На правах рукописи

Старчикова Валерия Викторовна

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ

(ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2014 2 Диссертационное исследование выполнено и рекомендовано к защите на кафедре теории государства и права имени Г.В.Мальцева Юридического факультета имени М.М.Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный Мамитова Наталия Викторовна, доктор юридических наук, профессор руководитель:

Сауляк Олег Петрович, доктор юридических наук, професОфициальные сор; Федеральное государственное бюджетное образовательоппоненты:

ное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов», кафедра теории и истории государства и права, профессор;

Корнилов Алексей Радионович, кандидат юридических наук, доцент; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина», кафедра теории и истории государства и права, доцент.

Федеральное государственное бюджетное образовательное Ведущая учреждение высшего профессионального образования «Куорганизация:

банский государственный аграрный университет», Юридический факультет

Защита состоится «25» сентября 2014 года в 12 час. 00 мин. на заседании Диссертационного совета Д-504.001.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2312 (корпус 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации: http://www.ranepa.ru/about-the-academy/doctorate/the-thesis-fordefence.html?id=69.

Автореферат разослан «» 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент Е.Ю. Догадайло

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В либеральной доктрине правового государства одной из базовых идей является взаимосвязь государства и гражданского общества, выражающаяся в подотчетности и подконтрольности государственных органов и должностных лиц народу, который делегировал им часть своих естественных прав. Современные государства, последовательно реализующие эту доктрину в практике государственно-правового строительства, отводят важную роль гарантиям исполнения законов, среди которых ведущую роль занимает общественный контроль, рассматривая его как действенный и эффективный элемент управления, как часть механизма борьбы с коррупцией и злоупотреблениями чиновников.

Развитие институтов гражданского общества, осуществляющих контрольные функции, позволило реализовать на практике идеи и обеспечить процветание социальным правовым государствам Западной Европы в XX веке.

В России идея правового государства вот уже около двадцати лет остается лишь проектом, стратегией, целью. Во многом невозможность реализации данной идеи обусловлена высоким уровнем коррупции и непрофессионализмом чиновников, бесконтрольно осуществляющих свои функции. По мнению большинства аналитиков, именно преодоление коррупции является главной проблемой на пути построения правового государства в России, так как законопослушность граждан зависит не только от социальной политики государства, но и от реализации принципа законности в деятельности государственных органов и должностных лиц. Контроль государства за своими чиновниками важен, но его недостаточно, так как круговую поруку, покровительство, «телефонное право» отменить законом или указом невозможно.

Остается надеяться на активное правовое поведение граждан, которые, объединившись в группы, могут обеспечить движение информации «снизу», сигнализируя о «сбоях» в механизме государства, о нарушении законности в его деятельности. Поэтому теоретико-правовое исследование общественного контроля и выработанные на его основе правотворческие заключения являются важным этапом построения в России правового государства.

Степень научной разработанности. Идея общественного контроля за деятельностью государства давно представлялась мыслителям интересной.

Участие граждан в государственной деятельности привлекала в античном мире Аристотеля и Цицерона, писавших в своих трактатах о необходимости контроля граждан за справедливостью принимаемых решений. В Новое время трудами представителей теории естественного права и крупных идеологов демократического либерализма Дж.Локка, Т. Пейна, Т.Джефферсона, Ш.Монтескье были заложены основы современного учения о правовом государстве и гражданском обществе, развитые впоследствии И.Кантом, Г.В. Гегелем, Р. Штаммлером. В их трудах большое внимание уделяется контролю за государством со стороны граждан, учреждающих государственную власть в результате общественного договора.

Формы, механизмы и различные направления социально-правового контроля разработаны в трудах как российских ученых (Г.Д.Гурвич, В.М.Горшенев, И.Б.Шахов, В.В.Лапаева), так и иностранных, ярким представителем последних является Р.Паунд. Правовые формы социального контроля, контрольные формы юридической деятельности, вопросы соотношения государственного и общественного контроля изучены в работах Л.А.Галаниной, А.И.Рябко, В.В.Гриб, П.Н. Панченко. Отдельно разнообразные формы общественного контроля как разновидности демократического контроля проанализированы в работах Л.В.Акопова. Виды общественного контроля рассмотрены в трудах А.В.Алекяна. С позиции теории права понятие контроля также изучено в работах В.П.Беляева. В контексте правотворческой политики в сфере прав человека общественный контроль рассматривался в трудах О.Ю.Рыбакова, И.В.Ростовщикова, П.И.Анисимова, А.В.Малько.

