На правах рукописи

УДК 338.91 (57.21)

Корнилов Виктор Викторович

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО

ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ

25.00.24 – экономическая, социальная и политическая география

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата географических наук

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2002 2

Работа выполнена на кафедре экономической географии Российского государственного педагогического университета имени А.И.Герцена

Научный руководитель: доктор географических наук, профессор Ю.Н.Гладкий

Официальные оппоненты: доктор географических наук, профессор А.И.Чистобаев доктор экономических наук, профессор Б.В.Лашов

Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет экономики и финансов

Защита состоится «16» декабря 2002 года в 15.00 на заседании Диссертационного совета Д 212.199.26 по присуждению ученой степени доктора наук при Российском государственном педагогическом университете им.

А.И.Герцена по адресу: 191186, Санкт-Петербург, наб.р.Мойки, 48, корп.12, ауд. 5.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке РГПУ им. А.И.Герцена.

Автореферат разослан « » ноября 2002 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат географических наук, профессор О.В.Соколов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Красноярский край является регионом со сложно устроенной политико-административной и экономической структурой, что накладывает определенный отпечаток на формирование региональной модели бюджетного федерализма (БФ). К противоречиям уровня федеральный центр – регион здесь прибавляются многочисленные бюджетно-налоговые проблемы во взаимоотношениях Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, существующими в общем, политическом и экономическом пространстве. Эти противоречия отражают общероссийскую действительность, связанную с несовершенством нынешней модели политического и бюджетного федерализма (БФ).

В ходе проведения в стране экономических реформ произошло углубление территориальных социально-экономических контрастов не только в межрегиональном масштабе, но и на внутрирегиональном уровне.

Оценка финансовых потребностей внутри региона АТО (административно-территориальных образований) без учета межрайонных отличий (по уровню социально-экономического развития, природно-климатическим, демографическим, экологическим, пространственным и другим особенностям) обнаруживает свою ущербность. Учет специфики регионов в формировании бюджетных отношений между всеми уровнями власти способствует более глубокому пониманию равноправия межбюджетных отношений, основанного на объективном подходе к каждой территории; реформированию существующей бюджетно-налоговой системы; разработке основных направлений политики бюджетного выравнивания и критериев ее оценки.

Построение справедливого механизма БФ предполагает учет различных географических подходов и методов, в частности, для выявления территориальных различий в получении и распределении бюджетных финансовых ресурсов, оценки потенциала налогооблагаемой базы и т.д.

Это обстоятельство актуализирует формирование нового комплексного направления региональных исследований, находящегося на стыке разных наук и изучающего пространственные особенности развития БФ и его региональных моделей, влияние социально-экономических и политических факторов на формирование и использование налогооблагаемой базы и бюджетноинвестиционного потенциала административно-территориальных образований и региона в целом, пути достижения территориальной справедливости.

Чаще всего БФ рассматривается с точки зрения вертикального распределения бюджетных средств от вышестоящих к нижестоящим бюджетным уровням в виде субсидий, субвенций, трансфертов и т.д. Географическая интерпретация БФ ассоциируется с горизонтальной сбалансированностью бюджетных потоков, под которой понимается общее соответствие доходов расходам в бюджетах отдельных регионов и территорий на соответствующих уровнях власти. При этом проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджета свойственны практически всем странам. Они возникают в связи с многоуровневой структурой бюджетной системы, состоящей из центрального, региональных и местных бюджетов.

В ходе реализации в БФ принципа территориальной справедливости в рамках экономической и социальной географии получили развитие новые направления, например, география налогообложения и налоговых потенциалов, которая изучает особенности налогооблажения территорий, влияния экономических и политических факторов на формирование налоговой базы разных бюджетных уровней, закономерности ее распределения между и внутри субъектов РФ.

Горизонтально сбалансированная модель БФ, в нашем представлении, позволит значительно быстрее достичь поставленных целей и задач, в первую очередь за счет роста бюджетно-инвестиционного потенциала территорий с опорой на местные ресурсы и особенности, поскольку больше учитывает в своих подходах территориальную специфику (интересы и возможности) объектов исследования и развивает индивидуальный подход к решению проблемы бюджетосамодостаточности в каждом конкретном случае.

';

Суть изучения современного состояния и развития процессов бюджетно-налогового федерализма в Российской Федерации (в том числе в Красноярском крае) - реализация конституционных прав населения на всем российском государственном пространстве в равной степени.

Объектом исследования является финансово-экономическое пространство Красноярского региона (включая Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа).

