, и другие формы авторитаризма. В маленькой брошюрке Джона Стюарта Милля «О свободе» – «великой тоненькой книжечке» по словам сэра Ричарда Ливингстона, дано одно из лучших изложений идей о свободе человека. Все последующие работы о либерализме так или иначе вращались вокруг мыслей Дж.С.Милля. В том же 1859 г. вышла книга Карла Маркса «Критика политической экономии», где были изложены основы материалистического понимания истории. Весь ХХ в. стал борьбой либеральных идей с марксизмом и только в ХХI в. марксизм окончательно уступил место либерализму, заведя весь социалистический мир в исторический тупик.

Свобода может приходить в противоречие с требованием реализации других ценностей, как-то стабильность, солидарность, братство. Бедному говорить о свободе бессмысленно, для него сапоги важнее Шекспира, но общество, где нет политических свобод, имеет мало шансов стать богатым, если только не покоится на нефтяных залежах. Томас Гоббс считал, что люди превыше всего ценят безопасность. Огромное большинство человечества готово пожертвовать свободой ради благополучия, безопасности, статуса, процветания, власти, награды в будущей жизни и т.д., но это не меняет общего вектора общественного развития к расширению свободы.

Понятие свободы непосредственно связывают с демократией, хотя это не совпадающие понятия. Демократия, как система справедливых выборов, не есть гарантия свободы, она точно также может вести к несправедливости, как и диктатура, если становится выражением воли механического большинства.

Демос, т.е. народ Древних Афин совместил в своих руках законодательную, судебную и даже исполнительную власть. Тогдашняя философия учила афинян, что нет закона более высокого, чем закон государства, и законодатель стоит выше закона. Не было силы, сдерживавшей демос, а значит, не было и сдерживающих обязанностей, законодатели не были связаны никакими законами, кроме тех, которые они установили сами. И народ Афин стал тираном, а его демократическое государство было проклято мудрейшим из древних греков Сократом. По иронии судьбы афинские демократы казнили Сократа за свободомыслие. Афиняне погубили свой город и всего лишь за четверть века от былой славы республики осталось только имя.

Тогда они поняли, что для осуществления свободы, справедливости и равенства перед законом демократия в такой же мере должна ограничивать себя, как в прошлом должна была ограничиваться олигарГлава хия. Это не спасло государство, но стало историческим уроком для следующих поколений.

Отцы-основатели США знали об опасности диктатуры законодателей. Джефферсон писал Мэдисону: «Самую большую опасность будет представлять тирания законодателей. Исполнительная власть тоже может стать тиранической, но это случится позже». Против вседозволенности законодателей можно выставить только революцию, бунт. «Ужасно находиться под гнетом меньшинства, – писал лорд Актон, – но еще ужаснее находиться под гнетом большинства.

Массы обладают неким скрытым энергетическим потенциалом, и когда он вырывается наружу, меньшинства редко могут противостоять ему. Что можно выставить против самовластной воли всего народа? Здесь не поможет ни мольба, ни обжалование, ни искупление;

единственным прибежищем остается измена»2. Когда лорд Актон произносил эти слова, трудно было даже вообразить ужасы фашизма.

Государственная Дума образца 2000 г. – яркий пример демократии механического большинства, причем подчиненного воле исполнительной власти. Она не только легко принимает любые законы, но столь же вольно нарушает Конституцию страны. Любая власть должна быть ограничена. «Доктрина абсолютной суверенности сама по себе тиранична», – писал Исайя Берлин3. Свобода связана с ограничением власти лица или органа управляющего людьми, какими бы идеалами они не руководствовались. По выражению Локка, «там, где нет закона, нет и свободы», ибо разумные законы направлены на общее благо. Но кто же может ограничить неограниченную власть, которая сама для себя принимает законы?

Принцип разделения властей, предложенный Джоном Локком и Шарлем Монтескье, стал важным этапом на пути создания эффективного государства. Система ограничения единоличной власти и преимуществ какого бы то ни было органа определила характер современного государственного управления. Большинство конституций, включая российскую, приняли разделение властей как основополагающий принцип государства, но и это не ограждает общество от произвола властей. «В ее нынешней форме, – пишет Ф.А.Хайек в книге «Общество свободных», – демократия почти потеряла способность служить защитой против произвола власти. Она уже больше не Лорд Актон. Очерки становления свободы. – Лондон, 1992. – С.46.

Исайя Берлин. Четыре эссе о свободе. – Лондон, 1992. – С.292.

Этнос и государство охранитель личной свободы и не гарантия от злоупотреблений властью, между тем именно на это надеялись в те времена, когда наивно полагали, что стоит лишь установить над властью демократический контроль, как все остальные ограничения правительственной власти окажутся ненужными. Случилось обратное: демократия стала источником все возрастающей власти и все большего веса в обществе административной машины»4. В России немало законов принималось с нарушением Конституции, а Конституционный суд принимал вердикты, угодные исполнительной власти. В результате исполнительная власть стала полностью бесконтрольной, а демократия превратилась в машину для манипулирования общественным сознанием.

