« Библиотека Института современного развития ТЕНДЕНЦИИ Альманах Института современного развития июнь 2012 — декабрь 2013 Москва 2014 УДК 32:33 ББК 66:65 ...»
Что, в свою очередь, может сказываться на настроениях участников обоих проектов. В этой связи заметим, что заметная отдача от RCEP потребует заключения двусторонних соглашений о зоне свободной торговли между Китаем и Индией, Китаем и Японией, Японией и Южной Коре А. Гущин. Азия беспошлинная. — «Коммерсантъ Власть», № 39 (1044), 7 октября 2013. ей, Индией и Новой Зеландией — в дополнение к существующим со глашениям в АСЕАН и с ее партнерами. А у того же Китая с указанными странами весьма непростые отношения. Плюс к тому, не случайно по сле запуска RCEP в команду ТРР быстро включили Японию. По разным причинам, в том числе изза заявленных графиков переговоров, основное внимание политиков и экспертов приковано к судьбам ТРР и TTIP. Они оцениваются как субъекты действительно серьезных изменений «правил игры» в международной торговле уже в ближайшем будущем, темпов и повестки текущих переговоров по улучшению работы ВТО. Неудачи Дохийского раунда ВТО усложняют работу последней и усиливают вероятность дальнейшей фрагментации глобального ре жима ввиду действия внутри него почти 300 региональных торговых соглашений. Не удивительно, что целесообразность обоих партнерств аргументируется в том числе их способностью укрепить режим ВТО. Об этом, в частности, недавно повторял еврокомиссар К. де Гюхт. Успешная реализация проектов трансатлантического и транс тихоокеанского партнерств приведет, по мнению экспертов, к фор мированию двух групп государств. Одни (прежде всего, участники этих партнерств) с подписанием соглашений подтвердят готовность идти дальше в либерализации торговой политики и региональных режимов. Другие же будут продолжать сопротивляться выходу за рамки существующих правил ВТО. В свою очередь, первая группа государств активизирует работу по «вербовке» некоторых стран из второй группы и постарается снизить интерес к другим форматам у участников партнерств, сидящих «на двух стульях». Для ВТО усматриваются два варианта действий. Первый — ос таваться площадкой для разрешения споров на основе существую щих процедур и правил. Второй — продолжать переговоры по улуч шению правил и своего режима одновременно на двух треках и с разными скоростями. При этом Организация вполне осознает, что некоторые ее члены в ближайшем будущем не станут поддерживать С. Кулик политику либерализации, на которую ориентированы многие веду щие экономические игроки. Эта развилка, понятно, является сложным вызовом для ВТО в текущей ситуации, при нынешних позициях глобальных игроков, в том числе в отношении проектов о зонах свободной торговли. В этой связи усиливается обеспокоенность наихудшим сценарием — бло кированием переговоров по ВТО. Вместе с тем, сохраняется мнение, что за этими проектами стоит желание «пошантажировать» ВТО и оживить Дохийский раунд в пользу мер либерального свойства. По следнее не лишено оснований — во всяком случае, заявленное на мерение разобраться с ТРР к концу года совпадает по срокам с важ ной министерской встречей по Дохийскому раунду в декабре. Однако сценарии не могут не включать и неудачи обоих про ектов или одного из них. В этом случае, по разумению их сторонни ков, режим международной торговли получит крайне плохой сигнал. Это станет свидетельством того, что даже ведущие государства мира не способны выказать достаточно политической воли для продвиже ния по пути либерализации глобальных и региональных режимов. В различных построениях такого рода почти всегда прямо или косвенно присутствует Китай (в отличие от России). Непривлечение Китая к тихоокеанскому партнерству и старт проекта трансатлантиче ского партнерства дали повод многим аналитикам для сомнений в искренности заявленных целей партнерств — повысить благосостоя ние государствучастников и т. п. В качестве основного — но скрыто го — их смысла усматривается противостояние Пекину. В частности, предусматриваемые планы обоих партнерств вве сти достаточно ясные правила деятельности государственных пред приятий и распределения государственных субсидий или более жест кие технические стандарты, в том числе экологические, оцениваются как попытка понизить конкурентные преимущества Китая в мировой торговле в среднесрочной перспективе. Однако, как ни парадоксаль но на первый взгляд, эти правила станут играть роль определенных протекционистских барьеров, что, в свою очередь, отнюдь не будет благоприятствовать переговорам по усовершенствованию или либе рализации режима ВТО. Не столь важно, к чему в первую очередь стремятся сторонни ки возможно скорого заключения соглашений по партнерствам — к большей либерализации или к противодействию «китайской экспан сии». Так или иначе, речь идет о перспективах эффективной работы Всемирной торговой организации. А это, в свою очередь, затрагивает интересы России — особен но на европейском направлении. Как, впрочем, и судьба рассматри ваемых проектов свободных торговых зон. За этими процессами нужно следить внимательнее, нежели делается сейчас — во всяком случае, в отечественном экспертном сообществе. Это касается, в том числе, содержания будущих документов партнерств, целей и состава участников соглашений, графиков реализации проектов, внутрипо литических и внешнеполитических барьеров для вероятных стран участниц по реализации заявленных планов и др. С. Кулик О «СТРАТЕГИЧЕСКИХ РАМКАХ В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ДЕМОКРАТИИ» (№2, июль 2012) 20 июля 2012 г. состоялся пятнадцатый раунд экспертных консульта ций Россия—Европейский союз по правам человека. За исключением обсуждавшихся новых российских законодательных актов, традици онные приоритеты в повестке в основном не меняются. Российская сторона предпочитает вопросы ущемления прав русскоязычного на селения в Латвии и Эстонии, а также роста неонацистских настрое ний и расовой дискриминации. Представители Евросоюза «бьют» по более широкому кругу усматриваемых ими наших недостатков. На сей раз встречу предваряли частые заявления от имени Вер ховного представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности К. Эштон с озабоченностью по поводу не толь ко принятия, а даже подготовки известных законов о митингах, НКО, ограничений в Интернете и др. Но главное не в этом. Встреча прошла «по следам» практически не отмеченного нашими экспертами и политиками весьма интересного события. 