В научной литературе ближнего зарубежья следует отметить разработку в Украине В.Н.Гаращуком теоретико-правовых основ контроля общественных формирований и граждан как способа защиты прав личности в сфере государственного управления. Гражданский контроль за органами власти рассмотрен А.А.Гончаровым. Общественный контроль за исполнительными органами власти проанализирован в работах В.В.Гончарова и В.И.Ковалева.

Кроме того, идея развитого и активного гражданского общества и контроля за государством получила развитие в либерально-правовой интерпретации, представленной в трудах классических и современных авторов А.

Смита, А. де Токвиля, К. Поппера, Ю. Хабермаса, У. Эко, Ф.А.Хайека, П.Н.

Новгородцева, Б.Н. Чичерина, А. Грамши, Д.С. Гриффите, О.Хеффе. Функции и деятельность гражданского общества в сфере контроля за государством представлены в работах Г.Дж. Бермана, П. Бурдье, Э.Геллнера, Дж.Л. Коэна, Э. Арато, Р. Дарендорфа, Д. Кина.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации законов государственными органами, а также правоотношения, регулирующие процессы развития правового государства и гражданского общества в постсоветской России и современном мире.

Предметом исследования выступает российское право, которое регулирует структуру, формы и виды общественного контроля за деятельностью государственного аппарата как важнейшего элемента построения правового государства, а также закономерности построения общественных отношений в сфере реализации власти.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретикоправовой концепции общественного контроля, обосновании необходимости его реализации в практике государственного строительства, на основании чего предложены различные виды и формы общественного контроля в правоприменительной деятельности.

Для достижения этой цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:

- дать определение общественного контроля над государственными органами как разновидности социально-правового контроля;

- рассмотреть общественный контроль как элемент различных концепций правового государства;

- описать российский опыт правовых форм общественного контроля в современном правовом государстве;

- произвести историко-правовой анализ развития общественного контроля в отечественной государственности;

современном государстве;

- выявить особенности общественного контроля в правотворческом процессе РФ;

правоприменительной деятельности.

Методология и методы исследования. Методологическую основу общетеоретических, специальных и частнонаучных юридических методов научного познания: анализ и синтез, историко-правовой, компаративный, системно-структурный, институциональный, формально юридический, логический, анализ толкования правовых норм и ряд других. Использование указанных методов позволило выявить особенности закрепления и функционирования институтов общественного контроля в рамках системы прав человека, а также определить направления их совершенствования.

Теоретическую основу исследования составляют работы следующих авторов: Алексеев С.С., Акопов Л.В., Баранов В.М., БолтенковаЛ.Ф., Васильев А.В., Елисеев Б.П., Керимов А.Д., Комаров С.А., Куксин И.Н., Корнилов А.Р., Левакин И.В., Любашиц В.Я., Мальцев Г.В., Мамитова Н.В., Матузов Н.И., Носов С.И., Овчинников А.И., Рассказов Л.П., Сауляк О.П., Станкевич З.А., Фролова Н.А., Цыбулевская О.И., Шамба Т.М., Экимов А.И.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ 1993 года, федеральные конституционные законы (в том числе Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред.от 07.05.2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации»); федеральные законы (в том числе Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»); указы Президента Российской Федерации (в том числе Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»); постановления Правительства Российской Федерации (в том числе Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012г. № 851 (ред. от 18.12.2012 г.) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения») и другие подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертантом сформулированы теоретико-правовые характеристики общественного контроля в правовом государстве и показана его органическая связь с доктриной правового государства и гражданского общества, кроме того, установлены историко-правовые формы общественного контроля на различных этапах становления российской государственности; определены основные правовые формы и направления общественного контроля над государственными органами и должностными лицами в правотворческом процессе; обоснованы виды и направления общественного контроля в функционировании правового государства и правового регулирования; дана характеристика общественному контролю в правоприменительном процессе и сформулированы его актуальные направления, а также предложены меры, регулирующие развитие различных сфер деятельности общественного контроля в контексте правовой политики России.

Результатами проведенного диссертационного исследования явились сформулированные и обоснованные следующие теоретические положения, выводы и тенденции, обладающие научной новизной и выносимые автором на защиту.

1. Диссертант, основываясь на анализе доктринальных воззрений, формально-юридическом анализе действующего законодательства, выявил, что общественный контроль, с одной стороны, представляет собой особый процесс социального поведения людей и поддержания порядка, с другой - активное правомерное поведение граждан государства, выражающееся в индивидуальной и коллективной юридической деятельности по предупреждению правонарушений и злоупотреблений властью в сфере государственного управления.

