«ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 ГОДЫ Серия Общие пространства России — ЕС: право, политика, экономика ВЫПУСК 5 Л. М. ЭНТИН ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 ГОДЫ МОСКВА ...»

Его упрекали, в  частности, в  чрезмерной централизации, в  бюрократизации ЕС, в слишком тенденциозных амбициях, направленных на превращение ЕС в некую сверхдержаву.

Как бы в ответ на эту критику ДР вводит специальный раздел, посвященный демократическим принципам функционирования ЕС. Учреждаются такие новые институты, как институт народной законодательной инициативы. Активизируется участие в принятии решений национальных парламентов государств — членов ЕС. Расширяется сфера применения законодательных актов. Изменяется и дефинируется законодательная процедура. В ее рамках заметно возрастает роль Европарламента.

В постановлениях ДЕС и  ДФЕС уточняются этапы и  порядок реформирования процедуры принятия решений. Одним из конкретных проявлений демократизации чрезмерно бюрократизированного механизма ЕС становится нарастающий переход от принятия решений на основе принципа единогласия к принятию решений квалифицированным большинством голосов. Основное внимание при этом уделяется расшифровке самого понятия «квалифицированное большинство», определяется его содержание в зависимости от конкретных временных рамок, задаваемых ДР, и сферы применения.

Главная новелла ДР связана с  необходимостью уточнения и  закрепления нового правового инструментария. С его помощью должно быть обеспечено претворение в жизнь постановлений учредительных договоров и актов вторичного права. Вполне естественно, что, совершенствуя арсенал правового инструментария, учредители должны были пересмотреть и уточнить процедуру принятия решений. Демократизация же этой процедуры тесно связана с  дальнейшим расширением использования принципа квалифицированного большинства при вынесении решений по жизненно важным вопросам ЕС.

Подобный подход потребовал разработки и  уточнения того, что именно подразумевается под квалифицированным большинством при вынесении решений и  каким образом и  при каких условиях этот принцип реализуется.

Соответственно, в новую редакцию ДЕС и ДФЕС введены специальные статьи, раскрывающие поэтапный переход к применению различных вариантов квалифицированного большинства, необходимого для вынесения решений. Правовую основу соответствующей программы реформирования образуют ст. 16 ДЕС и ст.

238 ДФЕС. Они дополнены Протоколом о переходных постановлениях, который детализирует и уточняет схему изменения процедуры и порядка применения принципа квалифицированного большинства в  зависимости от конкретных этапов переходного периода. Отдельные аспекты применения этой процедуры раскрываются или поясняются также в декларациях, приложенных к договорам.

Это Декларации № 4, 7 и 9. Рассмотрим содержание и особенности предлагаемых процедурных реформ применительно к основным переходным периодам.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Первый этап применения Договора о реформе характеризуется временным сохранением процедуры квалифицированного большинства, предусмотренной Ниццким договором 2001 года. Это означает, что ранее принятая система определения и  использования принципа квалифицированного большинства будет сохранена на период предстоящей легистлатуры. Очередные выборы Европейского парламента пройдут в 2009 году. Новая процедура будет применяться непосредственно по истечении срока ее полномочий и избрания следующего состава Парламента. Этот период представляется необходимым для подготовки к применению новых вариаций принятия решений. Он в определенной степени должен быть использован также для проверки готовности к предлагаемым новациям.

В соответствии с Ниццким договором применяется принцип двойного большинства в том виде, как он был закреплен в учредительном акте 2001 года. Суть его состоит в том, что для принятия позитивного решения необходимо, чтобы предлагаемый проект получил (1) поддержку не менее половины государств — членов ЕС и (2) чтобы за него было подано строго определенное большинство взвешенных голосов. Очевидно, что вопрос о большинстве государств — членов не вызывает никаких сложностей. Таковым считается большинство, составляющее более 50% всех государств — членов ЕС. С учетом того, что в настоящее время государств — членов ЕС 27, большинство будет составлять 14 государств.

Сложнее обстоит дело с решением проблемы взвешенных голосов. В случае, если предлагаемый проект исходит от Европейской комиссии, такое большинство должно составлять как минимум 255 взвешенных голосов. Очевидно, что проблема не в подсчете этого количества, а в определении того, каким количеством взвешенных голосов будет обладать то или иное государство — член ЕС.

Вспомним, что одним из самых спорных моментов при подготовке Конституционного проекта оказался именно вопрос об определении числа взвешенных голосов, закрепляемых за каждым членом ЕС. Особенно резко против предложенного на Конвенте проекта распределения взвешенных голосов выступили Испания и Польша. Испания — потому что она получала меньшее число взвешенных голосов, нежели это было определено в Ниццком договоре, Польша — потому что претендовала на такое же количество, что и другие ведущие члены ЕС. Ее представители полагали, что предлагавшиеся цифры ущемляют достоинство и роль Польши в ЕС. Полемика и споры оказались настолько серьезными, а поиск компромисса настолько затруднительным, что в конечном итоге при подготовке окончательного проекта Конституционного договора вопрос о  взвешенных голосах вообще был снят с  повестки дня. В  результате была изменена сама процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов.

';

Учитывая сложность и остроту проблемы, авторы Договора о реформе предпочли сохранить на первом этапе без изменений ту процедуру, которая была установлена Ниццким договором 2001 года. Количество взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство, было зафиксировано непосредственно в  самом учредительном акте. В  нем предусмотрено количество взвешенных голосов, закрепляемых за каждым государством с учетом расширения ЕС. Поскольку в настоящее время в состав Европейского Союза входит 27 государств, общая сводная таблица взвешенных голосов выглядит следующим образом:

Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 29 голосов. За ними следуют Испания и Польша — по 27 голосов. Румыния — 14, Нидерланды — 13, Греция, Бельгия, Венгрия, Чехия и Португалия — по 12, Австрия, Болгария и Швеция — по 10, Дания, Ирландия, Латвия, Словакия, Финляндия — по 7, Кипр, Литва, Люксембург, Словения и Эстония — по 4, Мальта — 3. Всего — 345.

Для принятия положительного решения в  том случае, если предложение вносит Европейская комиссия, как минимум необходимо, чтобы в его поддержку выступило 50% государств — членов ЕС, обладающих не менее чем 255 голосами (из 345). В том случае, если предложение внесено кем-либо иным, нежели Европейская комиссия, для его одобрения необходимы не только 255 взвешенных голосов, но и поддержка со стороны  всех государств — членов ЕС.

Определяет Ниццкий договор и цифры блокирующего меньшинства. Оно имеет место, если против принятия решения квалифицированным большинством выступают государства, обладающие совместно 91 взвешенным голосом.

Кроме того, была принята поправка, предложенная Германией, предусматривающая возможность проверки того, обладают ли государства, принимающие решение, как минимум 62% населения Союза. Соответственно, как подсчитано экспертами-математиками, предложенная формула позволяет использовать исключительно большое число самых различных комбинаций.

На практике проблема оказалась не такой сложной, поскольку скольконибудь многочисленных вариаций блокирующего меньшинства за годы, прошедшие с  момента вступления в  силу Ниццкого договора, не создавалось.

Многочисленные варианты, вычисленные математиками, — это, скорее, чисто гипотетические вариации на заданную тему. Практика в этом отношении пошла по пути упрощения процедуры. В рамках Совета, как правило, использовались все средства для поиска компромиссного решения, чтобы не доводить дело до обструкции со стороны блокирующего меньшинства. Даже сама угроза его создания и использования уже оказывала влияние на процедуру принятия решения.

Принципиально новое правило двойного большинства должно вступить в силу с ноября 2014 года. Главная новелла состоит в отмене системы взвешенных голосов в том виде, как она приведена Ниццким договором. Однако и в этом случае предусматривается своего рода временный переходной период в рамках всего переходного периода в целом. Согласно Протоколу, приложенному к Договорам, в период до 31 марта 2017 года во всех тех случаях, когда предполагается принятие решения квалифицированным большинством голосов, любое из государств-членов может потребовать применения голосования в соответствии Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы с правилами системы взвешенных голосов, применимыми до ноября 2014 года.

Более того, в соответствии с Декларацией № 7, приложенной к Договорам, возможно также изменение показателей блокирующего меньшинства в различные периоды реформирования Европейского Союза. Проект соответствующего решения, содержащийся в Декларации, вступит в силу одновременно с ратификацией Лиссабонского договора. Подобная оговорка в целом носит явно политически ориентированный характер. Она направлена на то, чтобы заставить Совет усиленно заниматься поиском согласованных решений и, по возможности, обеспечить их принятие не квалифицированным большинством голосов, а консенсусом, хотя формально такое требование не выдвигается.

Наконец, следующий период должен начаться с 1 апреля 2017 года. Суть его состоит в  том, что правило двойного большинства включает два слагаемых.

Это число государств и численность населения, представляющих эти государства. Именно они приобретают исключительное и решающее значение. С этого момента требование о  возвращении к  системе взвешенных голосов уже не может быть принято во внимание. Протокол о  переходных постановлениях предусматривает, правда, возможность затормозить использование квалифицированного большинства при обсуждении решений, если против его применения выступает не менее семи государств. Тем не менее речь идет не об использовании права вето  — оно практически отсутствует согласно учредительному договору, а лишь о возможности оттянуть принятие решения на уровне Совета.

Впрочем, подобные действия могут иметь только ограниченное значение. Дело в том, что постановление ДР, относящееся к общей законодательной процедуре, устанавливает требование, согласно которому Совет должен вынести решение по обсуждаемому проекту в течение трех месяцев. Очевидно, что такое постановление в свою очередь пресекает попытки создания нового блокирующего меньшинства при рассмотрении вопроса в Совете.

Процедура принятия решения квалифицированным большинством описывается, исходя из положения о том, что предложение о принятии решения вносится Европейской комиссией или, в строго определенных случаях, Высоким представителем по ОИПБ, Европейским центральным банком или Судом ЕС. Во всех иных случаях, если предложение внесено институтом или лицами, наделенными по Договору правом законодательной инициативы, для принятия положительного решения по этому предложению требуется не только большинство голосов государств-членов, но и повышенная квота численности населения. Она составляет в этом случае не менее 75%.