26 июня Совет глав внешнеполитических ведомств странчленов ЕС принял «Стратегические рамки в области прав человека и демокра тии» вместе с Планом действий по их реализации. Через три дня это решение было одобрено на заседании высшего органа — Евро пейского совета (главы государств и правительств). Фактически Ев росоюз впервые одобрил единый документ в этой сфере (на деся тилетний период), подкрепленный планом до конца 2014 г. с 97 мероприятиями по 36 направлениям. До этого Брюссель огра ничивался отдельными «руководящими принципами» и политиче скими руководствами. О «Стратегических рамках в области прав человека и демократии» Обратим внимание на некоторые положения Стратегических рамок, касающихся государств за пределами Евросоюза. «Содействие распространению прав человека и демократии и их защита — совместная ответственность ЕС и государствчленов». «ЕС будет содействовать распространению прав человека во всех областях своей внешней деятельности без исключения. В частно сти, содействие распространению прав человека будет интегрировано в политику ЕС в области торговли, инвестиций, технологий и телеком муникаций, Интернета, энергетики, окружающей среды, социальной ответственности бизнеса и развития, а также в Общую политику безо пасности и обороны, во внешнее измерение социальной политики и политики занятости, в политику в области свободы, безопасности и правосудия, включая политику по борьбе с терроризмом». «ЕС поместит права человека в центр своих отношений со всеми третьими странами, включая своих стратегических партнеров… ЕС бу дет решительно поднимать вопросы прав человека в рамках соответ ствующих форумов двустороннего политического диалога, в том числе на самом высоком уровне… При столкновении с нарушениями прав человека ЕС намерен задействовать полный спектр имеющихся в его распоряжении инструментов, включая санкции и осуждение». Несмотря на эти и другие весьма конкретные положения, с российских позиций можно оценивать инициативу поразному. Как известно, вопросы демократии, прав человека и верховенства за кона Брюссель всегда выдвигал на первый план в контактах с внешними партнерами, а требования их выполнения в качестве ус ловия развития торговоэкономических связей с ЕС заключены в один из незыблемых принципов ЕС — «политической обусловлен ности», разработанный еще в 1990х гг. В общем, казалось бы, ни чего принципиально нового. Можно, конечно, говорить о дежурном характере документа. Старт его подготовке был дан в марте 2010 г. на неформальной встре че министров иностранных дел странучастниц ЕС, а в качестве основы С. Кулик взято Сообщение Евросовета «Права человека и демократия в центре внешней политики ЕС: к более эффективному подходу» от 12 декабря прошлого года. Запуск работы объяснялся обязательствами вступив шего в силу в конце 2009 г. Лиссабонского договора «упрочить в ми ре» принципы демократии, прав человека и т. д. Напомним также, что позапрошлой весной оценки развития внутриполитической ситуации в нашей стране были более благожелательными — конечно, с опреде ленным критическим настроем. Поэтому не нужно искать особый «российский след» в данной инициативе. Гораздо более весомым ее объяснением представляется дав няя тенденция к усилению централизации принятия решений в пользу Брюсселя и в обход столиц государств Евросоюза по различ ным направлениям. Она стала хорошо заметна еще в конце про шлого века. К этим направлениям относятся и энергетика, и поли тика на постсоветском пространстве и др. Из свежих примеров — принятие концепции «Горизонт 2020», нацеленной на координа цию инновационной политики странчленов ЕС. Нет ничего удиви тельного, что сейчас к этому списку присоединилась тематика де мократии и прав человека. Брюсселю не удалось достичь искомых результатов по ряду направлений, утвержденных соответствующими документами и ре шениями (включая ту же энергетику), в том числе изза существен ных разногласий внутри Союза. Но в данном случае можно отметить, по меньшей мере, два немаловажных обстоятельства. Вопервых, тема демократии и прав человека — более объе диняющая для всех членов ЕС. «Общие ценности» являются одним из краеугольных камней политики всего Союза. Вовторых, документ принят Советом министров иностранных дел, который, в отличие от форматов с министрами иного профиля, где председательствует министр страны — полугодичного председа теля ЕС, имеет постоянного председателя — Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности. Это усиливает цен О «Стратегических рамках в области прав человека и демократии» трализацию выполнения решений и дает более эффективный инст румент в отношениях с теми или иными странами. К тому же повышается ответственность конкретного «долгожите ля» за выполнение решений самой высокой инстанции. Действительно, принятие впервые такого масштабного стратегического документа в рамках данного механизма ослабляет возможности ответственного за его выполнение ссылаться на разные предлоги и разногласия с отдель ными странами — как это было, к примеру, в энергетической политике. Причем речь идет не только об исполнительных органах Евросоюза. В документе отмечено: «Важно, чтобы Европейский парламент, Евро пейский совет, государствачлены, Европейская комиссия и Европей ская служба внешних связей, с учетом их раздельных институциональ ных функций, были привержены еще более тесной совместной работе для реализации общей цели, направленной на улучшение ситуации с соблюдением прав человека». К. Эштон получила в свои руки новый инструментарий для вы полнения тех задач, которые разделяются всеми членами Евросою за. Более того, в документе предложена должность Специального представителя КЕС по правам человека, в том числе для выполнения Плана действий. Уже в конце июля им назначен С. Ламбринидис. Такое обретение по времени совпало с повышением градуса критики из Брюсселя и многих столиц по поводу действий Москвы на внутриполитическом фронте. Поэтому перед ответственными за вы полнение документа встают весьма сложные