2. По мнению диссертанта, осуществление контроля за деятельностью государственных органов связано с функционированием институтов гражданского общества: общественный контроль обеспечивает эффективное участие граждан в интересах гражданского общества, гарантирует правовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической политической системы посредством проверки соблюдения законности в деятельности государственных органов и должностных лиц; наблюдения над процессом реализации правовых норм или управленческих решений и качеством работы всех органов государства.

3. Диссертант понимает под общественным контролем за деятельностью государства процесс наблюдения и проверки гражданами деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляемой от имени общества с целью реализации принципа законности, обеспечения прав человека и национальных интересов. К существенным признакам общественного контроля в современном государстве относятся: осуществление его на основе идеологии и ценностей правового государства; регулирование нормативными актами; его необязательность в том случае, если иное не предусмотрено законом; субъектами могут быть представители общественных объединений и граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими; осуществление деятельности на публичной основе.

4. С точки зрения диссертанта, современная доктрина правового государства предполагает эффективный общественный контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц, позволяющий достигать реализации целей и задач, стоящих перед государством не только по защите интересов граждан, но и национальных интересов. В правовом государстве именно общественный контроль является наиболее действенным инструментом предупреждения корыстного использования государственными служащими своих полномочий в различных формах. Кроме того, общественный контроль является признаком становления и последующей зрелости правового государства, так как принципы общественного контроля могут быть реализованы только в таком государстве, где общественный контроль обладает правовым характером через реализацию социально-властных функций гражданского общества и где деятельность органов государства опирается на общественное мнение.

5. Диссертант считает, что контроль осуществляется в публичноправовой и частноправовой формах, последняя связана с возможностью гражданина с помощью судебных и административных механизмов влиять на содержание правоприменительных и нормативных актов, а публичноправовой контроль реализуется посредством политических институтов, прежде всего институтов гражданского общества.

6. Исходя из критерия функциональности государства, по сферам его деятельности общественный контроль подразделяется на социально-правой, политический, экономический, экологический, духовно-нравственный и др.

С учетом направленности общественного контроля выделяют: социальноуправленческий (отражающий формы и способы влияния общества, личности, их организаций на принятие и реализацию управленческих решений, а также способы «ориентирования» государственных и муниципальных органов на обеспечение и реализацию общего курса действия, достижения общесоциальных целей, задач и т.п.); социальный надзор (реализуемый обществом и направленный на проверку соблюдения законности в деятельности органов публичной власти и должностных лиц); консолидированный или институциональный (осуществляемый институтами гражданского общества, прежде всего средствами массовой информации, направленный на выявление и артикуляцию проблем развитии общества и государства, выявление их причин и установление ответственных лиц в сфере реализации политической власти государством, что обеспечивает реальную возможность осуществления правовых интересов личности, общества и государства).

7. По степени участия субъектов общественного контроля, его подразделяют на: массовый, реализуемый всеми участниками общественных отношений; групповой – отдельными организациями и учреждениями; индивидуальный – отдельным гражданином через экспертные сообщества, средства массовой информации, посредством сети интернет. Исходя из того, на каком уровне правовой целостности реализуется общественный контроль, выделяют контроль общенациональный, институционально-нормативный, неформальный.

8. По сферам реализации государственной власти выделяется общественный контроль за правосудием, за деятельностью госаппарата, за избирательным процессом, за обеспечением прав человека, за соблюдением прав потребителей, за экологической безопасностью и т.п.

9. Диссертант делает вывод, что общественный контроль является формой правовой социализации индивида; способом воспроизводства правовой культуры; ее ценностью и феноменом. Общественный контроль обеспечивает не только эффективность функционирования государственного аппарата, но и поддержание и сохранение всей системы социального порядка, прежде всего правового.

Субъектами общественного контроля в правовом государстве выступает гражданин как участник правоотношений, позволяющих совершать различные правомерные действия; различные общественные организации:

политические партии, профсоюзы, ассоциации, правозащитные организации, общественные палаты и наблюдательные советы при органах государственной власти.

На основе проведенного исследования, автор сделал вывод, что объект общественного контроля – процесс функционирования органов государственной власти, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общества и государства согласно действующим законам, а также на реализацию основных принципов правового государства;

В правотворческом процессе общественный контроль осуществляется в нескольких основных формах: экспертиза (независимая, общественная, антикоррупционная) проектов нормативных правовых актов; участие представителей общественности в заседаниях парламентов в качестве наблюдателей; общественное обсуждение законопроектов; обжалование действующих нормативных правовых актов гражданами в суде и признание их неконституционными; правомерные формы лоббирования общественных интересов в законотворческой деятельности; экспертные советы по оценке регулирующего воздействия актов, что позволяет предотвратить появление коррупционных правовых норм; обеспечить представление интересов общества в процессе законотворчества, отражение национального правового менталитета в законодательной деятельности; минимизировать правотворческие ошибки и пробелы в законодательстве; оптимизировать социальный механизм действия права.

