На правах рукописи

МАСЛОВ ДЕНИС НИКОЛАЕВИЧ

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX ВВ.

(ИСТОРИКО – ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Специальность 12.00.01 Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2010 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Чибинёв Вячеслав Михайлович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, доцент Оганесян Степан Мхитарович Кандидат юридических наук, доцент Ахмедов Чингиз Нариман Оглы

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Читинский государственный университет»

Защита состоится «28» июня 2010 года в «11» часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет»

по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 422.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « » мая 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследуемой проблемы заключается в том, что бурное развитие капиталистических производственных и торговых отношений вызвало потребность в совершенствовании бюджетного законодательства и всей правовой системы Российской империи. Значительно активизировалась правотворческая деятельность, сложился пусть, несколько наивный, как представляется сегодня, но уникальный опыт, творческое осмысление которого способно обогатить не только современную науку, но и практику.

Многие аспекты развития права в Российской империи изучены достаточно подробно, однако сохраняются вопросы и проблемы, требующие своего исследователя.

В работе анализируются те проблемы истории отечественного государства и права, которые сегодня, с нашей точки зрения, входят в число наиболее актуальных. В первую очередь это относится к проблемам правового регулирования финансовой деятельности государства, функционирования бюджетной системы и её правового обеспечения.

Государство, являясь субъектом финансового управления, издает законы, регулирующие финансовые отношения, устанавливает налоги, применяет принудительные меры к нарушителям финансовых норм.

Исследуемый период - период становления и развития бюджетного законодательства России, государственного контроля за исполнением бюджета, первых шагов к установлению гласности бюджета, его достоверности и сбалансированности. Это период денежных реформ, связанных с развитием денежной системы, с переходом к серебряному, а затем золотому монометаллизму, с появлением кредитных билетов, формированием вексельного законодательства. Это период совершенствования налогового и таможенного законодательства, становления отечественной банковской системы и др.

Степень разработанности проблемы связанной с развитием бюджетного законодательства и финансовой деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв. С одной стороны финансовая деятельность государства, бюджетное законодательство не были обойдены внимание ученых - юристов, историков, экономистов. Вместе с тем, развитие бюджетного законодательства в контексте эволюции финансовой деятельности Российской империи не были предметом отдельного, углубленного научного исследования.

Эволюция финансовой деятельности государства является частью общей истории России. Поэтому вопросы финансовой, бюджетной организации рассматриваются в трудах по общей истории. Так, вопросы финансово-бюджетного управления отражены в трудах Н.М. Карамзина, Н. И.

Костомарова, В.О. Ключевского, А. Брикнера, М.В. Клочкова.

Важное значение в развитии бюджетного управления и законодательства имеют работы М.М. Сперанского, который фактически первым в отечественной финансово-правовой науке высказал положение о необходимости придать бюджету силу закона и неукоснительно исполнять данный закон для эффективного управления финансами государства. Впервые в России была сформулирована принципиальная схема управления государственными финансами, которая и в настоящее время не теряет своего значения.

С 60-х гг. XIX в. интерес к бюджетному праву постоянно возрастал, появились замечательные сочинения русских правоведов. Немалое внимание в них уделяется финансово-бюджетному управлению. К таким относятся работы В.А. Лебедева, П.Н. Милюкова, В.П. Безобразова, Д. Львова, Э.Н. Берендтса, С.И. Иловайского, С.Ю. Витте, С. Загорского, И.Х. Озерова, И.И. Янжула, И.И. Патлаевского, В.М. Пушкарёвой, И. И. Тарасова, А.

';

Романовича-Славатинского, М.А. Корфа, А. Лохвицкого, И.М. Страховского, Л.В. Ходского, Л.Н. Яснопольского и др..

Историю финансовой системы затрагивают в своих работах видные историки русского права М.Ф. Владимирский-Буданов, И. Малиновский, А.Н. Филипов. К подобного рода сочинениям относится труд П.Н. Милюкова.

Можно отметить научные труды, посвященные системному обзору российских финансов. Это сочинения И. Блеха, Д. Толстого, Ю.А. Гагеймейстера. Некоторую схожесть с указанными сочинениями имеет работа М.Д. Чечулина, исследовавшего русские финансы XVIII столетия. Она носит характер научной компиляции.

Особо выделяются работы направленные на исследование финансового управления. В этом отношении следует отметить работы выдающегося русского правоведа А. Градовского, известного своими либеральными взглядами.

Исключительно бюджетным вопросам земства посвящена работа В.А. Лебедева. Но основные акценты в ней он расставляет на характеристике налоговой системы и порядку взимания налогов. Нельзя обойти вниманием сочинение Б. Веселовского. Предметом его исследования является образование, эволюция земских учреждений, практика их работы, взаимоотношения с местными органами власти. Схожими с сочинение Б.

Веселовского являются работы и других авторов - Ю. Скалона, И.П. Белоконского, С.Ю. Витте, А.Н. Куломзина, И.Х. Озерова, Р.И. Сементковского.

Огромный научный интерес вызывала и вызывает деятельность Государственного контроля, которому посвящена монография В.А. Саковича.

