ГЛАВА 3

РАЗЛИЧНОЕ ПОНИМАНИЕ ВЗАИМОЗАВИСИМОСТИ:

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ТОРГОВЛЯ

ЭНЕРГОРЕСУРСАМИ МЕЖДУ РОССИЕЙ,

УКРАИНОЙ И БЕЛАРУСЬЮ

РАВИ АБДЕЛАЛ1

В наследство от плановой экономики СССР Украине и Белару

си в 1991 году досталась огромная зависимость от России. Два новых государства зависели от российских рынков, где украин ские и белорусские производители продавали продукцию, которая была неконкурентоспособной в других странах мира. Кроме того, Украина и Беларусь зависели от импорта жизненно необходимых товаров из России. Важнейшими из них были энергоносители.

В частности, Украина и Беларусь не могли обойтись без рос сийских поставок нефти и газа. В 1992 году Россия обеспечила потребности Украины в нефти на 89%, а в газе – на 56%; россий ские поставки обеспечивали потребности Беларуси в нефти на 91% и в газе – на 100%2. С декабря 1991 года жители Украины и Беларуси каждую зиму со страхом ожидают, что Россия прекра тит поставки газа и им придется страдать от невыносимого холо да. Украинские и белорусские промышленные предприятия, энер гетически нерентабельные монстры, спроектированные еще при Сталине, потребляют огромные объемы российской нефти и газа.

Для руководства обеих стран цена энергетической зависимости очевидна – частичная утрата политической самостоятельности.

Впрочем, цена была доступной. Даже после 1991 года прави тельство России по прежнему регулировало цены на экспортные поставки нефти и газа в четырнадцать новых независимых госу 1 Благодарю Поля Д’Аньери, Боба Легволда, Аркадия Мошеса, Клелию Ронтоянни, Селесту А. Уолландер и Эндрю Уилсона за глубокие замечания и советы. Исследования для данной главы проводились при поддержке Отде ления научных исследований Гарвардской школы бизнеса. Большую помощь в исследовательской работе оказали Дора Дуглас и Грант Мейнлэнд.

2 См.: Karen Dawisha and Bruce Parrott. Russia and the New States of Eurasia. Cambridge: Cambridge University Press, 1994.

Рави Абделал дарств Евразии и таким образом продолжало субсидировать их потребности в энергоресурсах. Правда, на нефтегазовых рын ках Евразии отмечался разброс цен. Самые низкие цены были в России, самые высокие – в Литве, Латвии и Эстонии – трех прибалтийских республиках, отказавшихся вступить в Содруже ство Независимых Государств (СНГ). Российское правительство стремилось увязывать цены на энергоносители со степенью со гласия того или иного государства на политическую гегемонию России в регионе. Например, Беларусь в награду за привержен ность идеям интеграции в рамках СНГ получала нефть и газ по самым низким ценам, а Украина в наказание за самоуверенность была вынуждена приобретать топливо по более высоким ценам.

Однако независимо от цены Украина и Беларусь остро нуж дались в поставках российских энергоносителей, за которые они просто напросто не могли заплатить. Таким образом, начиная с 1990 х годов их долги за поставки энергоресурсов постоянно рос ли. К тому же в отношении всех должников из ближнего зарубе жья Россия также проявляла дифференцированный подход. Бела руси она предложила весьма выгодные условия погашения долга, и к концу 1990 х годов 75% платежей за энергоресурсы республи ка осуществляла в виде бартерных поставок промышленной про дукции. Кроме того, Россия регулярно списывала Беларуси ее долги за поставки энергоресурсов. Напротив, в отношении Укра ины Россия проводила более жесткую линию, требуя от нее упла ты денежными средствами и довольно часто угрожая прекраще нием поставок нефти и газа. Совершенно очевидно, что в отношении Украины и Беларуси Россия проявляла разные подхо ды. Некоторые наблюдатели даже утверждают, что Россия систе матически пыталась использовать зависимость других постсовет ских государств от российских энергоресурсов в качестве рычага влияния на их внешнюю политику3. Однако в отношении Украи ны и Беларуси почти неизвестны случаи, когда российское пра 3 См.: Daniel Drezner. The Sanctions Paradox. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, part 2. О международных отношениях стран данного региона см.: Celeste A. Wallander. The International Relations of the Post Communist States: Global Parameters and Domestic Determinants. Выступле ние на семинаре "Ten Years Since the Collapse of the Soviet Union: Lessons and Perspectives"; Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Princeton University, October 13 15, 2000.

ГЛАВА 3. Различное понимание взаимозависимости вительство грозило прекратить поставки энергоресурсов, чтобы добиться каких либо конкретных внешнеполитических целей. Но с точки зрения общей внешнеполитической ориентации Россия награждала Беларусь за ее покорность и наказывала Украину за строптивость в вопросах евразийской политики.

Эти схемы торговли энергоносителями определили и фундамен тальное отличие в подходах правительств Украины и Беларуси к вопросам национальной безопасности. Правительство Украины счи тало, что зависимость от российских энергоресурсов представляет угрозу национальной безопасности страны, то есть проблему, требу ющую разрешения, в контексте расширительного, нетрадиционного понимания государственной безопасности4. Правительство Белару си, напротив, рассматривало такую зависимость просто как данность постсоветской эпохи – ни хорошо, ни плохо – и видело в этом основание для экономической реинтеграции с Россией5.

4 Интервью автора с представителями Министерства иностранных дел Украины, Киев, июнь 1998 года; интервью автора с представителями админи страции президента Украины, Киев, июнь 1998 года. Также см.: Владимир Маевский. Экономика должна быть безопасной. – Правда Украины, 29 янва ря 1993 года; в FBIS USR 93 023, March 3, 1993, р. 79; Владимир Буйда. Военная доктрина принята. – Независимая газета, 21 октября 1993 года; в Current Digest of the Post Soviet Press, Vol. 45, No. 42, 1993, pp. 25 26; Charles J. Dick. The Military Doctrine of Ukraine. – Journal of Slavic Military Studies, Vol. 7, No. 3, 1994, pp. 507 520; Oles M. Smolansky. Ukraine’s Quest for Independence: The Fuel Factor. – Europe Asia Studies, Vol. 47, No. 1, 1995, pp. 67 90; Smolansky. Fuel, Credit, and Trade: Ukraine’s Economic Dependence on Russia. – Problems of Post Communism, Vol. 46, No. 2, 1999, pp. 49 58; Margarita Mercedes Balmaceda. Gas, Oil, and the Linkages between Domestic and Foreign Policies. – Europe Asia Studies, Vol. 50, No. 2, 1998, pp. 257 286; Rawi Abdelal. National Purpose in the World Economy: Post Soviet States in Comparative Perspective. Ithaca, N.Y.:

Cornell University Press, 2001, chapter 5.

5 См., например, аналитическую работу Владимира Сенько, который в то время являлся министром иностранных дел Беларуси, "Внешняя поли тика Республики Беларусь: направления и перспективы". – Беларусь в мире, т. 1, № 1, 1996, с. 45–46. Также см.: Vyacheslav Paznyak. Belarus: In Search of a Security Identity, in Roy Allison and Christopher Bluth, eds. Security Dilemmas in Russia and Eurasia. London: Royal Institute of International Affairs, 1998, pp. 153 156; Анатолий Тозик. В концепции национальной безопасно сти разработчики поставили точку. – Народная газета, 6 июня 1995 года;

Karen Dawisha. Constructing and Deconstructing Empire in the Post Soviet Space, in Karen Dawisha and Bruce Parrott, eds. The End of Empire? The Transformation of the USSR in Comparative Perspective. Armonk, N.Y.: M.E.

Sharpe, 1997; Abdelal, National Purpose in the World Economy, chapter 6.

Рави Абделал В данной главе я рассматриваю стратегические последствия зависимости Украины и Беларуси от российских поставок энер горесурсов, подчеркивая существенные различия в подходах пра вительств Украины и Беларуси и вытекающие из них расхожде ния во внешнеэкономической политике этих стран. Затем я прослеживаю эволюцию энергозависимости этих двух государств на протяжении первого десятилетия постсоветской эпохи и оста навливаюсь на тех политических решениях Украины, Беларуси и России, которые привели к ситуации, сложившейся в начале но вого столетия. И в заключение я даю оценку текущим политиче ским дебатам по поводу цен, платежей и трубопроводов.

Именно трубопроводы являются наиболее сложной анали тической проблемой для политиков России, Украины и Белару си. Поскольку весьма прибыльный экспорт почти всего россий ского газа осуществляется через Украину, Россия в настоящее время нуждается в использовании транзитных газопроводов Украины, хотя и не так остро, как Украина нуждается в россий ском топливе. Для того чтобы увеличить асимметрию в россий ско украинских экономических отношениях и обеспечить безо пасную и недорогую перекачку своего газа, российские власти и чиновники газовой промышленности предлагают соорудить но вый трубопровод через Беларусь, в обход Украины. Белорусские лидеры, разумеется, будут только рады услужить. Взаимозави симость этих трех государств может привести к любопытному результату: не исключено, что России, Украине и Беларуси при дется выработать некую платформу позитивных взаимоотноше ний с целью экспорта за пределы постсоветского пространства природного газа – единственного предлагаемого регионом про дукта, на который существует огромный спрос во всем мире. И хотя торговля энергоресурсами стала причиной раздоров между Россией и Украиной, проблема трубопроводов сможет объеди нить их как равноправных партнеров.