Почему же люди терпят ограничения своей свободы? Еще Аристотель заметил, что большинство людей – рабы по природе, и если их освобождают от цепей, они не могут справиться с широким выбором в действиях, не имеют нравственных сил взять на себя ответственность за свои поступки, а потому стремятся на кого-то их переложить, они призывают к власти тирана. Федор Достоевский задолго до рождения фашизма понял эту психологию человека. В «Великом инквизиторе» есть такие строки: «Говорю тебе, что нет у человека заботы мучительнее, как найти того, кому бы передать поскорее тот дар свободы, с которым это несчастное существо рождается. Но овладевает свободой людей лишь тот, кто успокоит их совесть». Авторитаризм в Германии, СССР, других странах стал реакцией на расширение свободы человека, чрезмерную ответственность, от которой человек бежал и искал успокоения совести в подчинении диктаторской власти. Чувство свободы захлестывает человека и он готов принять любую идеологию, любые политические структуры и символы, которые создают видимость смысла и вносят порядок. Этот феномен Эрих Фромм назвал «бегством от свободы»5. Эта внутренняя человеческая трагедия заложена в самом стремлении к свободе.

Человечество движется в сторону расширения свободы, несмотря на все перипетии исторического процесса. Каждая новая эпоха показывает рост значимости человека, который с каждым новым шагом вытравливает в себе раба и становится личностью. «Стремление к свободе, – пишет Эрих Фромм, – это не метафизическая сила, хотя законами природы его тоже практически невозможно объяснить; оно Хайек Ф.А. Общество свободных. – Лондон, 1990. – С.70.

Эрих Фромм. Бегство от свободы. – Минск, 2004.

представляет собой неизбежный результат необратимых процессов индивидуализации и роста культурного сознания. Авторитарные силы не в состоянии устранить основные факторы, которые порождают стремление к свободе; точно так же они не могут ликвидировать само стремление к свободе, являющееся результатом этих условий»6.

Государство, независимо от конкретных форм, будет двигаться в сторону либерализации, т.е. расширения разделения властей, а значит и децентрализации, делегирования компетенции на предельно низкий уровень, создания структур, в которых творчество человека будет цениться выше его исполнительности.

Империи и национальные государства Империями были политические структуры, чья власть распространялась на большие пространства и многие народы. Они создавались в рензультате завоеваний, с помощью насилия и повседневного принуждения. По мере завоеваний новых территорий для извлечения прибыли, им приходилось управлять все более разнородным населением путем создания иерархии и разграничения социальных слоев.

Имперское государство подчеркивает различия и неравенство своего неоднородного населения. Сама концепция империи предполагает, что населяющие ее народы управляются по-разному.

Национальное государство, напротив, основывается на идее единого народа на общей территории, равенства всего населения, если даже реальность оказывается сложнее.

Эрих Фромм. Бегство от свободы… – С.305.

Этнос и государство Термины «империализм» и «колониализм» часто используют как однопорядковые, однако колониализм может рассматриваться как специальная или «прямая» форма империализма, связанная с заселением чужих территорий, неравным разделением прав местного и приезжего (колонистов) населения и развитием расизма. Понятие «неоколониализм» указывает на сохраняющуюся фактическую зависимость бывших колоний от метрополии, несмотря на изменившийся их политический статус.

Политики, ученые, миссионеры, военные, вырабатывавшие идеологию империализма, стремились провести различие по схеме «свой – чужой» и избежать смешения правящего народа с подчиненными. Существовали две основные модели проведения «политики различий»:

• «римский путь» стремился к унификации и гомогенности, навязывая единую имперскую цивилизацию, в принципе открытую для тех, кто принимал ее ценности и образ жизни. Высокий статус римского гражданина, в итоге предоставлявшийся и лицам неримского происхождения, был выражением культурного превосходства, которое оправдывало чувство «особой миссии» империи. Слова «Civis Romanus sum» («Я есть римский гражданин») были наивысшей самооценкой, источником гордости и тем, к чему стремились многие. Эта реальность не только узаконивала римское правление, но и склоняла тех, кто подчинялся Риму, к ассимиляции и включению в имперскую структуру. За пределами римской цивилизации оставались варвары, рабы и прочие. Этим путем шли европейские империи;

• «евразийский путь» предпочитал разнородность как фундамент имперского правления. Это было присуще Монгольской, Османской, Российской империям. Например, в России имели свои права православные, католики, мусульмане, иудеи, но законодательство однозначно указывало: «Первенствующая и господствующая в Российской империи вера есть христианская православная кафолическая восточного исповедания»7.

Отсюда вытекали ограничения на занятия ряда должностей для поляков, черта оседлости для евреев, ограничения по ряду статей для мусульман, скажем, законными и действительными не признавались «брачные сопряжения лиц православного исповедания с нехристианами». Иначе говоря, существование «чужих цивилизаций признавалось, но их права были много ниже, чем у господствующей имперской культуры.

Эти две модели никогда не были реализованы в чистом виде.

Различия «свой – чужой» не всегда выражалась в форме колонизаторы – колонизуемые, белые – черные. Империя могла требовать не религиозного и культурного единообразия, а только лояльности.

Конечно же, при некоторых обстоятельствах народы видели определенные преимущества во вхождение в мощное политическое объединение из соображений безопасности или экономических выгод. Монгольское завоевание привело к возникновению трансконтинентальной торговой зоны, в силу этого можно было, доплыв из Европы до морских портов в Крыму, спокойно добраться до Китая.

Греческие, армянские и еврейские торговцы пользовались возможностями, которые им открыла Османская империя, к Российской империи присоединялись народы, которые боялись более грозных соседей, чем русские или по религиозным соображениям.