Процедура принятия решения квалифицированным большинством голосов, описанная применительно к Совету, применяется также и в рамках Европейского совета, если он выносит решение квалифицированным большинством голосов. Напомним в этой связи, что Европейский совет наделяется статусом института ЕС. Однако он не может быть прямым участником законодательного процесса. Принятие законодательных актов Европейскому совету на данном этапе запрещено.

Намечаемые изменения в процедуре принятия решения квалифицированным большинством голосов могут оказать существенное воздействие на принятие актов, одобряемых Советом. Вместе с тем, поскольку процедура ревизии процедур весьма растянута во времени, можно предположить, что введение в действие нового порядка потребует еще многих согласований, усилий и разъяснений. Это тем более очевидно, что многие положения Лиссабонского договора не вызывают восторга и единодушного одобрения у представителей населения государств — членов ЕС. Ратификационный процесс, как показал опыт Ирландии, продвигается с немалыми трудностями, а это, очевидно, может сказаться и на графике внесения перемен и изменений в практику Европейского Союза.

Соответственно, и периоды, описанные в ДР, можно рассматривать как условные.

Их рамки могут пересматриваться в зависимости от хода ратификационного процесса и возможной даты вступления ДР в силу.

Поскольку изменения процедуры принятия решений квалифицированным большинством предполагают переход от системы большинства взвешенных голосов к системе двойного большинства (от количества государств плюс количество взвешенных голосов к количеству государств плюс численность населения), представляется целесообразным включить в учебное пособие таблицу, позволяющую судить о соотношении порядка воздействия того или иного государства на процесс принятия решений при использовании квоты взвешенных голосов или применении критерия численности населения. Соответственно, напомним прежде всего, какова численность населения государств — членов ЕС по состоянию на 2007 год (цифры приводятся в тысячах человек). Германия — 82314,9;

Франция — 63392,1; Соединенное Королевство — 60823,8; Италия — 59131,3; Испания — 44474,6; Польша — 38125,5; Румыния — 21565,2; Нидерланды — 16358,0;

Греция — 11171,7; Португалия — 10599,1; Бельгия — 10584,5; Чехия — 10287,2;

Венгрия — 10066,1; Швеция — 10113,2; Австрия — 8298,9; Болгария — 7679,3;

Дания — 5447,1; Словакия — 5393,6; Финляндия — 5276,9; Ирландия — 4319,4;

Литва — 3384,9; Латвия — 2281,3; Словения — 2010,3; Эстония — 1342,4; Кипр — 778,7; Люксембург — 476,2; Мальта — 407,8.

Общая численность населения ЕС на 2007 год составляет 495103,9 тысяч человек. Порог в 65% населения равен 321817,5. Блокирующее меньшинство (35% населения) составляет 173286,4 (цифры приведены Советом ЕС в решении от 20 декабря 2007 года при внесении изменений во внутренний регламент Совета.

Они подсчитаны на основе статистических данных, сообщенных Евростатом).

Представляет также интерес установление процентной доли населения каждого государства в общей численности населения ЕС. Этот процент должен Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы быть учтен при определении необходимого в процентах порога для принятия решений квалифицированным большинством голосов как в условиях нормальной процедуры, так и в условиях особой или специальной процедуры, предусмотренной в зависимости от того, кто является инициатором вносимого предложения о принятии решения. В данной схеме указывается процентная доля населения данного государства в общей численности населения ЕС.

Составную часть процедуры принятия решений образует механизм их исполнения. В  рамках ЕС он носит, безусловно, специфический характер. Это находит свое выражение в том, что ЕС, осуществляя координацию и поддержку правоохранительных органов, своим собственным аппаратом принуждения не располагает. У него отсутствуют собственные полицейские силы. До недавнего времени институты ЕС (кроме Суда) правом проведения следственных действий и наложения принудительных санкций не располагали.

Положение несколько изменилось в последние годы. Расширены полномочия Европейской комиссии в области борьбы с недобросовестной конкуренцией. Необходимость пресечения финансовых злоупотреблений потребовала выработки механизма самостоятельных или совместных с компетентными национальными органами следственных действий. Уточнен порядок наложения санкций. Усовершенствован механизм исполнения решений и  контроля за применением принудительных санкций.

Принцип лояльного сотрудничества обязывает государства  — члены ЕС строго и неукоснительно способствовать исполнению решений, принимаемых институтами ЕС. Хотя и с оговорками, этот принцип распространяется в определенной мере и на сферу зарубежной деятельности, и даже ОИПБ. Таковы, например, постановления о солидарности (ст. 222 ДФЕС), о взаимной обороне (ст.

42 ДФЕС) и др. Следует, однако, иметь в виду, что соблюдение соответствующих предписаний в сфере ОИПБ или зарубежной деятельности, входившей ранее во вторую опору ЕС, созданием особого механизма принуждения не обеспечивается. Только с определенной долей условности можно, очевидно, говорить о механизме политического контроля (он описан в ст. 7 ДЕС).

Значительно более радикально решает вопрос исполнения ДР, когда речь идет о  принятии обязательных решений, предполагающих возможность наложения штрафных санкций. Согласно ст. 291 ДФЕС все государства-члены обязаны принять все необходимые принудительные меры, допускаемые внутренним национальным правом, для претворения в жизнь юридических актов ЕС, имеющих принудительный характер.

В особых случаях, связанных с обеспечением единообразия принудительных мер, их осуществление может быть возложено на Комиссию, а если речь идет о сфере международной деятельности — на Совет ЕС (ст. 24 и 26 ДЕС). Осуществлению принудительных мер Комиссией должно предшествовать установление общих правил и принципов контроля государств-членов за соответствующей деятельностью Комиссии. Они устанавливаются регламентом, принимаемым на основе общей законодательной процедуры.

Практика подтверждает, что такого рода действия принудительного характера принимаются Комиссией довольно активно. Особенно весомые решения приняты Комиссией в  целях борьбы с  недобросовестной конкуренцией. Так, Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы общая сумма штрафов в этой области, наложенных на фирму «Майкрософт», составила около 1  млрд евро. Констатировав недолжное исполнение обязательств по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, Комиссия приостановила оказание финансовой помощи Болгарии.

Соответствующие решения и действия Комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке. Такого рода жалобы на решения, вынесенные против «Майкрософт», уже рассматривались Судом первой инстанции и были остановлены без последствий.

Можно ожидать, что настойчивое подчеркивание ДР принципа лояльного сотрудничества и внимание к принудительным санкциям против правонарушителей могут в определенной мере способствовать более строгому соблюдению права ЕС (обеспечение исполнения судебных решений рассматривается в связи с изучением судебной системы ЕС и правил и принципов судопроизводства).

Если акт, изданный Советом, Комиссией или ЕЦБ, налагает штрафные санкции на любое лицо, иное нежели государство, предусматривающие принудительное взыскание финансовых средств, оно осуществляется на основе правил процессуального права той страны, на территории которой это взыскание имеет место.

В компетенцию соответствующих национальных органов, обеспечивающих принудительное взыскание, не входят проверки правильности или законности вынесенного постановления. Принудительное взыскание может быть приостановлено только на основе решения Суда. Контроль за правильностью осуществления наложенного взыскания входит в компетенцию национальных судебных органов.

Программа реформ, закрепленная в Лиссабонском договоре, предусматривает существенные радикальные изменения в сфере права. Их главное назначение — демократизация и повышение эффективности правового механизма ЕС.

Намеченные перемены носят многовекторный характер. Повторим их главные критерии.

— Вводится единая правовая система и  расширяется применение способов и  методов регулирования, которые были свойственны ранее лишь праву Сообществ.

— Европейский Союз в силу принципа правопреемства и наследования обретает статус юридического лица и полную международную правосубъектность.

— Уточняются и строго дефинируются основания и сфера ведения ЕС и его компетенция.

— Унифицируется и уточняется система источников права ЕС и пересматривается порядок принятия нормативных правовых актов.

— Закрепляется новый порядок принятия законодательных актов ЕС путем введения общей и специальной законодательной процедуры.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы — Усиливается контроль за соблюдением права ЕС и  уточняется механизм этого контроля.

— Строго дефинируются цели и принципы деятельности, расширяются надлежащие применению принципы представительной и  партиципарной демократии.

— Предусматривается присоединение ЕС к  ЕСПЧ, признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ и  обязательной силы Европейской хартии основных прав и свобод.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Институциональная система Европейского Союза.

Общие начала и принципы построения и функционирования институциональной системы Институциональная система — важнейшая составная часть механизма ЕС.

Согласно учредительным договорам Европейский Союз для осуществления своей миссии должен обладать необходимыми институтами и ресурсами. Институциональная система органически вписывается в механизм формирования и функционирования ЕС.

В основе создания интеграционного объединения лежит приверженность его участников общим ценностям и идеалам. Они обеспечивают устойчивость и стабильность интеграционной структуры. Вся жизнедеятельность интеграционного объединения подчинена достижению общих целей и защите совместных интересов. Решению этих задач отвечает наделение интеграционного образования определенными полномочиями и компетенцией. Они передаются этому объединению государствами-членами посредством учредительных договоров и закрепляются в системе правовых норм, выработанных на их основе. Осуществление общих целей и задач обеспечивается создаваемым для этого организационным механизмом. Он включает единую систему институтов, органов и организаций. На них возлагается осуществление переданной компетенции, защита общих интересов и продвижение общих ценностей.

В результате выстраивается общая схема взаимодействия. Единые ценности — общие цели и задачи — единая институциональная система. Именно этой внутренней логике подчинена институциональная структура Европейского Союза.

Под институциональной системой stricto sensu понимается совокупность руководящих органов ЕС, наделенных особым статусом и правомочиями. Все основные параметры этой системы описаны и  закреплены в  учредительных актах. Одна из важных правовых характеристик института состоит в  его исключительном праве принятия юридически обязательных решений. Институциональная система в  широком смысле слова включает также и  иные органы. Определенные административные, контрольные, вспомогательные, консультативные и другие функции осуществляют специально создаваемые для этих целей органы и организации. Статус наиболее важных из них закреплен в учредительных актах.

Юридически самостоятельными структурами ЕС, создаваемыми для осуществления строго специальных функций, являются организации ЕС (по терминологии, вводимой ДР. До этого они именовались агентствами). Они образуются на основе специально изданных правовых актов, определяющих их статус и назначение (например, Агентство по защите основных прав, Европол, Евроюст, Агентство по вопросам обороны (оно впервые упоминается в ст. 42 и  ДЕС), Европейское космическое агентство и др.).