Среди работ, посвященных исследованию отдельных учреждений финансового контроля, можно выделить труды Е.Ю. Грачёвой, Н.П. Ерошкиной, П.Л. Зайончковского, С.Б. Коваленко, Н.И. Комарова, Ю.А. Крохиной, А.П. Погребинского, С.М. Середонина, А.Ф. Смирнова, С.М. Троицкого, В.Г. Щеглова, А.А. Ялбулганова.

В целом можно отметить, что проблемами развития бюджетного законодательства и финансовой деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв. занимались многие исследователи. Их работы обогащали сокровищницу государственно-правовых и исторических знаний, способствовали познанию истины, однако комплексное исследование периода конца XIX – начала XX вв. посвящённое развитию бюджетного законодательства и финансовая деятельность государства не являлось предметом исследования юридической наукой.

Эмпирическую основу исследования составили архивные материалы, а также Свод законов гражданских Российской империи, Полное собрание законов Российской империи. Для осуществления исследования автором использовались научные исследования, мемуары, записки и сочинения юристов, историков, экономистов по тематике диссертационного исследования.

Объектом исследования является развитие бюджетного законодательства и финансовой деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв.

Предметом исследования являются проблемы правового регулирования финансово-бюджетной деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв.

Хронологические рамки исследования охватывают период с конца XIX по начало XX вв.

Цель работы состоит в исследовании бюджетного законодательства и финансовой деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв., а так же развития системы финансово-бюджетного контроля. В результате автором решались следующие задачи:

исследовать теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления;

провести анализ взглядов на роль государства в регулировании финансовых отношений;

исследовать бюджетные отношения, во взаимосвязи с функциями государства;

выявить источники права Российской империи;

определить основные этапы развития бюджетного законодательства Российской империи;

исследовать развитие бюджетного процесса в Российской империи;

провести анализ правового регулирования отдельных видов доходов и расходов бюджета;

исследовать государственный кредит и его роль в развитии финансовой деятельности Российской империи;

выявить особенности правового регулирования налогообложения и государственного финансового контроля в Российской империи в XIX – начале XX вв.

Методологическую основу диссертации составили общенаучные методы познания, и, прежде всего, диалектический метод, а также частно-правовые методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что работа представляет собой комплексное исследование историкотеоретического характера, в котором соискатель исследует особенности и закономерности развития и эволюции бюджетного законодательства и финансовой деятельности Российской империи в конце XIX – начале XX вв.

Результатами исследования, содержащими элементы новизны, являются: привлечение широкого перечня архивного материала; рассмотрение теоретико-правовых подходов к пониманию системы публичного финансового управления, источников права Российской империи, взглядов на роль государства в регулировании финансовых и бюджетных отношений; определение основных этапов развития бюджетного законодательства и бюджетного процесса Российской империи; проведение анализа правового регулирования отдельных видов доходов и расходов бюджета, а так же государственного кредита и его роли в развитии финансовой деятельности Российской империи; выявление особенностей правового регулирования налогообложения и государственного финансового контроля в Российской империи в XIX – начале XX вв.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Автор указывает, что бюджет не является институтом, присущим государству на всех этапах его развития. Государство долгое время не имело бюджета. В тоже время во всех государствах и в России, в частности, формировались доходы и производились расходы, т.е. существовала, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. Автор доказывает, что бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и формирует необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансово-бюджетную деятельность вводит плановое начало составляет смету доходов и расходов на определенный период и придаёт ему юридическую силу (в форме закона).

2. Необходимо учитывать при выделении и разграничении правовых систем такие критерии, как происхождение и историческое развитие права, своеобразие юридического мышления, специфика правовых институтов, происхождение и способы толкования источников права, идеологическое влияние на право. На основании указанных критериев развитие права в России имело и имеет свои особенности. В связи с этим, автор утверждает о том, что можно говорить о целостной российской правовой семье, либо о российской правовой системе, как части славянской правовой семьи.

3. Нормы бюджетного права имеют в значительной степени вероятностный характер, реальность его во многом зависит от научно обоснованных и законодательно закрепленных подходов к его составлению. В основе таких подходов должно лежать не субъективное мнение, а объективная система исходных показателей. Такая система исходных показателей для составления росписи государственных доходов и расходов в бюджетном законодательстве Российской империи определена не была.

4. Причиной изменения бюджетного законодательства вначале XX в.

стали те изменения, которые произошли в государственном устройстве Российской империи под влиянием политических событий. Наделение Государственной думы законодательными полномочиями изменило порядок принятия законов и соответственно процедуру принятия бюджета. Народные представители получили возможность участвовать в обсуждении росписи доходов и расходов, но их возможности влиять на структуру расходов бюджета были значительно ограничены. Таким образом, процедура принятия бюджета, так и не стала до конца демократической.

5. Бюджетное законодательство можно считать сформированным, если весь бюджет обсуждается и принимается представительным органом.

Такой орган вначале XX в. уже существовал, но его полномочия в бюджетной сфере были ограничены. Можно утверждать о том, что бюджетное законодательство Российской империи до конца не было сформировано.

6. На основе проведённого исследования автор доказывает, что в законодательстве Российской империи основные категории: бюджет, бюджетное устройство, доходы и расходы государственного бюджета - закреплены не были. Действовавшее законодательство не отражало всех реалий бюджетной деятельности, создавало коллизии норм бюджетного и государственного права, отрицательно сказывалось на финансовой деятельности государства.