Важную функцию в империях выполняла религия. Вначале своей экспансии Римская империя инкорпорировала богов других народов в свой пантеон, но с IV в. христианство стало государственной религией. Идея Рима как христианской цивилизации стала образцом для Византийской, Каролингской, Испанской и Португальской империй.

Исламские империи приняли монотеизм в VII в., что добавило в соперничество империй Средиземноморья религиозный фанатизм и обострило отношения христиан и мусульман. Достаточно вспомнить крестовые походы, имевшие чисто религиозные лозунги.

«Национальный вопрос» в России в зеркале общеимперского законодательства (XIX – начало ХХ в.). – Казань, 2009. – С.54.

Этнос и государство В отличие от римской модели, степные империи строились не вокруг установленной столицы или центральной культурной и религиозной концепции, а возникали вокруг верховного властителя – великого хана. Монгольские империи благодаря мобильным воинским соединениям были способны создавать пространственные интеграции огромных масштабов и концентрировать военную мощь, при этом не только отнимать, но и перебрасывать ресурсы на огромные расстояния через малонаселенные земли. Чингизиды использовали местных чиновников по всей Евразии и выступали покровителями науки и искусства арабской, персидской и китайской цивилизаций.

Межцивилизационной борьбы в евразийской модели не существовало. Персидский историк Джувейни писал о Чингизхане: «Ученых и отшельников всех толков он почитал, любил и чтил, считая их посредниками перед Господом Богом, и как на мусульман взирал он с почтением, так и христиан и идолопоклонников миловал»8.

Обычно императорскую власть представляют как абсолютную и неделимую. На самом деле это миф. Американские исследователи Д.Бурбанк и Ф.Купер утверждают: «История империй позволяет представить разные типы суверенитета – многослойный, гибкий, совмещенный. Екатерина II одновременно являлась императрицей, самодержицей, царицей, государыней, великой княгиней, повелительницей и «обладательницей» своих бесчисленных земель и народов.

На некоторых захваченных территориях Наполеон оставлял королей и принцесс, а в других вводил прямое правление… Британия, Франция и другие державы провозглашали «протектораты» над Марокко, Тунисом, странами побережья Восточной Африки, частично Вьетнамом, основываясь на мифе о добровольной передаче местными правителями части своей суверенной власти империи»9. Многослойная суверенность была характерна и для Российской империи, в которой различные территории управлялись по-разному. Некоторые исследователи говорят об ограниченной автономии, самобытности регионов России, сохранении исконных традиций некоторыми народами.

Можно по-разному выражать свое мнение, но с точки зрения теории Цит. по: Вернадский Г.В. О составе Великой Ясы Чингисхана. – Брюссель, 1939. – С.43.

Джейн Бурбанк, Фредерик Купер. Траектории империи // Ab Imperio. – 4/2007. – С.66.

политики налицо явное присутствие элементов автономии, причем в некоторых случаях довольно значительной.

Имперская идея начала размываться в силу экономических обстоятельств, когда стало невыгодно использовать труд подневольных рабов и зависимых народов, а также по политическим причинам. В ХVIII в. традиционная борьба империй за экономическую власть осложнилась новыми политическими факторами – борьбой народных масс с монархиями. Французская и британская политические школы разработали теорию народного суверенитета, что побуждало подданных империй требовать гражданских прав и вдохновляло антимонархические революции. Все это привело к изменению политической конфигурации в Европе и Америке и появлению национальных государств или наций-государств.

Идея национального сообщества, основанного на совпадении этнических и политических структур, была одновременно и творческой, и деструктивной. Политические лидеры, сторонники нацийгосударств, бросали вызов империям, которые контролировали основные политические ресурсы. и поднимали знамя свободы, привлекательное для угнетенных классов и зависимых народов. С другой стороны, империи были заинтересованы в распаде конкурирующих соседей через создание национальных государств. В ХХ в. наступило завершение эры империй. Государства стали нациями.

Население Европы было чрезвычайно смешанным и выстроить нации-государства было крайне трудно. Дж.Ст. Милль в книге «Размышления о представительном правлении» пишет: «Говоря вообще, необходимым условием для свободных учреждений должно быть совпадение государственных границ, насколько это возможно, с границами национальности»10. Но на деле многие обстоятельства, и, прежде всего, смешанность населения осложняют реализацию такого принципа. Естественно, столь глубокий мыслитель как Дж.Ст. Милль не мог не предусмотреть сложности управления в свободном государстве. Он видел возможность в случае готовности сильных народов жить вместе, создать им федерацию. Несомненно, федерализм один из механизмов соединения различных народов, стремящихся к свободе.

Дж.Ст. Милль. Размышления о представительном правлении. – СПб., 1863. – С.224.

Этнос и государство Причины возникновения федеративных государств Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере истории, политики, культуры, религии, этнической или лингвистической принадлежности, но в качестве причины могут выступать и чисто экономические потребности или же стремление к большей безопасности, поскольку более мощное государство, объединяющее в союз небольшие государства, лучше защищает свои составные части. В момент создания США один из «отцов-основателей» нового государства Мэдисон писал: «Мы показали, что Союз – это наш оплот против иноземной опасности, учредитель мира в нашей собственной среде, охранитель нашей торговли и других общих интересов, единственная альтернатива военным учреждениям, подорвавшим свободы в Старом Свете, и действенное лекарство против болезни партийной розни, которая в прошлом принесла гибель народоправию в других странах, а в последнее время начала выказывать тревожные симптомы и у нас»11. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических и республиканских начал.