По мере эволюции ЕС и углубления интеграции их число и активность, как правило, возрастают. Стоит, правда, оговориться, что подобный количественный рост и активность не всегда проходят безболезненно. Показателен в этом плане скандал, разразившийся в последние годы в Евростате. Его руководители были обвинены в тяжких финансовых злоупотреблениях. Встал даже вопрос об их привлечении к уголовной ответственности. (Отметим в связи с этим попутно, что собственной уголовной юстицией ЕС не располагает. В соответствующих случаях дело передается на рассмотрение национальных судебных органов страны, выходцем из которой является обвиняемое физическое лицо.) Целый ряд новых организаций создан или создается в рамках построения Пространства свободы, безопасности и  законности. Это Агентство по охране внешних границ, различные организации, связанные с  сотрудничеством правоохранительных и правоприменительных органов, по борьбе с нелегальной миграцией и др. Однако не всегда стоящие перед ними задачи решаются удовлетворительно. Затянулось намеченное создание Европейской прокуратуры.

Не устранены полностью разногласия по вопросу о применении единого европейского ордера на арест и некоторые другие.

Лиссабонский договор 2007  года предусматривает радикальное реформирование институциональной структуры Европейского Союза. С ликвидацией системы трех опор окончательно утверждается единая система институтов.

Видоизменяется и сама их структура. В число институтов вводятся Европейский совет и  Европейский центральный банк. Уточняются статус и  компетенция отдельных институтов, правовая основа их функционирования. Модернизируется и расширяется система консультативных и вспомогательных органов, уточняется статус организаций (прежних агентств). Уделяется больше внимания взаимодействию институтов, борьбе с возможными сбоями и правонарушениями в административной и особенно финансовой сфере. В учредительные акты вводятся постановления, призванные обеспечить сотрудничество институтов посредством межинституционных соглашений.

Постановления, относящиеся к институтам, содержатся в каждом из двух учредительных договоров, образующих правовую основу ЕС. В  ДЕС определяется правовой статус институциональной системы в целом и ее отдельных Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы компонентов. Им посвящены раздел III, ст. 13–19 ДЕС. В ДФЕС закрепляются и детализируются компетенция, порядок формирования и функционирования институтов. Им посвящена часть шестая ДФЕС (в частности раздел I, глава 1, ст. 223–287 и гл. 2, ст. 288–307).

В ДЕС положения, относящиеся к институтам, следуют за статьями, определяющими ценности и  цели ЕС. Такое построение ДЕС как бы подтверждает логическую цепочку и связь: общие ценности — единые цели — единая система институтов. В ДФЕС дается постатейное описание порядка функционирования каждого из институтов. Оно сопровождается раскрытием специфики правового инструментария ЕС и устанавливает взаимосвязь порядка принятия решений с их содержанием и правомочиями самих институтов.

Согласно ст. 13 ДЕС «Союз обладает институциональной структурой, призванной продвигать его ценности, утверждать его цели, служить интересам его граждан и государств-членов, а равно обеспечивать целостность, единство, эффективность и последовательность его политик и действий». Подобная формулировка задач и целей институтов ЕС не отличается радикальной новизной.

Вместе с тем сама по себе она не просто воспроизводит действующие положения, но и изменяет их, а следовательно, может рассматриваться в определенной мере как нововведение. Обусловлены особенности ее содержания некоторыми новыми императивами. Они связаны с расширением системы институтов и уточняют их роль, устанавливая целевое назначение системы в целом.

Не менее важно содержащееся в пункте 2 этой же статьи указание на соблюдение всеми институтами принципа пропорциональности. Каждый институт осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, которыми он наделен согласно учредительным договорам. При этом он должен осуществлять свою компетенцию в рамках и в соответствии с установленными процедурами, условиями и задачами. Подобное указание становится особенно понятным, если учесть, например, специфику и различие законодательных процедур и правил судопроизводства.

Наконец, обращает на себя внимание содержащееся в этом же пункте указание на необходимость для всех институтов следовать принципу лояльного сотрудничества. Речь практически идет о максимальном взаимодействии институтов, особенно когда то или иное решение принимается и осуществляется на плюралистической основе. Наглядные тому примеры  — законодательная процедура или бюджетный процесс в том виде, как они описаны в учредительных договорах.

Реализации принципа лояльного сотрудничества должна служить и впервые закрепляемая в  учредительных договорах практика заключения межинстиПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы туциональных соглашений. Особенно показательно и важно, что согласно ст.

295 ДФЕС такие соглашения могут обретать обязательную юридическую силу, становясь тем самым одним из источников права ЕС.

В ДР нашли свое отражение некоторые новые явления и тенденции в эволюции институциональной структуры. Правда, они далеко не всегда свидетельствуют о  дальнейшем развитии уже нашедших место в  прошлом схем.

Особенно если эти схемы не отвечали интересам позитивного продвижения интеграции. В  новых учредительных актах не подтверждается закрепленная еще в Парижском договоре 1951 года система централизованного управления.

Порядок, при котором в руках одного института сосредотачивалось и принятие, и исполнение решений, хотя и не был полностью ликвидирован в Сообществе, не получил развития в ЕС.

Более того, ДР чуть дальше развел институты принятия и исполнения решений по сравнению с тем, что было закреплено первоначально еще в Римском договоре 1957 года. Согласно ДР принятие законодательных решений становится прерогативой созаконодателей (Совет Европейского Союза и Европарламент).

Но исполнение по общему правилу возлагается на Европейскую комиссию. Соответствующая практика, укоренившаяся де-факто еще до образования Союза, официализирована ДР.

Другой не менее важной тенденцией эволюции механизма ЕС становится демократизация процедуры принятия решений и  контроля за их исполнением. Ее закреплению служат, в  частности, постановления ДР, относящиеся к демократическим принципам (раздел II ДЕС, ст. 10–12). Согласно ст. 12 ДЕС все граждане ЕС должны пользоваться правом на равное к  себе отношение со стороны институтов, органов и  организаций ЕС. Речь идет об адаптации применительно к ЕС известного принципа «равенства перед законом и судом»

(формула воспроизводится в ст. 51 Хартии основных прав, а положение ДЕС должно ей гарантировать юрисдикционную защиту). Впрочем, ДР добавляет к равенству граждан также и равенство государств (ст. 4 ДЕС). Но это положение явно нуждается в оговорке, если учесть увязку числа взвешенных голосов с демографическими, экономическими и иными факторами. (В ходе подготовки ДР было высказано пожелание о подтверждении принципа равенства государств учреждением своего рода верхней палаты Парламента, в рамках которой каждое государство имело бы один голос. Предложение не прошло.) В основу функционирования ЕС положены согласно новым учредительным договорам принципы представительной и  партиципарной демократии.

В подтверждение этого авторы учредительного акта указывают на выборность Европарламента, что обеспечивает гражданам их прямое представительство на уровне ЕС. Как пример представительства государств-членов рассматривается также структура Европейского совета и Совета ЕС, члены которых принадлежат к национальным ответственным правительствам, формируемым согласно Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы национальным конституционным правилам. Сюда же примыкают принципы максимально допустимой открытости и  принцип принятия решений максимально близко к населению.

Применительно к  функционированию институтов в  качестве одного из важных процессуальных правил выдвигается принцип возможно активного и реального участия граждан и их объединений в выражении своего мнения и открытом, транспарентном и регулярном диалоге институтов ЕС и гражданского общества.

Открытость в функционировании институциональной системы действительно постепенно возрастает, как равно и доступность информации о деятельности институтов ЕС. В этой связи можно обратить внимание на огромное количество информационных материалов, публикуемых, в  частности, Европейской комиссией. Это всякого рода коммюнике и заявления, белые и зеленые книги (на практике зачастую объемом в 1–2 страницы) и другие материалы. Несколько расширен доступ к официальным документам, и одновременно принимаются меры по усилению охраны персональных данных.

Одним из интересных примеров использования элементов прямой демократии служит введение самостоятельной народной законодательной инициативы.

Законопроект, поддержанный значительной частью граждан, подлежит обязательному рассмотрению с  применением общей законодательной процедуры.

И хотя предлагаемая новелла еще требует уточнения и доработки, жест сам по себе символичный. Хотя, какие он будет иметь последствия, покажет только практика.

ЕС всегда был, а  впрочем, остается и  поныне, объектом весьма острой критики в связи с чрезмерной бюрократизацией его механизма и «дефицитом демократии». Для парирования этих упреков в рамках ЕС неоднократно предпринимались усилия по расширению демократических начал в  построении и функционировании механизма Союза. Не избежал этой участи и ДР. Демократизация намечена к осуществлению по нескольким направлениям. Возрастает число субъектов институциональной системы, перестраивается ее структура и  порядок принятия решений. Наделение Европейского совета статусом института должно создать впечатление об укреплении правовых начал в  его деятельности как органа политического руководства. Расширяется применение квалифицированного большинства в рамках законодательной процедуры. В результате все чаще используется принцип двойного большинства. Возрастает применение начал открытости и гласности в законодательном процессе. Это требование предъявляется особенно жестко, если Совет ЕС действует в качестве законодательного органа.

Заметно усиливаются роль и значение парламентских учреждений. Это относится как к Европейскому парламенту, так и к национальным парламентским органам. В  соответствии с  принципом субсидиарности национальные парлаПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы менты становятся своего рода составной частью законодательного механизма ЕС. Два договора — ДЕС, ст. 12, и ДФЕС, ст. 70, а равно два протокола — Протокол о  роли национальных парламентов в  Европейском Союзе и  Протокол о  принципах субсидиарности и  пропорциональности  — довольно детально обрисовывают порядок участия национальных парламентов государств-членов в функционировании механизма ЕС.

За национальными парламентами закрепляется право на получение всей необходимой информации, относящейся к законодательному процессу. Соответствующие институты ЕС, прежде всего Комиссия, направляют им специальное досье, включающее не только сам проект акта, но и все подготовительные и сопроводительные документы. Это обязательство распространяется и на всех других возможных инициаторов законодательного процесса. В течение восьми недель по получении проекта и сопроводительных документов национальный парламент формулирует свое мотивированное заключение.

