На правах рукописи

Баснак Дмитрий Валерьевич

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ

Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством

Специализация: теория управления экономическими системами

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва – 2009

Работа выполнена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета им.

М.В.Ломоносова

Научный руководитель: доктор философских наук, профессор Барабашев Алексей Георгиевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Туровский Александр Алексеевич;

кандидат экономических наук Клищ Николай Николаевич

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов

Защита состоится 17 декабря 2009 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д.99, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права, аудитория А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 17 ноября 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 212.049.12, кандидат экономических наук, доцент И.А.Острина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из ключевых направлений совершенствования государственного управления является повышение эффективности функционирования института государственной службы.

Происходящая неравномерно в больших исторических и географических масштабах переориентация государственной службы от обслуживания интересов властных элит к служению обществу в целом, приводит к тому, что национальные системы управления кадрами государственных органов, сформировавшиеся в разных условиях и имеющие различные черты, все более унифицируются, заимствуют друг у друга наиболее эффективные инновации. Вместе с тем, сложившаяся система управления государственной службой не отвечает современным задачам, стоящим перед институтом государственного управления по обеспечению качественного исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. По итогам рассмотрения экономико-управленческой эффективности существующих теорий бюрократического устройства, анализа современного российского и зарубежного опыта в области совершенствования государственного управления возникает необходимость в разработке теоретико-методических основ применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой.

Принятие 10 марта 2009 года новой программы реформирования и развития государственной службы Указом Президента Российской Федерации № 261, выделение в качестве одной из трех главных целей реализации этой программы формирование системы управления государственной службой ясно свидетельствует о внимании государства к качественному совершенствованию механизмов управления государственной службой.

Степень разработанности темы исследования. Решение проблемы, связанной с созданием системы управления государственной службой, может рассматриваться как в практической, так и теоретической плоскости. В практической плоскости вопросы формирования системы управления связываются с потребностью в создании такого федерального государственного органа, который был бы наиболее эффективно встроен в действующую структуру государственных органов Российской Федерации и не дублировал их полномочия. Практическая необходимость в создании системы управления государственной службой Российской Федерации, включая создание федерального государственного органа по управлению государственной службой, осознается всеми без исключения авторами, работающими в области государственного управления, например:

А.Г.Барабашевым, И.Н.Барцицом, О.Б.Бекасовым, Х.А.Бековым, А.Г.Гуриновичем, Т.В.Зайцевой, В.П.Ивановым, А.С.Карпенко, А.В.Клименко, Н.Н.Клищем, В.А.Козбаненко, Р.И.Кортавой, М.А.Красновым, Я.И.Кузьминовым, В.В.Лобановым, А.В.Оболонским, С.А.Пархоменко, Д.Н.Платыгиным, С.Д.Савченко, А.И.Турчиновым, А.В.Шаровым, М.А.Штатиной, Л.И.Якобсоном.

В то же время в теоретической плоскости исследование вопросов, связанных с формированием системы управления, с учетом одновременного изучения экономико-институционального, правового, организационного аспектов регулирования системы государственной службы, разработано намного меньше.

Возможности применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой ранее не изучались, что подтверждает потребность в проведении исследования о применении в современной теории государственного управления данного подхода.

Объектом исследования является институт государственной службы как механизм, обеспечивающий функции государственного управления.

Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в институте государственной службы при реализации программноцелевого подхода в управлении.

Целью исследования является разработка теоретико-методических основ системы управления государственной службой, функционирующей на основе программно-целевого подхода.

Достижение цели работы требует решения следующих теоретических и научно-практических задач:

- исследование экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, российского и зарубежного опыта применения программно-целевого подхода, включая анализ проблем, возникших при его реализации;

- определение возможности применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой;

- выделение принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой и исследованы связи между ними;

- определение механизмов функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода;

- установление требований программно-целевого подхода к построению и функционированию системы управления государственной службой;

- разработка методических рекомендаций по применению программноцелевого подхода в управлении государственной службой и выработка предложений по совершенствованию управления программными мероприятиями.