ПОСЛЕ РАСПАДА СССР

Советский Союз располагал колоссальными запасами нефти и природного газа, которые советские органы планирования использовали в целях содействия индустриализации, региональ ной интеграции и государственного строительства. В то время как республикам в составе Советского Союза и восточноевро пейским государствам сателлитам органы планирования выделя ли объемы нефти и газа по ценам значительно ниже мировых, продажа энергоносителей на экспорт осуществлялась по гораз до более высоким ценам. Как следствие, нефть и газ были самой доходной статьей советского экспорта, и выручка от их продажи составляла до 75% всех экспортных поступлений. Таким обра зом, как отмечает эксперт по проблемам энергетики Михаил Корчемкин, "почти сорок лет советские ведомства, занимавши еся экспортом нефти и газа, вели торговлю на двух абсолютно разных рынках: на мировом рынке и на обособленном рынке, состоявшем из стран с централизованно планируемой экономи кой"6. Скрытое субсидирование энергоресурсов в условиях со ветской плановой системы имело решающее значение для про цесса индустриализации.

Газ имел важнейшее значение для промышленности совет ских республик, и в итоге он стал играть ключевую роль в эко номике региона. Более того, после распада Советского Союза в декабре 1991 года именно газ – и километры трубопроводов, по которым осуществлялась его перекачка, – по прежнему тесно связывает между собой экономики образовавшихся новых госу дарств. Нефть, напротив, считалась не столь важным энергоре сурсом для промышленных предприятий, да и прекращение по ставок нефти неплательщикам было связано с меньшими технологическими трудностями. Кроме того, если российским экспортерам нефти по большому счету было все равно, кто явля ется конечным потребителем их продукции, то вопрос о покупа теле российского газа имел решающее значение. Новым незави симым государствам, чьи лидеры были заинтересованы в диверсификации поставок энергоресурсов, пришлось взять на себя серьезные обязательства. По словам Корчемкина, "постав щики и потребители связаны трубопроводами, проложенными без учета новых внутренних границ между странами бывшего СССР, а на изменение структуры поставок потребовались бы миллиарды долларов"7.

6 Mikhail Korchemkin. Russia’s Oil and Gas Exports to the Former Soviet Union, in Bartlomiej Kaminski, ed. Economic Transition in Russia and the New States of Eurasia. Armonk, N.Y.: M.E. Sharpe, 1996, p. 121.

Рави Абделал Все пятнадцать постсоветских государств вступили в 1992 год с одинаковыми ценами на нефть и газ. Однако им очень скоро пришлось принимать важное решение в области внешне экономической политики, от которого зависела готовность Рос сии продолжать субсидировать их энергопотребление. Это реше ние касалось введения национальной валюты. В этот период во всех пятнадцати государствах имела хождение единая денежная единица – рубль, и они образовывали так называемую рублевую зону. Когда правительства нескольких стран бывшего СССР ста ли подумывать о выходе из рублевой зоны, руководители России дали ясно понять, что энергоресурсы по заниженным ценам полу чат только те постсоветские государства, которые останутся в рублевой зоне. После того как Литва, Латвия и Эстония весной 1992 года вышли из рублевой зоны и ввели свои литы, латы и кро ны, Россия всего через несколько месяцев подняла для них цены на энергоносители до уровня мировых8. Действия России в отно шении трех государств Балтии послужили наглядным уроком для остальных одиннадцати стран – за независимость от России при дется платить. Экономисты рассчитали масштаб издержек, на которые пришлось пойти всем странам бывшего СССР. Для Укра ины и Беларуси они были примерно одинаковы9 (см. таблицу 3.1).

8 Rawi Abdelal. National Strategy and National Money: Politics and the End of the Ruble Zone, 1991 94, in Jonathan Kirshner, ed. Monetary Orders. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 2002; John M. Kramer. "Energy Shock" from Russia Jolts Baltic States. – RFE/RL Research Report, Vol. 2, No. 17, 1993, pp. 41 49;

Martha Brill Olcott, Anders slund, and Sherman Garnett. Getting It Wrong:

Regional Cooperation and the Commonwealth of Independent States.

Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1999, р. 44 45.

9 David G. Tarr. The Terms of Trade Effects of Moving to World Prices on the Countries of the Former Soviet Union. – Journal of Comparative Economics, Vol. 18, No. 1, 1994, pp. 1 24; Linda S. Goldberg, Barry W. Ickes, and Randi Ryterman. Departures from the Ruble Zone: Implications of Adopting Independent Currencies. – World Economy, Vol. 17, No. 3, 1994, pp. 293 322. Политолог Мэ тью Евангелиста анализирует различные концепции в отношении постсо ветского топливно энергетического сектора и приходит к выводу, что в де дуктивном, чисто материалистическом анализе политики стран бывшего СССР не учитываются институциональные факторы; см.: Evangelista. From Each According to Its Abilities: Competing Theoretical Approaches to the Post Soviet Energy Sector, in Celeste A. Wallander, ed. The Sources of Russian Foreign Policy After the Cold War. Boulder, Colo.: Westview, 1996; Evangelista. Stalin’s Revenge: Institutional Barriers to Internationalization in the Soviet Union, in Robert O. Keohane and Helen V. Milner, eds. Internationalization and Domestic Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

ТАБЛИЦА 3. Изменение условий торговли при переходе на мировые цены Источник: взято из David G. Tarr. The Terms of Trade Effects of Moving to World Prices on the Countries of the Former Soviet Union. – Journal of Comparative Economics, Vol. 18, No. 1, 1994, pp. 1 24.

Параллельно руководители Российской Федерации разраба тывали планы приватизации своих предприятий топливно энер гетического сектора. В нефтяной отрасли сформировалось не сколько компаний, в частности "Сиданко" и "Сибнефть", которые находились под влиянием бизнесменов, близких к по литическому руководству России. Иностранные инвестиции в российские нефтяные компании осуществлялись в ограничен ных масштабах, а в связи с опытом одной западной компании – BP Amoco – новая Россия стала известна своими скандалами в области корпоративного управления: компания BP, будучи ми норитарным инвестором в российской нефтяной компании "Си данко", ничего не смогла сделать, когда конкурирующая фирма, манипулируя неэффективной системой российских судов по делам о банкротствах, "отхватила" ряд наиболее ценных активов "Сиданко"10. В середине 1990 х годов ограничения в отношении цен на нефть, поставляемую российскими компаниями в страны ближнего зарубежья, были отчасти либерализованы, и цены на экспортируемую нефть устанавливались в ходе переговоров между отдельными нефтяными компаниями и фирмами импор терами в Украине и Беларуси.

10См.: Russia: Rules of War. – Economist, December 4, 1999; Bhushan and Bahree. How Siberian Oil Field Turned Into a Minefield – BP Amoco Learns Bruising Lesson on Investing in Russia. – Wall Street Journal, February 9, 2000.

См. также: Rawi Abdelal. Russia: The End of a Time of Troubles? Harvard Business School Case No. 701 076, 2001, p. 10.

Рави Абделал В газовой отрасли дела обстояли несколько проще, хотя к концу 1990 х годов и в ней происходили не менее громкие скан далы, связанные с проблемами корпоративного управления. В газовой отрасли действовала только одна компания – АО "Газ пром" – крупнейшая газовая компания в мире, причем 38% ка питала компании принадлежало государству11. Хотя многие меж дународные договоры на экспорт газа заключала независимая торговая компания "Итера", большинство обозревателей счита ли "Итеру" филиалом "Газпрома". "Газпром" занимался экспор том газа в страны Европейского союза, а "Итера" отвечала за рынки СНГ. То обстоятельство, что правительство РФ владеет долей в капитале "Газпрома" и имеет тесные связи с советом директоров компании, позволяет некоторым исследователям считать, что в ряде случаев это предприятие использовалось в качестве дополнительного рычага осуществления политики пре зидента России12. Однако в ряде других случаев, в частности в вопросах внутренней политики, создавалось впечатление, что правительство России действовало в интересах "Газпрома". Сре ди исследователей нет единого мнения о степени влияния "Газ прома" на государственную политику в сравнении с влиянием государственной политики на деятельность "Газпрома". Однако в отношениях России с остальными бывшими республиками СССР, по крайней мере, внешнеполитические приоритеты госу дарства нередко оказывались важнее более узких коммерческих интересов "Газпрома". В частности, руководители "Газпрома" неоднократно жаловались на то, что в результате подписания руководством Беларуси и России в течение 1990 х годов догово ров о взаимной интеграции Беларусь получила слишком льгот ные условия поставок газа.

11АО "Газпром" контролирует более 98% добычи газа в России. Дока занные запасы природного газа России составляют 1680 трлн. куб. футов, то есть 30% мировых запасов газа, по этому показателю Россия опережает все страны мира. См.: BP Statistical Review of World Energy, June 2002, p. 20. О процессах, происходящих в топливно энергетическом секторе России, см.:

Fiona Hill and Florence Fee. Fueling the Future: The Prospects for Russian Oil and Gas. – Demokratizatsiya, Vol. 10, No. 3, 2002.

12 См., например: Jan S. Adams. Russia’s Gas Diplomacy. – Problems of Post Communism, Vol. 49, No. 3, 2002, pp. 14 22.