7. В конце XIX века в Российской империи поступления в бюджет от прямых налогов были почти в пять раз меньше, чем от косвенных. Преобладание косвенных налогов над прямыми было характерно в то время почти для всех развитых стран, но в России оно было наибольшим. Последнее, на наш взгляд, свидетельствовало о стремлении правящих кругов переложить основную часть налогового давления на население.

8. Составной частью финансовой деятельности государства является финансовый контроль. Только правильно организованный контроль обеспечивает безусловное надлежащее исполнение субъектами бюджетного законодательства, способствует предотвращению нарушений и преступлений в бюджетно-финансовой сфере. Но формирование финансового контроля как механизма финансовой деятельности началось только во второй половине XIX в., причем с использованием зарубежного опыта в данной сфере, и окончательно не завершилось. Подлинный финансовый контроль -контроль народных представителей за исполнением бюджета, а не контроль органов управления за выполнением финансовых законов и правил такой контроль в Российской империи так и не был создан.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют ряд разделов истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, финансового, бюджетного и налогового права. Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для политологии, социологии, психологии, а также отраслевых юридических наук.

Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы: в дальнейших научных исследованиях в рассматриваемой области, в преподавании истории отечественного права и государства, истории политических и правовых учений, финансового права, бюджетного права, налогового права, при разработке спецкурсов по истории древнерусского государства и прав, истории отечественного налогового права и др.

Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности СанктПетербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях, отражены в публикациях автора по данной проблематике.

Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения и списка литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, её актуальность, показывается степень её разработанности, определяются цель, задачи, объект предмет, методологические основания исследования, его новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, показывается научнопрактическая значимость полученных результатов и их апробация.

В первой главе «Исторические и теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления и финансовой деятельности государства в контексте развития и реформирования российской государственности» – включены параграфы: «Теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления»; «Эволюция взглядов на роль государства в регулировании финансовых отношений»;

«Бюджетные отношения, как основа для выполнения функций государства»; «Источники права Российской империи»; «Эволюция бюджетного законодательства Российской империи».

Диссертант указывает на необходимость публичного управления обуславливает возникновение и дальнейшую востребованность механизма государства как совокупности государственных органов, осуществляющих государственную власть и реализацию функций государства, детерминируя, в свою очередь, во-первых, форму правления как структуру и порядок образования верховных органов государства и способы осуществления ими своих полномочий, во-вторых, форму государственного устройства как характер распределения публичной власти на всей территории страны и систему возникающей при этом связи между центральными и региональными органами, в-третьих, политический режим как способы взаимосвязи, «диалога» государства и его аппарата с гражданами и институтами гражданского общества, особенно если это касается формирования и использования централизованного фонда денежных средств, такого, как бюджет.

Категория «публичное управление», помимо связующего по отношению к иным категориям характера имеет еще два, важных с точки зрения диссертационной проблематики, свойства: во-первых, оно в равной степень может использоваться и применительно к государственно организованному обществу, выступая как государственное управление, и к его протогосударственным формам, выступая как различные формы вождства, поскольку неразрывно связано с процессами становления и эволюции различных видов публичной власти, вариантов ее территориального распределения и механизмов осуществления; во-вторых, рассматриваемое в рамках юридической конструкции «централизация – децентрализация» отражает применительно к любым этапам развития человеческого общества распределение и реализацию публично-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационноправовых) форм. Публичное управление, проблемы централизации и децентрализации, иерархичность управления, правовой режим и другое, имеют важное значение при формировании и развитии, как бюджетного законодательства, так финансовой деятельности государства.

Термин «финансы» этимологически берет свое начало от латинского «finis», т.е. конец. В средневековой латыни это слово употребляли для обозначения срока уплаты, а затем и для обозначения документов, доказывающих погашение долга, которыми заканчивалась сделка. Впоследствии всякий принудительный платеж стал обозначаться этим же термином. Отсюда и появился термин «финансы» как принудительный платеж публично-правовой организации. Позже в Германии XVI-XVII вв. слово «финансы» употреблялось для обозначения хитрости, лукавства, обмана, вымогательства, потому что взыскание платежей сопровождалось вымогательством и притеснениями. Со временем негативное значение термина исчезло, и сначала во Франции, а с конца XVII века и в других странах под словом «финансы» стали понимать всю совокупность государственных материальных отношений и как совокупность всех средств, имеющихся в распоряжении государства - его доходов, расходов и долгов.

До возникновения частной собственности коллектив, удовлетворявший индивидуальные и коллективные потребности своих сочленов, не имел нужды в финансовом хозяйстве. Особый характер финансовых правоотношений проявляется в том, что эти отношения принудительные. Без принуждения построить финансовое хозяйство нельзя. Если исчезает принуждение в данных отношениях, то исчезает и финансовое хозяйство. Момент принуждения проводит публично-правовой союз (государство), организующий финансовое хозяйство и данные правоотношения. Если публично-правовой союз не в состоянии применить принуждение, то он и не будет иметь финансовое хозяйство.

Автор указывает, что бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало - составляет смету доходов и расходов на определенный период и придаёт ему юридическую силу (в форме закона или др.). Становление бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что нашло свое отражение в развитии бюджетного права. Право одобрения бюджета представительной властью и есть бюджетное право. Министерства финансов правительств были поставлены в жесткие рамки соблюдения правил добывания и расходования финансовых ресурсов, утвержденных парламентами, хотя нельзя сказать, что этот процесс развивался равномерно во всех странах.