Теоретическая и методологическая основа исследования складывается из применения системного, комплексного и исторического подходов к изучению проблем государственного управления, моделирования, а также использования методологических разработок отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, теории систем, программно-целевой теории, а также стратегического менеджмента, документов государственных органов Российской Федерации, материалов научных конференций и семинаров.

Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и результаты диссертационного исследования основаны на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов РФ. Основные предпосылки механизмов управления системой государственной службы Российской Федерации сформированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской государственной гражданской службе Российской Федерации».

Информационную базу исследования составили материалы, полученные «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003- годы)», в том числе мониторинга основных статистических показателей по вопросам государственной службы, а также социологические исследования, проанализированные автором.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке теоретико-методических основ формирования и функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода, позволяющего обеспечить эффективность распределения полномочий и их реализации между федеральным государственным органом по управлению государственной службой, кадровыми службами федеральных государственных органов и государственными органами по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации.

Автором получены новые научные результаты:

- проведен анализ экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, российского и зарубежного опыты создания, развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода, а также изучены проблемы, возникшие в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;

- обоснована возможность применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой, в том числе посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;

- сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой, исследованы связи между ними и даны предложения по их воплощению на практике посредством создания предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов;

государственной службой с применением программно-целевого подхода, включая кадровый резерв, систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки;

системы управления государственной службой их построению и функционированию, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей, позволяющих оценить эффективность реализации функций.

- разработаны методические рекомендации по применению программноцелевого подхода в управлении государственной службой, содержащие стратегические и тактические цели системы управления государственной службой, задачи, подлежащие решению, мероприятия по созданию системы управления и введению системы программно-целевого финансирования.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы как в теоретическом плане, при разработке неклассических моделей государственной службы, исходя из разработок в области экономики и управления (эффективность и результативность, качество управления, издержки и вклад в увеличение общественных ресурсов и благ), так и в практическом плане при формировании системы управления государственной службой Российской Федерации, включая создание федерального государственного органа по управлению государственной службой. Результаты исследования могут быть использованы в процессе подготовки учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по специальности «Государственное и муниципальное управление».

диссертации использовались при составлении планов мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выполнению федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», продленной до 2007 года, и в ходе подготовки проекта федеральной программы «Реформирование и развитие государственной службы (2009-2013 годы)». Разработанные механизмы функционирования системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода использовались диссертантом при разработке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы управления государственной гражданской службой Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г.

№ 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих»;

постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г.

гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения».

изложены в публикациях автора, прошли апробацию на научных конференциях, включая Международную конференцию «Государственное управление в XXI веке:

традиции и инновации» (Москва, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2006). Содержание диссертации, а также ее практическое и теоретическое значение обсуждались на заседании кафедры.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 4 научные работы общим объемом 3,7 п.л., в том числе 1 статья объемом 1,4 п.л. в ведущем образования и науки Российской Федерации.

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав основного текста, выводов и рекомендаций, списка литературы. Диссертация изложена на 129 страницах, содержит 10 таблиц, 1 рисунок, в списке литературы наименования.

Введение государственной службой 1.1. Модели Вебера-Вильсона и «нового государственного управления»:

экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой 1.2. Применение программно - целевого подхода в государственном управлении Глава 2. Российский и зарубежный опыт управления государственной службой 2.1. Российский опыт управления государственной службой и применения программно-целевого подхода к управлению кадрами государственных органов 2.2. Анализ зарубежной практики управления кадрами государственных органов и предложения о ее использовании Глава 3 Применение программно-целевого подхода в современном управлении государственной службой Российской Федерации 3.1. Направления применения программно-целевого метода в управлении государственной службой в соответствии с действующим законодательством 3.2. Проблемы применения программно-целевого подхода 3.3. Методические рекомендации по применению программно-целевого подхода Выводы и рекомендации Список литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В настоящее время предполагается, что построение системы управления государственной службой должно осуществляться на основе классических моделей бюрократического устройства: иерархической (Модель Вебера-Вильсона) и «нового государственного управления» (New Public Management). Каждая из моделей, как показано в диссертационном исследовании, предполагает особые характеристики системы управления государственной службой (таблицы 1 и 2).