Основание Швейцарского Союза относится к 1291 г., когда в борьбе с Габсбургами три кантона – Швиц, Ури и Унтервальден «для защиты себя совместными силами заключили между собой союзный договор, в котором обещали друг другу совместную помощь и постановили споры между собой разрешать мирным путем». Союзный договор 1291 г. был дополнен в 1315 г. положением о том, что «союзные кантоны не должны сноситься с чужими землями одни без ведома других». Затем к этим лесным кантонам присоединились новые и все они приняли название Швейцария. Для ведения общих дел кантоны образовали Конгресс уполномоченных кантонов. Первоначально компетенция Конгресса касалась главным образом дел внешней политики:

войны, мира, заключения международных договоров, а также наблюдения за тем, чтобы споры между кантонами решались третейскими судами и чтобы одни кантоны не нарушали прав других. Но в последующие годы добавились полицейские функции, определение общих правил предотвращения заразных болезней, рыбной ловли и пр. В 1848 г. была принята конституция страны, которая превратила Швейцарию из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), состоящее из 26 кантонов. Объединение кантонов в едиАмериканские федералисты… – С.78.

ное государство лучше обеспечивало защиту их суверенитета, а федеративная форма государства гарантировала культурное многообразие.

Формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий. Так, к числу союзных территорий США, приобретенных вследствие военных действий, относились современные штаты Флорида, находившаяся во владении Испании до 1819 г., Калифорния, Колорадо, Техас, перешедшие к США по договору с Мексиканскими Соединенными Штатами от 2 февраля 1848 г. К союзным владениям США, присоединенным путем покупки, относились Луизиана, Аляска, Алеутские и Виргинские острова.

Так количество штатов в США стало равным пятидесяти.

Своеобразной была ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею»12. Он также учитывал исторический опыт принципов объединения Германии.

Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономическому росту страны.

Образование федеративных систем происходило в виде трех волн, начиная с середины XIX в. Первая волна образовалась с возникновением западноевропейских национальных государств, по мере объединения городов, государств и регионов в более крупные коалиции. Эту объединительную форму федерализма представляют США (1787), Швейцария (1848), Канада (1867), Германия (1870), Бразилия (1891), Австралия (1901) и Австрия (1910).

Вторая волна последовала за деколонизацией периода окончания II Мировой войны. Вновь созданным государствам пришлось решать проблему несоответствия между административными границами, установленными колониальными властями, с одной стороны, и ранее сложившимися этническими, языковыми и религиозными сообществами, с другой. В этом случае федерализм обеспечил возможность Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. – М., 2000. – С.133.

См.: Дона Бари. Переосмысливание асимметричного федерализма // Федерализм в России… – С.274–275.

Этнос и государство компромисса, позволяя создавать новые государства с учетом внутреннего разнообразия. Примерами этой попытки связать воедино разные народы стали Индонезия (1945–49), Малайя (1948), Индия (1950), Нигерия (1954), Пакистан (1956), Французская Западная Африка и Федерация Мали (1959), Малайзия (1963). Во многих случаях, однако, эти попытки искусственного формирования новых государств были неудачны, т.к. разные группы и территории стремились к независимости, и некоторые из федераций просто распались.

Третья волна имела более обширную географию и другую смысловую нагрузку. Она началась в середине 1970-х гг. и заключалась в деволюции внутри существующих национальных государств. Центральные правительства передали большую часть полномочий на региональный и местный уровень и признали особый политический и экономический статус отдельных регионов. Примером этого являются передача полномочий и признание особого статуса Квебека и Северных Территорий в Канаде; федерализация прежде унитарных государств Бельгии и Испании; и децентрализация экономической и социальной политики во многих других случаях.

Причины возникновения федераций:

• необходимость совместной обороны;

• усиление этнического и религиозного • децентрализация как мера демократизации Процесс федерализации усилил современные экономические процессы. Мировой рынок становится все более интегрированным, границы открываются, роль национальных государств уменьшается в силу усиления, с одной стороны, наднациональных организаций и транснациональных корпораций, с другой – укрепления регионов. Не менее существенны политические факторы в виде роста демократических режимов, ослабления централизованных методов управления, что стаГлава ло рассматриваться в качестве противовеса возрождению авторитаризма. Наконец, этническая самобытность становится все важнее, особенно на фоне глобализации, что выдвигает на передний план вопросы сохранения культуры, языка и территориальной автономии.

Отмечая общую тенденцию к усилению федерализации стран, необходимо пояснить случаи распада таких государств как Югославия, СССР и Чехословакия. Эти страны, не будучи демократическими, и не могли быть реальными федерациями. Подлинно федеративное государство может быть создано только на основе плюрализма и гражданского согласия, оно опирается как на групповые, так и индивидуальные интересы, предоставляет реальную самостоятельность его субъектам.