Предмет исследования - внутрирегиональные и межрегиональные отношения Красноярского края в системе бюджетного федерализма в процессе реализации важнейшего принципа – территориальной справедливости. Решение проблемы бюджетного равноправия территорий в составе Красноярского региона позволит сделать статус юридического и социального равенства населения края независящим от места проживания.

Научная новизна исследования состоит в оценке бюджетноинвестиционного потенциала Красноярского края, в определении его места в системе современного БФ России, в установлении роли географических факторов в развитии региональной модели БФ. Предложен коэффициент бюджетной обеспеченности. Уточнено представление такой новой формы политического и экономического федерализма, как унифедерализм, который наиболее полно отражает региональные и государственные интересы населения в реализации положений и норм Конституции РФ.

Целью диссертации является исследование основных направлений социально-экономического развития региона в свете географической интерпретации БФ для решения насущных задач бюджетного федерализма во взаимоотношениях центра, региона и местного самоуправления.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- выявить возможности местных и регионального бюджетов Красноярского края с точки зрения обеспечения самодостаточности и саморазвития с опорой на местные финансовые возможности и ресурсы в процессе достижения целей и задач БФ;

- разработать региональную финансово-экономическую модель развития Красноярского края на ближайшую перспективу;

- определить источники и механизмы регионального накопления в крае;

- оценить бюджетно-инвестиционный потенциал Красноярского края в связи с возможностями достижения внутрирегиональной территориальной справедливости;

- систематизировать административные районы края по бюджетноналоговому потенциалу, бюджетообеспеченности с учетом географических факторов социально-экономического развития.

Положения диссертации выносимые на защиту:

- сложившаяся система бюджетного федерализма в РФ еще во многом не соответствует принципу территориальной справедливости, противоречит коренным интересам и задачам российской государственности, нуждается в существенной корректировке в частности с учетом места и роли в системе БФ Сибирских регионов;

- более всего несоответствие бюджетного федерализма принципу территориальной справедливости проявляется не на региональном уровне, а на местном, где несовпадение территориального интереса проживающего населения с проводимой государством бюджетно-инвестиционной политикой проявляется особенно отчетливо;

- развитие экономической самодостаточности бюджетонаполнения территорий (в первую очередь местного бюджетного уровня) Красноярского края является одной из приоритетных задач и конечной целью формирования региональной модели бюджетного федерализма;

- региональная система межбюджетных отношений в Красноярском крае должна развиваться в сторону децентрализации доходной базы, укрепления финансовой базы местного управления, сокращения межуровневых финансовых потоков, укрепления налогового потенциала территорий, стимулирования экономических и социальных реформ на региональном и местном уровнях, установления единого подхода к распределению финансовой помощи АТО и повышения прозрачности методики расчета трансфертов. Основной целью реформирования на региональном уровне в Красноярском крае должно стать создание институтов и инструментов эффективной региональной политики, позволяющей интегрировать экономическое и социальное пространство территорий и обеспечивающей экономический рост;

- в целях оптимизации географии налогосамодостаточных территорий целесообразна корректировка в соответствии с изменившимися экономическими условиями административно-территориального деления Красноярского края, предусматривающая сокращение числа дотационных АТО, укрепление экономической базы тех АТО, которые имеют предпосылки к самообеспечению бюджетно-налоговыми ресурсами.

Практическое значение результатов исследования заключается в разработке методики анализа межбюджетных отношений отдельно взятого региона с точки зрения горизонтальной сбалансированности бюджета. Это позволило определить и формализовать региональные цели в достижении сбалансированных бюджетных отношений, приоритеты социальноэкономического пути развития региона и его составных частей – административных районов. Отдельные положения работы востребованы местными органами власти и проектными организациями.

Методологическая основа и информационная база. При достаточно большом количестве работ, посвященных проблемам становления, классификации и развития БФ в Российской Федерации, вопросы построения и функционирования региональных моделей БФ при учете географических аспектов изучены слабо. Теоретической и методологической основой диссертации послужили работы таких отечественных и зарубежных экономико-географов и экономистов в области БФ и социально-экономического развития региона, как: О.Г. Дмитриева, О.В. Богачева, А.М. Лавров, С.Н. Хурсевич, М.К.

Бандман, Н.В. Бобылева, Ю.Н. Гладкий, А.И. Чистобаев, В.К. Бугаев, Э.Л.

Файбусович, А.А. Ткаченко, В.Е. Селиверстов, Г.В. Марченко, И.В. Подпорина, С.С. Артоболевский, А.Р. Сараев, А.И. Трейвиш, П. Фишер, Ю. Фосс, Д.Дж. Элейзер, Н.И. Ларина, В.И. Суслов, Е. Бухвальд, В. Христенко, Ю.Г.

Бендерский, Н.А. Бородулина и др.