Таблица 1 – Характеристики иерархической модели (Вебер-Вильсон) Характеристики Требования к характеристикам системы Функции органа по иерархической управления государственной службой на основе управлению устройства Жесткая Формирование системы управления с иерархичным Жесткий контроль за регламентация разделением функций и полномочий между органом бюрократической подразделениями, осуществляющими организацию «сверху-вниз», иерархии, прохождения службы в государственных органах ограничение (кадровые службы).

действий чиновников.

Единые процедуры Регламентация процедур поступления и Регламентация беспристрастного процедур и внедрение системы контроля за всеми исполнением поставленных задач.

Должностная Установление необходимости согласования с Неукоснительное субординация. органом по управлению государственной службой соблюдение Жесткая фиксация Централизация принятия решений по всем Фиксация всей вопросам, связанным с прохождением службы: организационной внутриорганизацион присвоение званий, предоставление жилья, деятельности, ной деятельности. обеспечение медицинским и иным обслуживанием и закрытость в Высокая Контроль процедур при поступлении и прохождении Орган по управлению компетентность и службы, внедрение концепции «merit system». принимает решение профессионализм Система образования государственных служащих об обучении и о всех должностных направлена на обучение наиболее сильных и назначении лиц. перспективных кадров. Обеспечение соблюдения государственных Рассматривая характеристики иерархичной модели бюрократического устройства можно сделать вывод о том, что формируемая на базе данной модели система управления государственной службой приведет к появлению органа по управлению государственной службой, который объединит в себе все возможные полномочия и ресурсы по организации прохождения государственной службы, максимизируя свои функции и централизуя процедуры принятия решений, стремясь к постоянному увеличению ресурсов и вторгаясь в компетенцию государственных органов, нарушая при этом принцип распределения полномочий.

В отличие от иерархической модели, модель нового государственного управления содержит достаточно ясно сформированную экономическую предоставление услуг средства должны расходоваться наиболее эффективно. При этом основным критерием эффективности является общественное мнение и удовлетворенность клиента. Безусловная ориентация на общество в вопросах оценки эффективности функционирования государственного аппарата в какой-то мере представляется обоснованной. Вместе с тем, «акцент на клиенте» не всегда позволяет реально и объективно оценить правильность принятого решения и эффективность исполняемой государственной функции.

Таблица 2 - Характеристики модели «нового государственного управления»

модели «нового системы управления государственной управлению государственной управления» государственного управления»

Создание условий для Повышение прозрачности процедур в Обеспечение независимости устранения бюрократическом аппарате для клиентов принимаемых субъективного фактора и заинтересованных лиц. государственными органами менеджмента частного профессионалов, которые получат труда по результатам, Ориентация на клиента Ориентация системы управления на Контроль за разработкой и повышение качества и внешнюю среду, анализ показателей регламентов оказания услуг и комфортности оказания эффективности предоставления реализации функций, государственных услуг. государственных услуг, создание направленных на эффективное Аутсорсинг и Снижение контроля за процедурами делегирование прохождения службы в государственных государственных полномочий полномочий организациям способным осуществляет квазиправительственны более качественно их исполнять.

последующим организаций из системы государственной власти.

Создание конкуренции в Поощрение инициативы на рабочем Орган ведет эффективную государственного материального и нематериального обеспечивает постоянную задач, что позволяет межгосударственных и межструктурных полномочий, отказ от контроля ориентироваться на субординации, обеспечение возможности результат. самостоятельно принимать решения.

Методология выработки обоснованных целей и способов их эффективного достижения с использованием экономического инструментария в рамках обозначенных моделей бюрократического устройства раскрыта не в полной мере.

Это во многом обуславливает невозможность повсеместного использования указанных моделей в реализации мероприятий по реформированию и развитию государственной службы на современном этапе.

рассматривается программно-целевой подход, получивший большое распространение в середине XX века в качестве инструмента планирования управления во многих странах в связи с попытками воздействия на стихийное развитие экономики и стремлением найти оптимальные формы планирования.

перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.