Несколько более конкретен Протокол о  применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Субсидиарность предполагает выяснение того, на каком именно уровне — европейском или национальном — принятие решения или предпринимаемое действие будут более эффективными (принцип субсидиарности не применяется в рамках исключительной компетенции ЕС).

Сравнительно детально описан в Протоколе механизм решения вопроса.

Каждый национальный парламент, высказывая свое суждение о проекте, обладает двумя голосами. Если он двухпалатный, то каждая из палат имеет по одному голосу. В случае, если отрицательное мотивированное заключение соберет не менее трети всех голосов, принимаемый проект подлежит повторному изучению. Если речь идет о проекте, относящемся к Пространству свободы, безопасности и законности, соответствующий порог понижается до одной четверти. Мотивированное заключение направляется непосредственно автору законодательной инициативы. Этот последний имеет право принять одно из трех возможных решений: 1) сохранить предложенный проект, дав этому должное обоснование; 2) подкорректировать проект;

3) отозвать проект.

В случае, если 55% членов Совета ЕС или большинство депутатов Европарламента, участвующих в  голосовании, выскажутся в  поддержку позиции национальных парламентов, полагающих, что принцип субсидиарности нарушен, законодательная процедура должна быть прекращена.

Одна из важных новелл в рассматриваемой области состоит в возможности обжалования национальным парламентом предполагаемого нарушения принципа субсидиарности в судебном порядке (национальный парламент (или палата) действует в этом случае формально через посредство своего государства).

Таким образом, оспаривание возможно не только на стадии предварительного рассмотрения законопроекта, но и после его вступления в силу.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Конечно, создание процедур, обеспечивающих участие национальных парламентов в  законодательном процессе Союза, в  целом отвечает началам представительной и партиципарной демократии. Однако нельзя не видеть, что предлагаемый механизм принятия решений, безусловно, усложнит достижение общего согласия или даже достижение необходимого кворума. Союз, расширенный до 27 государств-членов, явно рискует столкнуться с новыми трудностями.

Во всяком случае, процедура не становится более простой и оперативной.

Институты ЕС создаются и функционируют на основе правовых предписаний, содержащихся в учредительных договорах. Эти последние, по определению Суда ЕС, выполняют роль «конститутивной хартии». Они детализируются и уточняются в актах вторичного (а отчасти и третичного) права ЕС. Таковы, например, внутренний регламент Европарламента, регламент Совета ЕС и регламент Комиссии, межинституциональные соглашения, заключаемые между Советом, Парламентом и Комиссией.

Основной массив норм вторичного права имеет своим источником акты, принимаемые институтами ЕС. Характер правового акта, его место и роль в общей системе источников права зависят во многом, если не в решающей степени, от того, каким институтом и  как, на основе какой процедуры, он принимается.

Причем такого рода акты отличаются друг от друга, даже если они номинально принадлежат к одной и той же категории актов.

Так, решение, принятое Европейским советом, носит преимущественно общий характер, оно не имеет прямого действия и, соответственно, не наделяет правами и обязанностями частных лиц. Такое решение не может являться законодательным актом, поскольку правом принятия такого рода актов Европейский совет не обладает.

Решение, принимаемое Советом ЕС или Парламентом, может иметь как общий, так и персонифицированный характер. В первом случае оно подлежит опубликованию в Официальном вестнике ЕС в соответствии с общепринятой процедурой. Оно вступает в действие в срок, указанный в решении, или, если он не указан, на 20-й день после опубликования. Решение, имеющее конкретного адресата (или адресатов), нотифицируется и по общему правилу вступает в силу с момента нотификации.

Наконец, решение, принятое Комиссией или иным незаконодательным органом, будет иметь статус подзаконного акта. С точки зрения процессуальной все институты ЕС можно подразделить на законодательные и не имеющие подобного статуса.

Подходя к оценке места и роли тех или иных институтов с точки зрения содержания и значимости принимаемых актов, следует принять во внимание не только процессуальные моменты, но и материальные аспекты принимаемого акта. В этом случае решающее значение имеет не порядок его принятия, а то, какие именно отношения призван регулировать данный правовой акт.

Европейский совет, становясь институтом ЕС, одновременно сохраняет за собой все основные полномочия высшего органа политического руководства.

Но осуществление им своей компетенции, особенно в области ОИПБ, строго ограничивается запретом на принятие им законодательных актов, а  равно и путем широкого применения принципа единогласия при принятии решений.

Законодательными органами ЕС являются Европарламент и  Совет. При применении общей законодательной процедуры они действительно выступают как формально равноправные созаконодатели. Но, во-первых, эта процедура применяется строго выборочно, если на ее применение прямо указывает учредительный договор. Во-вторых, Парламент не может сам по себе положительно решить судьбу законопроекта. Необходима единая и  совпадающая позиция Парламента и Совета.

Не меняет существенно положение и указание на то, что каждый из созаконодателей обладает правом самостоятельно принять законодательный акт в  рамках специальной законодательной процедуры. Дело, однако, в  том, что такого рода процедура применяется не по усмотрению созаконодателя, а только если это предусмотрено учредительным актом.

Таких случаев в  Договоре применительно к  Парламенту названо всего три, и касаются они чисто внутрипарламентских проблем (регламент, статус депутата и  пр.). Во всех остальных случаях учредительные акты указывают на использование этой процедуры Советом. Правда, в таком случае требуется консультативное заключение Парламента. Статей, на это указывающих, около полусотни. Но само заключение не носит обязательный характер.

ДР указывает еще на один способ вмешательства Европарламента в специальную процедуру. Речь идет об апробации им проекта, рассматриваемого Советом. В этом случае Парламент наделяется своего рода правом вето. Но такого рода статей, отсылающих к согласию Парламента, всего 16.

Весьма интересное решение проблемы пересмотра применения законодательной процедуры предусматривает вводимое ДР правило «перекидного мостика».

Суть его состоит в возможности замены в строго конкретных случаях специальной законодательной процедуры общей, а единогласия — квалифицированным большинством. Но и в этом случае решающее слово принадлежит Совету. Все сказанное позволяет придти к выводу о том, что Парламент, хотя и расширил круг своих законодательных полномочий и степень своего воздействия на законодательный процесс, по-прежнему уступает пальму первенства Совету.

ДР сохраняет и даже усиливает роль Европейской комиссии как главного и  почти монопольного обладателя права на законодательной инициативы.

Правда, в отдельных случаях она должна осуществлять это право совместно с Высоким представителем по ОИПБ. Но это в целом сравнительно ограниченная Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы специальная сфера. Конкурентам ЕК весьма трудно соперничать с Комиссией также и потому, что в рамках законодательной процедуры проект, исходящий не от Комиссии, может быть одобрен только при применении усложненной процедуры голосования. Не будучи законодательным органом, Комиссия, тем не менее, может активно влиять на законодательный процесс и остается одновременно главным распорядительным и исполнительным органом Союза. Объем и количество подзаконных актов, принимаемых Комиссией, далеко превосходит число, а порой и значимость, актов, принимаемых другими институтами.

ДР в целом поддерживает принцип сбалансированности наднациональных и межнациональных элементов в построении и функционировании институциональной системы. Это правило сохранено, несмотря на изменение состава институциональной системы ЕС. Вхождение в число институтов Европейского совета заметно повышает удельный вес органов межнационального сотрудничества. Но это укрепление межнациональных начал в определенной мере уравновешивается правилами функционирования и включением в состав институтов ЕС наднационального по своей природе Европейского центрального банка, который до этого оставался лишь органом ЕС.

В институциональную структуру ЕС должны входить согласно ДР в целом семь институтов. Два из них — Европейский совет и Совет ЕС — состоят из руководителей национальных государств и как бы представляют в рамках ЕС национальные интересы, согласуемые с интересами ЕС в целом. Подобная роль этих институтов предопределяет их место и роль в системе, правовой режим, полномочия и порядок функционирования.

Пять институтов — Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС (Европейская судебная система), ЕЦБ и Счетная палата — относятся к числу наднациональных органов ЕС. Их члены формально независимы от национальных властей. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами ЕС и предписаниями европейского права.

Несколько изменяется баланс политических и специализированных институтов. К  политическим институтам относятся Европейский совет, Совет ЕС, Европейский парламент и Европейская комиссия. Три остальных — Суд, ЕЦБ и Счетная палата — представляют собой специализированные институты. Какая бы то ни было политическая деятельность представителям этих институтов категорически запрещена. Отступление от этого принципа может влечь за собой самые жесткие дисциплинарные меры вплоть до отрешения от должности. Все это самым существенным образом влияет на порядок формирования и функционирование этих институтов.

Договор о реформе, так же как все действовавшие ранее учредительные акты, дает полный перечень институтов, располагая их в строго определенном порядке.

Это Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Счетная палата. В целом такое местоположение в  системе концептуально оправданно. Реальная значимость каждого из институтов обусловлена, однако, его ролью и объемом полномочий.

В этой связи специального объяснения требует, очевидно, лишь закрепление на первом месте в системе институтов Европейского парламента. В решающей степени это дань европейской конституционной традиции. В современных развитых демократических государствах парламент рассматривается как высший представительный орган, обладающий верховной властью и выражающий волю народа. Конечно, на практике такая ситуация не всегда имеет место. Тем более не так обстоит дело в интеграционном объединении. Европейский парламент не обладает полнотой власти. Тем не менее именно он, избираемый непосредственно гражданами ЕС, рассматривается на доктринальном уровне как верховный выразитель их воли и интересов. Возможно, это и задел на перспективу, пусть и неблизкую. Ведь при каждом радикальном пересмотре учредительных актов роль Парламента и общий объем его полномочий неуклонно возрастают. Этой тенденции отвечает и новая структура институтов, предусмотренная ДР.

В настоящей работе сначала рассматриваются политические институты, затем специализированные. Порядок их рассмотрения соответствует реальному положению и роли каждого из институтов в механизме ЕС.