СТРАТЕГИЯ УКРАИНЫ

Зависимость Украины от поставок российских энергоресур сов имела два важнейших политических последствия. Первым была угроза – как скрытая, так и явная – того, что Россия мо жет использовать сложившуюся асимметрию во взаимозависи мости двух стран для того, чтобы заставить Украину изменить проводимую экономическую политику; в научной литературе об экономическом государственном управлении подобные дей ствия называются "принуждение". Интересно отметить, что, по мнению большинства наблюдателей, попытки России использо вать принуждение в связи с энергозависимостью Украины успе ха не имели, главным образом потому, что украинское прави тельство всегда считало, что Россия представляет угрозу национальной безопасности Украины. Например, Украина отка залось принять все требования России в вопросах распределе ния имущества СССР, контроля над Черноморским флотом и прав на размещение военно морских баз в Севастополе13. Впос ледствии на протяжении всего десятилетия Россия не предпри нимала систематических попыток оказывать влияние на конк ретные аспекты политики Украины с использованием угроз прекратить поставки энергоресурсов, но украинское правитель ство, тем не менее, с крайней озабоченностью относилось к тому, что из за своей зависимости Украина может стать объек том манипуляций.

Второе – и более важное – политическое последствие энер гозависимости Украины заключается в том, как эта зависимость влияла на ход внутриполитических дебатов о национальных ин тересах государства. Развивая идею, высказанную в работе эко номиста Альберта Хиршмана, эксперты определили, что суще ствует более изощренная форма влияния, связанная с асимметричной взаимозависимостью: не принуждение, а эконо 13 Daniel Drezner. Allies, Adversaries, and Economic Coercion: Russian Foreign Economic Policy Since 1991. – Security Studies, Vol. 6, No. 3, 1997, pp. 111, esp. pp. 96 105. См. также: Anatol Lieven. Ukraine & Russia: A Fraternal Rivalry. Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1999, p. 142. Все сторонний критический анализ этих вопросов содержится в: Clelia Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine: Towards Integration or Disintegration? Ph.D. diss., University of Glasgow, 2001, chapter 2.

Рави Абделал мическое "влияние", предполагающее изменение понимания собственных интересов14. Экономическое влияние России про явилось в коренном изменении политики Украины в 1992– 1993 годах.

В марте 1992 года первый президент независимой Украины, Леонид Кравчук, выдвинул новую экономическую программу, которая была представлена администрацией президента парла менту Украины на закрытом заседании. В качестве главной зада чи программа определяла не экономический рост и реформы, не развитие, а достижение экономической независимости от Рос сии. В представленном предложении, озаглавленном "Принци пы национальной экономической политики Украины", прави тельство с сожалением отмечало экономическую зависимость Украины от России и высказывало обеспокоенность по поводу того, что "под угрозой находится сама независимость страны".

Для ликвидации сложившегося положения на уровне экономи ческой стратегии предлагались такие меры, как проведение глу боких структурных преобразований, введение новой украин ской валюты, сокращение импорта из России и других стран рублевой зоны путем "экономии" и "переориентации на новые рынки"15.

Правительство Украины тем самым пыталось изменить объективный факт существования независимой государственно 14См.: Albert O. Hirschman. National Power and the Structure of Foreign Trade. Berkeley: University of California Press, [1945] 1980. Эта идея приме нительно к Украине, кратко изложенная в данной работе, рассматривается в статье: Rawi Abdelal and Jonathan Kirshner. Strategy, Economic Relations, and the Definition of National Interests. – Security Studies, Vol. 9, Nos. 1/2, 1999 2000, pp. 119 156, esp. pp. 144 154.

15 Этот план был воспроизведен в газете Комсомольская правда от 26 марта 1992 года в статье под названием "Доклад Кравчука произвел эффект разорвавшейся бомбы" (in Current Digest of the Post Soviet Press, Vol. 44, No. 12, 1992, pp. 15 16). См. также: Сергей Цикора. Из СНГ Украина не выходит, но экономический курс – меняет. – Известия, 25 марта 1992 года; Chrystia Freeland. Ukraine Plans to Sever Russian Economic Links. – Financial Times, March 24, 1992; Alex Shprintsen. Ukraine Will Speed Up Breakaway from Russia. – Los Angeles Times, March 25, 1992; Serge Schmemann. Ukraine’s Parliament Votes to Replace the Ruble. – New York Times, March 26, 1992; Ukraine’s Parliament Approves Plan That Could End Nation’s Use of the Ruble. – Wall Street Journal, March 25, 1992.

сти, который сам по себе стал результатом политического реше ния, некогда принятого и реализованного планирующими органа ми СССР. До начала индустриализации Украинской ССР респуб лика имела собственный топливно энергетический комплекс, в основе которого лежали огромные запасы угля, однако добыча угля в Украине постепенно сокращалась на фоне развития произ водства менее дорогостоящих видов топлива на территории Рос сии и Средней Азии. В частности, начиная с 1960 х годов совет ские органы планирования выделяли нефть и газ для энергоемкой тяжелой индустрии Украины по ценам намного ниже мировых.

Советские разработчики стратегии, стремясь покрепче связать воедино союзные республики, успешно справились с задачей институционального закрепления экономической зависимости Украины16.

Руководство Украины очень скоро и очень остро ощутило глубокую зависимость своей страны от дешевых российских энергоресурсов. Вот как объяснил начальник управления меж республиканской торговли Министерства экономики республи ки Евгений Барамиков сложившуюся зависимость: "Россия без наших поставок продуктов питания может прожить целый год" и "может остановить всю промышленность Украины за один день"17. А заместитель премьер министра Украины по делам СНГ Валентин Ландик утверждал: "Применение мировых цен на нефть – для нас смерти подобно"18. Очевидно, что Россия, доти руя промышленность Украины, не вытягивала из страны ресур сы; в обмен на дотации она обретала влияние. Как отмечает по литолог Поль Д’Аньери, на основе анализа зависимости Украины, проведенного в духе Хиршмана, в "строго экономи 16 См.: Helen Boss. Ukraine’s First Year of Economic Statehood, in Gabor Hunya, ed. Economic Transformation in East Central Europe and the Newly Independent States. Boulder, Colo.: Westview, 1994 и Leslie Dienes. Energy, Minerals, and Economic Policy, in I.S. Koropeckyj, ed. The Ukrainian Economy:

Achievements, Problems, Challenges. Cambridge, Mass.: Harvard Ukrainian Research Institute, Harvard University Press, 1992.

17 Цит. по: Chrystia Freeland. Kiev Gripped in Russian Stranglehold – Ukraine’s Economy Will Pay a Heavy Price for Defying Moscow. – Financial Times, July 23, 1992.

18 Цит. по: John Lloyd. Weak Ukraine Plays into Russia’s Hands: Economic Union Means Giving Moscow Control of Many of the Levers of Power. – Financial Times, September 17, 1993.

Рави Абделал ческом смысле торговля энергоносителями с Россией в высшей степени выгодна Украине"19.

Но к концу 1992 года Украина уже увязла в глубоком эконо мическом кризисе. Экономика Украины потерпела крах, отчас ти вследствие разрыва хозяйственных связей с Россией и други ми бывшими республиками СССР. Дефицит топлива, закрытие иностранных рынков, которые лишь год назад были частью еди ного всесоюзного рынка, низкий уровень спроса на украинские товары в странах Запада – все эти факторы поставили под воп рос политику экономической самостоятельности Украины. Наи большее недовольство испытывали и выражали руководители промышленных предприятий Украины, которые выступали про тив западной переориентации экономики страны, как только правительство стало проводить ее.

Под влиянием аргументов руководителей промышленных предприятий Украины и представителей государственных орга нов России украинское правительство изменило принятый курс.

В конце 1992 и начале 1993 года Киев вынужден был признать, что главным экономическим партнером Украины является Рос сия. Леонид Кучма, бывший в то время премьер министром Ук раины, на вопрос о том, как прошел первый год экономической независимости страны, с иронией ответил: "Как ни странно, главным итогом стало осознание нашей экономической зависи мости"20. Правительство Украины отказалось от радикальной политики, направленной на достижение самостоятельности. В мае и июне 1993 года правительство сократило квоты на импорт и экспорт, в августе 1993 года отменило налог на добавленную стоимость в торговле с Россией и другими странами СНГ и при ступило к формированию новых экономических отношений с Россией, причем предполагалось, что эти новые отношения дол жны обеспечить продолжение поставок российских энергоре 19Paul J. D’Anieri. Dilemmas of Interdependence: Autonomy, Prosperity, and Sovereignty in Ukraine’s Russia Policy. – Problems of Post Communism, Vol. 44, No. 1, 1997, pp. 16 26, at p. 18. См. также: D’Anieri. Economic Interdependence in Ukrainian Russian Relations. Albany: State University of New York Press, 1999; Gregory V. Krasnov and Josef C. Brada. Implicit Subsidies in Russian Ukrainian Energy Trade. – Europe Asia Studies, Vol. 49, No. 5, 1997, pp. 825 843.

20 Цит. по интервью Кучмы газете Комсомольская правда от 5 января 1993 года (in FBIS SOV 93 005, January 8, 1993, pp. 19 21).