Диссертант установил, что общественный контроль над правоприменительным процессом призван обеспечивать повышение эффективности механизма правового регулирования. На стадии реализации права законность правоприменения призваны обеспечить:

- институты журналистских и общественных расследований, социальный аудит, общественный контроль бюджета, общественные слушания;

- сходы, собрания граждан по обсуждению значимых государственных решений;

- интерактивные рейтинги эффективности органов государственной власти;

- научные экспертизы по вопросам деятельности органов исполнительной власти;

- общественные экологические экспертизы, обращения субъектов гражданского общества в правительственные и неправительственные международные организации.

При формировании законодательной базы особое внимание следует уделять развивающимся формам общественного контроля, а также таким его разновидностям, которые в силу своих качеств не могут быть взяты под контроль исполнительной властью.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы работы о роли общественного контроля в правовом государстве, его формах и видах могут послужить основой для дальнейшего изучения взаимодействия общества и государства, развития институтов гражданского общества, что позволит скорректировать и оптимизировать курс модернизации российской государственности; критически оценить процессы, протекающие в сфере развития правового государства и гражданского общества, и предложить их оптимизацию. Кроме того, выводы, сделанные диссертантом в исследовании, дают возможность уточнить некоторые перспективные направления современных правовых исследований.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе рекомендации могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности и правореализации. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании по теории государства и права, юридической конфликтологии, социологии права, философии права..

Достоверность и апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседаниях кафедры теории государства и права имени Г.В.Мальцева Юридического факультета имени М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также нашли отражение в 12 научных публикациях диссертанта общим объемом более 5,0 п.л.

Некоторые авторские идеи, решения и рекомендации были положены в основу докладов на научных и научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах»: «Взаимодействие механизмов общественного контроля над деятельностью государства в условиях глобализации и регионализации» (Туапсе, 2010), «Законодательное закрепление проведения парламентских расследований как условие становления правового порядка в современном российском обществе» (Ростов-на-Дону, 2010), «Обеспечение безопасности и государственно-правовое регулирование отношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе» (Ростов-на-Дону, 2010), «Современные проблемы развития механизмов общественного контроля»

(Орел, 2010), «Взаимодействие государства и общества в доктрине правового государства» (Ростов-на-Дону, 2011), «Исторические формы развития механизма общественного контроля над деятельностью Российского государства» (Ростов-на-Дону, 2011), «Общественный контроль над правотворческой деятельностью государства» (Ростов-на-Дону, 2012), «Государственно-правовое регулирование отношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе» (Ростов-на-Дону, 2012).

Степень достоверности представленных научных результатов проведенного исследования обусловливается использованием в работе современной научной методологии и основополагающих концепций отечественных и зарубежных ученых; научной аргументированностью основных положений и выводов диссертации Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами и включает в себя введение, две главы, включающие семь параграфов, заключение, список использованных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и указываются причины выбора темы исследования, оценивается степень ее разработанности, определяются цель, задачи, теоретическая и практическая значимость, излагаются методы исследования и научная новизна, основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов научной работы.

В первой главе – «Общественный контроль над государственными органами и должностными лицами: теоретико-методологические основы» – рассматривается общественный контроль над государственными органами как разновидность социально-правового контроля (§1); общественный контроль как элемент различных концепций правового государства (§2); правовые формы общественного контроля в современном правовом государстве:

российский опыт (§3); развитие общественного контроля в отечественной государственности: историко- правовой анализ (§4).

В главе первой «Общественный контроль над государственными органами и должностными лицами: теоретико-методологические основы» автор рассматривает сущность и основные направления общественного контроля в контексте доктрины правового государства. В ней автор раскрывает соотношение понятий «социальный контроль», «публично-правовой контроль», «общественный контроль», выявляя их соотношение и смысл, отмечая при этом, что контроль может быть рассмотрен и как средство управленческой деятельности, как ее форма, как элемент, функция, деятельность, система, регулятор, институт. Исходя из того, что общественный контроль является разновидностью социального контроля, автор анализирует правовые формы социального контроля, так как в юридической науке общепринята следующая точка зрения: право является формой социального контроля (Р.