Следует также обратить внимание на то, что активность и влияние отдельных институтов ЕС может изменяться в зависимости от конкретной ситуации, складывающейся внутри ЕС и за его пределами. В частности, серьезные потрясения, вызванные мировым финансовым и экономическим кризисом, приобретшим глобальный характер, привели к заметной активизации деятельности Европейского совета и возрастанию доли международных проблем и решений по экономическим и финансовым вопросам в общем объеме мер, принимаемых институтами ЕС. Один из реальных показателей этого — решение декабрьской сессии 2008 года Европейского совета. На саммите принято, в частности, решение о создании специального фонда поддержки антикризисных программ в размере 200 млрд евро (предложение было внесено Комиссией). Рассмотрен вопрос о мерах по одобрению Лиссабонского договора (в частности пересмотрен порядок формирования Европейской комиссии) и других мерах, которые могли бы содействовать успешному проведению референдума в Ирландии. Определена общая позиция ЕС на последующих международных переговорах об охране окружающей среды в связи с истечением срока действия Киотского протокола.

Весенний саммит 2009 года почти полностью посвящен проблемам повышения эффективности антикризисных мер. Ему предшествовали заседания Совета на уровне министров финансов и изучение проблемы еврогруппы.

Координационная активность институтов ЕС в условиях углубляющегося мирового кризиса и осложнения экономической и социальной ситуации во многих странах ЕС заметно возрастает и усиливается. Принятие ДР, уточняющего статус и компетенцию институтов ЕС, может этому только способствовать.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы 7.1. Статус Европейского совета и его пересмотр Одно из самых заметных изменений в институциональной системе ЕС состоит в придании Европейскому совету статуса института ЕС. В формальноправовом плане перемена весьма значительная. На практике изменения в статусе не столь велики. Европейский совет, остававшийся высшим органом политического руководства на протяжении всех лет его существования, трансформируется в институт, сохраняя одновременно все прерогативы, связанные с осуществлением политического руководства. Тем не менее перемены, предусмотренные ДР, весьма значимы.

Придание Европейскому совету статуса института позволяет более четко и  значимо легитимировать осуществление Евросоветом функций высшего политического руководителя и арбитра. Вырабатываемые и принимаемые им решения не только сохраняют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и  организации, а  равно государства-члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны их исполнить и обеспечить проведение в жизнь.

Подобная ситуация способна заметно изменить баланс внутри уже сложившегося и  устоявшегося треугольника руководящих институтов. Он включал традиционно Совет ЕС, Комиссию и  Европарламент. Европейский совет все больше выступает в качестве верховного арбитра при определении и проведении политического курса ЕС. Особенно заметна эта роль при возникновении кризисных ситуаций. Придание решениям Евросовета обязательной силы еще больше повышает его роль и  значение и  делает особенно настоятельным изменение его статуса, структуры и порядка деятельности.

Институализация Европейского совета всегда вызывала серьезные опасения в нарушении устоявшегося баланса и порядка осуществления властных полномочий в  ЕС, обеспокоенность их чрезмерной концентрацией в  одних руках.

Дабы избежать подобных угроз и рисков, авторы ДР предусмотрели и внесли ряд ограничений в порядок и сферу осуществления полномочий Евросовета, имеющих важное значение. Главное из них — запрет Европейскому совету осуществлять законодательные полномочия. Это создает довольно своеобразное положение. Сам Евросовет в силу своего статуса стоит во главе всего институционального механизма, но принимаемые им решения не занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов ЕС. Она принадлежит законодательным актам. А эти последние могут приниматься либо только Советом ЕС, либо совместно с Европейским парламентом. Не менее важен и другой момент. Решения Евросовета не имеют прямого действия. Но это в свою очередь защищает их от возможного вчинения исков об аннулировании или исков о причинении вреда.

И формально, и  фактически Европейский совет должен руководить всей сферой ОИПБ. Однако именно на эту сферу юрисдикция Суда ЕС не распространяется. Одновременно ДР сокращает правовой инструментарий, которым может пользоваться Евросовет в  своей практической деятельности. Все это порождает неоднозначность в оценке изменения статуса Евросовета. Она в решающей степени будет зависеть от практики.

7.2. Состав и структура Европейского совета С самого своего рождения европейский саммит, вызванный к  жизни, по утверждению французских источников, президентом Франции Валери Жискар д’Эстеном, объединил в своем составе национальных руководителей государств — членов ЕС. На момент создания в 1974 году их было 9. К моменту официализации Европейского совета на основе Единого европейского акта 1986 года — 12. С 1995 года — 15. В настоящее время, по состоянию на 2009 год, — 27. В состав Евросовета входят главы государств и/или правительств, реальные носители или главы исполнительной власти всех государств — членов ЕС.

Тем не менее число членов Европейского совета не просто равно численности государств — членов ЕС. Связано это с тем, что в его состав входят еще два участника. Ими являются Председатель Европейской комиссии, входивший и ранее в Совет, а также, в перспективе, Постоянный председатель, пост которого предусмотрен ДР.

Создание поста Постоянного председателя, несовместимого с национальным мандатом, — одна из важных новелл, предусмотренных ДР. До введения в действие Лиссабонского договора председательствование в  Евросовете осуществляется поочередно в порядке ротации главами государств или правительств в соответствии с заранее одобренным календарем в течение шестимесячного срока. Его течение начинается с 1 января очередного календарного года и продолжается до 30 июня того же года. Следующий срок председательствования начинается с 1 июля и продолжается до 31 декабря. Список и порядок ротации определены решением Европейского совета.

Ротационный порядок замещения высшей должности в ЕС с годами стал вызывать все больше споров и  довольно острую критику. При этом обычно обращают внимание и на процессуальные, и на сущностные аспекты проблемы.

Дело в том, что при составе ЕС, например, в 27 государств, как это имеет место сегодня, каждый новый очередной срок председательствования будет наступать раз в  13,5  лет. При сохранении ротационного порядка периодичность будет увеличиваться по мере роста числа членов ЕС. Обеспечивать преемственность и последовательность осуществления политического курса ЕС в этих условиях весьма затруднительно.

Немалое влияние на деятельность Председателя Евросовета оказывает и то, что он остается руководителем исполнительной власти своего государства. Он Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы сохраняет свой мандат, sauf imprevu, и при занятии поста Председателя Евросовета. Вполне естественно, что он не может уделять постоянное внимание проблемам ЕС в ущерб решению национальных проблем (впрочем, опыт председательствования президента Франции Николя Саркози (вплоть по 31 декабря 2008 года), пожалуй, этот довод не подтверждает).

Не менее важно и другое обстоятельство. Каждый вновь вступающий в должность Председателя лидер обременен грузом национальных проблем и обладает собственным подходом к  определению очередности и  значимости проблем ЕС и порядку их решения. Каждый новый председатель, вступая в должность, произносит программную речь в Европарламенте. Нередко эти программные выступления лишь подтверждают отсутствие должной преемственности в оценке приоритетов деятельности ЕС и вызывают довольно резкую полемику и критику парламентариев (особенно широко известен в этом отношении казус Берлускони, программная речь которого в  Европарламенте чуть не привела к политическому кризису).

Неоднократно предпринимались попытки преодолеть этот разрыв в преемственности и усилить последовательность в действиях. Была создана даже весьма своеобразная система обеспечения такой преемственности путем учреждения руководящей тройки, в состав которой входили прошлый, настоящий и будущий председатели. Попытка оказалась в силу ряда причин не очень успешной. Состав тройки, как, впрочем, и ее назначение, были изменены за счет представителей бюрократических структур. Однако радикально проблема преемственности и последовательности в деятельности высшего органа ЕС до принятия Лиссабонского договора так и не была решена.

Свои резоны выдвигают и  противники учреждения поста Постоянного председателя Евросовета. Они признают необходимость разделения мандата Председателя ЕС и осуществления национального мандата. Но, по их мнению, такой Председатель будет не столь авторитетен и влиятелен, как тот, который мог как бы опереться на поддержку страны, чьим представителем он являлся.

По мнению некоторых критиков, создание поста Постоянного председателя усилит бюрократические начала в  механизме ЕС, создаст предпосылки для централизации власти, а следовательно, приведет к ущемлению демократии.

Что выгоднее и эффективнее — сильная или лишь представительская президентская власть? (В английском, французском и многих других языках термин «председатель» и «президент» совпадают. Соответственно, в литературе этих стран зачастую говорят не просто о Председателе, а именно о Президенте ЕС.) Мнения разделились. Одни поддержали идею сильной и эффективной власти Президента. Нечто вроде президентской республики. Другие выступают за ограничение президентской власти и  использование чего-то вроде модели парламентской республики. В этом случае Президент осуществляет преимущественно, или даже исключительно, представительские и протокольные функции.

В конце концов был выработан компромиссный вариант. Впрочем, как и в других случаях, все будет зависеть от практики.

Срок полномочий Постоянного председателя ограничен согласно ДР двумя с половиной годами с возможностью однократного повторного избрания. Таким образом, общий срок полномочий одного лица не может превышать пять лет. Постоянный председатель избирается узкой коллегией, состоящей из глав государств и/или правительств, входящих в Европейский совет.

Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицированного большинства голосов. В случае обращения к такому способу выборов используются правила, связанные с  определением этого большинства. Они изложены в  Декларации № 7, устанавливающей соответствующий порядок применения принципа квалифицированного большинства по отношению к Евросовету и Совету ЕС.

Периодизация осуществляемых изменений закреплена в  Протоколе, содержащем переходные постановления. По 31 октября 2014 года сохраняет свое действие система, предусмотренная пунктом 4 ст. 16 ДЕС и пунктом 2 ст. ДФЕС. С 1 ноября 2014-го и до 31 марта 2017 года применяются положения пункта 2 ст. 3 упомянутого Протокола. В этот переходный период соответствующее большинство образуют члены Совета, представляющие как минимум 65% населения и  всех государств-членов, но не менее 19. Блокирующее меньшинство составляют как минимум 4  члена Совета. В  этот период член Совета может потребовать применения для определения квалифицированного большинства системы взвешенных голосов. Они закреплены в  пункте 3  ст. 3 Протокола о переходных постановлениях.

Наконец, с 1 апреля 2017 года такое большинство составляют члены Совета, представляющие как минимум 55% населения и 55% государств-членов (ст. Декларации № 7). В случае возникновения трудностей Совет проводит повторные обсуждения. Председательствующий в Совете предпринимает с помощью Комиссии все необходимые меры для достижения максимально широкого согласия, необходимого для успешной реализации принимаемого решения (порядок определения Председателя в Совете ЕС определяется отдельно в соответствии с пунктом 9 ст. 16 ДЕС и положениями Декларации № 9).