вызовы. Они касаются вечной «развилки» в отношениях с Россией: что выше — «общие ин тересы» или «общие ценности», особенно в сложной для ЕС эконо мической ситуации. Но даже если Брюссель предпочтет первый вариант, градус настроений в Евросоюзе в отношении последних событий в России, принятие первого стратегического документа с прописанным пла ном, «добро» на тесное взаимодействие с тем же Европарламен том, который известен жесткой критикой в наш адрес, возможные С. Кулик дальнейшие законодательные и иные меры в России, которые могут вызвать негативную реакцию, — все это будет существенно ослож нять маневры К. Эштон. Сможет ли она, при всем своем желании, упрятать «россий ское досье» в нижнюю часть «страновой стопки» документов? Для ответа на этот вопрос нужно прочитать хотя бы те задачи Плана, ко торые прописаны по срокам. А в нем присутствуют интересные зада ния — например, в 2013 г. «в инвестиционной политике ЕС обеспе чить учет принципов и целей внешних действий Союза, включая права человека». В свою очередь, как принятие, так и выполнение, в том или ином виде, этого документа не может не присутствовать на перего ворном столе с Россией. Для наших дипломатов в диалоге Москвы и Брюсселя появляется дополнительная нагрузка. И. Юргенс ВЫДЕЛЕННОСТЬ И НЕОТДЕЛИМОСТЬ: РУССКИЙ ВЗГЛЯД НА МОНАКО
В ЕВРОПЕЙСКОМ КОНТЕКСТЕ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТАХ
(№6–7, ноябрь—декабрь 2012) В конце октября в Сингапуре прошел первый региональный семинар Совета Советов (Council of Councils). Эта неформальная площадка была образована весной нынешнего года и включает 24 ведущих аналитических центра мира — по одному из 23 стран, преимущест венно членов «Группы двадцати», и известный Международный ин ститут стратегических исследований. Россию в Совете Советов представляет Институт современного развития. Как участники недавнего семинара, посвященного теме «Азия на перепутье: приоритеты региона в XXI веке», выделим неко торые сформулированные в его ходе тезисы.Это особо востребовано изза того, что бюрократическая ма шина ЕС явно буксует: саммиты больше напоминают «встречи для галочки» без четко сформулированной стратегической повестки и готовности заняться наиболее трудными проблемами; ослабевает основной механизм диалога — между директоратом по торговле Еврокомиссии и министерством торговли Китая, что отчасти обу словлено конкуренцией странчленов ЕС в борьбе за китайские день ги и их игрой на противоречиях внутри Союза. Поэтому следует навести порядок у себя дома и укрепить ин ституциональный диалог ЕСКитай с более конкретной программой «стратегического видения» сотрудничества, включая инвестицион ную составляющую. Прежде отсутствие такой постановки задачи можно было объяснять непростыми отношениями и незначитель ным участием Пекина в активах ЕС. Ныне же состояние экономиче ских отношений и потребность Евросоюза в их дальнейшем разви тии, по мнению большинства аналитических центров, диктует для Брюсселя необходимость быстро и выверено сформулировать об щую и обязательную для странчленов политику экономического со трудничества с Китаем, особенно в сфере ПИИ. С. Кулик РОССИЯ И КИТАЙ НА ВЕСАХ БРЮССЕЛЯ (№ 5 (12), май 2013) В середине мая глава ВТО П. Лами выступил на презентации доклада «Стратегический анализ внешнеполитической деятельности Евро пейского союза»21, содержащего рекомендации 16 ведущих «мозго вых центров» ЕС. В авторитетной аудитории он напомнил, что 90 % экономического роста Союза в ближайшие десять лет будут обеспе чиваться за счет внешнего спроса, из чего треть придется на Китай. Акцентируя внимание в своей речи именно на последнем, он уверял в «необходимости обеим сторонам внимательно заняться формули рованием позитивной экономической повестки»22. По сравнению с Китаем, Евросоюзу с его 27 членами и их разногласиями составить такую повестку гораздо труднее. В неординарном по составу участников докладе (ежегодном и четвертом по счету) на сей раз анализируются пять тем: экономика; ресурсные потребности; миграционное регулирование; «политика со седства»; военнополитические возможности. Из всех стран отдель ных глав удостоились лишь Китай (в экономическом разделе), Турция («политика соседства») и США (создание общего трансатлантического рынка). России, правда, отведено место в одном из десяти блоков ключевых рекомендаций. Он касается взаимодействия с соседними государствами. Однако наша страна прямо не упоминается в основном блоке рекомендаций «Взаимодействие с традиционными и новыми гло Think Global — Act European IV. Thinking Strategically about the EU's External Action. Di rected by Elvire Fabry. April 2013; http://www.eng.notreeurope.eu/media/tgae2013.pdf Economic engagement with emerging countries key to Europe’s growth — Lamy; http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl282_e.htm бальными игроками — особенно с Китаем». В его вводной части от мечено, что «стратегическое сотрудничество между ЕС и США требует создания глобального поля многоуровневой игры для продвижения западных ценностей в глобальном экономическом управлении и должно касаться повторяющихся, как никогда ранее, просчетов госу дарственного капитализма». Сразу после этого авторы переходят к Китаю, предлагая ряд мер исключительно финансовоэкономического порядка. Речь идет о «создании системы инициатив для поддержки существующих потреб ностей в либерализации и ориентированных на «второе открытие» китайской экономики». Такие меры находятся в общем тренде запад ных аналитических приоритетов — проблемные вопросы развития экономики и востребованность ее реформирования, а также планы нового руководства Китая, включая институциональные изменения. Под «вторым открытием» подразумевается, прежде всего, дальней шее облегчение доступа на внутренний рынок КНР, над чем также ак тивно работает аналитическая мысль, отражая нескрываемый запрос политических властей. Однако главный посыл доклада касательно Китая видится в следующем: «Евросоюз и дальше не сможет проявлять настойчивость, если отношения попрежнему будут развиваться преимущественно по линии взаимодействия Китая с отдельными странамичленами ЕС». Призыв к «настойчивости» в этом и многих других материалах евро пейских аналитиков (да и западных