Паунд) и, возникая на определенном этапе развития человеческой цивилизации, право позволяет установить социальный контроль в интересах всех участников социальной коммуникации.

Исходя из разделения публично-правового и частноправового контроля, диссертант, указывая, что публично-правовой контроль возможен с помощью социальных институтов, прежде всего институтов гражданского общества, относит общественный контроль к публично-правовым формам и отмечает, что понимание права как формы социального контроля тесно связано с проблемой гармонизации интересов общества, личности, государства, а также представлением о праве как способе разграничения интересов (Р. Иеринг). Право позволяет государству не только защитить общие и частные интересы, но и (поскольку само государство также нуждается в контроле и не так много государств, где интересы общества в гармоничном соотношении с интересами личности реализованы) обеспечить самоограничение. Таким образом, общественный контроль за деятельностью государства представляет собой интерес государства.

Далее в работе обобщаются признаки и характеристики социальноправового контроля, свойственные и общественному контролю как его разновидности: социальность, общезначимость, нормативность, культурная обусловленность, системность. Отмечается значение данной категории для юридической науки: социально-правовой контроль ориентирует правовое познание не только на рассмотрение различных форм, способов, механизмов обеспечения значимого ценного поведения субъектов, но и рассмотрение этих форм, способов, механизмов, субъектов в качестве правовых, именно последнее входит в предметное поле юридической рефлексии.

В диссертации далее анализируются соотношения понятий «социальный надзор», «государственный и общественный контроль», «гражданский контроль». Автор не разделяет позицию, согласно которой в юридической науке более оправдано использование не термина «социальный» или «общественный контроль», а понятия «социальный надзор», полагая, что надзор возможен в сфере государственного контроля как одна из заключительных стадий контроля. Понятие «гражданский контроль» автор предлагает рассматривать в качестве синонима «общественного контроля», поскольку осуществление контроля за деятельностью публично-правовых органов власти совершенно справедливо связывается с функционированием институтов гражданского общества: гражданский контроль обеспечивает эффективное управление в интересах гражданского общества, гарантирует социальноправовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической политической системы. Это и проверка соблюдения законности в деятельности государственных органов и должностных лиц; и наблюдение с целью проверки исполнения правовых норм или управленческих решений, с целью наблюдения за тем или иным явлением; и обеспечение качества работы всех законов исполнительной и муниципальной власти и их служащих, и обеспечение реальной возможности осуществления правовых интересов личности, общества и государства на современном этапе.

Далее в первой главе автор, рассматривая общественный контроль как элемент различных концепций правового государства, исходит из того, что современная доктрина правового государства предполагает действенный и эффективный контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц, позволяющий достигать реализации стоящих перед государством целей и задач по защите интересов граждан. В правовом государстве именно общественный контроль - наиболее действенный инструмент предупреждения различных форм корыстного использования государственными служащими своих полномочий. Кроме того, общественный контроль, по мнению диссертанта, есть признак становления правового государства.

В диссертации сделан вывод, что принцип общественного контроля может быть реализован только в правовом государстве, где общественный контроль обладает властно-правовым характером, т.е. это одна из ведущих социально-властных функций гражданского общества; где существует зависимость органов государства от общественного мнения.

Кроме того, диссертантом произведен анализ следующих характеристик: отличие от государственного контроля; публичный характер как самой контрольной деятельности, так и результатов, отчетов, заключений данного вида гражданской деятельности; объективность, оптимальность и эффективность общественного контроля.

В ходе исследования автор показывает три направления в анализе форм, способов и методов общественного контроля: с позиций правовой культуры, сфер реализации общественного контроля, субъектов, осуществляющих общественный контроль. Исходя из того, что значение и концептуальное содержание общественного контроля варьируются в различных концепциях правового государства, автор рассматривает этатистский, естественно-правовой, либеральный, идеократический и социологический подходы.

Исходя из выделенных форм, принципов и направлений осуществления общественного контроля за функционированием системы государственной власти, а также с учетом способности гражданского общества к самоорганизации и саморегуляции автор выделяет многоуровневую систему формального и неформального общественного контроля, осуществляемого различными субъектами. Данная система контроля над государством основывается как на публично-правовых формах действия, так и на функционировании различных элементов и структур гражданского общества, включенных в единый механизм общественного контроля, где на первом уровне субъектом общественного контроля выступает гражданин как участник правоотношений, позволяющих совершать различные правомерные действия: обращение в правоохранительные органы и прежде всего в судебные органы и прокуратуру, жалобы в вышестоящие органы власти, обращение к депутатам, правозащитным организациям, в независимые средства массовой информации, способные придать гласности факты нарушения прав и свобод человека и гражданина, выявленные случаи коррупции в государственных и муниципальных органах и структурах, факты недолжного служебного поведения сотрудников правоохранительных органов и т.п.