Современное государственное управление стало очень сложным и бюрократизированным. Информационные потоки растут и усложняются. Федеративная система, перераспределяя эти потоки между различными уровнями власти, позволяет оптимизировать процесс принятия решений. Местные власти могут быстрее, чем центр, отреагировать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона. Такой тип государственного устройства оказывается более рациональным и гибким. Это и более созидательная система, потому что имеющийся на местах опыт позволяет решать многие проблемы, которые не видны из центра. Местный потенциал населения оказывается более полно использован для блага государства в целом.

Трудно заранее сказать существуют ли государства, для которых федеральные структуры не подходят. Федерализм не есть панацея для решения всех проблем. В то же время, безусловно, он расширяет степень свободы – одно из необходимых требований эры демократии. Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, создает механизмы, отвечающие интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, порождает стимулы для более быстрого экономического развития субъектов. Федерализм также позволяет предотвращать конфликты, поскольку основу этого типа государства составляют договорные отношения (писаные или неписаные), а договор – это всегда компромисс, взаимопонимание, согласование интересов целого и частей. В этом преимущество федерации по сравнению с унитарным государством.

Принципы федеративного устройства США и Швейцария демонстрируют две исходные причины и соответственно два базовых принципа федеративного устройства:

(1) большая территория государства и (2) разнообразие населения в этническом и конфессиональном аспектах. Отцы-основатели США исходили из утверждения, что государство включает, прежде всего, индивидуумов, объединенных в сообщества на какой-либо территории (мэдисоновская модель). Там по другому и быть не могло, ибо сама страна складывалась из эмигрантов, не имевших на новом континенте этнических корней. В США территории штатов* не несут этнической или еще какой-либо нагрузки, кроме административной.

Они оставляют решение этнических, религиозных, культурных проблем меньшинств специальным структурам или законодательству.

Этот принцип назвали «плавильным котлом», в котором из разных народов получилась нация американцев, а религия была жестко отделена от государства. Время показало, что этнический фактор никуда не исчезает. Сегодня специалисты в США подвергают сомнению перспективы развития государственности без учета этнической и религиозной составляющей общества.

В отличие от США, в Европе сильная идентичность привязывает население к своей территории и культуре. Классический пример европейского подхода к федерализму – это Швейцария, которая в основу государственности положила этническое и религиозное разнообразие. В Конституции Швейцарии это формулируется следующим образом: «Швейцарский народ и кантоны, … желая жить в единстве, * Штат (state) по-английски означает государство.

во взаимном уважении и при сохранении многообразия…»1. Эта формула «единства многообразия» стала одним из принципов Европейского Союза, что подтверждает ее значимость для всех государств Европы.

Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны. Поэтому там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский, хотя доминируют немецкоязычные кантоны, а итальянский кантон всего лишь один2.

Именно федеративная форма призвана решать культурные проблемы общества Швейцарии. Поэтому кантоны и коммуны имеют этнический и религиозный признаки. Коммуна всегда немецкоязычная или франкоговорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но не бывает смешанной немецко-французской или католическо-протестантской. Коммуна и кантон, имея автономные источники финансирования, способны самостоятельно решать вопросы культуры и образования, не обращаясь к федеральному правительству. Пример со Швейцарией показывает, что при сложной этноконфессиональной структуре общества даже небольшие по масштабам государства стремятся к федеративному устройству.

Конституция Швейцарской Конфедерации. – М., 2001. – С.22.

Подробнее см.: Томас Фляйнер. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов // Федерализм: российское и международное измерения. – Казань, 2004. – С.65–98.

Основные принципы и формы федераций Существенно отметить, что швейцарский федерализм – это не коррекция и дополнение к основополагающей структуре национального правления, а структурный принцип демократии, построенной на согласии. Здесь демократия включена в качестве элемента в федеративные отношения для защиты интересов структурированных меньшинств внутри многокультурного общества. Это не демократическая федерация мэдисоновского типа, как в США, а федерализированная демократия. В США федерализм называют территориальным каркасом демократии, в Швейцарии федерализм и демократия изначально связаны друг с другом через учет интересов меньшинств в государственном устройстве, а не только в законодательстве, как в США.

Можно эти варианты оценивать по-разному. В первом случае легче было установить демократические процедуры, во втором инерция старых режимов тормозила общественное переустройство. Однако это не альтернативные варианты, иначе говоря, невозможен произвольный выбор одного из них волевым решением. Это не вопрос политических элит, а сама судьба, историческое предназначение. В обоих случаях теория лишь описывает типологию федераций в зависимости от базисных принципов, не более того, но никакая доктрина не может быть навязана обществу вопреки историческим основаниям. Пример послевоенной Германии хорошо демонстрирует невозможность навязать американскую модель даже побежденному государству. При учреждении Федеративной Республики Германия учитывались как исторические, так и лингвистические особенности земель.

В однородном, тем более небольшом государстве унитарные принципы вполне приемлемы, но при этноконфессиональном многообразии или же больших масштабах страны федерализм оказывается более эффективным, чем унитарные принципы. Один из лучших знатоков американского общества Алексис де Токвиль еще в ХIХ в. писал: «Именно для того, чтобы соединить воедино те преимущества, которыми обладают как большие, так и маленькие страны, и была создана федеративная система… В крупных странах с централизованной властью законодатель вынужден придавать законам единообразный характер, который не отражает разнообразия местных условий и обычаев: не будучи осведомлен в частностях, он может исходить лишь из самых общих правил. В этих обстоятельствах людям приходится по необходимости приспосабливаться к законам, потому что сами законы совершенно не учитывают потребностей и обычаев людей, что является важной причиной беспорядков и всяческих неГлава приятностей. Подобных несуразиц не существует в странах с федеративным устройством: конгресс принимает основные законы, регулирующие жизнь общества, а местные законодатели занимаются ею в деталях»3.