По своей природе бюджет – это юридический и политический акт.

Это план управления на будущий период, программа управления, предложенная исполнительной властью на одобрение парламента. Более того, в некоторых демократиях предварительное утверждение доходов и налогов это политическое средство, обеспечивающее регулярный созыв парламента и дающее ему орудие для борьбы с исполнительной властью. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит выражением доверия правительству со стороны большинства членов парламента, отклонение бюджета есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных правил носят поэтому, характер чисто политический.

Проблемы истории права Российской империи невозможно рассматривать без анализа основных источников права данного периода. Основными источниками финансового права Российской империи являлись законы, которые носили различные названия, поскольку «строгой системы терминологии и классификации законодательных актов установлено не было»1. Как отмечал Г.В. Вернадский, обычно различали следующие виды законодательных актов: 1) уставы, которые устанавливали более или менее постоянные нормы в жизни отдельного ведомства для какой-либо определенной области материального права; 2) регламенты, учреждения, образования; 3) указы - наиболее распространенная форма, издавались «по случайному поводу и затрагивали узкую область жизни, но некоторые имели широкое и длительное значение»2. Кроме учреждений, основывавших какой-либо новый государственный орган и определявших его правовой статус, в XIX в. издавались положения, определявшие порядок деятельности государственных и иных учреждений, а также Временные правила, постановления Совета министров, разъяснения Сената и мнения Государственного совета. Автор указывает, что на протяжении исследуемого периода сохранялась множественность форм нормативных актов, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления.

К числу главных источников законодательства в XIX в. можно отнести издававшееся ежегодно с 1830 г. Полное собрание законов гражданских Российской империи. Оно может рассматриваться как важный источник для изучения истории финансового права. Но Полное собрание имеет и определенные недостатки. Прежде всего, можно отметить неполноту содержания, наличие пробелов. Очевидно, сказалось отсутствие единых критериев отбора законодательных актов для публикации в этом издании. Такой критерий - обнародование акта Сенатом - был установлен только Законом от 11 июня 1885 г. Но одновременно были исключены из состава Полного собрания многие виды правовых документов, в том числе уставы частных кредитных установлений, за исключением уставов, утвержденных законодательным порядком, нормальных (образцовых) уставов и тех, право контроля которых предоставлялось правительству. С 1862 по 1917 г.

при Сенате издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства. Оно выходило два раза в неделю, и содержало все манифесты, повеления, издаваемые от имени Сената указы и другие акты, имевшие силу закона. С 1902 г. Собрание узаконений издавалось в двух отделах, причем во второй отдел помещались кроме прочего уставы и законоположения, касавшиеся финансовых учреждений.

Еще одним важным источником является, изданный в 1832 г., Свод законов гражданских Российской империи, который был объявлен действующим источником права с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 г. и в 1857 г. После этого переиздавались отдельные тома, последний раз в 1912 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в Продолжениях к Своду.

Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVI11-XIX вв. (Период империи). М., 1998. С. 167.

Там же.

Если рассматривать финансовую деятельность государства как деятельность по аккумулированию и распределению финансовых ресурсов, то центральное место в такой деятельности занимает бюджетный процесс.

Первые попытки составления росписей государственных доходов и расходов предпринимались в XVII-XVIII вв., но фактически государство тратило столько, сколько считало нужным, а затем изыскивало источники новых доходов. Автор указывает, что только в XIX столетии в России утверждается более или менее правильный законодательный порядок организации бюджетного процесса. Начало этому положил Манифест об учреждении министерств от 2 сентября 1802 г. В соответствии с данным документом было образовано Министерство финансов, и в число вопросов, относящихся к компетенции министра финансов, входило «генеральное всех доходов рассигнование по разным частям Государственных расходов... Сверх того возлагается на него обязанность при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих Государственных расходов...»3.

Теоретические основы такого планирования были разработаны М.М.

Сперанским в труде «План финансов». План М.М. Сперанского послужил основой для совершенствования бюджетного законодательства. В этом смысле в какой-то степени определяющим стал 1810 г., когда император подписал целый ряд документов, так или иначе затрагивавших бюджетные вопросы. Среди них можно выделить Манифест от 2 февраля 1810 г., который постановил все статьи казенных расходов считать принадлежащими казначейству, а все чрезвычайные расходы предварительно рассматривать в Государственном совете. В соответствии с предложениями М.М. Сперанского Манифест от 25 июня 1811 г. утвердил Правила о составлении, утверждении и исполнении Государственной росписи доходов и расходов.

Таким образом, усилиями М.М. Сперанского формально была создана система российского бюджетного права, но реально больших изменений в бюджетном деле не произошло. Четкой организации бюджетного управления достигнуто не было, действенный контроль в бюджетной сфере отсутствовал, дефицит бюджета покрывался за счет роста займов. Сам бюджет оставался закрытым. Можно сказать, что до бюджетной реформы г. бюджетного права в России не существовало.

22 мая 1862 г. Александр II утвердил Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений4. Статья 1 данного документа устанавливала, что «Государственная роспись есть исчисление: 1) всех предстоящих по государству расходов; 2) источников к их удовлетворению»5. Утвержденная императором Государственная роспись подлежала обнародованию.

Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ). Собр. 1. Т. 27. № 20406.

ПСЗ. Собр. 2. Т. 37. СПб., 1865. № 38309.

Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. 1099. Филиппов Т.П. Оп. 1.Д. 138.

Л. 2.

С 1866 г. были введены в действие подготовленные той же Комиссией Правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов. Последовательное проведение принципа единства кассы позволило установить четкий порядок работы по исполнению бюджетных назначений. В результате бюджетной реформы 1860-х гг. Россия впервые получила полностью законодательно оформленную схему бюджетного процесса, включавшую составление, утверждение, исполнение, контроль бюджета и бюджетных назначений.

Важное значение для эффективности действия бюджетного законодательства имеет организация его исполнения на местах. Главным звеном финансового и хозяйственного управления в губерниях были учрежденные Екатериной II казенные палаты, которые благополучно просуществовали весь XIX век. После проведенных вначале 1860-х гг. реформ часть обязанностей губернских казенных палат перешла к другим учреждениям. С г. при казенных палатах появились податные инспекторы. На них было возложено наблюдение за торговлей и выявление подлежащих обложению доходов с недвижимых имуществ, ревизия уездных казначейств, проверка действий волостных старшин и сельских старост по взиманию казенных и общественных сборов и некоторые другие функции. Обо всех обнаруженных нарушениях инспектор был обязан докладывать в казенную палату, сам же распорядительных функций не имел.

Вторая половина XIX века является началом становления бюджетного законодательства в России на принципах, сформулированных еще М.М.

Сперанским: сбалансированность бюджета и развитие гласности в бюджетной сфере. Не все в этом плане было достигнуто, в частности, некоторые статьи расходов оставались секретными, сам бюджет почти все годы был дефицитным. Сохранялось характерное и для европейских стран разделение бюджета на обыкновенный и чрезвычайный. В целом специфика правового регулирования бюджетного процесса не позволяла сформировать такой бюджет, который был необходим государству с активно развивавшейся экономикой. На переход от системы формального бюджета к системе реального бюджета России потребовалось почти столетие.

Вторая глава – «Финансовая деятельность государства и проблемы исполнения бюджета по доходам и расходам в Российской империи в конце XIX – начале XX вв.» включает параграфы: «Развитие бюджетного процесса в Российской империи»; «Проблемы правового регулирования отдельных видов доходов и расходов бюджета»; «Государственный кредит и его роль в развитии финансовой деятельности Российской империи»; «Особенности правового регулирования налогообложения в Российской империи»; «Особенности государственного финансового контроля в Российской империи в XIX – начале XX вв.».

Диссертант указывает, что изменения, произошедшие в государственном устройстве России в начале XX в., повлекли за собой и значительную модернизацию бюджетного законодательства. В первую очередь это было связано с созданием в 1906 г. такого учреждения, как Государственная дума. В соответствии с манифестом «Об учреждении Государственной Думы» от 6 августа 1905 г. и манифестом «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы»

от 17 октября 1905 г. населению империи было дано право через своих выборных представителей принимать участие в обсуждении финансовых смет и Государственной росписи доходов и расходов. В соответствии с Манифестом об учреждении Государственной думы от 20 февраля 1906 г.

ведению Государственной думы в числе прочих вопросов подлежали «Государственная Роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из казны ассигнования, Росписью не предусмотренные», а также «отчет Государственного Контроля по исполнению Государственной Росписи».

Кроме законодательных, Государственная дума имела и финансовые полномочия. Рассмотрению Государственной думой подлежали бюджет империи и кредиты сверх него, причем на основании особых правил Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных, подписанных императором Николаем II 8 марта 1906 г.6 В соответствии с этими Правилами проект росписи вносился одновременно и в Государственный совет, и в Государственную думу.

Ограничение полномочий Государственной думы в бюджетной сфере устанавливалось и Основными законами 1906 г. В соответствии со ст.

114. Реальное обсуждение бюджета происходило только в период работы III и IV Государственной думы, так как две предыдущие были распущены, не дойдя до бюджетных вопросов.

На рассмотрение бюджета Дума имела всего два месяца, и никогда, естественно, не укладывалась в отведенный срок. Вместе с тем в соответствии со ст. 116 Основных законов, если Государственная роспись не была утверждена к началу сметного периода (финансовый год начинался с 1 января), то в силе оставалась последняя утвержденная Роспись. Наказом Государственной думы для рассмотрения проекта бюджета страны, или (в терминологии того времени) проекта Государственной росписи доходов и расходов, устанавливался особый порядок.

В соответствии с установленным порядком внесенные правительством в Государственную думу проект Государственной росписи доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений передавались в бюджетную комиссию. Государственная дума приступала к их рассмотрению по поступлении к ней докладов бюджетной комиссии.

Первое рассмотрение проекта государственной росписи доходов и расходов имело предметом общие основания проекта и заканчивалось гоПСЗ. Собр. 3. Т. 26. Отд. 1. № 27505.

лосованием о переходе к рассмотрению расходной и доходной части проекта. Второе рассмотрение - голосование отдельных номеров и параграфов проекта Государственной росписи доходов и расходов, причем расходная часть проекта Государственной росписи рассматривалась и голосовалась ранее доходной его части.