в целом) раскрывается прежде всего через задачи формирования единого подхода во внешней поли тике Евросоюза и преодоления «чрезмерно независимых» действий отдельных странчленов, укрепления вертикали во внешнеполитиче ском механизме Союза и расширения компетенций Брюсселя, возро ждения «пассионарности» внешнеполитического поведения. Конкретнее определиться с «приоритетами стратегического партнерства», отмечают авторы, следует под кураторством Верховно го представителя Европейского союза по иностранным делам и поли С. Кулик тике безопасности. Нахождение общих точек зрения и ослабление самостийности странчленов даст дополнительные возможности воз действия на общий стратегический курс КНР, в частности для открытия своего рынка. Без этого при формировании позитивной экономиче ской повестки, о которой упоминал П. Лами, Евросоюз попрежнему будет сталкиваться с серьезными преградами. Преодоление разногласий между Брюсселем и отдельными членами ЕС для проведения единой политики в отношении крупных внешних игроков ставится в качестве приоритетной задачи уже не первый год. Постепенно происходит расширение полномочий руко водства Евросоюза в различных областях, но со спорными, на взгляд многих, результатами. Пока более мощными рычагами оно обладает в сфере торговой политики — в отличие, например, от энергетиче ского и тем более внешнеполитического треков. Фактически речь идет о постепенном ослаблении самостоятельности странчленов в расширяющемся списке сфер внешней работы. Акцент делается на том, что излишняя независимость странчленов позволяет внешним партнерам эффективно использовать это «слабое место» ЕС в ущерб интересам всего Союза. Нынешний же кризис усилил разногласия и аппетиты странчленов, что еще более повышает актуальность объе динения подходов. К «интересам» Евросоюза можно отнести, прежде всего, про блемы расширения доступа на китайский рынок или угрозу погло щения китайцами важных и даже стратегически значимых активов, включая энергетику и т. п., что обусловливает усиление политическо го влияния КНР в ЕС и, наоборот, ослабление переговорных позиций Брюсселя на китайском рынке. Естественно, что в целом речь идет о более широком списке озабоченностей ЕС. Действительно, Китай весьма активно и эффективно играет на противоречиях внутри Евросоюза, делая особый упор на развитие двусторонних отношений. Сильные позиции он обрел, например, в Венгрии и Греции. Но большую озабоченность экспертов и полити ков вызывает использование разногласий с тремя ведущими евро пейскими игроками — Великобританией, Германией и Францией. Изза характера и масштабов торговоэкономических связей Герма ния или Франция особо не педалируют вопрос об усилении полно мочий Брюсселя на китайском направлении и довольно вяло реаги руют на призывы многих странчленов укреплять единство на этом направлении. В последнее время начали поговаривать о том, что та кого рода пассивность может овладеть некоторыми странами Цен тральной и Восточной Европы, особенно таким влиятельным игро ком, как Польша. Это отчасти объясняет настойчивые обращения политиков и экспертов к Вашингтону поспособствовать единству странчленов ЕС в отношении Китая. Тем более ввиду его влияния на ту же Польшу. У Вашингтона свежий интерес к проведению единой политики Евро союза связан с акцентом на восточноазиатское направление. Соеди ненные Штаты считают необходимым более активное участие Брюс селя в партнерстве в этом регионе и в отношениях с Китаем. Поэтому и поддерживают намерения четче определиться со «стратегическим подходом» Евросоюза. Использование «китайской карты» для укрепления внешнепо литической вертикали ЕС не может не затрагивать Россию. Она, как и Китай, всегда предпочитала «делать свои дела» с отдельными стра намичленами — тем более, по мере роста разногласий с Брюссе лем. Собственно, раньше европейские аналитики активно обыгрыва ли «российский фактор», особенно в энергетической сфере, для аргументации в пользу такой вертикали. Сейчас же Китай стал за метно нас оттеснять. Это, в свою очередь, свидетельствует об изменении веса двух игроков во внутриесовских раскладах. Во многом это объясняется трансформациями на мировом энергетическом рынке и, соответст венно, корректировкой значения российского энергетического фак тора при расстановке Брюсселем собственных акцентов. Естествен С. Кулик но, что речь идет и о других важных вопросах, но главное — тренд в оценках веса России и Китая для интересов Евросоюза. Что же адресуется среди рекомендаций доклада России? Как обычно, энергетическое сотрудничество (тем более что в докладе от дельная глава посвящена газовой политике ЕС)? Совсем нет. Речь на сей раз идет лишь, вопервых, об оживлении диалога в рамках четы рех общих пространств по «немасштабным проектам в зонах общего соседства» и, вовторых, о более тесном сотрудничестве с граждан ским обществом. Энергетический трек отодвинут на задний план: в материале проанализированы последние изменения в региональных и мировых энергетических раскладах не в нашу пользу. Этот доклад в целом отражает «баланс» в оценках китайского и российского направлений, свойственный сейчас большинству анали тических центров не только в Европе, но и в других странах. Напоми нание П. Лами, в свою очередь, усиливает сигнал о значении Китая для выполнения одной из наиболее актуальных задач Евросоюза — обеспечения экономического роста и преодоления нынешних трудно стей. По российскому же направлению всё ограничивается преимуще ственно рассуждениями политического и гуманитарного свойства. Это отнюдь не означает ослабление роли России в списке при оритетов Европейского союза. Эта роль закреплена в политической, военнополитической, инвестиционной сферах, да и в торговоэконо мической. Однако в аналитических предпочтениях европейцев фокус внимания очевидно перемещается не в нашу сторону. Это отражает приоритетность экономического фактора и, что важнее, оценку пер спектив экономического развития (которая может впоследствии и не оправдаться, но, тем не менее, сейчас непосредственно воздейству ет на политические настроения). Понимая степень влияния таких крупных игроков, как Москва и Пекин, на решение проблемы «единства» ЕС, европейские эксперты делают подходы к осмыслению