Статистические данные почерпнуты из сборников Госкомстата РФ, статистических бюллетеней и сборников Красноярских краевого и городского комитетов государственной статистики, публикаций Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (г.Новосибирск), законодательных и иных актов Красноярского краевого Законодательного Собрания, Красноярской краевой администрации и администрации г.Красноярска.

Методические подходы автора предназначены для использования в разработке Концепции социально-экономического развития Красноярского края на долгосрочную перспективу, а также для использования в учебном процессе при преподавании автором лекционных курсов «Региональная экономика», «Экономической и социальной географии России и Красноярского края».

Апробация работы и публикации. Основные результаты исследования докладывались на VII научно-практической и методической конференции, посвященной 100-летию Красноярского отдела РГО «География на службе науки, практики и образования», проходившая в г. Красноярске 26- апреля 2001 г., а также на ежегодных научно-практических конференциях студентов и аспирантов КГПУ, г. Красноярск (2001-2002гг.).

По теме диссертации автором опубликовано 7 статей и тезисов общим объемом 3,8 печатных листов.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, табличных, схематичных и картографических приложений. Диссертация имеет общий объем 206 страниц. Библиографический список содержит 161 наименований.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. По своему статусу региональные бюджеты занимают очень важное место в бюджетной системе РФ. С одной стороны, у них свои самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств; с другой – они занимают определенное промежуточное место в бюджетной системе: получая помощь из федерального бюджета РФ, они сами оказывают аналогичное финансовое содействие нижестоящим муниципальным образованиям. Причина такого положения заключается в том, что регионы и находящиеся в их пределах административно-территориальные образования существенно отличаются друг от друга по своему социально – экономическому и бюджетному потенциалу, а также по потребностям в бюджетных ресурсах.

Вертикальное регулирование способствует устранению несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным уровнем бюджетной системы РФ. Горизонтальное регулирование означает пропорциональное распределение налогов между субъектами бюджетных отношений по формуле, для устранения неравенства в бюджетно-налоговых возможностях различных территорий.

В результате проведенного исследования установлено, что бюджетная самостоятельность региона тесно связана с наличием на его территории необходимого финансового потенциала, позволяющего сформировать региональный бюджет. При отсутствии у региона достаточной финансовоналоговой базы возникает необходимость межбюджетного перераспределения средств.

По данным табл. 1, среди Сибирских регионов Красноярский край прочно удерживает вторую позицию (за Тюменской областью) по основным социально-экономическим показателям, но в ходе изучения бюджетных потоков обнаружился факт чрезмерного изъятия бюджето-налоговых средств из региона в вышестоящий бюджет без обратного движения, за счет чего искусственно снижаются показатели бюджетной обеспеченности населения, в первую очередь страдает от этого социальная сфера. Регион, обеспечивающий существенный бюджетно-налоговый поток, живет и развивается в значительно худших финансово-экономических условиях, чем регионы, получающие дотации от вышестоящего бюджета. В работе приводятся соответствующие аргументы.

Вопросы территориальной справедливости уже давно стали объектом исследования географической науки. Работы географов во многом способствовали переводу понятия «социальная справедливость» в территориальную плоскость равноправия территорий в распределении ограниченных ресурсов.

География частично связана некоторыми своими направлениями с проблемой социальной справедливости, объединяющей понятия пространства, места и расстояния. Географы могут способствовать более глубокому пониманию того, что есть социальная справедливость и мораль вообще.

2. Административно-территориальные образования (АТО) Красноярского края представляют собой конгломерат слабо связанных территорий. По рассчитанным данным на 2000 год, объемы ВРП на душу населения по административно-территориальным образованиям различались в 6,2 раза. Резко дифференцированы показатели уровня и качества жизни населения. Средняя оплата труда с учетом социальных выплат различалась по АТО в 7 раз; доля в доходах 28 % населения, получающего доход ниже прожиточного минимума, в 12 раз меньше доли дохода населения со средним уровнем жизни.

Различия в уровнях покупательной способности населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) на 2000 год составляли 3,7 раза (без учета г.Норильска и автономных округов). В «разы»

различаются АТО по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры, по бюджетным инвестициям на душу населения АТО края различаются в 360 раз. Агрегированные показатели уровня жизни населения разнятся в 1, раза, - это показатели, усредненные по АТО, а на уровне отдельных поселений различия еще больше.

Сводные бюджетные показатели Сибирских регионов за 2001 год Субъект Бюд-ные показатели На душу нас.

Доход. бюдж.

Расх. бюдж.

Поступление налогов и сборов в РФ (млрд. руб.) В % от общ.