Рассмотрение номеров расходной части проекта Государственной росписи происходило по группам, соответствующим финансовым сметам отдельного ведомства, рассматривались прежде всего общие основания данной финансовой сметы, а затем и соответствующие номера проекта Росписи.

Рассмотрение доходной части проекта Государственной росписи начиналось прежде всего с общих оснований этой части проекта, затем уже отдельных параграфов последнего. После того, как Государственная дума постановила перейти к рассмотрению и голосованию номеров проекта Государственной росписи, на рассмотрение и голосование ставился вопрос об оставлении указанных в докладах бюджетной комиссии кредитов по рассматриваемым номерам проекта к условному отпуску. Каждый номер проекта Государственной росписи (соответствующий параграфу финансовой сметы) и каждый параграф доходной части проекта подлежали отдельному голосованию. По окончании голосования всех номеров и параграфов проекта Государственной росписи на голосование ставился проект во всем объеме принятых частей.

Заключение особой (согласительной) комиссии, образованной в порядке ст. 12 высочайше утвержденных 8 марта 1906 г. Правил, передавалось после внесения его в Государственную думу, в бюджетную комиссию и ставилось на обсуждение общего собрания. Доклад бюджетной комиссии должен был быть роздан членам Государственной думы не позже как за дней до его рассмотрения.

Законодательство Российской империи предусматривало: доходы бюджета складываются из налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым доходам относились доходы, получаемые от государственной собственности, прежде всего земель и лесов (домены), а также от прав государства на определенные виды деятельности (регалии). К важнейшим регалиям относились железнодорожная, горная, монетная, почтовая, телеграфная и некоторые другие. Регалии, как и домены, приносили определенный доход, но вместе с тем требовали и значительных расходов, особенно железные дороги. Поэтому в структуре доходов неуклонно возрастала роль налоговых поступлений.

Постоянный дефицит бюджета вынуждал правительство прибегать к такому источнику, как государственный кредит. В результате рос государственный долг России, в первую очередь внешний долг. Проценты по долгам занимали все больше места в расходной части бюджета, вынуждая прибегать к новым заимствованиям, таким образом, возникал замкнутый круг.

В системе отношений по формированию доходов и осуществлению расходов ведущая роль принадлежит отношениям по расходам. Структура государственных расходов определялась политической системой Российской империи, ее экономической и внешней политикой, а также географическим положением. Традиционно основная часть бюджетных средств расходовалась на нужды вооруженных сил. Постоянно возрастали расходы на государственный аппарат, на полицию, борьбу с революционным движением. Немало средств отнимали железные дороги, а также содержание императорской семьи. В то же время правительство пыталось сэкономить на образовании, социальном призрении, пенсионном обеспечении.

Увеличение расходов заставляло правительство прибегать к внешним займам, соответственно в расходной части бюджета постоянно росли выплаты процентов по долгам. Если в бюджете 1878 г. платежи по займам составляли 95,8 млн. руб., то в бюджете 1898 г. этот показатель равнялся 218,6 млн. руб.

Вопрос о погашении долгов правительство сводило не к их уплате, а только к их реструктуризации, к преобразованию на более выгодных для России условиях. Законодательство Российской империи предусматривало такой способ пополнения доходной части бюджета, как государственный кредит. Государственный кредит при умелом использовании мог служить также и эффективным финансовым инструментом, но в этом плане он использовался явно недостаточно. Одной из причин было несовершенство финансового законодательства. Примитивное использование кредита как источника доходов приводило к росту государственного долга. Проценты по долгу отягощали расходную часть бюджета. Получался своего рода замкнутый круг, выход из которого правительству найти удавалось далеко не всегда.

Важное место в системе финансовой деятельности любого государства занимает сбор налогов. Если рассматривать финансовую деятельность как деятельность по аккумулированию и распределению денежных средств, то одним из основных способов такого аккумулирования, а, следовательно, и всей финансовой деятельности, служит сбор налогов.

Налоговое законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX в. опиралось на опыт предшествующих веков, современные экономико-правовые теории и взгляды. Именно сплав накопленного опыта, существующих традиций налогообложения и идей, выдвигавшихся передовыми мыслителями и государственными деятелями, определил особенности налоговой системы. Определяющую роль в развитии налогового законодательства России нередко играло то, каких взглядов придерживался очередной министр финансов. Но результативность того или иного налогового курса сразу оценить было сложно, потому что периоды экономического подъема сменялись периодами спада, и налоги, которые экономика легко выносила в одни годы, в другое время могли оказаться слишком тяжелы.

Анализ налоговой системы всегда предполагает наличие определенных классификаций существующих налогов. Основным видом такой классификации является общеизвестное деление налогов на прямые и косвенные.

Соотношение прямых и косвенных налогов есть один из важнейших признаков любой налоговой системы. Но вопрос о правильном их соотношении в Российской империи оставался неясен. И среди исследователей финансового права, и даже среди сменявших друг друга министров финансов на этот счет не было единого мнения.

Рассмотрев систему прямых налогов, можно сделать вывод о том, что в ее построении отсутствовал единый принципиальный подход, она включала в себя не только реальные и личные налоги, но и устаревшие формы налогообложения: оброк, ясак и т.д. То, что прямые налоги не составляли основы налоговых поступлений в бюджет, являлось характерной чертой не только России, но и ряда других стран. В то же время капиталистическое развитие и усиливающееся недовольство населения привели правящие круги к пониманию необходимости введения подоходного налогообложения на пропорциональной основе. Однако правящее большинство столь активно протестовало против подоходного налога, что его удалось ввести только в тяжелых экономических условиях первой мировой войны.