треугольника «ЕС—Россия—Китай» как цельной конструкции (притом весьма сложной для анализа). Од ну из первых попыток недавно предпринял руководитель известного Центра европейских реформ (Великобритания) Ч. Грант23. Между Россией и Китаем в восприятии их странами Евросоюза много общего. Государства ЕС заинтересованы в политической и экономической модернизации России, обеспечении верховенства закона и большей открытости политической системы. Что касается Китая, то страны ЕС разделяют желание меньшего доминирования государственных компаний, усиления частного сектора, большей от крытости рынка, а также надежду на определенную либерализацию политической системы. Вместе с тем, между странами ЕС существуют различия в при оритетах. Например, северные (преимущественно скандинавские) государства особый упор делают на соблюдение прав человека. Ряд государств Центральной и Южной Европы готовы закрывать глаза на некоторые внутрироссийские проблемы изза заинтересованности в том же энергетическом сотрудничестве, а в отношении Китая — изза широких интересов и связок в торговой сфере. Разногласия по Китаю в Евросоюзе более жесткие, чем по Рос сии, в том числе изза того, что отношения с Китаем больше «заточе ны» на коммерцию, а политические каналы пока разработаны в меньшей мере. В отношении же нас, как справедливо отмечает Ч. Грант, политика Евросоюза в основном «потеряла свои амбиции». Если раньше ЕС стремился к перенесению большинства своих стан дартов демократии на российскую почву, то «сегодня Союз радуется сохранению отношений в шатком равновесии». Проблема в отношениях Европейского союза с Россией и Китаем, продолжает Ч. Грант, заключается не столько в разногласиях между его государствами, сколько в потере амбициозных и единых планов страте См.: Charles Grant. The EU, Russia and China / The Centre for European Reform, 15 March 2013; http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2013/bal_comp _cg_russ_china_15march137106.pdf С. Кулик гического свойства на российском направлении и в отсутствии тако вых — на китайском. Добавим, что на китайском направлении такого рода амбиции все же начинают вырисовываться. Но даже если они и будут сформулированы, их вряд ли возмож но реализовать без предоставления Брюсселю членами ЕС роли «главного множителя мощи», по определению исследователя, в со трудничестве с Россией и Китаем. Если государства ЕС санкционируют приобретение Брюсселем дополнительных компетенций в проблем ных для его работы сферах (прежде всего внешнеполитической), это позволит эффективнее нейтрализовывать российские и китайские усилия по развитию двусторонних отношений с отдельными странами Союза. Стоит подчеркнуть, что приведенные выше соображения и ре комендации аналитиков не следует прочитывать как антироссийские или антикитайские. Тот же Ч. Грант вполне благожелательно отзыва ется об обоих государствах и призывает к укреплению сотрудничества с ними. Оживленное обсуждение касается прежде всего темы укреп ления единства Евросоюза в условиях усиления разногласий и финан совоэкономического кризиса, в ситуации заметного роста евроскеп тицизма и обвинений в «мягкотелости» руководства Евросоюза — преимущественно во внутренних, но также и во внешнеполитических делах. Такое обсуждение свидетельствует о серьезности намерений навести порядок в доме через дальнейшую централизацию полномо чий и обязанностей Евросоюза, в том числе, с подключением возмож ностей Вашингтона. Для этого и предлагается не разбрасываться, как это практику ется, множеством тем «стратегических партнерств», а сосредото читься на довольно небольшом списке приоритетов, что облегчит достижение согласия и единства всех странчленов ЕС. Российский и китайский факторы представляются весьма значи мыми в процессах укрепления единства, формулирования общего стра тегического видения ЕС и нахождения механизмов для реализации та кого видения. Значение Китая в силу известных реалий будет все боль ше возрастать, но, естественно, и роль России останется весомой. Для обоих государств вероятное укрепление централизации ме ханизма принятия и выполнения решений Евросоюза имеет большое значение, в том числе изза того, сколь много давали им пока политика развития двусторонних отношений с отдельными странамичленами ЕС и игра на разногласиях внутри Евросоюза. Вместе с тем, не нужно забы вать о трудностях в выработке единой внешнеполитической платформы ЕС, умноженных на текущие финансовоэкономические проблемы, ре шать которые страны ЕС стремятся зачастую через собственные перего ворные площадки. Но к нынешним настроениям и приоритетам Евро союза в любом случае стоит присмотреться внимательнее, да и анализ наших отношений с Брюсселем и европейскими столицами будет со стоятельнее при учете китайского фактора. И. Юргенс КИТАЙ В СРЕДНЕЙ АЗИИ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО НАСТУПЛЕНИЯ
(№ 7 (14), июль 2013) В начале июля 2013 г. Казахстан завершил ратификацию протокола с поправками в соглашение с КНР по газопроводу, связывающему эти два государства (часть газопровода Центральная АзияКитай из Турк мении и Узбекистана). Поправки позволяют Астане использовать тран зитный газ для своих потребностей в южных районах страны. По информации агентства Русэнерджи от 4 июля, сейчас эти районы получают по свопсхеме около 3 млрд куб м газа, закупаемо го структурами «Газпрома» в Узбекистане и поставляемого через СП «КазРосГаз». Взамен «Газпром» отбирает такой же объем казахстан ского газа. Поэтому китайская труба «теоретически позволяет Казах стану обойтись без «Газпрома» в роли посредника. Тем самым Аста на получает еще один козырь в нефтегазовых спорах с Россией». Заметим, что «виновница» — третья ветка газопровода Центральная АзияКитай объемом в 25 млрд куб м — полностью финансируется Пекином. Может ли такое «теоретическое» построение быть реализова но на практике? Во всяком случае, возникающие вероятности следу ет просчитывать политикам и экспертам. Тут же подоспела другая новость. Киргизский премьер распо рядился о начале переговоров с китайской компанией Tebian Electric Apparatus Stock на предмет модернизации бишкекской ТЭЦ (это крупнейшее электрогенерирующее предприятие в северной части Киргизии). Китай в Средней Азии: некоторые