Возможна также досрочная вакансия поста Постоянного председателя Евросовета. Она может иметь место как в силу объективных причин, так и в случае серьезных упущений с его стороны. Процедура досрочного отзыва аналогична процедуре назначения.

Учредительные договоры не предусматривают создания при Постоянном председателе Евросовета необходимого специализированного вспомогательного аппарата. Из этого следует, что Постоянный председатель, как и все высшие должностные лица ЕС, будет иметь только свой личный кабинет (в  любом случае это дело будущего). Он должен использовать уже существующий Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы вспомогательный аппарат. Необходимую всестороннюю помощь Постоянному председателю должны оказывать Комитет постоянных представителей и Секретариат Совета ЕС. Глава последнего одновременно является Высоким представителем по ОИПБ, что заметно усиливает его независимость. При осуществлении своих полномочий Председатель Евросовета должен согласно ДР тесно сотрудничать с Председателем Европейской комиссии.

Договор о реформе весьма немногословно описывает полномочия Европейского совета. Он воспроизводит уже известную и устоявшуюся формулу, согласно которой Евросовет «дает необходимый импульс развитию ЕС и определяет общую ориентацию и политические приоритеты ЕС». В этом же пункте 1 ст. ДЕС добавлено еще одно постановление. Евросовет не располагает законодательными полномочиями.

Подобную краткость формулировки, описывающей компетенцию Европейского совета, можно объяснить целым рядом причин. Пожалуй, главное состоит в  том, что руководители государств, входящих в  состав Евросовета, явно не хотели связывать себя рассмотрением мелких рутинных вопросов.

Это не их компетенция. За Евросоветом оставлено решение глобальных проблем, жизненно важных для Союза. Решения, принимаемые Советом в  ходе его заседаний, напоминают, скорее, своеобразную дорожную карту, в которой указываются задачи и цели и определяется вектор движения, необходимый для их достижения или решения. Они могут охватывать практически любую сферу деятельности, относящуюся к компетенции ЕС.

Так, посредством решений Евросовета были определены условия и принципиальные устои построения Экономического и валютного союза и, в частности, еврозоны. Евросовет рассмотрел и одобрил Лиссабонскую стратегию, направленную на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику в мире.

Как правило, именно Евросовет определяет возможность, необходимость и содержание реформ, влекущих за собой пересмотр и ревизию учредительных договоров, включая и Лиссабонский договор о реформе. Поправки в экономическую стратегию, связанные с кризисными явлениями, внесены на саммите, состоявшемся в декабре 2008 года. Там же приняты решения, направленные на реализацию новой экологической программы. Практически на уровне Евросовета решаются все более или менее важные вопросы общей внешней политики и  политики безопасности, оборонной политики и  акций, предпринимаемых ЕС на международной арене. Таким образом, пункт 1 ст. 15 ДЕС носит, скорее, бланкетный характер, оставляя за самим Евросоветом наполнение его конкретным содержанием.

Помимо общего определения предназначения Европейского совета ДР указывает иногда и на отнесение к его компетенции некоторых конкретных вопроПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы сов. Так, согласно ст. 48 ДФЕС в случае, если государство — член ЕС выражает серьезные опасения в  связи с  принятием на основе общей законодательной процедуры акта, относящегося к социальным вопросам, оно может обратиться с запросом в Евросовет. Законодательная процедура приостанавливается, и Евросовет в течение четырех месяцев должен либо вернуть проект для дальнейшего прохождения, либо поручить Комиссии представить новое предложение, что равнозначно отклонению ранее внесенного законопроекта.

Ст. 48 ДФЕС интересна не только по своим сущностным параметрам. Она, вопреки указанию ДЕС на запрет осуществления Евросоветом законодательных функций, явно говорит о том, что такой запрет не является абсолютным. Примерно схожие постановления процедурного характера предусмотрены ст. 82 и  ДФЕС применительно к организации сотрудничества государств — членов ЕС в  уголовно-правовой сфере. Несколько схожие положения относятся также к сфере продвинутого сотрудничества.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что Европейский совет, не будучи официально субъектом законодательного процесса, может активно влиять на процесс принятия законодательных актов. Во всяком случае, если применяется общая законодательная процедура.

Более или менее детально регулирует ДЕС компетенцию Председателя и порядок работы Европейского совета.

Глава Евросовета председательствует на его заседаниях и руководит их проведением. Он обеспечивает их подготовку. Одна из поставленных перед ним задач — обеспечить преемственность и последовательность в работе Евросовета.

Учитывая, что решения Совета принимаются в основном консенсусом, Председатель должен содействовать поиску взаимоприемлемых решений и способствовать единству действий Евросовета. При подготовке и осуществлении всех этих действий Председатель должен сотрудничать с  Европейской комиссией и  Советом ЕС по общим вопросам. Выступая в  качестве главы Евросовета, Председатель на своем уровне обеспечивает представительство ЕС в  сфере общей иностранной политики и политики безопасности. В этой сфере он призван тесно сотрудничать с Высоким представителем по ОИПБ. Он также должен поддерживать тесные отношения с  Европейским парламентом, которому он представляет отчет об итогах работы каждой сессии Евросовета. Необходимое рабочее содействие Председателю оказывают Секретариат Совета и КОРЕПЕР.

Согласно ДР ежегодно проводятся четыре сессии Европейского совета:

по две каждый семестр (до этого были предусмотрены две сессии в год, хотя на практике они созывались гораздо чаще). В  случае необходимости Председателем может быть созвано чрезвычайное заседание (такого рода сессии Евросовета носят исключительный характер. Они стали проводиться сравнительно недавно. Один из внеочередных саммитов прошел, например, в сентябре 2008 года). В прошлом сессии Евросовета проходили преимущественно в стране Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы председательствующего в Совете государства. С избранием Постоянного председателя основной резиденцией становится Брюссель.

В прошлом в нем участвовали и министры иностранных дел, и соответствующий член Комиссии. По новому Договору они лишь приглашаются на заседания в  случае необходимости. В  работе Евросовета принимает участие Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.

Решения Европейского совета по общему правилу принимаются консенсусом.

Примечательно, что ДР употребляет именно термин «консенсус», а не «единогласие». Это вносит некоторый весьма важный нюанс в процедуру. Единогласие считается достигнутым, если все выступают за. Консенсус предполагает, что никто не голосует против. Воздерживающиеся не учитываются.

ДР предусматривает также возможность принятия решений Европейским советом по отдельным вопросам квалифицированным или даже простым большинством голосов. Они строго перечислены и  определены в  Договоре.

Так, квалифицированным большинством избирается Председатель Европейского совета (ст. 15 ДЕС), определяется список формаций Совета ЕС (ст. ДФЕС), утверждается кандидатура Председателя Европейской комиссии (ст.

17 ДЕС). Тем же большинством Евросовет выдвигает Высокого представителя по ОИПБ (ст. 18 ДЕС). Таким же образом выдвигаются Председатель и члены Правления ЕЦБ (ст. 283 ДФЕС). Простым большинством принимается решение об отказе от созыва МПК в целях пересмотра учредительных договоров (ст. ДЕС), решаются процедурные вопросы, утверждается внутренний регламент Евросовета (ст. 235 ДФЕС).

Некоторое упрощение принятия процессуальных решений и использование голосования большинством вряд ли можно рассматривать как новеллу и  демократизацию процедур. Использование квалифицированного большинства в том виде, как оно предусмотрено ДР, скорее, служит гарантией решающего воздействия ведущих государств, в частности, на решения, связанные с формированием ЕК и ЕЦБ.

Конечно, консенсус при решении внешнеполитических вопросов, казалось бы, затрудняет возможности воздействия на позиции отдельных государств.

Однако в этом случае приходит на помощь продвинутое сотрудничество, возможность использования которого в сфере внешних сношений и международной политики заметно упрощена.

Решающее значение для оценки деятельности обновленного и  реформированного Евросовета будет иметь практика. Тем не менее уже сейчас можно отметить, что при возникновении особо острых ситуаций члены ЕС находят согласованное решение сравнительно быстро.

Опыт председательствования в ЕС во второй половине 2008 года президента Франции Н. Саркози подтверждает, что активность и роль председательствующего в решении нередко весьма сложных и острых проблем во многом зависят не только от правовых установлений, но и от личных качеств, опыта, активности и авторитета председательствующего в мировом сообществе. Эта активность пошла по нисходящей в последующие месяцы. Все это еще раз подтверждает необходимость укрепления начал стабильности, преемственности и последовательности в  деятельности председательствующего. Для этого необходима и соответствующая правовая основа.

Совет ЕС — наиболее активный руководящий институт межнационального характера в Европейском Союзе. В отличие от Европейского совета, он обладает почти универсальной компетенцией и полномочиями в масштабе всего интеграционного объединения в  целом. Конечно, в  политической иерархии СЕС, безусловно, уступает пальму первенства Европейскому совету. В конце концов, он состоит из министров, а Евросовет — из глав государств и/или правительств.

Однако в иерархии правовых актов, принимаемых институтами ЕС, ситуация выглядит несколько иначе.

В то время как Евросовет формально лишен законодательных полномочий, СЕС остается главным законодательным органом ЕС, даже если в рамках общей законодательной процедуры (ОЗП) он делит свои полномочия с Европарламентом. Зато при применении специальной законодательной процедуры (СЗП) Совет остается хозяином положения. Законодательные акты, принимаемые СЕС или при его участии, занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов Союза, следуя непосредственно за учредительными договорами.

Договор о реформе, изменяя структуру ЕС и реформируя механизм Союза, сравнительно незначительно изменяет статус, состав и  структуру СЕС и  его компетенцию. Конечно, расширение сферы применения общей законодательной процедуры и изменения в бюджетном процессе несколько потеснили СЕС в пользу Парламента. Это обусловлено прежде всего введением и расширением сферы применения общей законодательной процедуры и  упразднением разделения расходов на обязательные и факультативные в бюджетном процессе.

Тем не менее позиция СЕС и в этих областях остается решающей. Роль СЕС при применении специальной законодательной процедуры остается, безусловно, доминирующей.