Косвенные налоги играли ведущую роль в системе налогообложения Российской империи в пореформенный период, формировали значительную часть доходов бюджета. Группа косвенных налогов состояла из акцизов, взимавшихся с некоторых наиболее распространенных товаров народного потребления, и таможенных пошлин. Акцизы не были популярны у населения, поскольку основной своей тяжестью ложились на небогатые слои, но были популярны у правительства в силу своей фискальной эффективности. Таможенные пошлины часто менялись, но оптимальный баланс между интересами казны и разумным протекционизмом найти не всегда удавалось.

Российская налоговая система развивалась практически в тех же рамках, что и налоговые системы европейских стран. Она строилась на основе сочетания прямых налогов и косвенных. Среди прямых налогов долгое время преобладала подушная подать, затем - поземельное налогообложение. В этих условиях главным налогоплательщиком выступали крестьяне - податное сословие. Но доля налогов, уплачиваемых крестьянами, постепенно уменьшалась, что вызывало необходимость изменения всей налоговой системы. Среди косвенных налогов главную роль в системе бюджетных доходов играли акцизы. Акцизами облагались товары первоочередного потребления. Большое значение имели и таможенные пошлины, которые медленно эволюционировали к протекционизму.

О низкой эффективности налоговой системы Российской империи свидетельствует размер недоимок. Так, в Манифесте 15 января 1883 г. общая сумма недоимок была определена в 28 млн. руб., но это была только часть всех недоимок.

В Российской империи в конце XIX в. косвенные налоги давали значительно большую часть доходов бюджета, чем прямые. Такое соотношение в большей или меньшей степени было характерно для всех капиталистических государств того времени, но в России проявилось в максимальной степени. В результате произошло резкое столкновение фискальных интересов государства с интересами экономического развития, которое требовало значительных инвестиций в связи с важнейшими качественными изменениями технологии производства (распространение электричества, внедрение в производство двигателя внутреннего сгорания, разработка новых методов производства стали и т.д.) и экономического устройства общества (акционерный капитал, корпорации, трансформация чистой конкуренции в несовершенную). Необходимо было найти новый вид налогообложения, который в максимальной степени отвечал бы и фискальным интересам казны, и экономическим интересам налогоплательщиков. Таким налогом стал подоходный прогрессивный налог. Но его внедрение в практику столкнулось с трудностями, вызванными борьбой противоречащих интересов. В принципе, все развитие налогового права есть поиск компромиссов. В случае с подоходным налогом все расставила по местам первая мировая война, заставившая согласиться с его необходимостью. В целом войны оказывали решающее влияние на развитие всей финансовой системы России, налоговой системы, в частности, инициируя налоговые реформы.

Что касается других налогов, то их роль и место в налоговой системе постоянно менялись в зависимости от экономической ситуации и от финансовой политики очередного министра финансов. Но общая тенденция состояла в том, что постоянно растущие потребности казны приводили, как правило, к изменениям в налогообложении.

Правительство постоянно реформировало налоговую систему, причем очередная реформа следовала, как правило, за очередной войной. Налоговые преобразования 1860-х гг., вызванные Крымской войной, не изменили сущности отечественной налоговой системы. Фактически вся система налогов основывалась на трех налогах: подушном, питейном сборе и таможенной пошлине. И только к началу XX в. правительство пришло к пониманию того, что рост государственных доходов должен обеспечиваться за счет развития промышленности и торговли, всего национального хозяйства, а не за счет усиления тяжести налогообложения.

Важное место в системе финансовой деятельности Российского государства занимал финансовый контроль. Общая цель для всех органов государственного финансового контроля - обеспечение финансовой деятельности государства, которая достигается органами государственного финансового контроля посредством реализации своей основной функции контроля над соблюдением финансового законодательства и, следовательно, обеспечения соблюдения финансовой дисциплины органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами7. В этой связи финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности и является одним из важнейших ее элементов.

Предложения М.М. Сперанского по созданию системы государственного финансового контроля получили определенное воплощение на практике. 1 января 1810 г. был учрежден Государственный совет как единый контрольный орган. 25 июля 1810 г. ревизия счетов по всем гражданским и военным департаментам была выделена в самостоятельную отрасль государственного управления и учреждено звание Государственного контролера «для управления дел по ревизии счетов». 28 января 1811 г. создано Главное управление ревизии государственных счетов, в 1836 г. преобразованное в Государственный контроль8.

В царствование Николая I деятельность Государственного контроля получила более прочную нормативную основу. Установлены были правила ведения счетов и отчетности министерств. Эпизодически производившиеся со времен Петра I сенаторские ревизии стали проводиться регулярно.

Масштабные реформы середины XIX века, в том числе и преобразования в финансовой сфере, поставили на повестку дня вопрос о модернизации государственного финансового контроля. В 1859 г. было принято решение о введении предварительного контроля. В 1864 г. было введено единство кассы в Петербурге, а в 1866-1868 гг. - по всей стране, приходные и расходные бюджетные росписи стали печататься.