вопросы экономического наступления Такого рода информация актуализирует, по меньшей мере, два вопроса. Первый касается возникновения в Центральной Азии (ЦА) новых проблем для России, которые либо слабо просчитывались, либо не получили должного внимания в коридорах власти. Второй обращен в будущее: при хороших отношениях с Китаем и всех дого воренностях с ним динамика расширения китайского присутствия в Центральной Азии может объективно менять расклад сил в регио нальной политике. А эта динамика весьма впечатляет. Естественно, речь идет о позиционировании и интересах Рос сии, о выполнении намеченных планов по расширению Таможенного союза (ТС) и созданию Евразийского экономического союза (сообще ства) (ЕЭС). В самое последнее время у нас несколько оживилось экс пертное обсуждение темы «Китай в Центральной Азии», но заметна нехватка комплексного анализа перспектив политики Пекина в регио не. Ее можно наблюдать и в работах, посвященных ТС и ЕЭС. Это относится и к приверженцам «евразийства», в том числе представленным в «Изборском клубе». Одни расписывают преиму щества дружбы с Китаем на глобальной и азиатской аренах прежде всего через противостояние с «загнивающим Западом». А другие, действительно авторитетные профессионалы, избегают давать свое видение возможных последствий бурной экономической активности Пекина в Центральной Азии. Пока внимание было приковано к «экспансионистским уст ремлениям» Запада, в ЦА усиливалось экономическое присутст вие Пекина. По оценкам заместителя директора Института Даль него Востока РАН С. Лузянина, за последние двадцать лет оборот китайской торговли в регионе увеличился более чем в 100 раз, превысив в прошлом году 35 млрд долл. КНР опережает все стра ны, в том числе Россию, по объемам вложенных инвестиций и ко личеству реализованных проектов. Но главное, по мнению экспер та, за 10–15 лет Китай разрушил углеводородную монополию России, создав систему стратегических нефтепроводов (Казахстан) И. Юргенс и газопроводов (Туркменистан), альтернативную российским по маршрутам и контрактным ценам24. Повышенное внимание наших специалистов к «западным про искам» отчасти объяснимо отсутствием у Китая особых военно политических амбиций в регионе. Во всяком случае, Китай здесь по ка не покушается на прерогативы России и ОДКБ. Основная ставка сделана на экономическую и инвестиционную экспансию. Пекин, конечно, волнует вероятность дестабилизации в регионе и в его отдельных странах. Это может напрямую сказаться на китайских активах и интересах, в том числе внутриполитического свойства. Наряду с энергопоставками, один из основных приоритетов Пе кина — расширение хозяйственноэкономических связей своих северо западных районов — СиньцзянУйгурского автономного района (СУАР), Тибета и внутренней Монголии — с соседними государствами — Ка захстаном, Киргизией и Таджикистаном. Этот проект выполняется до вольно успешно. Среди главных мотивов — обеспечение экономиче ского роста этих отсталых провинций за счет укрепления экспортного потенциала по примеру более развитых восточных провинций. Для этого им необходимы как сырье, так и рынок сбыта. Потенциал Цен тральной Азии вполне отвечает этим требованиям. В этой связи напомним о существовании т. н. механизма Ре гионального экономического сотрудничества ЦА, который несколько обделен вниманием (в отличие от такой крупной структуры, как Шанхайская организация сотрудничества — ШОС). Он был создан по инициативе Азиатского банка развития (АБР) еще в конце прошлого века. В него входят десять государств — Китай, Афганистан, Азербай джан, Казахстан, Киргизия, Монголия, Пакистан, Таджикистан, Турк мения и Узбекистан. В роли партнеров выступают АБР, Всемирный банк, Международный валютный фонд, Программа развития ООН и См. С. Лузянин. Китай в Центральной Азии: «взаимный выигрыш» или экспансия? — «Голос России», 25 марта 2013; http://rus.ruvr.ru/2013_03_25/KitajvCentralnojAzii Vzaimnijviigrishilijekspansija/ Китай в Средней Азии: некоторые вопросы экономического наступления др. В 2012 г. началась реализация стратегии РЭСЦА2020 для укреп ления, в том числе, торговоэкономических связей. Добавим также этнические проблемы в приграничных провин циях, особенно в СУАР. Это усиливает внимание Пекина к обеспече нию стабильности в соседнем регионе и к ситуации вокруг Афгани стана (куда, кстати, он уже солидно вложился). Как известно, Россия стремится привлечь в Таможенный союз Киргизию и Таджикистан. При этом после майского визита таджик ского президента в Китай, наши эксперты, как сообщает «Независи мая газета» (22 мая 2013), «констатируют, что Таджикистан оконча тельно переориентировался на Китай». Возможно, эти оценки слишком поспешны. Но Пекин уже во шел в тройку ведущих партнеров Душанбе с 40 % долей инвестиций в таджикскую экономику. В планах увеличение кредитования горно добывающего сектора и инфраструктуры (как, впрочем, и для сосед них стран). Не нужно игнорировать и то, что в обмен на пролонгацию или списание долгов Китай может оказывать давление для получе ния доступа к ресурсной базе и иных льгот. В Киргизии Пекин также приблизился к занятию лидирующих позиций в торговле. К концу 2012 г. Пекин вышел на вторую строчку в списке тор говых партнеров Астаны по объемам оборота (25 млрд долл.) и стал крупнейшим импортером Казахстана. Около четверти казах ской нефти добывается китайскими компаниями. Осуществлены проекты строительства газо и нефтепроводов между этими стра нами. К началу прошлого года Китай стал основным импортером туркменского газа. Тогда же было подписано соглашение о даль нейшем увеличении объема экспорта. Экономическое проникновение Пекина в регион еще до ре ального старта работы по созданию ТС в 2010 г. усилило для России конкуренцию на рынках СНГ, изменило конфигурацию внешнеторго вых связей стран Содружества. И. Юргенс Крупномасштабные поставки из Китая готовых промышлен ных товаров, прежде всего потребительского назначения, ухудшали перспективы налаживания широкого кооперационного взаимодей ствия на постсоветском пространстве, развития внутриотраслевой торговли машинами и оборудованием, продуктами других отрас лей глубокой переработки. В странах ЕврАзЭС возникло значитель ное отклонение торговых потоков в пользу