сурсов по заниженным ценам. По оценкам политолога Олеся Смоланского, именно осознание проблемы дефицита энергоре сурсов заставило президента Кравчука "резко изменить свою позицию и публично выразить стремление своей администра ции установить тесное экономическое сотрудничество с Росси ей"21. Как указывает Д’Аньери, "политика разрыва связей с Рос сией теперь отменена, так как цена экономической независимости оказалась слишком высока"22. Таким образом, хотя Россия не смогла вынудить Украину к осуществлению кон кретных изменений в проводимой политике, ей удалось не допу стить, чтобы Украина пошла по пути республик Балтии, хотя именно такой вариант представлялся предпочтительным адми нистрации Кравчука весной 1992 года.

К началу нынешнего века потребности Украины в энергоре сурсах по прежнему намного превышали внутренние запасы энергоносителей. Собственные запасы нефти составляли 395 млн. баррелей, что при сложившемся уровне добычи удовлет воряло лишь 25% внутреннего спроса, хотя в течение 1990 х годов потребление нефти сократилось более чем вдвое – с 813 тыс.

баррелей до 346 тыс. баррелей в сутки. Нефть Украина импорти ровала главным образом из России, хотя поставки из Казахстана стали играть все более заметную роль. Кроме того, через террито рию Украины по прежнему проходил важный маршрут транзита для экспортных поставок российской нефти, поскольку через нее пролегала южная ветвь трубопровода "Дружба", по которой рос сийская нефть шла в Словакию, Венгрию и оттуда в страны Евро пейского союза.

Точно так же запасы природного газа Украины составляли 39,6 трлн. куб. футов, а собственная добыча обеспечивала лишь 20% ежегодных внутренних потребностей, таким образом основ ным источником остальных 80% газа была Россия. Как и в случае с нефтью, территория Украины была важнейшим транзитным маршрутом для поставок российского газа на Запад. В качестве платы за транзит Украина получала немногим более 1 трлн. куб. футов газа, но гораздо большие объемы газа исчеза ли из трубопроводной системы при перекачке российского газа через территорию Украины. "Газпром" предъявлял претензии по 21 Smolansky. Ukraine’s Quest for Independence, p. 73.

22 D’Anieri. Dilemmas of Interdependence, p. 21.

Рави Абделал поводу "несанкционированных отводов" газа и пытался привлечь правительство Украины к финансовой ответственности за отка чанные объемы газа.

Пытаясь диверсифицировать зависимость Украины, прави тельство страны столкнулось с огромными трудностями, прежде всего потому, что Украина не имела возможности обеспечивать свои потребности в газе практически невзирая на цену. Пытаясь ослабить собственную зависимость от российского газа, Украи на подписала договор с Туркменистаном о поставках газа сро ком на пять лет, но задержки платежей продолжали мешать ос воению этого альтернативного источника топлива. На момент подписания договора долг Украины Туркменистану за ранее поставленные объемы газа составлял 250 млн. долл. США, и пра вительства двух стран договорились, что эта задолженность бу дет погашаться на 50% наличными, а на 50% – выполнением строительных работ и возведением промышленных объектов в Туркменистане23. Кроме того, подрыву сделки способствовали действия компании "Итера", формально самостоятельной струк туры "Газпрома", которая пригрозила заблокировать поставки туркменского газа в Украину, пока не будет погашена накопив шаяся задолженность за поставки российского газа24. В конце концов, как отмечает Аркадий Мошес, попытки Украины дивер сифицировать свою энергозависимость "с треском провали лись"25. Таким образом, хотя правительство и понимало, что энергозависимость страны представляет собой проблему, с этой проблемой Украине на некоторое время пришлось смириться.

СТРАТЕГИЯ БЕЛАРУСИ

Власти Беларуси относились к зависимости страны от поста вок энергоресурсов из России не как к проблеме, которую необ ходимо решать, а как к предпосылке для более тесного сотрудни чества с Россией и для многосторонней реинтеграции в рамках 23 См.: Michael Lelyveld. Ukraine: Turkmen Gas Accord May Also Benefit Russia. – RFE/RL, May 21, 2001.

24 Ron Synovitz. Ukraine: Gas Deal with Turkmenistan Reveals Russian Influence. – RFE/RL, October 5, 2000; Michael Lelyveld. Moscow Moves Closer to Resolving Ukraine’s Gas Debt. – RFE/RL, November 21, 2000.

25 Arkady Moshes. Russian Ukrainian Relations After Ukraine’s Elections.

Program on New Approaches to Russian Security Policy Memo No. 82, 1999.

бывшего советского экономического пространства. Правитель ство Беларуси никогда не выдвигало плана достижения экономи ческой независимости от России. Беларусь с большой неохотой выпустила собственную валюту, но только после того, как летом– осенью 1993 года Россия отменила рублевую зону, и сразу же приступила к переговорам о восстановлении валютного союза с Россией. В то время как в Украине шли дебаты о том, на какие экономические жертвы стоит идти ради достижения независимо сти от России, Беларусь стремилась прежде всего избежать лю бых издержек, связанных с независимой государственностью26.

Так, в январе и феврале 1994 года государственные деятели России и Беларуси заявили о намерении объединить денежные системы двух стран, при этом особо подчеркивалось то немало важное обстоятельство, что Беларусь по прежнему будет полу чать нефть и газ из России по льготным ценам внутреннего рос сийского рынка. Затем в апреле 1994 года премьер министр Беларуси Вячеслав Кебич и премьер министр России Виктор Черномырдин подписали договор об объединении экономиче ских и денежных систем двух стран27. По словам Кебича, для Беларуси было абсолютно разумно согласиться с выдвинутыми Россией условиями ввиду зависимости страны от российских энергоресурсов. Россия, настойчиво утверждал Кебич, – "единственный источник обеспечения наших потребностей в энергоресурсах"28. Политику, начатую Кебичем, продолжил пер 26 Ustina Markus. Imperial Understretch: Belarus’s Union with Russia. – Current History, Vol. 95, No. 603, 1996, pp. 335 339.

27 См.: Михаил Бергер. Беларусь обменяла часть своего суверенитета на российские рубли. – Известия, 14 апреля 1994 года; Валерий Жданко. "Зай чик" готов к компромиссу – российские и белорусские эксперты обсуждают детали объединения денежных систем двух стран. – Сегодня, 3 февраля 1994 года (in Current Digest of the Post Soviet Press, Vol. 46, No. 5, 1994, p. 24); и Елена Колокольцева. Беларусь требует от России дешевого газа – переговоры об объединении “зайчика” и рубля зашли в тупик. – Сегодня, 26 февраля 1994 года (in Current Digest of the Post Soviet Press, Vol. 46, No. 8, 1994, p. 26). См.

также: Ustina Markus. The Russian Belarusian Monetary Union. – RFE/RL Research Report, Vol. 3, No. 20, 1994, pp. 28 32.

28 Цит. по сообщению агентства ИТАР–ТАСС "Кебич подчеркнул необхо димость экономического договора с Россией" от 14 сентября 1993 года (in FBIS SOV 93 178, September 16, 1993, p. 45). См. также: Вячеслав Кебич. Видеть исти ну: к договору об объединении денежных систем Беларуси и России. – Беларуская нива, 27 апреля 1994 года; Олег Степаненко. Вячеслав Кебич: Выход из кризиса – в союзе в Россией. – Правда, 29 апреля 1994 года.

Рави Абделал вый президент Беларуси Александр Лукашенко. В сущности, выборы 1994 года стали сюрреалистическим соревнованием между Кебичем и Лукашенко, в котором каждый старался про демонстрировать свои проевразийские и пророссийские пози ции. Проевразийская внешнеэкономическая политика Беларуси пользовалась популярностью среди населения республики на протяжении всего десятилетия29.

Хотя образование валютного союза России и Беларуси затя гивалось, оно обсуждалось в связи с заключением соглашений о политической интеграции двух стран в 1996, 1997, 1998 и 1999 го дах30. Даже в условиях разорванных торговых связей между го сударствами бывшего СССР в течение 1990 х годов Беларуси удалось стать еще более зависимой от России, чья доля в общем объеме экспорта Беларуси возросла с 42% в 1992 году до 65% в 1998 году, а доля поставок из России в импорте Беларуси за тот же период увеличилась с 54 до 55%31. Таможенный союз Белару си и России, введенный в январе 1995 года, послужил укрепле нию торговых связей между двумя государствами и привел к снижению цен на поставки нефти и газа в Беларусь. Кроме того, во имя политической интеграции двух стран, закрепленной в 29 Abdelal. National Purpose in the World Economy, pp. 142 146; Kathleen J. Mihalisko. Belarus: Retreat to Authoritarianism, in Karen Dawisha and Bruce Parrott, eds. Democratic Changes and Authoritarian Reactions in Russia, Ukraine, Belarus, and Moldova. Cambridge: Cambridge University Press, 1997;

и Larissa Titarenko. Public Opinion in Belarus. Washington, D.C.: International Foundation for Election Systems, 1999, esp. pp. 3, 36, and 61.

30 См.: Владимир Конобеев. Союз России и Беларуси: новый этап сотруд ничества в области внешней политики. – Беларусь в мире, т. 2, № 2, 1997, с. 51–53; Slavic Symbolism. – The Economist, April 5, 1997; Alessandra Stanley.