Бюдж. обесп-ть (тыс. руб.) Инв-и в осн-й Проводимая политика вертикального бюджетного выравнивания в условиях рыночной экономики в крае нестабильна и далеко не всегда способна оправдать себя. Поэтому возникает необходимость горизонтального выравнивания бюджетов АТО Красноярского края посредством бюджетных инвестиций в экономическую базу территорий, а также путем поддержки существующей, и создания новых экономических структур. Для перехода к политике реального выравнивания различий в Красноярском крае необходимо проведение территориально-экономической реструктуризации и повышения экономической самодостаточности хозяйства АТО.

Формирующаяся региональная модель БФ преимущественно и по существу социально ориентирована, однако более чем двукратное снижение финансового потенциала главного налогоплательщика – реального сектора – и возросшая в ходе экономических реформ социальная нагрузка на региональный и местные бюджеты практически сделали невозможным проведение активной социальной политики в регионе. При незначительном росте абсолютных цифр социальных расходов происходит относительное снижение доли данных расходов в бюджете как края, так и АТО, снижаются их качественные параметры.

Не существует и согласованного разграничения бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти регионального и местных уровней; активная передача из федерального и регионального центров на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов. В результате в крае только четыре АТО (г.Красноярск, г.Норильск, г.Ачинск, Северо-Енисейский район) являются налогосамодостаточными территориями.

Расходные функции каждого уровня власти должны соответствовать распределению государственных услуг, за оказание которых он отвечает.

При этом необходимо производить учет следующих географических принципов:

1) государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;

2) услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких административных единиц, должны предоставляться властями регионального уровня;

3) услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

Закрепление расходных функций осуществляется в соответствии с географией обслуживаемого региона по принципу: расходы должны осуществляться на том уровне (муниципалитет, край, федерация), население которого преимущественно пользуется услугами, обеспечиваемыми данными расходами.

Налогосамодостаточная территория, как конечная цель реализации БФ, при соблюдении принципа территориальной справедливости рассматривается нами как географическая категория, объединяющая в себе черты экономической, социальной географии на стыке с экономикой. В качестве структурной единицы исследования может рассматриваться бюджетно-налоговый потенциал территории, его эволюция во временном, экономическом и практическом значении. Расширение географии налогосамодостаточных территорий, абсолютный рост и качественное преобразование их налогового потенциала, улучшение социально-экономических условий жизнедеятельности населения, - в состоянии привести к достижению принципа территориальной справедливости, способности государственной власти обеспечить реализацию территориального интереса отдельно взятого региона, административнотерриториального образования.

3. Проводя политику горизонтального бюджетного выравнивания среди АТО края, региональные власти должны учитывать индивидуальные черты экономико-географического состояния региона в целом и его АТО в частности; при этом критерием горизонтальной сбалансированности служит величина расхождения в уровнях предоставляемых в регионе социальных услуг.

Необходимо учитывать особенности расселения населения, географию налогооблагаемой базы, бюджетно-инвестиционный потенциал территории, качественные экономические характеристики хозяйства, существование оснований для обретения бюджетонезависимости. Каждый из этих факторов изменяет расходные приоритеты. В различных АТО процессы бюджетного выравнивания займут разное количество времени, также разным будет набор средств для уменьшения бюджетно-налоговых диспропорций.

Наибольшую трудность представляет определение потребности в расходах для каждого АТО и региона в целом. Этот процесс должен основываться на объективных показателях, а не на текущих расходах. Большие расходы АТО могут быть связаны как с объективными факторами – специфическими географическими условиями и особенностями экономической базы, так и с излишними затратами местных органов власти.

Регулирующие доходы, как инструмент межбюджетного регулирования, не решают проблему выравнивания бюджетной обеспеченности АТО.

Нерациональное распределение нормативов отчислений от регулирующих налогов приводит к тому, что абсолютное большинство АТО остается нуждающимися в финансовой помощи. Отчисления от регулирующих налогов, закрепленные по единым нормативам, не могут в полной мере выполнять регулирующую функцию т.к. не учитывают выше приведенные географические особенности территорий.

В условиях, когда АТО оказывается фактически лишь текущая финансовая поддержка, а роль государственных инвестиций явно недооценивается, необходимо формирование такой системы региональной финансовой поддержки территорий, в которой субсидирование текущих расходов сочеталось бы с поддержкой капитального строительства. В связи с этим является целесообразным формирование в составе капитальных расходов бюджета субъекта РФ Бюджета развития.

Факторы, влияющие на формирование региональной модели, имеют смешанную природу и базируются как на географических, так и на экономических моментах функционирования АТО. При этом они должны учитывать принцип территориальной справедливости и реализации территориального интереса населения региона.