Далее в диссертации утверждается, что на втором уровне субъектами общественного контроля выступают различные общественные организации:

политические партии, профсоюзы, ассоциации, правозащитные организации, коммерческие, предпринимательские структуры. При этом делается вывод, что различным политическим и неполитическим институтам и структурам гражданского общества значительно легче взаимодействовать с правоохранительными органами, институтами исполнительной и законодательной власти, средствами массовой информации, чем отдельному гражданину, так как в законодательстве институты гражданского общества фиксируются в качестве основных и ведущих субъектов контроля за деятельностью государства.

Следующим, третьим уровнем общественного контроля за деятельностью государства в современных российских условиях является созданная по инициативе Президента РФ Общественная палата, а также формируемые в настоящее время региональные общественные палаты и наблюдательные советы при органах государственной власти в субъектах РФ. Автор рассматривает их деятельность как наиболее высокий и профессиональный уровень осуществления общественного контроля за публично-правовой деятельностью государства.

Далее в работе рассматриваются целевые характеристики общественного контроля, где главной целью является эффективное функционирование органов государственной власти с точки зрения обеспечения прав человека и общества согласно действующим законам, и дается характеристика правовым формам общественного контроля, к которым автор относит: публичные слушания и обсуждение проектов нормативных правовых актов, правовых доктрин, значимых политических и социально-управленческих решений, имеющих важное общественное значение; участие в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти; различные публичные мероприятия, выражающие социальную и политическую активность граждан, их контроля над разнородными процессами управления государством, что является практическим выражением права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; институт наказов, который в Российской Федерации только начинает развиваться и получать нормативно-правовое оформление в законодательстве РФ.

Автор анализирует историко-правовые предпосылки развития институтов общественного контроля в современной России. При этом им не поддерживается распространенная позиция по поводу отсутствия в государственноправовых традициях России опыта общественного контроля над государственными органами.

Обобщая эволюцию форм и способов общественного влияния на власть, а также историю развития общественного контроля в отечественном государстве, автор делает вывод, что, как правило, это формальноюридический, институциализированный общественный контроль, неформальный контроль за соблюдением действующих норм права, реализуемый всевозможными субъектами гражданского общества, и полуформальный контроль, реализуемый негосударственными правозащитными и иными организациями и объединениями.

В главе второй – «Общественный контроль в правовом государстве и правовом регулировании» - автор дает классификацию видам общественного контроля в современном государстве (§1), определяет его направления в соответствии со спецификой деятельности различных ветвей власти в правовом государстве, правотворчества и правоприменительной деятельности – общественный контроль в правотворческом процессе РФ (§2), общественный контроль в сфере правоприменительной деятельности (§3).

Исходя из того, что в правовом государстве любая деятельность государственных служащих, только если она не сопряжена с государственной, следственной тайной или тайной личной жизни, подлежит общественному контролю, автор анализирует его цели: стимулирование граждан к активному правовому поведению и формирование правосознания в обществе; обеспечение транспарентности (прозрачности) функционирования государственного механизма; предупреждение злоупотребления правом в деятельности должностных лиц; обеспечение эффективности работы механизма правового регулирования; дополнение и усиление системы государственного контроля;

легитимность государственных решений и правотворческих новелл.

Учитывая, что общественный контроль – это прежде всего установленный нормами права порядок сбора гражданами и организациями информации о деятельности государственных служащих, публичных органов власти, а также распоряжения этой информацией в целях предотвращения преступлений и повышения эффективности механизма юридической ответственности, автор выделяет его конкретные формы в зависимости от сферы деятельности государственного органа, подвергающегося общественному контролю:

в сфере общественной безопасности, в сфере предупреждения преступности, в сфере государственного управления, в сфере противодействия коррупции и терроризму, в сфере законотворчества, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, в сфере отправления правосудия, в сфере обороны страны.