Russia Dilutes a Treaty with Belarus, Then Signs. – New York Times, April 3, 1997; Lee Hockstader. Belarus, Russia Move toward a New Union. – Washington Post, April 3, 1997; Michael Wines. Russia and Belarus Move toward Economic Integration. – New York Times, December 26, 1998; Wines. Belarus’s Chief Pursues Dream to Revive the Soviet Union. – New York Times, December 27, 1998; Wines. Russia and Belarus Agree to Join in a Confederation. – New York Times, December 9, 1999; Charles Clover. Russia and Belarus in New Treaty on Reunification. – Financial Times, December 9, 1999.

31 Межгосударственный статистический комитет Содружества Неза висимых Государств. "Официальные статистические данные по странам Содружества Независимых Государств". Москва, разные годы.

договоре 1996 года, правительство России списало Беларуси долг в размере около 1,2 млрд. долл. США32.

В Беларуси, как и в Украине, потребление нефти в течение 1990 х годов существенно сократилось – с 375 тыс. баррелей до 188 тыс. баррелей в сутки. Несмотря на это, в 2000 году около 80% потребляемой нефти Беларусь ввозила главным образом из России. Хотя Беларусь пока не является важной территорией транзита российского газа, 50% экспорта нефти из России пере качивается через Беларусь на нефтяной терминал Вентспилс в Латвии, а также в Польшу и Германию. Кроме того, одна из круп ных нефтяных компаний, действующих в России, АО НГК "Слав нефть", до недавнего времени находилась в совместном владе нии Беларуси и России, пока не состоялись торги по продаже ее акций.

В области поставок природного газа отношения между Рос сией и Беларусью были гораздо более асимметричными. Потреб ности Беларуси в природном газе на 100% обеспечивал "Газ пром", и этот российский газовый монополист практически не зависел от Беларуси. В течение 1990 х годов у белорусской госу дарственной газораспределительной компании РУП "Белтранс газ" накопились огромные долги перед "Газпромом".

В связи с тем что объемы производства во многих государ ствах бывшего СССР сокращались, эксперты не могли понять, каким образом Беларуси удается поддерживать высокие уровни занятости и экспорта в Россию. Очевидно, это было связано с отсутствием существенных преобразований в республике33. В одном из докладов Всемирного банка отмечается, что экономи 32 См.: Ирина Селиванова. Экономическая интеграция России и Бела руси и ее влияние на развитие народного хозяйства Беларуси//Беларусь и Россия: общество и государство/Под ред. Д.Е. Фурмана. Москва: Права человека, 1998, с. 320–321. В обмен на это Беларусь отказалась от требова ний к вооруженным силам России убрать с территории республики ядер ное оружие и предоставила им право бесплатно пользоваться военными базами на своей территории. См. также: Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, pp. 95 96.

33 См.: Matthew Kaminski. Is Belorussian Dictator’s Growth for Real?

"Lukanomics" and Easy Credit Help Nation to Outpace Russia. – Wall Street Journal, February 23, 1998; David R. Marples. Belarus: A Denationalized Nation.

Amsterdam: Harwood, 1999, chapter 2.

Рави Абделал ческие результаты Беларуси, намного превосходящие показате ли других стран бывшего СССР, отчасти связаны с ее "полити ческими и экономическими отношениями с Россией". Согласно этой точке зрения, Беларуси удалось избежать экономической катастрофы за счет договоренностей, позволивших республике получать от России "очень большие дотации на энергоресурсы, которые, по некоторым оценкам, составляли до 10% ВВП, а так же пользоваться открытой границей с Россией, что обеспечива ло свободный доступ на российский рынок, а также льготные условия бартерной торговли"34.

РАЗВИТИЕ ТОРГОВЛИ ЭНЕРГОРЕСУРСАМИ МЕЖДУ РОССИЕЙ,

УКРАИНОЙ И БЕЛАРУСЬЮ

В конце первого десятилетия постсоветского развития в по литике торговли энергоресурсами между тремя славянскими государствами доминирующее значение имели три вопроса:

цены на энергоресурсы для Украины и Беларуси, способы и ре гулярность осуществления платежей со стороны Украины и Бе ларуси, а также права владения трубопроводными мощностями, а также расположение трубопроводов, по которым нефть и газ из России направлялись на прибыльные рынки за пределы стран бывшего СССР.

Цены Ситуация с ценами на нефть и газ даже внутри России скла дывалась крайне сложно. Например, "Газпром" – не самая "про зрачная" из российских компаний – продает природный газ отечественным потребителям явно намного дешевле, чем потре бителям в Европе. Цены на газ устанавливает Федеральная энер гетическая комиссия. По крайней мере, в этом есть ясность.

Однако исследователи не могут прийти к единому мнению отно сительно стратегии "Газпрома", а именно: стремится ли компа См.: Memorandum of the President of the International Bank for Reconstruction and Development and of the International Finance Corporation to the Executive Directors on a Country Assistance Strategy for Belarus. Report No. 23401 BY, February 21, 2002, p. 2. О масштабах этих дотаций см. также:

Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, pp. 96 100.

ния к повышению или к понижению внутренних цен на газ?

Дэвид Вудрафф приводит существенные доказательства того, что "Газпром" пытается подходить дифференцированно к своим потребителям, в частности предлагая газ по более низким ценам тем категориям российских потребителей, которые могут себе позволить платить меньше, чем потребители в Европе35.

По своей природе источники различий в ценах на экспорт российских энергоресурсов сложны и зачастую неясны. Россия начала поднимать экспортные цены на природный газ в 1993 году, но не для всех. Она явно пыталась применять дифференциро ванный подход при ценообразовании. Как отмечала Корина Линден, "ясно, что члены СНГ обычно пользовались льготными схемами ценообразования при получении энергоресурсов из России. Однако членство в СНГ само по себе не могло гаранти ровать получение субсидий, а также их предоставление в даль нейшем. Разница в скидках на поставляемые различным стра нам СНГ энергоресурсы была весьма существенной, их размер во многом зависел от состояния двусторонних отношений в дан ный период времени"36. Так, Беларусь получала "нефть и газ по самым низким ценам", а для Украины цены на газ возрастали в период роста напряженности в украинско российских отноше ниях37. Но процесс изменения цен был неравномерным.

Благодаря политической интеграции Беларуси и России цены на энергоносители для бытовых и промышленных потре бителей в Беларуси были ниже, чем в остальных странах СНГ.

Хотя с 1996 года независимые нефтяные компании России полу чили возможность самостоятельно вести переговоры с Белару сью о ценах на поставляемую нефть, тем не менее Беларусь продолжала платить за нефть по ценам значительно ниже ры ночных до тех пор, пока внутренние цены на нефть в России не приблизились к мировым38. Цены на газ, имеющие гораздо боль 35 David M. Woodruff. It’s Value That’s Virtual: Bartles, Rubles, and the Place of Gazprom in the Russian Economy. – Post Soviet Affairs, Vol. 15, No. 2, 1999, pp. 130 148.

36 Corina Herron Linden. Power and Uneven Globalization: Coalitions and Energy Trade Dependence in the Newly Independent States of Europe. Ph.D.

diss., University of Washington, 2000, p. 68.

37 Linden. Power and Uneven Globalization, p. 72.

38 Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, pp. 98 99.

Рави Абделал шее значение для экономики Беларуси, были предметом напря женных переговоров. Властям Беларуси удалось добиться сни жения цены на газ с 50 до 30 долл. США за тысячу кубометров, это снижение вступило в силу в апреле 1999 года, причем только 10% стоимости газа предстояло оплатить денежными средства ми39. Например, в 2000 году цена на газ для Беларуси составляла 27–30 долл. США за тыс. куб. м, для Украины – от 50 и 80 долл.

США, для Молдавии – 79 долл. США, для Литвы – 80 долл.

США40. По оценкам МВФ, ежегодные дотации при поставках энергоресурсов из России в Беларусь составляли около 1,2 млрд.

долл. США, или 13,5% ВВП Беларуси41. В апреле 2002 года Путин объявил и "Газпром" это подтвердил, что начиная с мая 2002 года Беларуси будет предоставлена существенная скидка на постав ки газа, при этом цена была снижена с 30 долл. США до менее чем 20 долл. США за тыс. куб. м, что в это время соответствовало цене для российских потребителей42. Однако если российские государственные органы и "Газпром" в ближайшие несколько лет будут постепенно проводить либерализацию цен внутренне го рынка, то, согласно своим обещаниям, дотации для белорус ских потребителей исчезнут вместе с дотациями для россиян43.

Так же как и низкие цены внутреннего рынка, установление низких цен и дальнейшее снижение цен на газ для Беларуси соответствовали деловой стратегии "Газпрома". Иначе говоря, низкие цены для Беларуси не просто были навязаны "Газпрому", скорее представители "Газпрома" учли реальную платежеспо собность Беларуси и внесли соответствующие коррективы в собственную модель коммерческой деятельности. Клелия Рон тоянни пишет о "Газпроме" и "Итере", что "для российских экс 39 "Газпром" согласился снизить цены на газ для Беларуси. – Прайм– ТАСС, 1 апреля 1999 года; Gazprom Lowered the Gas Price for Belarus. – WPS CIS Oil & Gas Report, April 5, 1999; Compromise Agreement Between Gazprom and Belarus. – WPS CIS Oil & Gas Report, April 12, 1999.

40 Снижены цены на газ для Беларуси. – Независимая газета, 28 ян варя 2000 года, in Info Nova Press Digest, January 28, 2000.