Очевидно, никакую модель нельзя назвать идеальной и нет образца, который можно было бы скопировать, на формирование конкретной формы государственного устройства влияют исторические, экономические, культурные, политические и другие особенности страны.

Российская форма федерализма строится одновременно на двух принципах – территориальном и этническом, поскольку Россия сочетает в себе как обширную территорию, наподобие США, так и этноконфессиональное многообразие, как в Швейцарии.

Россия складывалась в результате завоевания новых земель и добровольного присоединения народов, поэтому ей приходилось считаться как с обширностью территории, так и культурой присоединенных народов. Фактор завоевания тянул к деспотии, другой фактор – к компромиссу с населением. Когда преобладала державность и власть становилась жесткой, в ответ на это вспыхивали бунты и революции, а отсутствие интегрирующей составляющей, ослабление власти стимулировало центробежные силы. Октябрьская революция, при всей своей радикальности, оказалась наследницей российской полиэтничности. Она не могла перенести принципы американские или швейцарские на собственную почву. Россия строилась на базе общинного хозяйства и морали, культуре завоеванных или присоединившихся народов, с учетом особенностей образа жизни русского народа, различающегося в разных концах слишком большой империи*.

История России накладывает свой отпечаток на все общественные процессы, включая государственное устройство. Народы и территории, которые в свое время вошли в состав России, сохранив свою культуру, язык и религию, сегодня переживают период возрождения и открыто выдвигают свои требования государству, которые нельзя не учитывать. Дальнейшее совершенствование российского федерализма надо искать на пути сочетания этнотерриториального принципа с административно-территориальным. Россия имеет свои Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. – М., 1992. – С.136.

* Аляску Российская империя не смогла «переварить» и охотно ее продала за небольшую сумму в 1867 г.

Основные принципы и формы федераций особенности, которые не сводимы к опыту какой-либо другой страны, но если брать основополагающие принципы, то для нее традиции Европы много ближе, чем США. Прежде всего, Россия не страна эмигрантов, кроме того, все последние столетия она выступала именно как европейская держава, а потому многие черты европейских федераций окажутся для России гораздо ближе, нежели американская модель.

На конгрессе в Монтре в 1947 г. были сформулированы основные принципы федерализма, использованные в практике европейских государств: «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма...

Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности – нации, экономические регионы, политические традиции.

Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления»4. В данных принципах акцент сделан на раскрытии принципа «единства многообразия» и даже усилении многообразия как положительного явления, что в РФ не всеми воспринимается, но история идет по пути расширения свободы, а значит усиления разнообразия мира.

Типологизация федераций имеет смысл только с точки зрения выяснения учредительных начал государственности. Если в США это индивидуумы, организованные в сообщества по территориям, то в Европе в основе лежат этнорелигиозные сообщества. Германия в этом плане не является исключением, ибо земли отражают лингвистические и этнографические особенности немецкой нации. Россия, как государство, опирается на многонациональность своего народа.

Поэтому народность для России является единственным источником права, но ее нельзя трактовать как русскую, она изначально полиэтнична, а потому совершенно верно Конституция РФ была провозглашена от имени «многонационального народа» страны.

Сиджански К. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского Союза. – М., 1998. – С.34.

Симметричные и асимметричные федерации История складывания федеративных отношений в каждой стране имеет свои особенности. Последние десятилетия в России обсуждался вопрос о симметричных и асимметричных федерациях, подлинной и псевдофедерации, выдвигались концепции «новой», «демократической», «многоуровневой», «этнической», «евразийской» федераций.

В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о формах федеративных государств в мировой практике и их пригодность к российской действительности.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией. Так, штаты США – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями. У них равное количество сенаторов в Конгрессе, нет языковых или каких-либо иных различий.

Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой. «Идеальная федерация — симметричное государство, – пишут И.Умнова и Н.Ермакова, – где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу»5. Однако преимущества симметричных федераций ничем не подтверждаются, более того, в мировой практике наблюдается тенденция к расширению асимметричности федераций. Даже в США Пуэрто-Рико имеет особый статус ассоциированного члена на основе договора 1975 г.6. В Германии разные земли в зависимости от размера и численности населения имеют разное количество депутатов в Бундестаге (парламенте)7. В Бундесрате в соответствии со ст.51:

«Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов – пять голосов, с населением свыше Умнова И., Ермакова Н. Исторический и современный опыт асимметрии государственного устройства России // Федерализм в России… – С.295.

Договор о долговременном союзе между Соединенными Штатами и Пуэрто-Рико (17 декабря 1975 г.) // Панорама-Форум. – №2. – Казань, 1995. – С.120–127.

См.: Конституции государств Европы. – М., 2001. – С.573.

Основные принципы и формы федераций семи миллионов – шесть голосов»8. В составе Австралийского Союза находится Северная территория (место проживания коренного населения), управление которой осуществляет администратор, назначаемый генерал-губернатором. Примеры можно продолжить.