Кроме того, автор дифференцирует общественный контроль по субъектному составу, например: контроль граждан; общественных и религиозных организаций; контроль общественных советов; контроль средств массовой информации; контроль политических партий, движений; контроль юридических лиц (прежде всего их ассоциаций и союзов в соответствии с Гражданским кодексом РФ, наделенных функциями представительства интересов юридических лиц). Отдельно выделены научные коллективы, которые по результатам своих исследований информируют высших должностных лиц о проблемах в системе государственного управления и влияют на общественное мнение. Исходя из видов субъектов, автор выделяет две формы общественного контроля- корпоративную и открытую. Если корпоративная форма основывается на том, что общественный контроль осуществляется саморегулируемыми организациями в лице уполномоченных общественных контролеров, выполняющих данные функции на профессиональной основе, определенной законом, то открытая форма, напротив, позволяет участвовать в общественном контроле всем гражданам или их группам независимо от профессиональных навыков и официального статуса. В зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью автор выделяет независимый и вспомогательный общественный контроль.

В зависимости от того, в какой сфере государственного управления реализуется общественный контроль, автор рассматривает его направления, цели и функции и показывает, что в сфере деятельности законодательной власти он обеспечивает демократичность и легитимность законотворческой деятельности; в рамках исполнительной власти общественный контроль направлен прежде всего на мониторинг процесса правоприменения, соблюдения законности, а также установления правопорядка в государственном аппарате; в системе судебной власти общественный контроль выступает гарантией беспристрастного и объективного отправления правосудия судами всех уровней.

Анализируя формы, способы и направления общественного контроля в сфере правотворчества, автор отмечает, что он осуществляется в нескольких основных формах: независимая и общественная экспертиза законопроектов, участие представителей общественности в заседаниях парламентов в качестве наблюдателей, общественное обсуждение законопроектов, обжалование нормативных правовых актов гражданами в суде и признание их неконституционными, лоббирование общественных интересов в законотворческой деятельности, а также народная законотворческая инициатива, выделяющая следующих субъектов: Общественную палату Российской Федерации, общественные организации, граждане и юридические лица, независимые эксперты, политические партии, а также средства массовой информации.

Обобщая иностранный опыт общественного контроля, автор отмечает, что общественная экспертиза в правотворческом процессе представляет собой совокупность мер, которые позволяют оценить качество законопроектов и то, как были достигнуты цели, поставленные законодателем при разработке конкретного законопроекта, в стадии его применения как действующего нормативного акта, и может быть перспективной и ретроспективной. В рамках перспективного общественного контроля выявляются правотворческие ошибки, пробелы, коллизии, коррупциогенность нормативных актов, отражение в них интересов личности, общества и государства. На ретроспективной стадии дается оценка интерпретационной и правоприменительной практике, эффективности реализации и социального действия закона.

Отмечая, что понятие общественного контроля иногда отождествляют с парламентским контролем и некоторые авторы рассматривают парламентский контроль как вид косвенного общественного контроля или обозначают в качестве субъектов общественного контроля законодательные органы власти, автор выделяет ряд причин, по которым недопустимо смешивать понятие парламентского и общественного контроля: общественный контроль могут осуществлять только негосударственные субъекты; общественный контроль осуществляет надзор за деятельностью конкретных государственных органов и их должностных лиц, а Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации являются органами государственной власти; если бы парламентский контроль реализовывался как вид общественного контроля, в законотворческой практике не получила бы распространения проблема коррупциогенности законодательства, анализ противодействия которой с помощью общественного контроля завершает вывод автора о том, что не следует смешивать понятие независимой экспертизы законопроектов и действующих нормативных актов с экспертизой, организованной органами законодательной власти с привлечением сторонних специалистов.

В качестве перспективной формы общественного контроля за деятельностью законодательной ветви власти автор рассматривает народную правотворческую инициативу. Обращаясь к опыту развитых правовых государств, он указывает, что любой гражданин должен иметь возможность разместить на специальном сайте свой законопроект и если за его рассмотрение голосует в электронной форме большинство граждан, то документ автоматически должен выноситься на рассмотрение парламента подобно тому, как это сделано в Великобритании.

Подводя итог анализу общественного контроля за правотворчеством в правовом государстве, автор делает вывод, что ни один из видов общественного контроля в сфере законотворчества не является абсолютно эффективным, все виды общественного контроля должны рассматриваться во взаимосвязи как элементы, дополняющие друг друга. Формирование института общественного контроля за деятельностью законодательной ветви власти должно носить комплексный характер: во-первых, обеспечивать непрерывность гражданского контроля на всех этапах формирования законодательства - от законопроектирования до правоприменения; во-вторых, сочетать общественные и профессиональные формы контроля, обеспечивая тем самым независимость, достоверность, системность и юридическую технологичность общественной экспертизы законопроектов и действующих законов; втретьих, формы общественного контроля, осуществляющие вспомогательные функции и основанные на принципе сотрудничества неправительственных организаций с органами законодательной власти, будут эффективными только при условии, что общественный контроль осуществляется в корпоративных интересах законодателя. Поэтому наличие такого контроля не должно исключать форм общественного контроля, основанных на принципе противопоставления общества и государства; в-четвертых, предварительный контроль за деятельностью законодательной власти в виде заключения независимых экспертов, а также участие представителей институтов гражданского общества в заседаниях палат парламента будут эффективны только в случае их обязательности. Факультативный характер указанных форм общественного контроля значительно сужает его эффективность.