Китая и снижалась вза имная заинтересованность участников этого формата друг в друге как в торговых партнерах. Китай сменил других внешних игроков в качестве основного конкурента России в торговоэкономическом сотрудничестве со странами ЦА, прежде всего с Туркменией и Казахстаном. Он стал по следовательно превращать этот регион в источник в первую очередь энергетических ресурсов, рынок сбыта товаров потребительского и производственного назначения, транзитный коридор. В определен ной мере такая активность сдерживалась исламским фактором, про блемами в СУАР, отсутствием современной инфраструктуры и отда ленностью ЦА от развитых прибрежных районов КНР. Приходится констатировать разные весовые категории России и Китая, неравенство наших финансовых ресурсов. Поэтому вполне логичным представляется продолжение усилий по достижению до говоренностей и компромиссов. К тому же Китай в целом действует в регионе весьма осторожно. Однако требуется тщательнее просчитывать вероятные сцена рии взаимодействия и конкуренции, особенно с учетом нашего «евра зийского проекта». Не надо сбрасывать со счетов возможные измене ния ситуации в регионе в сфере энергетики, чреватые дальнейшим обострением соперничества между внешними игроками на восточном и западном направлениях. В отличие от Украины и Белоруссии, где Москвой активно ис пользуется давно опробованный метод «энергетического принуж дения», в ЦА ситуация сложнее. Помимо значительных энергетиче Китай в Средней Азии: некоторые вопросы экономического наступления ских ресурсов у многих стран региона, ведущие позиции Китая в экономической и энергетической сферах накладывают определен ные ограничители и на другие инструменты нашего экономическо го водействия. Кроме «евразийского проекта», который, используя диплома тический язык, не совсем стыкуется с китайскими подходами, во внешнеполитической повестке дня России достойное место нако нец заняла задача укрепления «мягкой силы» — в первую очередь на пространстве Содружества. К Китаю в странах ЦА заметно насто роженное отношение (по разным причинам). В Пекине это пре красно понимают и выделяют внушительные средства на свое по зиционирование. Москве здесь волейневолей придется работать в условиях высокой активности Китая. Не стоит упускать эту актив ность из поля зрения, по инерции сосредотачиваясь на планах и амбициях Запада. И. ЮргенсАФГАНИСТАН И ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ
В ПРЕДДВЕРИИ ВЫВОДА МССБ (№ 1 (8), январь 2013) Вывод международных сил содействия безопасности (МССБ) из Аф ганистана в 2014 г. вызывает серьезную озабоченность мирового со общества в целом, а также России, КНР и стран Центральной Азии в особенности, в связи с предсказуемыми угрозами роста в регионе терроризма, наркоторговли и других сопутствующих явлений. Ситуация постоянно находится в поле зрения коллективного руководства Шанхайской организации сотрудничества, которая по сле Пекинского саммита (июнь 2012 г.) расширила свою членскую базу и стала, по крайней мере, потенциально, более влиятельным игроком на этом пространстве. Напомним, что в Пекине Афганистан после длительного ожидания стал официальным наблюдателем ШОС, а Турция получила статус «партнера по диалогу». Позиция ШОС по Афганистану претерпевала логичную эволю цию, но с самого начала существования Организации оставалась принципиальной: еще в январе 2002 г. после атаки АльКаиды в НьюЙорке министры иностранных дел ШОС на заседании в Пекине призвали к подавлению террористических организаций в Афгани стане и к решительной борьбе с Талибаном, поддержав переход ное правительство. ШОС, однако, сразу оговорился, что ведущую роль в постконфликтном Афганистане должна играть Организация Объединенных Наций. В 2005 г. на саммите в Астане ШОС призвала страны НАТО определить график вывода своих войск из Афганиста на, а в Бишкекской декларации 2007 г. выразила тревогу по поводу нарастающей наркотической угрозы, исходящей с территории этой страны.Афганистан и Центральная Азия в преддверии вывода МССБ В марте 2009 г. в Москве прошла специальная международная конференция ШОС по Афганистану, в ходе которой было принято совместное заявление ШОС и правительства Афганистана. В нем не легальный оборот наркотиков был признан одной из основных про блем и содержался призыв к ООН учесть это обстоятельство при продлении мандата Международных сил содействия безопасности. По данным Федеральной службы по контролю за наркотиками, бо лее 2 млн граждан России являются наркозависимыми в результате афганской контрабанды. Эти данные привел в своем выступлении на международной конференции «Производство наркотиков в Афгани стане: вызов международному сообществу» в Москве в июне 2010 г. руководитель ФСНК В. Иванов. Аналогичную озабоченность выража ли руководители Китая, правда, пока в отношении лишь Синьзян Уйгурского автономного района КНР. Тем не менее, различия в позициях основных сил в ШОС — Ки тая и России — по поводу геостратегических интересов в Централь ной Азии очевидны. В регионе сосредоточены очень крупные запасы углеводородов и других минеральных ресурсов. Он также является стратегическим с точки зрения создания «Нового шелкового пути» путем наращивания протяженности автомобильных и железных дорог, нефте и газопро водов. В российских интересах — укрепить свои позиции на постсо ветском пространстве, не потерять наработанных рычагов влияния через СНГ, Евразийский союз, а также Таможенный союз и Организа цию Договора о коллективной безопасности. Китай, используя свою растущую экономическую мощь, начинает «покупать» часть централь ноазиатских элит, промышленных и финансовых активов, порой всту пая в прямое противоречие с нашими интересами. Пять центрально азиатских государств предпочли бы не попадать под влияние ни Ки тая, ни России. Но и самостоятельных перспектив развития практиче ски нет. Вспомним о предложении Н. Назарбаева создать Централь ноазиатский союз, независимый от России и Китая, которое оказалось И. Юргенс мертворожденным. Впоследствии у важнейшего для России союзни ка — Казахстана, возникли, по всей видимости, достаточные основа ния для стратегического альянса с Российской Федерацией через Та моженный союз. Закрепление этого успеха — важнейшая задача на