Первая группа факторов включает природные условия и ресурсы (полезные ископаемые, биологические, почвенные, водные и т.д.). Освоение природно-ресурсного потенциала территории создает экономические ядра для поступательного развития отдельных частей и региона в целом. В рыночных условиях социально-экономического развития освоение природных ресурсов и их переработка в ближайшей перспективе остаются для Красноярского края главным и единственным источником роста регионального и местных налоговых потенциалов территорий.

Вторая группа факторов связана с жизнедеятельностью населения и включает следующие позиции:

- демографические (естественный прирост населения, рождаемость, смертность, миграции);

- социальные (уровень развития социальной инфраструктуры, мобильность населения, социальные условия, уровень развития торговли, сезонный или постоянный характер поставок товаров потребления);

- социально-экономические (рынок труда и занятость населения, безработица, создание новых рабочих мест или их сокращение);

- инфраструктурные (развитие транспортных коммуникаций, характер освоения территории, система размещения промышленных, сельскохозяйственных и др. объектов).

Третья группа объединяет экономическую группу факторов:

- экономико-географическое положение;

- уровень социально-экономического развития;

- транспортная освоенность территории, функциональное и территориальное назначение транспортных узлов;

- бюджетно-инвестиционный потенциал;

- специализация АТО и территориальная организация хозяйства.

Главное звено экономической системы региона как в вопросах горизонтального бюджетного выравнивания, так и в проведении бюджетноинвестиционной политики - местные органы власти. При смещении социальных расходов на местный бюджетный уровень они должны быть подкреплены бюджетными инвестициями из регионального и федерального бюджетов или изменениями налогового законодательства в сторону увеличения доли местных налогов, которые должны направляться не только на рост налогооблагаемой базы и в реальный сектор экономики, но и на подготовительные процессы к экономическим инвестициям.

Красноярский край и его АТО - одни из потенциально крупных получателей инвестиций как внутри страны, так и за рубежом, но с начала года инвестиционный поток фактически иссяк, не дав положительных результатов для экономики края. Даже в условиях существования источников приложений инвестиций внутренний инвестиционный ресурс уходил с экономического краевого поля. Из собранных коммерческими и государственными банками денежных средств на территории края в региональную экономику в виде кредитов и инвестиций вернулось меньше 20 %. Все это указывает на экономическую неподготовленность инвестиционного пространства Красноярского края. Бюджетные инвестиции в местные и региональный бюджеты призваны и способны решить проблемы, в первую очередь, с качественным развитием социальной и инженерной инфраструктуры, развитием транспортных путей и связи, бюджетного кредитования местного малого предпринимательства и т.д.

Местные бюджеты – самые многочисленные в бюджетной системе Российской Федерации. Являясь «низшим» звеном, они служат, тем не менее, фундаментом всей российской бюджетной системы. Проблемы организации бюджетных отношений, посредством которых будут сформированы фонды денежных средств органов местного самоуправления, актуальны для всех субъектов Федерации как с теоретической, так и с практической точки зрения в двух аспектах: формирование и регулирование местных бюджетов.

Особенностью системы разделения доходов между уровнями бюджетной системы в России является отсутствие реального долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах. Более того, анализ распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ свидетельствует, что законодательное установление постоянных долей распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не зависит ни от статуса налога (федеральный, региональный, местный), ни от его вида (ресурсный, имущественный, налог на потребление).

Бюджетный кодекс РФ зафиксировал разграничение основных видов расходов по вертикали бюджетной системы, но остается задача дальнейшей конкретизации, детализации видов расходных полномочий, особенно по предметам совместного ведения.

В течение всего периода формирования трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации одной из неразрешенных остается проблема несбалансированности расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов.

Для оценки степени несбалансированности бюджетной системы АТО Красноярского края автор предлагает рассчитать два показателя: коэффициент бюджетной обеспеченности (предложенный автором) и процент возврата бюджето-налоговых средств на территорию АТО. Анализ значений коэффициента бюджетной обеспеченности позволяет определить долю расходов консолидированного бюджета АТО, финансируемую за счет доходных источников, находящихся под контролем местных органов власти.

где Кбо – коэффициент бюджетной обеспеченности;

Др – доля расходов консолидированного бюджета АТО, которая финансируется за счет источников, не подконтрольных местным властям.

В зависимости от отнесения к потенциально собственным источникам конкретных групп регулирующих доходов рекомендуется рассчитать коэффициент бюджетной обеспеченности по трем вариантам:

Кбо1 = 1 – Нр+Тв+Тц, где Нр – отчисления от регулирующих налогов;

Тв – выравнивающий трансферт;

Тц – целевые формы финансовой помощи;

Р – расходы консолидированного бюджета АТО.