Автор исходит из того, что общественный контроль за правоприменительным процессом призван обеспечивать повышение эффективности механизма правового регулирования.

Оценивая перспективы развития общественного контроля в России, автор обращает внимание на то, что государственный аппарат демонстрирует высокую степень приспособляемости к любым видам контроля, в том числе и к общественным формам, успешно осуществляет их имитацию или нейтрализует его участников, вовлекая их в систему неформальных отношений. Поэтому при формировании законодательной базы особое внимание следует уделять инновационным формам общественного контроля, а также таким его разновидностям, которые в силу своих качеств не могут быть взяты под контроль исполнительной властью.

В заключении диссертант формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, обращает внимание на его теоретическую и практическую значимость, определяет перспективы дальнейшего исследования общественного контроля.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях:

I. Статьи в ведущих российских научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты 1. Старчикова В.В. Формы публично-правового контроля над деятельностью государства//Северо-Кавказский юридический вестник. 2011. № 3. С. 73-76. – 0,3 п.л.

2. Старчикова В.В. Институт общественного контроля в различных концепциях правового государства//Юрист-правовед. 2012. № 1. С. 88-91. – 0,2 п.л.

3. Старчикова В.В. Общественный контроль в истории отечественного государства и права//Юрист-правовед. 2013. № 3. С. 84-87 – 0,2 п.л.

4. Старчикова В.В. Исторические формы общественного контроля над государством//Философия права. 2013. № 3. С 74-77. 0,2 п.л.

II. Научные статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

Старчикова В.В. Взаимодействие механизмов общественного контроля над деятельностью государства в условиях глобализации и регионализации//Сборник статей по материалам V межвузовской научно-практической конференции 16– октября 2010. – Ростов н/Д.: РИНХ, 2011. С 32-36. 0,3 п.л.

2. Старчикова В.В. Законодательное закрепление проведения парламентских расследований как условие становления правового порядка в современном российском обществе//Межвузовский сборник научных статей. Ч. I. Правовой порядок:

актуальные проблемы социально-правовой теории.- Ростов н/Д., Ростовский социально-экономический институт, 2010. С.432-437. 0,3 п.л.

3. Старчикова В.В. Обеспечение безопасности и государственно-правовое регулирование отношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе//Сборник материалов международной научно-практической конференции «Насилие в Северо-Кавказском регионе: политические, криминологические, уголовно-правовые аспекты», ч.2 - Ростов н/Д., 2010. С. 75-79. 0,3 п.л.

4. Старчикова В.В. Исторические формы развития механизма общественного контроля над деятельностью Российского государства//Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей: сборник научных трудов. – Ростов н/Д., 2011. С. 259-264. 0,3 п.л.

5. Старчикова В.В. Взаимодействие государства и общества в доктрине правового государства//Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей: сборник научных трудов. – Ростов н/Д., 2011. С.

227-233. 0,4 п.л.

6. Старчикова В.В. Современные проблемы развития механизмов общественного контроля в России//Сборник научных докладов и сообщений на межвузовском «круглом столе» 6 мая 2010 г. – Орел, Орловский юридический институт МВД России, 2010. С. 110-115. 0,3 п.л.

7. Старчикова В.В. Общественный контроль над правотворческой деятельностью государства//Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов, аспирантов и соискателей: сборник научных трудов. – Ростов н/Д., 2012. С.

116-124. 0,3 п.л.

8. Старчикова В.В. Государственно-правовое регулирование отношений в сфере борьбы с насилием в Северо-Кавказском регионе//Сборник материалов Всероссийской научно-теоретической конференции «Межэтнические и межконфессиональные отношения на Юге России: проблемы политико-правового регулирования» 18-19 октября 2012. – Ростов н/Д., С.87-90. 0,2 п.л.

диссертации на соискание ученой степени Старчикова Валерия Викторовна Тема диссертационного исследования

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ

(ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Научный руководитель Мамитова Наталия Викторовна, доктор юридических наук, профессор Изготовление оригинал-макета Отпечатано в типографии ООО «Генезис» Заказ №