41 IMF, Republic of Belarus: Selected Issues, IMF Country Report No. 02/22, 2002, pp. 38 39.

42 Michael Lelyveld. Russia/Belarus: Energy Agreement Paves Way to Integration. – RFE/RL, April 16, 2002.

43 См.: Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, p. 97.

портеров газа эти договоренности о поставках газа – не столько неизбежная необходимость (ведь Беларусь все равно не могла бы платить более высокие цены в свободно конвертируемой валюте), а скорее некая форма инвестиций". По сравнению с Украиной Беларусь довольно регулярно осуществляет платежи за поставки газа и не допускает незаконных откачек газа из транзитных газопроводов, а также предлагает альтернативные маршруты транзитных поставок газа через свою территорию в Европу – более надежные по сравнению с транзитом через Украину. Углубление белорусско российской интеграции обес печивает "Газпрому" политически стабильный маршрут на вы годные европейские рынки и действенные аргументы в перего ворах с неуступчивыми украинцами44. Кроме того, хотя власти Беларуси не спешат исполнять достигнутые договоренности, белорусско российский договор об интеграции 1999 года предус матривает, что "Газпром" станет владельцем газопроводной сети Беларуси, а также доли в РУП "Белтрансгаз"45.

Украинские чиновники очень жалуются на особое отноше ние России к Беларуси. В феврале 1993 года российские офици альные лица уведомили своих украинских коллег о повышении цены на газ с 39 долл. США до 85 долл. США за тыс. куб. м. Пра вительство Украины заявило, что такое решение приведет к кра ху украинской экономики, и в 1994 году уговорило Россию уста новить цену на уровне 60 долл. США за тыс. куб. м46. Но в середине 1990 х годов цены продолжали расти и в 1999 году дос тигли примерно 80 долл. США за тыс. куб. м. Президент Кучма жаловался, что украинские производители поставлены в очень невыгодное положение, ведь цена на газ на внутреннем рынке России составляла 18 долл. США за тыс. куб. м, а цена для Белару си – 30 долл. США за тыс. куб. м47. В ответ на это представители России просто заявили, что ни российское правительство, ни "Газ пром" не обязаны субсидировать украинские предприятия.

44 Clelia Rontoyanni. Belarus and the East, in Stephen White, ed. Post Communist Belarus. Boulder, Colo.: Rowman & Littlefield, 2002.

45 Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, p. 100.

46 Ustina Markus. Debt and Desperation. – Transition, Vol. 1, No. 5, 1995, pp. 14 19.

47 Ukraine Demands Lower Gas Price from Gazprom. – WPS CIS Oil & Gas Report, May 26, 1999.

Рави Абделал

ПЛАТЕЖИ

Ни на Украине, ни в Беларуси потребители не осуществляли регулярные денежные платежи российским нефтяным компани ям и "Газпрому" за поставки энергоресурсов. Поэтому долги за нефть и газ увеличивались. И российское правительство, и руко водители российских частных нефтяных и газовых компаний предлагали, чтобы Украина и Беларусь отдавали им в счет долгов за энергоресурсы свою собственность – от акций приватизиро ванных компаний до ключевых объектов топливно энергетичес кой инфраструктуры. Беларусь всегда соглашалась на эти пред ложения, но не торопилась их реализовывать, в то время как Украина отвечала категорическим отказом48. Как отмечают Эми Майерс Джефф и Роберт Мэннинг, "Россия разрешает Беларуси и Украине передавать в уплату части долга права на владение активами промышленных предприятий, например нефтеперера батывающих заводов. Из этих двух стран Беларусь более охотно идет на уступки в вопросах политики и передачи промышлен ных активов в обмен на аннулирование долга"49. Украинский парламент, напротив, все время блокирует совместные украин ско российские инициативы, направленные на модернизацию газопровода, мотивируя это тем, что даже долевое участие Рос сии в топливно энергетической инфраструктуре страны пред ставляет угрозу национальной безопасности Украины50. Так, один из украинских законов, принятых в 1995 году, запрещает продажу подобных "стратегических предприятий", хотя "Газпром" не прочь стать долевым владельцем отдельных объектов топлив но энергетической инфраструктуры Украины и ряда компаний металлургической и химической отраслей промышленности51.

48Нежелание Беларуси выполнять подписанные соглашения прежде всего касалось государственных предприятий. К лету 2002 года акции при надлежащих государству компаний так и не были переданы России. Я при знателен Клелии Ронтоянни за то, что она указала мне на этот факт.

49 Amy Myers Jaffe and Robert A. Manning. Russia, Energy, and the West. – Survival, Vol. 43, No. 2, 2001, pp. 133 152, at p. 140. См. также: Ustina Markus.

Heading Off an Energy Disaster. – Transition, Vol. 1, No. 5, 1995, pp. 10 13.

50 Smolansky. Fuel, Credit, and Trade, p. 54. Cм. также: Balmaceda. Gas, Oil, and the Linkages between Domestic and Foreign Policies, pp. 261 262.

51 Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, p. 114.

Как заявил премьер министр Украины Анатолий Кинах, "мы никогда не отдадим за долги акции наших компаний"52.

Основная часть государственного долга Украины перед Рос сией за поставки энергоресурсов накопилась в период с 1992 года по 1994 год, до того, как правительство "распределило право на осуществление импорта между частными компаниями".

Обязательства украинского правительства с тех пор выросли за счет предоставления государственных гарантий для обеспечения обязательств частных фирм53. До 1996 года государственная ком пания "Укргазпром" отвечала за весь импорт газа и его поставки бытовым и промышленным потребителям; с 1996 года поставка ми газа промышленным потребителям ведают восемь самостоя тельных оптовых импортеров с монопольными правами по реги онам54. Российско украинский базовый договор 1997 года предусматривал прямые взаимозачеты российских арендных платежей за использование военно морской базы в Севастополе и долгов Украины перед Россией за поставки энергоресурсов.

Иными словами, российские платежи за Севастополь не уходи ли из Москвы, а перечислялись прямо на счета украинских фирм в российских компаниях55. В 1998 году была создана новая ком пания "Нафтогаз Украины", в которую вошли все государствен ные активы в нефтяной и газовой отраслях промышленности, в том числе принадлежавшие "Укргазпрому".

Однако попытка украинского правительства рационализиро вать отечественную промышленность (и создать условия для взимания арендной платы с компаний, имеющих доступ к трубо проводу) не привела к упрощению системы торговли энергоре сурсами между Россией и Украиной. Как замечает Смоланский, "трудно определить, сколько именно Киев задолжал Москве и за что"56. Например, в конце 2000 года Украина признала, что ее долг России за газ составляет 1,4 млрд. долл. США, в то время как российские власти и "Газпром", возлагавшие на правитель 52 Ukrainian Prime Minister Rules Out Debt for Assets Deal with Gazprom. – AFX, July 4, 2001.

53 Balmaceda. Gas, Oil, and the Linkages between Domestic and Foreign Policies, p. 261.

54 Ibid., pp. 270 271.

55 Ibid., р. 265.

56 Smolansky. Fuel, Credit, and Trade, p. 50.

Рави Абделал ство Украины ответственность за все объемы потребления и потерь газа на территории республики, считали, что ее долг со ставляет 2,5 млрд. долл. США57.

В конце 2000 года Россия вновь предложила списать Украи не ее долг за газ в обмен на долевое владение транзитными газо проводами, но украинские власти опять выразили отказ и, в свою очередь, предложили создать международный консорциум (с участием "Газпрома" и "третьих сторон", вероятно ЕС) по управ лению трубопроводными системами. В августе 2001 года россий ские и украинские чиновники наконец то договорились о сумме украинского долга за газ – 1,34 млрд. долл. США. Впоследствии, согласно договору между правительствами Украины и России, подписанному в октябре 2001 года, в апреле 2002 года НАК "На фтогаз Украины" выпустила еврооблигации на сумму общей сто имостью 1,4 млрд. долл. США с целью реструктуризации своего долга "Газпрому" до 2013 года58. Кроме того, по этим облигациям предусматривалась самая низкая процентная ставка из действо вавших на мировом рынке, так что это, можно сказать, была еще одна своеобразная форма субсидирования.

Тем временем Газпром в собственной страховой компании СОГАЗ оформил полис страхования от убытков в связи с поте рей газа при его перекачке по территории Украины. Фирма "Клайд и компани" оформила перестрахование этого полиса и выплатила "Газпрому" более 88 млн. долл. США в качестве воз мещения убытков за период с ноября 1998 года по декабрь 1999 года. Затем Международный коммерческий арбитражный суд при Российской торговой палате в Москве вынес решение, обязывавшее "Нафтогаз Украины" возместить фирме "Клайд и компани" 88 млн. долл. США, а также судебные издержки на сумму более 100 тыс. долл. США59.

57Michael Lelyveld. Ukraine: Solution to Energy Problems Not in View Yet. – RFE/RL, October 19, 2000; Lelyveld. Ukraine: Latest Proposal on Gas Debts Turned Down. – RFE/RL, July 3, 2001; Ukraine and Russia Continuing Efforts to Reach Agreement on Amount of Restructured Gas Debt. – Oil & Gas Week, December 16, 2001.

58 Ukraine To Ask Russia to Accelerate Acceptance of USD 1.4 Billion Worth of Bonds Issued for Gas Debts. – Oil & Gas Week, April 28, 2002. См.