При расчете коэффициента по первому варианту собственными источниками доходов бюджета АТО считаются доходы, закрепленные за местным бюджетным уровнем. Во втором варианте потенциально собственными доходами признаются отчисления от регулирующих налогов, поскольку эти средства получены на территории АТО. При расчете коэффициента по третьему варианту потенциально собственными считаются, помимо закрепленных доходов и налогов, распределяемым на долевой основе, выравнивающие трансферты, поскольку размер трансферта из Фонда финансовой поддержки городов и районов края заранее известен АТО и учитывается при формировании его доходной части и, кроме того, при получении трансферта местные власти самостоятельно определяют направления его расходования.

Для исследования масштаба «реципиенства» АТО автор предлагает определить процент возврата средств из регионального и федерального бюджетов в административно-территориальное образование. Этот показатель позволяет установить значимость для территории средств, поступающих из регионального центра. Применяемые в настоящее время методики оценки этого показателя сводятся к сопоставлению величины средств, поступающих из АТО в региональный и федеральный бюджеты в форме федеральной и региональной части регулирующих налогов с объемом финансовой помощи из регионального бюджета (прежде всего трансфертов). Однако движение денежных средств из регионального бюджета в АТО не исчерпываются финансовой помощью. Исполнение регионального и федерального бюджетов происходит непосредственно в территориях, так как именно здесь располагаются конкретные объекты финансирования. Таким образом, в АТО средства возвращаются в виде финансирования закрепленных за региональным и федеральным бюджетами.

Поэтому, для расчета данного показателя следует найти процентное соотношение между величиной всех расходов вышестоящих бюджетов в АТО и размером собранных и перечисленных в вышестоящие бюджеты доходов с его территории. Величина, рассчитанного по предлагаемой методике, показателя свидетельствует о том, что в течении последних пяти лет 89% АТО перечисляли в вышестоящие бюджеты средств значительно меньше, чем получали из них.

4. В настоящее время происходит концентрация доходных источников на федеральном уровне с одновременной децентрализацией расходных полномочий. Значительная часть бремени бюджетных обязательств лежит на местных властях. Расходы бюджетов АТО Российской Федерации на сегодняшний день перегружены расходными обязательствами, в том числе федерального уровня (заработная плата, социальные пособия, различные льготы и т.д.), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи. Собственных же доходных источников, находящихся в распоряжении местных властей, недостаточно даже для осуществления финансирования собственных полномочий, не говоря уже о передаваемых сверху государственных полномочиях.

Различия административно-территориальных образований по природно-климатическим и социально-экономическим условиям приводят к резкой дифференциации бюджетной обеспеченности местных органов власти, и в результате чего потребность в перераспределении ресурсов между местными бюджетами в большинстве субъектов Федерации оказывается выше, чем на федеральном уровне.

Значительное внимание в работе уделено объективной оценке доходных возможностей административно-территориальных образований Красноярского края. В качестве оценки предлагается использовать понятие налоговый потенциал, под которым понимают финансовые ресурсы, подлежащие аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующим законодательством.

Существующие методы измерения налогового потенциала административно-территориальных образований отличаются как точностью, так и трудоемкостью, у каждого из них есть свои плюсы и минусы. Выбор методики оценки налогового потенциала – прерогатива региональных властей.

Для лучшего понимания и направления процессов развития бюджетноинвестиционных потенциалов территорий нами была произведена типология АТО по бюджетно-инвестиционному потенциалу, социально-экономическое развитие которых невозможно без активной прямой или косвенной поддержки как самого Красноярского края, так и федерального центра в целом. Главным критерием нашей оценки являлась доля АТО в Фонде финансовой поддержки районов и городов Красноярского края в период с 1997 по 2001 гг., изменявшаяся от 0 до 95% (рис. 1).

Анализ и оценка бюджетно-инвестиционного потенциала АТО позволили составить собирательную картину бюджетно-инвестиционного потенциала Красноярского края и его места в Сибири и во всей России.

Как известно, к бюджетным инвестициям относятся финансовые средства косвенного и прямого характера. Прямые бюджетные инвестиции направляются в виде кредитов и средств целевого назначения для роста налогооблагаемой базы, ее укрепления и диверсификации. Косвенные бюджетные инвестиции направляются на развитие и улучшение социальной и инженерной инфраструктуры, транспортных путей сообщения, связи и т.д., на достижение целей сближения социально-экономического уровня развития территорий. Именно косвенные бюджетные инвестиции во многом отражают ход реализации принципа территориальной справедливости.