18 мая 1862 г. были приняты Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, которые установили основные начала бюджетно-сметной дисциплины. Кроме того, для членов Государственного контроля были изданы Инструкция ревизорам, проверяющим документы по расходам, Инструкции для ревизии пошлин на право торговли, Инструкция для ревизии доходов.

Организация контроля за фактическим исполнением бюджетных назначений потребовала создания системы учреждений Государственного См.: Журавлева И., Першин М. Система субъектов государственного финансового контроля // Право и жизнь. 2003. № 52. С. 135.

См.: Ерошкин Н.П. Государственные учреждения Российской империи. М., 1997. С. 123-125.

контроля на местах. С 1 января 1865 г. в 12 губерниях (а затем и по всей стране) появились контрольные палаты.

В целом реформа Государственного контроля имела ряд безусловно положительных моментов: формально провозглашалась независимость Государственного контроля, вводился предварительный контроль, наделялся широкими полномочиями Государственный контролер, образовывалась система органов Государственного контроля. В ходе реформы было упорядочено финансово-контрольное дело, внедрена документальная ревизия, организована система государственной отчетности. В то же время имелись и негативные моменты: нарушение основополагающих принципов осуществления государственного контроля, выведение из-под контроля ряда учреждений, отсутствие полной гласности, слабый бюджетный контроль, запоздалое введение единства кассы9.

В результате реформы Государственный контроль превратился в единый ревизионный орган, наделенный правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах. Государственный контролер вошел в состав высших органов правительства: Государственный совет, Комитет министров и Комитет финансов.

Центральный аппарат Государственного контроля включал департаменты: гражданской отчетности, военной и морской, а впоследствии железнодорожной и кредитной. Был образован особый контрольный орган для коммерческих портов. Местные органы Государственного контроля состояли из 59 контрольных палат и 22 контрольных учреждений для казенных железных дорог. Государственный контроль начал осуществлять предварительную проверку смет ведомств, а с 1866 г. - составлять отчеты об исполнении Государственной росписи и финансовые сметы министерств.

Несмотря на положительный характер реформы Государственного контроля, его устройство довольно быстро устарело и перестало отвечать потребностям развивавшейся финансовой системы. В связи с этим 28 апреля 1892 г. был принят новый документ, регламентировавший деятельность контрольного ведомства - Учреждение Государственного контроля.

Этот документ характеризовал Государственный контроль как самостоятельную единицу в системе финансового управления10.

В целом реализация идеи государственного финансового контроля в России подтвердила слова И.Х. Озерова о том, что существование такого контроля возможно только при условии публичности бюджета и независимости контроля11.

См.: Ялбулганов АЛ. Финансовый контроль в Российской армии XIX - начала XX в. Организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 39.

См.: Собрание правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897. Отд. 1.С. 1.

См.: Озеров И.Х. Государственный кредит. Конспект лекций по финансовому праву. М., 1901. С. 51.

Составной частью финансовой деятельности государства является финансовый контроль. Только правильно организованный контроль обеспечивает безусловное надлежащее исполнение субъектами бюджетного законодательства, способствует предотвращению нарушений и преступлений в бюджетно-финансовой сфере. Но формирование финансового контроля как механизма финансовой деятельности началось только во второй половине XIX в., причем с использованием зарубежного опыта в данной сфере, и окончательно не завершилось.

Важной проблемой оставалось и то, что финансовый контроль не был независимым. Подлинный финансовый контроль - контроль народных представителей за исполнением бюджета, а не контроль органов управления за выполнением финансовых законов и правил - такой контроль в Российской империи так и не был создан.

Вместе с тем развитие бюджетного законодательства в Российской империи медленно, но неуклонно шло по пути утверждения гласности бюджета, установления контроля за его исполнением, правильного соотношения доходов и расходов. Не все принципы оказались легко выполнимы в силу экономических условий, для реализации некоторых положений не было условий политических. Изменения в государственном устройстве, которые произошли вначале XX в., открыли возможности для дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства на основе демократических принципов. Но недоверие правительства к органу парламентского типа, каким являлась Государственная дума, не позволило сделать бюджетный процесс до конца прозрачным и контролируемым.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования и формулируются выводы, предложения и рекомендации, основанные на осуществлённом в диссертации исследовании.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Маслов Д.Н. Система финансового управления России XVIII века – СПб.: Мир экономики и права № 2., 2010. – С. 22 – 24- 0,4 п.л.

2. Маслов Д.Н. Проблемы реформирования земской финансовой системы России XIX века - М.: Закон и право № 3, 2010. – С. 114 – 116 – 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

3. Маслов Д.Н. Система управления России в центре и провинции в XVI – XVII вв. / Государство и право: теория и практика: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 4. – СПб.: Лема, 2008. С. 96 – 101 – 0,5 п.л.

4. Маслов Д.Н., Гозова Р.Р. Система управления и правовое регулирование в централизованном Московском государстве в XVI в. и проблемы реформирования центральных и местных органов власти в 50-е гг. XVI в. / Государство и право: теория и практика: Сборник научных трудов / Материалы научно-практической конференции: «Проблемы юридической науки и образования в современной России» 05 ноября 2009 года. Часть 1. – СПб.: Лема, Выпуск 5, 2009. С. 134 – 144 – 0,8 п.л. / 0,4 п.л.