также: Ukraine Issues Eurobonds to Pay Off Debts for Russian Gas. – WPS CIS Oil & Gas Report, February 13, 2002.

59 См.: Adams. Russia’s Gas Diplomacy, pp. 17 18.

Беларусь, наоборот, не только приобретала газ по более низ ким ценам, но и погашала долги перед "Газпромом" по гораздо более выгодным схемам. Например, в апреле 2001 года "Газпром" и "Белтрансгаз" подписали договор о реструктуризации долга Бе ларуси за период 1997–1999 годов, а ее долг за предыдущие годы был списан. В итоге долг Беларуси составил приблизительно 250 млн. долл. США, из которых 77 млн. она должна была пога сить поставками тракторов и переводными векселями "Белтранс газа". В начале 2002 года долг Беларуси "Газпрому" вновь увели чился до 220 млн. долл.60 В конце 1990 х годов более 75% платежей за поставки газа Беларусь оплачивала бартером61.

ТРУБОПРОВОДНЫЕ СИСТЕМЫ

Вполне очевидно, что топливно энергетическая инфраструкту ра, которую Украина и Беларусь получили в наследство от совет ской системы, стала важным фактором их зависимого положения, и решающую роль в этом сыграли трубопроводные системы, пост роенные при советской плановой системе. Нефтяные и газовые компании России стремились получить контроль над этими трубо проводными системами. В частности, российские нефтяные ком пании направляли немалую часть своих экспортных поставок не фти через трубопроводы, проложенные по территории Беларуси, на нефтяной терминал в Латвии, а "Газпром" осуществлял перекач ку газа через территорию Украины в Европу.

Беларусь неизменно шла навстречу требованиям российских нефтяных и газовых компаний. Даже в первые годы независимо сти, как отмечает Корчемкин, Беларуси удалось увеличить потреб ление российского газа – и степень зависимости от него – глав ным образом «благодаря тому, что она передала все газо проводные и газокомпрессорные мощности "Газпрому"»62. Так 60 Belarus and Russia Negotiated on Natural Gas Prices. – WPS – Russian Political Monitor, January 30, 2002.

61 Michael Lelyveld. Belarus May Offer Little Gas Relief. – RFE/RL, November 1, 2000. По некоторым оценкам, бартерные расчеты составили 80% всех платежей Беларуси "Газпрому" в 1997 году, 74% – в 1998 году и 93% – в 1999 году. См.: Ирина Селиванова. Экономическая интеграция Рос сии и Беларуси, с. 320–323. См. также: Russia Wants More Cash, Fewer Goods for Energy Supplies to Belarus. – Belapan, March 9, 1998.

62 Korchemkin. Russia's Oil and Gas Exports to the Former Soviet Union, p. 133.

Рави Абделал что российским властям и незачем было добиваться сооружения дублирующих трасс трубопроводов.

Совсем иная ситуация складывалась в отношении Украины.

"Газпрому" так и не удалось прекратить несанкционированную откачку газа, не удалось ему также получить контроль над тру бопроводными мощностями Украины. Даже введенный в 1999 году запрет на поставку нефти в Украину не решил пробле му несанкционированного отбора газа63. В конце 1990 х годов, когда экспорт энергоресурсов стал играть более важную роль в экономике России, российские власти стали подумывать о том, как уменьшить значение единственного рычага влияния Украи ны в области торговли энергоресурсами между двумя странами (контроля Украины над маршрутом транзита российского газа в Европу). При Путине правительство России продолжало доби ваться согласия Украины на конвертацию задолженности за поставки газа в облигации, которые затем можно было бы обме нять на акции украинских государственных предприятий, в част ности предприятий топливно энергетической инфраструктуры Украины64. В октябре 2000 года президент России Владимир Пу тин провел переговоры с представителями Европейского союза об установлении стратегического партнерства в топливно энер гетической сфере в целях обеспечения увеличения поставок российского природного газа в Европу. В рамках этих догово ренностей предполагалось провести новую линию газопровода через Беларусь, Польшу и Словакию в обход Украины65. По со стоянию на начало 2003 года перспективы планов строительства нового трубопровода в обход Украины все еще были неясны66.

Интересно отметить, что наличие возможности строительства второго транзитного магистрального трубопровода из России в страны ЕС, проходящего по территории Беларуси, ослабляет позиции Украины на переговорах с Россией, но прямо усилива 63Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, p. 112.

64Charles Clover. Putin: Good Neighbor or Great Power Politics? – Financial Times, January 23, 2001.

65 Jaffe and Manning. Russia, Energy, and the West, p. 137.

66 Gazprom Will Not Build Gas Pipeline Bypassing Ukraine. – WPS CIS Oil & Gas Report, February 6, 2002; Preparation of Business Plan for Construction of Gas Pipeline Bypassing Ukraine via Poland Continues. – WPS CIS Oil & Gas Report, February 8, 2002.

ет соответствующие позиции Беларуси. Кроме того, Беларусь представляла особый интерес для "Газпрома", так как пообеща ла взимать меньшую плату за транзит газа: если Украина взима ет 1,09 долл. США за тыс. куб. м на сто километров, то Беларусь предложила всего лишь 0,55 долл. США67. Президент Лукашен ко является горячим сторонником данного проекта, он уверенно заявил, что, когда новый трубопровод в обход Украины будет построен, белорусы "будут жить вдвое лучше"68. В работе Моше са отмечается, что, по оценкам "Газпрома", по новой трассе мож но будет направлять более 70 млрд. куб. м российского газа, учи тывая, что нынешний объем экспорта российского газа через территорию Украины составляет 110–120 млрд. куб. м69.

Эта договоренность заставила правительство Украины пере смотреть возможность приватизации своих трубопроводных систем с предоставлением некоторой доли участия "Газпрому"70.

Но официальные лица Украины, заявляя, что в целях обеспече ния "энергетической безопасности" Украины в приватизации должны участвовать "третьи лица"71, стремятся любой ценой не допустить строительства нового трубопровода. Секретарь Сове та Украины по вопросам национальной безопасности и обороны Евгений Марчук заявил, что "необходимо предпринять колос сальные усилия с тем, чтобы не допустить" строительства новых трубопроводов в обход Украины72. Влиятельное издание украин ского Центра экономических и политических исследований "На циональная безопасность и оборона" опубликовало специальный выпуск "Газовый треугольник: ЕС–Украина–Россия". Авторы выпуска заявили, что правительство Украины должно "подчерк нуть недопустимость реализации проекта строительства газо провода через Польшу в Словакию", утверждая, что "подобные действия следует считать недружественными"73. Инвестиции 67 Moshes. Russian Ukrainian Relations After Ukraine’s Elections.

68 Lelyveld. Belarus May Offer Little Gas Relief.

69 См.: Arkady Moshes. Russian Policy Towards Ukraine, Belarus, and the Baltic States in the Putin Era. Program on New Approaches to Russian Security Policy Memo No. 123, 2000.

70 Lelyveld. Belarus May Offer Little Gas Relief.

71 Цит. по: Ukraine Promises to Pay Off Debts for Russian Gas. – WPS CIS Oil & Gas Report, June 4, 2001.

72 Цит. по: Adams. Russia’s Gas Diplomacy, p. 18.

73 См.: Выводы и предложения. – Национальная безопасность и обо рона, № 3, 2002, с. 43.

Рави Абделал "Газпрома" в строительство газопровода небольшой пропускной способности на территории Беларуси (северного участка газо провода Ямал – Европа), который вступил в эксплуатацию осе нью 1999 года, продемонстрировали серьезность намерений ком пании в отношении создания альтернативных маршрутов экспорта газа в случае невозможности получения контроля над магистральными трубопроводными системами Украины.

Украина также пыталась диверсифицировать возможности получения нефти и газа, содействуя строительству новых трубо проводов, которые связали бы ее территорию с другими страна ми. Например, Украина согласилась участвовать в строительстве трубопроводов для транспорта нефти и газа по маршруту Иран – Азербайджан – Россия – Украина – Европа и газопровода из Тур кменистана в Европу через Иран и Турцию. Но реализация этих проектов пока не началась, так как ни Украина, "ни кто либо из ее предполагаемых партнеров не обладают финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации проектов такого масштаба"74.

Но тогда очевидно, что экспортные газопроводы для России – это меч обоюдоострый. Они не просто символизируют зависимость Украины от поставок российских энергоресурсов; в сущности, два трубопровода, по которым идет почти весь экспорт российского газа в Европу, – это для Украины не только пассив, но и актив. То обстоятельство, что Россия зависит от этих трубопроводов, являет ся гарантией поставок российского газа в Украину, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Большое значение этих трубо проводов для экономики России также означает, что поток газа на Украину вряд ли сократится, до тех пор пока Россия не найдет аль тернативные маршруты экспорта газа в Европу. Как отмечает Кле лия Ронтоянни, "сокращение поставок газа едва ли можно считать реальной угрозой, так как "Газпром" не может допустить перебоев в поставках газа своим европейским клиентам"75.

Возможно, появляется перспектива более согласованного со трудничества между Россией и Украиной. Летом 2002 года прези денты России и Украины Путин и Кучма совместно с канцлером Германии Герхардом Шредером подписали заявление о перспек тивах экспортных поставок российского газа в ЕС через террито 74 Smolansky. Fuel, Credit, and Trade, p. 52.