Оценку бюджетно-налогового потенциала нельзя ориентировать на реальные доходы, так как это снизит заинтересованность местных властей в сборе налогов, либо реальные доходы будут скрываться – местные власти будут прилагать все усилия, чтобы казаться беднее, чем на самом деле.

Для оценки налогового потенциала каждая полученная оценочным путем налоговая база умножается на средний уровень налога для данной базы. Таким образом, вычисляется налоговый потенциал по всем АТО.

В процессе бюджетного выравнивания внутри субъекта федерации необходимо сохранение и дальнейшее развитие условий для саморазвития АТО. Для любого уровня бюджетозависимости АТО – это путь укрепления его экономической базы (в том числе за счет расширения сферы среднего и малого бизнеса). Главное требование в достижении сбалансированности бюджета - гарантия права каждого АТО самостоятельно принимать решения о направлении бюджетных средств в соответствии с имеющимися у него финансовыми ресурсами. Уровень социальноэкономического развития АТО в большей степени, чем в целом в Красноярском крае, зависит от его инфраструктурной обустроенности, экономикогеографического положения и других факторов.

Для АТО и края принципиальное значение имеет оптимизация бюджетно-налоговых потоков как по схеме федеральный центр – регион, так и по схеме регион – местный уровень. Каждый бюджетный уровень должен иметь главный налоговый источник при опоре на социально-экономический процесс развития.

В результате исследования факта преобладания понижающих или повышающих факторов, влияющих на изменение налогового потенциала АТО (по методике Коломиеца А.Л.) (рис. 2), выяснилась географическая направленность изменения преобладания определенных видов налогов в налоговом потенциале АТО с севера на юг. Чем севернее географически расположено АТО, тем весомее в налоговом потенциале территории налоги на доходы населения, налоги на использование недр, налоги на доходы предприятий. У АТО юга Красноярского края вырастает доля налогов связанных с сельским хозяйством и налогов с физических лиц. Такая понижающая тенденция сформировалась вследствие не развитости промышленности на вышеупомянутой территории и занятости населения в основном в бюджетной сфере.

Несколько другая тенденция связана с различностью налоговых потенциалов городов и сельских территорий. В городах резко выделяется своими количественными характеристиками доли налогов связанных со сферой обслуживания, торговлей, промышленностью.

Среди факторов понижения налогового потенциала АТО на первом месте стоят показатели высокой доли сельского хозяйства (более 2,5%) и налога на доходы физических лиц (более 15%) в структуре налоговых поступлений. Снижение роли аграрного сектора связано с его низкой рентабельностью и сложными климатическими условиями, а высокая доля налога на доходы физических лиц служит индикатором отсутствия реального сектора экономики в АТО.

Данные показатели дифференцируют АТО на две полярных группы с заведомо низким и высоким налоговым потенциалом. Повышающие факторы лишь корректируют место АТО в той или иной группе.

Повышающими факторами являются: высокие среднедушевые доходы населения, высокая суммарная доля НДС и налога на прибыль, высокая доля налоговых поступлений от промышленности, высокая доля налоговых поступлений от торговли и общественного питания, высокая доля налога на имущество предприятий.

Анализ распределения АТО Красноярского края по группам с различным налоговым потенциалом показывает многофакторность и опосредованность взаимосвязи налогообложения со специализацией региона.

Все АТО с низким и ниже среднего потенциалом включают в себя фактор S, а большинство из них дополняется фактором F. Причем АТО с самым низким налоговым потенциалом включают в себя оба этих фактора.

Основной особенностью АТО с высоким и выше среднего налоговым потенциалом является отсутствие понижающих налоговый потенциал факторов. Здесь доминируют один – два из трех основных факторов повышения: D, N или R. Место того или иного АТО в этой группе корректируется наличием или отсутствием остальных повышающих факторов.

Рис. 2 Типология административно-территориальных образований Красноярского края по их налоговому потенциалу Выделенные факторы существенно влияют на межрайонные различия в налоговых потенциалах территорий. Их учет и анализ позволяют осуществлять налоговое планирование для саморазвития территории, направленное на уменьшение бюджетной асимметрии.

Самодостаточная модель бюджетного федерализма в отдельно взятом Красноярском крае, как регионе со сложно субъектно-правовой основой, с экстремальными условиями хозяйствования, с огромным экономическим и бюджетно-инвестиционным потенциалом, может быть построена только на четком претворении в действительность положений о территориальной справедливости, в основу которых положена превалирующая роль географических факторов в социально-экономическом развитии Красноярского края.