Каждое федеративное государство может столкнуться с необходимостью, наряду с субъектами федерации, которые равноправны, учреждения территорий с особым статусом или федерального округа в рамках столицы государства и т.п. Частичная асимметрия не нарушает общей симметричной конструкции.

Асимметричная же федерация – это такое государство, составные части которого учреждены неравноправными между собой и (или) в отношениях с центром. Танзания характеризуется абсолютной асимметрией по Конституции 1977 г. Сложные обстоятельства сопутствовали возникновению асимметричной федерации в Индии.

Здесь сказались как языковые проблемы, так и особый статус штата Джамму и Кашмир (спорной территории между Индией и Пакистаном), а также особенности присоединения штата Сикким к Индии. В Канаде асимметрию создает провинция Квебек. Здесь следует сделать ремарку. Нередко статус Квебека рассматривают как создающий угрозу целостности государству, но мнение такого видного специалиста как Даниеля Элазара прямо противоположное: «Федерализм пережил кризисы 1960-х и 1970-х годов в Австралии и Канаде. В Канаде, аналогично тому, как это произошло в Австралии, квебекский кризис был более или менее решен федералистскими средствами. В обоих случаях появилось новое отношение к принципу федерализма как практическому средству управления»9. Еще более определенно можно говорить о Бельгии, где только переход от унитарного государства к асимметричной федерации спас страну от распада. Жоомарт Ормонбеков пишет: «Несомненно, имеется много «за» и «против» в споре о целесообразности существования федеративной государственной системы, но для Бельгии это был единственный способ Там же. – С.596. Заметим, что в США каждый штат, независимо от его размеров и численности, имеет двух сенаторов в Сенате Конгресса, кроме Пуэрто-Рико, который представлен одним сенатором.

Даниель Дж.Элазар. Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. – №4, осень. – Казань, 2002. – С.76.

выжить как государству»10. Практика показывает, что асимметрия – это не аномалия, а форма, наиболее подходящая в конкретной ситуации, для конкретной страны.

Критики асимметрии отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равных прав при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе. Но демократия касается не только прав индивидуумов, но также заключается в защите прав народов, меньшинств, гарантии их представительства и участия в управлении. Асимметричный федерализм – это попытка признания этих множественных аспектов демократических прав.

Другие критики асимметрии приводят прагматические доводы – дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации, и станут препятствием на пути центра при перераспределении ресурсов. И главный аргумент, конечно, заключается в том, что центробежные силы приведут к «распаду» самого государства. По мнению Доны Бари, хотя все эти аргументы и заслуживают внимания, они не учитывают главного: «Асимметрия – характерная особенность всех демократических федераций, которая приобретает все большее значение, особенно там, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особое положение и права в ряде областей, начиная от культуры и языка, кончая политикой и экономикой. Более того, в последнее время даже в унитарных системах полномочия все больше передаются на региональный уровень и разные регионы получают асимметричные права»11.

Асимметрия не результат давления этнических или территориальных элит, как нередко трактуют этот вопрос в литературе, а адекватный ответ на вызов времени, увеличивающий многообразие в мире.

Сторонники асимметрии считают, что эта плюралистичная гибкая форма федерализма особенно важна в России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для Жоомарт Ормонбеков. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы // Федерализм: международное и российское измерения… – С.625.

Дона Бари. Переосмысливая асимметричный федерализм // Федерализм в России… – С.274.

Основные принципы и формы федераций отдельных регионов дает возможность на месте решать региональные проблемы. Это также открывает перспективу для расширения демократии, увеличивая степень представительства и возможность участия в управлении на разных уровнях, а не только на уровне центра.

В Конституции Российской Федерации содержатся довольно противоречивые положения о статусе субъектов. С одной стороны, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5). С другой, Конституция России подразделила субъекты на разные по своей природе виды образований: республики; области (края); города федерального значения – Москва и Петербург; Еврейская автономная область и автономные округа. Республики, как государства, имеют право принимать свою конституцию (ч. 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 66), устанавливать государственные языки (ч. 2 ст. 68), чего нет у других субъектов. Существуют сложносоставные субъекты РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус столицы (ч. 2 ст. 70) и др. Не случайно время от времени поднимается вопрос об уравнивании прав субъектов через внесение изменений в Конституцию.

В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встречаются случаи, когда бы разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имели бы равный статус, как это записано в Конституции РФ. Разная природа субъектов предполагает и разный их статус.

И.Умнова и Н.Ермакова считают это результатом «логической ошибки»: «Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации»12.

Однако Конституция РФ строилась не в тиши академических кабинетов, а в борьбе самых различных сил и поэтому отражает существовавшие политические реалии. Более того, в этом нашло отражение и исторически сложившийся характер той или иной территории (если отвлечься от явно надуманной нарезки некоторых субъектов в эпоху большевизма). Правовые пробелы Конституции РФ могут быть компенсированы через принятие законов, не разрушая фундамент российУмнова И., Ермакова Н. Исторический и современный опыт асимметрии государственного устройства России // Федерализм в России… – С.297.

ской государственности, который доказал, что он фактор стабильности, несмотря на претензии к его содержанию.

Кроме юридических основ асимметричности существует фактическая дифференциация субъектов РФ, которая имеет тенденцию к росту. Практика фактического выравнивания статусов субъектов сталкивается с проблемой способности субъектом выполнить взятые обязательства. Экономика для своего развития требует не только финансовых, но также управленческих, кадровых, инфраструктурных и других возможностей. В этом отношении Россия не является каким-то исключением, она отражает общие тенденции, существующие во всем мире.