предстоящий период. Как бы то ни было, пока за рамками деклараций ШОС не пред принимает усилий по более значительному участию в делах по стконфликтного Афганистана. В первую очередь, бросается в глаза нежелание китайцев участвовать в какихлибо конкретных многосто ронних акциях. При этом двухстороннее сотрудничество КНР как с Афганистаном, так и с центральноазиатскими странами активно раз вивается. Китайские компании поощряются правительством к скупке афганских активов, в первую очередь, связанных с полезными иско паемыми. Реализуются инфраструктурные проекты. В целом, скла дывается впечатление, что китайское руководство не стремится к активной поддержке борьбы с талибами, оставляя для себя возмож ность «особых» контактов и отношений после вывода основного ме ждународного контингента. В силу вышеназванных причин ШОС ограничивается в отноше нии Афганистана общими заявлениями, делая в последнее время упор на исходящей из этой страны наркотической угрозе, при этом не выделяя средств даже на данные цели. Возможно, наделение Афга нистана статусом наблюдателя ШОС (такой статус имеют также Иран, Индия, Пакистан и Монголия) изменит ситуацию. Так, в ходе визита в Кабул летом 2012 г. министр иностранных дел России С. Лавров зая вил, что новое положение Афганистана в ШОС «сыграет очень значи тельную роль в более тесном сотрудничестве на антитеррористиче ском и антинаркотическом треках»25. Во время недавнего визита в Индию вицепремьер российского правительства Д. Рогозин также отмечал необходимость коллектив РИА Новости, 12 июня 2012 г. ных действий в связи с угрозой «радикального обострения в регионе в целом и в таких странах, как Таджикистан и Казахстан»26. При этом эксперты отмечают, что угроза и нестабильность связаны не столько с возможностью прямого вторжения какихто сил с территории Афгани стана после ухода МССБ, а с созданием сети террористов и радикалов, децентрализованной, но хорошо укорененной изза сложной эконо мической и социальной обстановки в регионе, бедности и бесправия, которые служат для всего этого питательной средой. Примером такой сети, или одного из звеньев такой сети, явля ется Исламское движение Узбекистана (ИДУ). В 1999 и 2000 гг. бое вики этой группы наносили значительный урон своими рейдами в Киргизии и Узбекистане. После разгрома основной группировки в середине 2000х гг. остатки бежали в северный Афганистан и северо западный Пакистан. В настоящий момент власти Таджикистана, Кир гизии и Узбекистана регулярно заявляют о причастности «обновлен ной» ИДУ к террористическим актам на их территории. Говоря о внутренних для Центральной Азии факторах риска, которые потенциально могут дестабилизировать регион, нелишне напомнить, что этнические и социальные конфликты здесь после распада СССР — не редкость. Вот далеко не полный перечень: Тад жикистан — 1992–1997, гражданская война, по разным данным от 50 до 100 тысяч погибших. Волнения в этой стране повторялись в 2010 и 2012 гг., уже менее кровавые. Киргизия — восстание, опрокинувшее режим Акаева в 2005 г., с повторением насильственной смены ре жима в 2010 г. Узбекистан — жесткое подавление гражданского конфликта в Андижане в 2005 г. Казахстан — не менее жесткое по давление забастовки в Жанаозене в декабре 2011 г. В двух ведущих странах региона, Казахстане и Узбекистане, еще не прошла смена автократических режимов. Оба престарелых лидера не имеют сыновей, что осложняет передачу власти, а появление сто Интерфакс, 18 октября 2012 г. И. Юргенс ронней фигуры до сих пор, мягко говоря, не поощрялось. Риск внут ренних волнений в Узбекистане грозит большей дестабилизацией по двум обстоятельствам. Вопервых, Казахстан заручился поддержкой России, Таможенного союза, СНГ и ОДКБ. Его открытость и желание сотрудничать с ОБСЕ и другими международными организациями дает ему больше «валентности» при разрешении внешних и внутренних конфликтов. Вовторых, Узбекистан занимает географически централь ное место в регионе, претендует на роль «ворот в Среднюю Азию», по выражению его президента И. Каримова, и является средоточием трансграничных связей — транспорт, связь, энергия, водные ресурсы, этнические диаспоры, криминальные группировки. К тому же тлеющий конфликт между Узбекистаном и Таджикистаном вокруг проблемы водных ресурсов в связи, в частности, с Рангунской ГЭС, создает боль шое напряжение и является причиной регулярной блокады транспорта в направлении Таджикистана со стороны Узбекистана. Таким образом, в отсутствие традиции демократической сме ны власти, слом политических режимов в странах Центральной Азии сам по себе является крупнейшим фактором риска. Потенциальная радикализация обстановки после вывода международных сил из Аф ганистана в 2014 г. может только добавить остроты. Всё вышесказанное дает России шанс играть если не основную, то очень важную роль в качестве гаранта региональной безопасности. Ряд шагов в этом направлении сделан как через ШОС, так и через ОДКБ. Однако выход Узбекистана из ОДКБ и двусмысленная позиция КНР в рамках ШОС не позволяют России игнорировать двусторонние форматы. В этом смысле подписание с Таджикистаном соглашения о многолетнем пребывании российской военной базы в этой стране — шаг логичный и оправданный. Большая сплоченность «коалиции при верженцев» в ОДКБ после исключения Узбекистана также представ ляется оправданной. Не менее результативны контакты с США и их союзниками в рамках Северной распределительной сети (Northern Distribution Афганистан и Центральная Азия в преддверии вывода МССБ Network), по которой снабжается группировка МССБ, и по которой бу дет выводиться часть контингентов и вооружений из Афганистана. По мере приближения 2014 г. необходимость скоординиро ванных международных действий нарастает. Запад не проявляет здесь ни дальновидности, ни активной позиции. Целый ряд очень важных и конкретных инициатив ОДКБ, адресованных НАТО, проиг норирован. Американский проект «Нового шелкового пути» потен циально мог бы оживить торговоэкономические связи в регионе, но очень далек от конкретного воплощения в жизнь. ШОС колеблется в связи с разнонаправленными интересами основных членов. Всем этим только повышается возможное значение активной, разумной и выверенной политики России в регионе. С. Кулик