75 Rontoyanni. Russia’s Policies towards Belarus and Ukraine, p. 112.

рию Украины. Хотя Россия не могла мириться с тем, как Украина управляет своими трубопроводами, а Украина не могла допустить, чтобы Россия владела или управляла ее трубопроводными систе мами, правительства двух стран, в принципе, договорились о со здании "международного газового консорциума" с участием ком паний стран ЕС для управления экспортными поставками российского газа. Переговоры, скорее всего, будут трудными, особенно ввиду неизменной позиции правительства Украины, предусматривающей, что создание консорциума не будет озна чать приватизацию трубопроводной системы, так как эта систе ма, по словам премьер министра Кинаха, является "стратегиче ской частью национального наследия страны". Но эта "прекрасная идея", по словам Шредера, сразу же уменьшает обеспокоенность Украины по поводу российских инвестиций и прав собственности в топливно энергетическом секторе Украины, а также беспокой ство России по поводу маршрутов транзита газа и укрепляет заин тересованность Европы в стабильности импорта газа"76.

ВЫВОДЫ

Последствия зависимости от российских энергоресурсов для национальной безопасности определялись отчасти тем, как эти вопросы понимались правительствами других стран бывшего СССР. Правительство Украины считало, что зависимость от России 76 См.: Кучма, Путин и Шредер подписали заявление об использова нии украинских магистральных трубопроводов и обеспечении надежности поставок газа. – Интерфакс–Украина, 10 июня 2002 года; Дубына: созда ние международного консорциума не означает приватизацию газотранс портной системы. – Интерфакс–Украина, 10 июня 2002 года; Шредер счи тает прекрасной идеей создание международного консорциума для управления магистральными трубопроводами Украины. – Интерфакс– Украина, 11 июня 2002 года; При создании международного газового кон сорциума национальные интересы Украины будут учтены. – Интерфакс– Украина, 18 июня 2002 года; Украина не планирует приватизацию газотранспортной системы. – Интерфакс–Украина, 21 июня 2002 года;

Первый раунд украинско российских переговоров по созданию газового консорциума намечен на 20 июля. – Интерфакс–Украина, 5 июля 2002 года;

Ukraine, Russia, Germany to Discuss Gas Consortium in February. – Interfax Oil & Gas Report, December 27, 2002 – January 9, 2003. См. также: Hang On to a Good Deal. – Kyiv Post, June 13, 2002.

Рави Абделал представляла угрозу национальной безопасности страны, а прави тельство Беларуси так не считало. И поскольку Украина стремилась к большей самостоятельности, зависимость была для нее ограничи вающим фактором. Для Беларуси, которая добивалась не только экономической реинтеграции, но и военного союза с Россией, зави симость сужала возможности действий правительства до тех вари антов, которые правительство республики избрало по собственной воле. Иными словами, зависимость от российских поставок энерго носителей не представляла угрозы для национальной безопасности Беларуси и даже не стала фактором, ограничивавшим действия пра вительства республики на протяжении 1990 х годов.

Украина, первоначально стремившаяся добиться экономиче ской независимости от России и диверсифицировать свою зависи мость от внешних поставок энергоресурсов, в итоге в 1992–1993 го дах изменила стратегию, хотя и не полностью. Украина заняла не кую среднюю позицию между стремлением Беларуси к реинтеграции и переориентацией государств Балтии. Имеющаяся трубопроводная инфраструктура безусловно ограничивала воз можности выбора для Украины. Еще более ограничивающим фак тором стало то, что украинская экономика нуждалась не просто в российских энергоресурсах, а в дешевых российских энергоресур сах. Украина не могла бы приобретать энергоресурсы из других источников, даже если бы это позволяла трубопроводная инфра структура.

Российские власти и предприятия наказывали Украину за несговорчивость в вопросах политики в рамках СНГ, повышая цены на энергоносители, а Беларусь щедро награждалась за по кладистость и неизменную поддержку. (Один из российских обозревателей назвал такую политику "российский газ за бело русские поцелуи".) Таким образом, стратегия Беларуси стала самоукрепляющей: правительство считало зависимость респуб лики основанием для дальнейшей интеграции, что, в свою оче редь, приводило к углублению зависимости. Если в будущем но вое правительство Беларуси придет к мнению, что в интересах безопасности государства республика должна стать более неза висимой от России, оно окажется зажатым в тех самых рамках, которые были очерчены не только советскими органами плани рования в Москве, но и их постсоветскими коллегами в Минске.

Три главных вопроса, связанных с национальной безопаснос тью и торговлей энергоресурсами, – цены, платежи и трубопрово ды – имеют четкие последствия для политики России, Украины и Беларуси, а также для третьих стран, особенно стран Европейско го союза. Десятилетие экономического краха России наконец то за вершилось, и к началу XXI века Россия является главным образом экспортером топлива и сырья: 85% экспорта России составляют нефть, газ, металлы, химикаты, дерево и целлюлоза. России при шлось использовать экспорт энергоресурсов для того, чтобы зараба тывать твердую валюту, а не столько для того, чтобы расширять свое влияние в ближнем зарубежье, дотируя дружественные режимы и наказывая недружественные. В сущности, приоритеты российского правительства все больше концентрируются на следующих направ лениях: стремление получать прибыль на международных рынках энергоресурсов; соблюдение правил и норм Всемирной торговой организации, включая постепенную отмену внутренних субсидий на энергоресурсы; создание образа надежного поставщика энергоре сурсов на рынки Запада, а не государства, манипулирующего зави симым положением своих менее экономически развитых соседей.

Такое логическое обоснование внешней политики России – глав ный реальный фактор политической экономии Евразии77.

Попытки России совершенствовать деятельность топливно энергетического сектора ставят под угрозу белорусское "эконо мическое чудо", которое стало возможным во многом благодаря субсидируемым поставкам российских энергоресурсов. По мере того как внутренние российские цены на энергоресурсы будут постепенно приближаться к мировым, то же произойдет с цена ми для Беларуси. И в долгосрочной перспективе вряд ли "Бел трансгаз" сможет расплачиваться за поставки российского газа натурой. Осенью 2002 года и администрация Путина, и "Газпром" проявляли все меньше заинтересованности в продолжении суб сидирования лукашенковской Беларуси. "Газпром" объявил, что поставки газа в Беларусь будут сокращены вдвое, так как компа ния уже поставила согласованный на год объем газа по дотиру емым ценам. Представители российского правительства возра жений не высказали, а на слушаниях в Государственной Думе РФ представители "Газпрома" заявили, что убытки компании от поставок газа в Беларусь за четыре года составили 800 млн. долл.

США. Белорусское руководство было возмущено этим, а некото 77 См., в частности: Селеста А. Уолландер. Взаимосвязь экономики и безопасности во внешней политике России и их значение для Украины и Беларуси (глава в данной книге), а также Wallander. Economic Interests, International Integration, and Russian National Security Policy (неопублико ванная рукопись).

Рави Абделал рые из них даже заявляли, что "Газпром" пригрозил сократить поставки газа, чтобы ускорить приватизацию "Белтрансгаза". В конце концов "Газпром" все же возобновил поставки газа в Бе ларусь, но руководители республики испытывают все большую обеспокоенность по поводу жизнеспособности своей экономи ческой стратегии, основанной на получении дотаций от России78.

Поэтому для Беларуси главная задача – обеспечить себе роль и место в осуществлении российского экспорта энергоносителей, до биваясь строительства важного газопровода из России в Европу че рез свою территорию. Именно эта возможность строительства тру бопровода через Беларусь должна стать предметом особой обеспокоенности для представителей Украины, так как сооружение такого газопровода серьезно сократит ценность ее единственного актива и рычага влияния – построенных в советское время газопро водов, а также местоположения между Россией и ее важнейшими в экономическом плане рынками сбыта газа. Попытки украинского правительства убедить представителей России и "Газпрома" продол жать осуществлять транзитные поставки газа через Украину пред полагают передачу трубопроводных мощностей под контроль "Газ прома" либо некоего консорциума, который, по мнению "Газ прома", будет в состоянии осуществить необходимые капиталовло жения в целях модернизации трубопроводных мощностей и сможет прекратить незаконные отборы газа. Первый вариант по прежнему неприемлем для правительства Украины, которое считает, что эко номическая зависимость страны от России представляет собой про блему, а топливно энергетическая инфраструктура – важнейший фактор обеспечения национальной безопасности страны79. Между народный консорциум, идею создания которого всячески поддержи вают лидеры ЕС, может помочь России и Украине разрешить эту дилемму и позволит двум странам сотрудничать в топливно энерге тической сфере, где их взаимодействие может стать действительно взаимовыгодным80.

78 См.: Minsk Upset by Russian Decision to Halve Gas Exports. – Interfax Oil & Gas Report, November 8 14, 2002; Russia Lifts Restrictions on Gas Supply to Belarus. – Interfax Oil & Gas Report, November 22 28, 2002.

79 О недавних процессах в развитии отношений двух стран см.: Arkady Moshes. Russian Ukrainian Rapprochement of 2001: How Viable? – Security Dialogue, Vol. 33, No. 2, 2002, pp. 157 170.

80 О роли Европейского союза и других третьих сторон см. в данной книге главу Роберта Легволда "Соединенные Штаты, Европейский союз, НАТО и экономические аспекты безопасности Украины и Беларуси".