Все это доказывает сильную дифференциацию российских административных образований, вследствие чего можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне довольно сложно смоделировать такую систему разграничения и перераспределения доходов между бюджетами всех уровней на постоянной основе, которая обеспечила бы достаточность доходной части местных бюджетов, т.е. только в компетенции субъекта РФ осуществить разграничение финансовых ресурсов между бюджетом субъекта и местными бюджетами.

Реализация принципа справедливого бюджетного федерализма предусматривает необходимость обоснованного и жесткого распределения расходов между звеньями бюджетной системы. Основной принцип разграничения расходов между бюджетами – их адекватность полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем власти. В настоящее время этот принцип не может быть реализован в полной мере, так как кроме жестко закрепленных за каждым уровнем расходов существуют полномочия, относимые к предметам совместного ведения, расходы по которым могут финансироваться из бюджетов разных уровней.

5. Изменения такого рода наиболее уместны при объединении АТО с хозяйством со схожей специализацией, имеющим, как правило, небольшую территорию и численность населения. В первую очередь, необходимо объединение группы районов вокруг г. Красноярска, имеющих общую специализацию в развитии пригородного типа хозяйства: Емельяновский, Большемуртинский и Сухобузимский - в один административный район; Березовский и Манский - в другой. Оптимизация административного деления необходима также в отношении Шарыповского и Ужурского районов, как главных в товарном зерновом хозяйстве, или Назаровского с Шарыповским, как центрами по добыче канско-ачинских бурых углей и производству на их основе электроэнергии. Большое объединительное поле образуют административные районы, расположенные по Транссибирской железнодорожной магистрали. Лесозаготовительная отрасль в крае представлена в южной части районами по обоим берегам р. Енисея. Их объединение в две - четыре административные единицы позволило бы укрупнить производственные мощности, снизить транспортные, административные и другие издержки, повысить конкурентоспособность отрасли.

Такие административные меры не только позволят снизить административно-хозяйственные издержки, но и обеспечат поступательное экономическое развитие территорий, усилят их внутритерриториальную специализацию и кооперацию.

Реализация межрайонного территориального интереса на более высоком уровне, нежели районный, может помочь достичь принципа территориальной справедливости.

Основными направлениями реализации принципа территориальной справедливости в АТО Красноярского края являются:

- создание базовых условий для повышения уровня налогосамодостаточной базы для бюджетосамообеспечивающих АТО;

- организация ежегодно прогнозируемой финансовой помощи традиционно-неразвитым и имеющим узкий налоговый потенциал АТО через проведение бюджетных инвестиций;

- налаживание внутри- и межрайонных кооперационных связей в районах с общевыраженной специализацией хозяйства в направлении создания благоприятных условий для диверсификации и расширения налооблагаемой базы;

- обеспечение поощрительных мер к АТО-донорам;

- обеспечение активного регулирующего участия регионального и местного уровней органов власти в реализации в пределах Красноярского края социальных, отраслевых, экономических и иных программ Федерального центра;

- обеспечение большой свободы местных органов власти в соответствующей области налогообложения.

Список опубликованных тезисов и статей:

1. КАТЭК: факторы развития местной промышленной базы//Молодежь и наука – третье тысячелетие: Сборник тезисов IV межвузовского фестиваля; Фонд НТИ и ТДМ. – Красноярск, 1997.

2. К вопросу об обслуживающих отраслях КАТЭКа//Молодежь и наука – третье тысячелетие: Сборник тезисов IV межвузовского фестиваля; Фонд НТИ и ТДМ. – Красноярск, 1997.

3. Инвестиционный потенциал Красноярского края//География на службе науки, практики и образования: Сборник материалов VII научнопрактической и методической конференции, посвященной 100-летию Красноярского отдела РГО; КГПУ. – Красноярск, 2001.

4. Концепция развития Красноярского края в рамках бюджетного федерализма// Ежегодный сборник научных и практических работ студентов и аспирантов КГПУ; ПОС КГПУ. – Красноярск, 2001.

5. Географическая интерпретация бюджетного федерализма на примере Красноярского края// Ежегодный сборник научных и практических работ студентов и аспирантов КГПУ; ПОС КГПУ. – Красноярск, 2002, март.

6. Территориальная справедливость – главный принцип реализации справедливого бюджетного федерализма: на примере Красноярского края//Ежегодный сборник научных и практических работ студентов и аспирантов КГПУ; ПОС КГПУ. – Красноярск, 2002, март.

7. Место и значение природно-ресурсного потенциала в концепции социально-экономического развития Красноярского края в рамках бюджетного федерализма//II Международная научная конференция «Историческая геология, геоэкология и природопользование: новые направления и методы исследования»; Российский государственный гидрометеорологический университет. – СПб, 2002, апрель.