Вместе с тем меняющаяся ситуация в мире, а равно необходимость демократизации ЕС подталкивает всех участников нормотворческого и  бюджетного процесса к более тесному сотрудничеству и поиску взаимоприемлемых Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы решений. Юридическим основанием для развития этого взаимодействия служит принцип лояльного сотрудничества. Он воплощается, в частности, в системе межинституциональных соглашений и  подталкивает к  разработке программ долгосрочного сотрудничества применительно к самым различным сферам деятельности (например, долгосрочные финансовые планы, определяющие рамки ежегодного бюджетного финансирования, Лиссабонская программа построения максимально конкурентоспособной экономики и многие др.).

От СЕС в  решающей степени зависит также и  возможность применения общего постановления, облегчающего сотрудничество институтов и известного как «перекидной мостик». Он, в частности, позволяет при определенных условиях заменять специальную законодательную процедуру более демократической общей процедурой или требуемое для решения единогласие квалифицированным большинством.

Наконец, в этом же русле находится и ст. 252 ДФЕС, предусматривающая возможность принятия СЕС решения по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС, если они необходимы для достижения целей и решения задач, стоящих перед ЕС и закрепленных в учредительных договорах.

Характеризуя общий статус СЕС, его положение и роль в институциональной системе, используют чаще всего его функциональную характеристику. Это в целом вполне оправданно и прямо вытекает из содержания ст. 16 ДЕС, посвященной Совету Европейского Союза.

Следует, однако, иметь в виду, что СЕС при необходимости может брать на себя и  исполнительские функции. Конечно, он не располагает в  этом случае таким внушительным аппаратом, как аппарат Европейской комиссии. Тем не менее можно напомнить, что основная масса решений, принимаемых СЕС, исполняется или подлежит исполнению государствами — членами Союза. Не менее важно и  то, что СЕС располагает собственным Генеральным секретариатом, который обслуживает не только СЕС, но и Европейский совет. Показательно, что Декларация № 17, приложенная к ДР и относящаяся к характеристике права ЕС, воспроизводит документ, подготовленный юридической службой именно СЕС.

Авторитет СЕС, его роль и  влияние обусловлены не только его функциональным предназначением. Во многом они связаны также с тем, что СЕС остается органом, обеспечивающим представительство и  защиту интересов государств-членов в рамках ЕС и их совместных интересов во вне. Решения, принимаемые СЕС, призваны совмещать и согласовывать интересы как Союза, так и государств-членов. За спиной таких решений не только опора на право ЕС, но и мощь и поддержка государств-членов, для которых эти решения обязательны.

В преддверии подписания ДР в  ходе МПК, готовившей проект Договора, были высказаны различные предложения об изменении статуса Совета ЕС.

В частности, предлагалось учредить законодательный орган ЕС, в рамках которого СЕС выполнял бы ту же функцию, что и верхние палаты национальных парламентов. Он представлял бы интересы государств-членов и  территориальных коллективов, как это имеет место в федеративных и даже некоторых унитарных государствах.

За предложением, носившим на первый взгляд технический характер, скрывалась попытка пересмотра всего институционального механизма ЕС. Предложение не прошло. Пересмотрели, в основном, только процедуру принятия решений. Состав и структура СЕС кардинальных изменений не претерпели.

Однако СЕС привели в  соответствие с  основными направлениями самой реформы Европейского Союза. В  ДФЕС закрепили предназначение, состав, структуру и принципиальную схему принятия решений (ст. 16 ДЕС, дополненная Декларацией № 7 и Декларацией № 9). В ДФЕС определены порядок рассмотрения проектов, выносимых на рассмотрение СЕС, и условия голосования и одобрения. Уточнены его взаимоотношения с Евросоветом, Комиссией и другими структурами ЕС (ст. 237–243 ДФЕС).

Договор о  реформе подтверждает, что Совет ЕС  — это один единый институт, знающий, однако, много ипостасей, т.е. существующий в  различных формациях. Иначе говоря, сущность и назначение института едины, а формы его бытия многообразны.

Совет состоит из официальных представителей государств-членов министерского уровня, наделенных полномочиями выступать от имени своих правительств и принимать обязывающие его страну решения. Каждое государствочлен представлено в  Совете только и  исключительно одним представителем.

Все попытки некоторых государств, например Бельгии, добиться двойного представительства (поскольку рассматриваемый вопрос отнесен национальной конституцией к ведению не федерации, а ее субъектов) были решительно отклонены Советом. Принцип одно государство — один голос не претерпел изменений. Хотя, конечно, при проверке полномочий требование национального закона должно быть принято во внимание.

Различные формации Совета образуются в зависимости от сферы или предмета рассмотрения и деятельности СЕС. В соответствии со сложившейся практикой в работе Совета принимает участие, как правило, тот министр, который ведает этим направлением в  составе своего правительства. Если собирается Совет по экономическим и финансовым вопросам, то участвуют, соответственно, министры экономики и финансов; если Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства — то обычно министр сельского хозяйства и т.п. Однако какихлибо жестких правил на этот счет ДР не устанавливает. Вопрос наделения полномочиями и участия в работе той или иной формации Совета решается (или должен решаться, если это федерация) центральным национальным правительством. Поскольку Совет состоит из министров государств — членов ЕС, Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы его зачастую именуют Советом министров. Но в  официальных текстах этот термин не используется.

Два важных структурных вопроса стали предметом дискуссии при подготовке ДР. Во-первых, вопрос о количестве и предметной специализации различных формаций Совета. Во-вторых, о порядке председательствования в Совете ЕС.

Непосредственно в  учредительных актах перечень формаций Совета не приводится. Однако некоторые из них упоминаются в связи с осуществлением особых функций и организацией работы самого Совета. Это Совет по общим вопросам и  Совет по иностранным делам, создание которых предусмотрено пунктом 6 ст. 16 ДЕС. Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство действий различных формаций Совета. Такая координация необходима прежде всего потому, что сам Совет полифункционален. Это неизбежно приводит к тому, что различные аспекты общих проблем могут рассматриваться и по-разному решаться различными формациями. Например, внешние аспекты осуществления общих политик и  осуществление самих общих политик применительно к отдельным сферам жизнедеятельности оказываются предметом рассмотрения различных формаций Совета.

Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство действий различных формаций СЕС. На него возложена также подготовка сессий Европейского совета. Совместно с Председателем Евросовета и Комиссией он обеспечивает проведение в жизнь принимаемых ими решений.

Совет по иностранным делам (его иногда именуют в литературе Советом министров иностранных дел) ведает всеми вопросами, относящимися к внешним сношениям, включая и ОИПБ.

Учредительные акты содержат также некоторые принципиально важные положения, относящиеся к организации работы Совета. Во всех тех случаях, когда он участвует в законодательной процедуре, заседания носят открытый, публичный характер. Заседания СЕС делятся, таким образом, на две части — открытую и закрытую. Все заседания, связанные с законотворческим процессом, открыты для доступа прессы, а материалы заседаний публикуются в открытой печати. Все иные заседания по общему правилу носят закрытый характер. Сведения об их содержании и принятых решениях публикуются или доводятся до сведения общественности самим Советом.

Согласно ст. 238 ДФЕС Европейский совет утверждает список формаций Совета, иных, нежели те, которые упомянуты в самих учредительных актах.

Решение принимается простым большинством голосов. Опыт функционирования институциональной системы показал, что множественность и  растущая дробность формаций СЕС снижают его эффективность и порождают ненужное, а порой вредное соперничество, дублирование и даже неопределенность осуществляемых акций. В 1999 году на сессии Евросовета в Хельсинки было решено сократить число формаций СЕС до 15. Однако и такое решение оказалось половинчатым, особенно с  учетом намечавшегося расширения ЕС. В июне 2002 года на саммите в Севилье решено было сократить их численность до 9.

Утвержденный в 2002 году перечень формаций СЕС включал:

— Совет по общим вопросам и иностранным делам;

— Совет по экономическим и финансовым вопросам;

— Совет по вопросам юстиции и внутренних дел;

— Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения и защиты прав потребителей;

— Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);

— Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергетики;

— Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;

— Совет по вопросам окружающей среды;

— Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.

Новый состав формаций СЕС должен быть утвержден Европейским советом сразу после вступления в силу Лиссабонского договора. Пока можно отметить лишь разделение первой формации Совета на две самостоятельные, хотя это не исключает возможности совмещения состава. Такое разделение обусловлено как возрастающим объемом дел, так и особенностями организационной структуры. В частности, это касается Совета по иностранным делам, поскольку только в его рамках учреждается и заранее известно и определено постоянное председательствование. Соответствующий пост занимает Высокий представитель по ОИПБ.

Перестает собираться СЕС в составе глав государств и/или правительств.

Необходимость в такой формации отпала в связи с приданием Европейскому совету статуса института ЕС.

Вопрос об организации председательствования в СЕС стал отдельным предметом рассмотрения в ходе подготовки ДР. Предлагалось прежде всего изменить сроки мандата Председателя. Варианты выдвигались самые разные. От сохранения нынешнего срока и порядка до введения поста Постоянного председателя по образцу Евросовета. Предложенные новации в целом не получили поддержку.

Председатель СЕС будет меняться, как и ранее, каждые шесть месяцев.

В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 года была установлена следующая очередность исполнения функций председательствования в Совете:

Словения: 01–06.2008; Франция: 07–12.2008;

Чехия: 01–06.2009; Швеция: 07–12.2009;

Испания: 01–06.2010; Бельгия: 07–12.2010;

Венгрия: 01–06.2011; Польша: 07–12.2011;

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Ирландия: 01–06.2013; Латвия: 07–12.2013;

Греция: 01–06.2014; Италия: 07–12.2014;

Литва: 01–06.2015; Люксембург: 07–12.2015;

Нидерланды: 01–06.2016; Словакия: 07–12.2016;

Мальта: 01–06.2007; Соед. Королевство: 07–12.2017;

Эстония: 01–06.2018; Болгария: 07–12.2018;

Австрия: 01.06.2019; Румыния: 07–12.2019;

Финляндия: 01–06.2020.

Организация самого порядка председательствования претерпела заметные изменения. Суть этих перемен состоит в введении системы тройки. Три заранее известных последовательно сменяющих друг друга представителя определенных государств, председательствующие в СЕС в течение шести месяцев каждый, образуют нечто вроде управляющей коллегии. Ее члены разрабатывают общую программу деятельности на весь период их председательствования, т.е. практически на полтора года. Они оказывают необходимое содействие друг другу и особенно функционирующему в данный период Председателю. Цель реформы — обеспечить стабильность и, главное, преемственность в руководстве СЕС.