На мировом рынке с достаточно прозрачными границами товары и финансы могут перемещаться из региона в регионы, а также за пределы государства. В этих условиях центральному правительству становится все труднее сократить различия между регионами традиционными методами, такими как регулирование тарифов, перераспределение финансовых потоков и фиксированный уровень инвестиций. Поэтому многие правительства возлагают все большую ответственность за экономическое развитие на сами регионы, взяв на себя функцию стимуляции экономического роста в менее развитых регионах, поощряя и поддерживая местную конкурентоспособность – например, выделяя кредиты на инфраструктуру, развитие высоких технологий, создание особых экономических зон и др. Ясно, что такая политика не уменьшает, а усиливает дифференциацию регионов по уровню развития.

Россия демонстрирует пример естественной асимметричности федерации. Любая попытка выравнивания субъектов через снижение статуса республик и превращение их, например, в губернии может столкнуться с противодействием и приведет к политической напряженности в стране.

Форма российского федерализма: борьба мнений Исследователи и политики предлагают различные модели федерации для России. Разговоры по поводу федерализма имеют огромное политическое и символическое значение, возможно, большее, чем сама политическая практика. Многие работы по федерализму страдают публицистичностью, ангажированностью и полемическим азартом. Поэтому появляются такие термины как «бюрократический Основные принципы и формы федераций федерализм», «либеральная империя», «дефедерализация России», «квазифедерация» или «имитация федерализма». Термин «новый федерализм» связывают или с переходом от советской системы к демократическим отношениям или же так называют проведенную В.В.Путиным централизацию государственных структур. Идея «губернизации» – одна из самых радикальных концепций, которую умеренные исследователи обсуждают с большой долей осторожности. Более отчетливо звучит и реализуется идея укрупнения субъектов, что также затрагивает тему формирования российского федерализма. В связи с укрупнением субъектов и созданием федеральных округов возник термин «централизованной федерации». «Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России – пишет Д.Бадовский, – является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства»13. Однако понятие «централизованной федерации» малопродуктивный термин в силу самоочевидности централизации любого государства, будь-то унитарное или же федеративное.

Наиболее проработанными с научной точки зрения являются концепции «этнического федерализма», «многоуровневой федерации» и «бюджетного федерализма» как части более общей теоретической конструкции, но порой межбюджетные отношения между центром и субъектами исследуются безотносительно к политическим пристрастиям. «Евразийский федерализм» представлен практически только в лице А.Дугина.

Большинство исследователей полагают, что необходимо считаться с многонациональностью РФ, тем не менее, именно вокруг роли этнического фактора в государственном устройстве идут наиболее жаркие политические дискуссии. Существуют как сторонники, так и противники так называемого «этнического федерализма».

Бадовский Д. Полпреды Президента: проблемы становления нового института // Научные доклады Научно-исследовательского института социальных систем МГУ им. М.В.Ломоносова. – 2001. № 3, январь. – С.3.

Прежде чем обратится к самой концепции, необходимо пояснить место этнических процессов в истории России.

Этнический фактор в России всегда играл значительную роль.

Рассуждения о том, что это «наследие большевизма», не соответствуют действительности. Статьи, ругающие ленинско-сталинский принцип предоставления права народам на самоопределение, как, якобы, источник всех бед в России, встречаются в большом количестве. Но сам принцип был сформулирован еще до Ленина Вудро Вильсоном. Этнический фактор существовал с самого зарождения российской государственности, а вместе с территориальной экспансией Московии стал ключевым не только во внешней, но и внутренней политике. Большевики, выступавшие до революции против самоопределения наций, изменили свои взгляд под давлением революционной ситуации.

Даже беглый исторический взгляд показывает, что народы в России всегда создавали предпосылки для особых отношений между Центром и регионами. «Любой период ее дореволюционной истории невозможно однозначно охарактеризовать — унитаризм или федерализм, – пишут И.Умнова и Н.Ермакова. – Всегда в той или иной форме имели место две тенденции: усиление центральной власти и укрепление самостоятельности регионов. Здесь присутствовали разнообразные формы национально-культурной самобытности, особый порядок управления регионами, наличие в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций. Был накоплен бесценный опыт по государственному строительству»14.

Представления о дореволюционной России как гомогенной и жестко унитарной не соответствуют действительности. Элементы асимметрии там четко проглядываются. При этом было бы неверно утверждать, что именно асимметричность привела к отделению Польши и Финляндии. Скорее наоборот, их отделение состоялось бы много раньше, если бы не существовало асимметрии.

Лозунг большевиков «право наций на самоопределение» был вынужденной мерой, он использовался для привлечения народов на свою сторону, ибо «белогвардейцы» выступали за «единую и неделимую Россию». Как только появилась возможность ужесточить поУмнова И., Ермакова Н. Исторический и современный опыт асимметрии государственного устройства России // Федерализм в России… – С.298.

Основные принципы и формы федераций литический режим, страна стала квази-федерацией с жестко централизованным тоталитарным строем, а вместо принципа самоопределения народов появилась политика слияния наций. Тем не менее, несмотря на чистку неугодных народов, Сталин не решился трогать республики и менять федеративную структуру.