Каждая тройка, согласно проекту решения Евросовета, изложенному в Декларации № 9, приложенной к ДР, должна быть определена на основе принципа равной ротации государств-членов и с учетом демографического и географического разнообразия ЕС. Система тройки распространяется на все формации СЕС, кроме Совета по иностранным делам.

Особенно необходимая стабильность и последовательность в этой области деятельности обуславливает учреждение постоянного председательствования.

Этим же объясняется и  выбор в  качестве такого Председателя Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, занимающего одновременно ex officio пост Вице-председателя Европейской комиссии.

Представитель государства, председательствующего в данный момент в Совете по общим вопросам, возглавляет одновременно Комитет постоянных представителей.

В состав КОРЕПЕР входят все постоянные представители государств-членов, аккредитованные при ЕС. Учитывая его статус, полномочия и  опыт деятельности, некоторые авторы характеризуют его как уменьшенную и  постоянно действующую копию самого СЕС. Члены КОРЕПЕР обеспечивают устойчивую связь институтов ЕС с правительствами государств-членов. Действуя на коллегиальной основе, КОРЕПЕР разрабатывает или дает заключение по проектам решений, выносимых на рассмотрение СЕС. Он же играет важную роль в их осуществлении (особенно применительно к сфере внешних сношений).

Председательствование во всех вспомогательных органах и комитетах различных формаций СЕС осуществляет представитель страны, председательствующей в данный момент в СЕС. Председательствование в Комитете по внешней политике и политике безопасности осуществляет Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.

8.3. Полномочия и порядок деятельности СЕС Компетенция СЕС носит универсальный характер и в той или иной степени распространяется на все основные сферы жизнедеятельности ЕС. Это, конечно, не означает, что СЕС может подменять собой другие институты, органы или организации и самостоятельно осуществлять их функции. Однако он обладает такими полномочиями, которые самым непосредственным образом позволяют ему влиять на функционирование всего механизма ЕС в целом. К числу таких полномочий относится, например, деятельность СЕС в качестве законодательного органа.

Наиболее важные полномочия Совета ЕС закреплены в ДЕС. Согласно ст.

16 этого Договора «Совет совместно с Парламентом осуществляет законодательные и бюджетные функции. Он определяет политики и координирует их осуществление в соответствии с условиями, предусмотренными договорами». Конечно, приведенная статья содержит лишь самую общую характеристику полномочий СЕС. Но она достаточно четко определяет сферу ведения СЕС, его предназначение и круг основных полномочий. Для того чтобы раскрыть каждую из них, необходимо обратиться прежде всего к законодательству и практике их реализации.

Формула, согласно которой СЕС и Европарламент совместно осуществляют законодательные функции, соответствует реальному положению дел лишь отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции каждым из созаконодателей — СЕС и Парламентом. Верно и то, что ДР заметно расширил сферу применения общей законодательной процедуры. Тем не менее следует иметь в виду, что эта процедура применяется только в том случае, если ее использование прямо предусмотрено учредительным актом. Применение в отдельных случаях статьи, содержащей «перекидной мостик», может расширить сферу применения ОЗП. Но и в данном случае такое решение возможно только при его единогласной поддержке членами СЕС.

Не менее важно и другое обстоятельство. Законодательные акты ЕС принимаются не только в рамках ОЗП, но и при помощи специальной законодательной процедуры. Формально к такому способу законотворчества может прибегнуть каждый из созаконодателей. В действительности это не так. Постатейный указатель на применение ОЗП не оставляет сомнений в том, что полным хозяином положения в этой области остается Совет. Правда, в некоторых конкретных случаях Совет обязан запрашивать согласие (именно согласие, а не консультативное заключение), но это, скорее, исключение, нежели правило.

В рамках общей и специальной процедур немаловажное, если не решающее, значение приобретает порядок голосования в  Совете. Общего критерия нет.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Конкретные указания на форму и  условия принятия решения предлагаются учредительными актами на постатейной основе.

Во всех случаях, когда имеет место голосование на основе принципа единогласия, каждое государство, представленное в Совете, имеет один голос независимо от каких-либо иных количественных показателей. Единогласие считается достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. Каждый член Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета.

Однако возможно получение лишь одного делегированного голоса. Простое большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в голосовании. Принятым считается решение, собравшее наибольшее количество голосов. Посредством такого голосования принимается Внутренний регламент Совета и решаются различные процедурные вопросы.

Более сложно решается проблема при использовании квалифицированного большинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его определения и применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детализируется в Протоколе о переходных постановлениях.

Согласно системе, одобренной Ниццким договором 2001  года, каждое государство-член наделялось определенным числом взвешенных голосов. Для получения необходимого большинства требуется поддержка абсолютного большинства государств, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных голосов. Такой порядок временно сохраняется и после вступления ДР в силу вплоть до 1 ноября 2014 года. Система, подлежащая применению, после этой даты предполагает принципиально иную схему двойного большинства. Сохраняется требование определенного минимума числа голосов членов Совета.

Однако взвешенные голоса упраздняются. Вместо них используется численность населения. Для получения соответствующего большинства необходима поддержка 55% членов Совета, участвующих в голосовании и представляющих не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода с 1 ноября 2014 года по 31 марта 2017 года новая система определения и подсчета квалифицированного большинства с  1  апреля 2017  года окончательно вступает в силу (детальное описание каждого из этапов и соответствующего большинства и блокирующего меньшинства дается в Протоколе о переходных постановлениях и Декларации № 7).

Специально оговорена конкретная процедура принятия решения Советом в зависимости от того, кем осуществляется право законодательной инициативы.

Новые учредительные акты подтверждают принадлежность права законодательной инициативы Европейской комиссии. В случае если законопроект касается вопросов внешней деятельности, он может вноситься Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности, причем как единолично, так и совместно с Комиссией. Специальным правом законодательной инициативы наделяется также Европейский центральный банк, приобретающий статус института. Он осуществляет это право в пределах своей компетенции. Во всех названных случаях действуют общие правила рассмотрения и  голосования.

В любых иных случаях процедура принятия решения резко усложняется. В частности, для одобрения проекта, представленного кем-то другим, необходима его поддержка не менее чем 72% членов Совета, участвующих в голосовании, представляющих не менее 65% населения.

Совет ЕС не является постоянно действующим органом. ДР не определяет ни периодичность, ни продолжительность его заседаний. Различные формации Совета собираются по мере необходимости. Практика предшествующих лет подтверждает, что заседания носят, как правило, непродолжительный характер (1–2 дня). В течение одного календарного года проводится в среднем около 350 заседаний СЕС, проходящих в разных формациях. В случае необходимости действующим Председателем СЕС могут быть созваны чрезвычайные заседания Совета в формации, определяемой предметом рассмотрения. Так, в связи с резким обострением финансового и экономического кризиса в октябре 2008 года было созвано экстренное заседание Экофин (Совета по экономическим и финансовым вопросам) в целях принятия экстренных мер по противодействию кризису. С созданием управляющей тройки намечается сформировать общую программу деятельности различных формаций СЕС и в известной мере упорядочить и программировать его работу на перспективу. Предполагается также, что все соответствующие правила, определяющие условия созыва различных формаций, как, впрочем, и их перечень, будут уточнены с вступлением ДР в силу.

Пока можно лишь еще раз отметить, что список формаций и подлежащие применению процессуальные положения будут утверждены Европейским советом простым большинством голосов.

Характеризуя практическую деятельность СЕС, следует подчеркнуть, что именно он рассматривает и принимает обязательные решения по всем вопросам внутренней и внешней политики Союза. Причем применительно к общим политикам, находившимся в  ведении Сообществ, СЕС в  значительной мере осуществляет свои полномочия совместно с Комиссией на основе ее предложений. Новые направления деятельности в рамках формируемого Пространства свободы, безопасности и законности также регулируются и управляются в значительной мере совместно Советом и Комиссией. Напротив, сфера ОИПБ в том виде, как она определена и закреплена в ДЕС, в решающей степени регулируется Советом, им направляется, контролируется и реализуется. Высокий представитель по ОИПБ, назначенный Евросоветом, остается одновременно органом Совета ЕС.

В условиях мирового финансового и экономического кризиса наблюдается заметная активизация деятельности СЕС и особенно тех его формаций, которые разрабатывают решения, призванные способствовать преодолению кризисных явлений. Показательно в этом отношении специальное заседание Экофин, проПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы веденное в феврале 2009 года, по вопросу о повышении эффективности антикризисных мер. Общему собранию министров финансов государств — членов ЕС предшествовало заседание еврогруппы (т.е. тех же министров по странам, чьей национальной валютой является евро), а  основной доклад на СЕС был представлен министром финансов Люксембурга, осуществляющим функции председателя еврогруппы. Решения, принятые СЕС, предопределили и решения Европейского совета, сессия которого с той же повесткой дня также состоялась в феврале 2009 года.

Европейская комиссия (ЕК) — один из главных институтов наднационального характера. Ему принадлежит ведущее место в системе управления делами ЕС. Комиссию нередко и вполне оправданно называют мотором европейской интеграции.

В рамках ДР общий статус, порядок формирования и структура ЕК, основы ее компетенции и условия осуществления определяются прежде всего в ст. ДЕС и в ст. 244–250 ДФЕС. Они детализируются и дополняются в Декларации № 10 и Декларации № 11. Два последних документа определяют подход и условия реализации программы обновления и изменения состава и порядка функционирования реформированной ЕК.

Европейскую комиссию в  популярной, а  иногда и  в научной литературе зачастую сравнивают с институтом правительства, существующим в каждом национальном государстве. Такое сравнение справедливо лишь отчасти. Действительно, по своему статусу, месту и роли в механизме ЕС, по многим иным характеристикам ЕК схожа с правительством государства. Однако в ЕС полностью отсутствует один из важнейших атрибутов ответственного правления — формирование ЕК на партийно-политической основе.

В ходе дискуссий, имевших место при подготовке ДР, было внесено предложение об избрании Председателя Комиссии из числа лиц, представляющих партию, одержавшую победу на выборах в Европейский парламент. В случае принятия такого предложения существенно изменялась бы и сама процедура формирования Комиссии. Это предложение в целом не получило поддержки.