Программное управление основывается на создании системы мониторинга, отчетности, показателей и экономических стимулов, которая позволяла бы органу управления оценить обоснованность принимаемых решений в рамках сформированной модели или программы мероприятий. Программа, предусматривая достижение тактических и стратегических целей, четко ограничена временными рамками. Данное ограничение позволяет распределить планируемые мероприятия, выделяемое ресурсное обеспечение и спрогнозировать достижение поставленных целей.

Преимуществами управления с применением программного метода являются:

возможность концентрации и сбалансированного распределения ресурсов в зависимости от поставленных целей и сложившихся потребностей;

обеспечение эффективного использования ресурсов в долгосрочной перспективе с учетом установленного распределения и планирования;

системность в подготовке комплекса мероприятий;

прозрачность бюджетных расходов и открытость в реализации мероприятий, направленных на достижение конкретной цели;

установление механизма обратной связи при реализации мероприятий;

проводимых мероприятий и обоснованность израсходованных ресурсов.

Необходимость применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой впервые была обозначена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г.

№ Пр-1496, где было указано, что в краткосрочной перспективе (2001 - 2002 годы) упорядочивается и рационализируется структура государственной службы, разрабатывается и утверждается программа реформирования государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы. В указанной Концепции было также отмечено, что формирование системы государственной службы должно осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ.

В практике реализации обозначенной Концепции и по итогам реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», пролонгированной на 2006-2007 годы, могут быть усмотрены элементы положительного и отрицательного опыта применения программно-целевого метода. При этом необходимо учитывать, что проблемы, возникавшие при реализации указанной федеральной программы, во многом связаны с незавершенностью построения действующей системы управления государственной службой.

В рамках федеральной программы по всем направлениям реформирования государственной службы были сформированы цели, задачи управления и ожидаемые результаты.

Сложности, с которыми столкнулись федеральные органы исполнительной власти при реализации федеральной программы, связаны с незавершенностью организационной схемы программно-целевого подхода управления государственной службой. В связи с новизной применения федеральной программы как инструмента реформирования и развития института государственной службы не была налажена полноценная система координации и мониторинга проводимых работ.

Недостаточной была система показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей, и главное, непроработанными оказались механизмы внедрения получаемых результатов.

В целях совершенствования применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой в диссертации проведен анализ зарубежной практики создания, развития и функционирования систем управления кадрами государственных органов.

По итогам исследования опыта США, Франции, Японии и Германии выявлено, что использование программно-целевого подхода в управлении в современной экономике в значительной степени способствует его приложимость, применимость, действенность в условиях практически любой экономической системы.

Значимые достижения в формировании системы оценки государственных программ в США стали происходить с 2002 года после разработки инструмента оценки эффективности программ - Program Assessment Rating Tool (PART).

Результатом применения PART является рейтинг всех агентств, ответственных за достижение результатов. Выделяются «эффективные» и «неэффективные»

программы, результаты рейтинга и другие итоги используются при формировании бюджета, а также подготовке предложений по совершенствованию управления федеральными государственными программами. При этом по итогам оценки определяются результаты программ и принимается решение о дальнейшем финансировании программ.

Основу французского опыта программирования составляют среднесрочные программы экономического и социального развития (на 4-5 лет). При этом среднесрочные пятилетние программы дополняются краткосрочными ежегодными экономическими бюджетами. Таким образом, годовые бюджеты учитывают среднесрочные цели, что обеспечивает соблюдение выбранного курса проводимой экономической политики. Пятилетние планы не являются обязательными для выполнения, что обуславливает их недирективный характер. Применение программно-целевого подхода во Франции имеет бюджетоориентированный характер, и в меньшей степени нацелено на формирование новой системы управления государственной службой.

В Японии целевое программирование выступает как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, развитие информационных технологий. Экономическое программирование в Японии носит преимущественно индикативный характер. Производителям создаются необходимые условия для развития бизнеса и осуществляется общая координация деятельности наукоемких производств. В условиях рыночной экономики программы и планы предпринимательства. В практике применения программно-целевых методов в Японии следует выделить ODA-оценку. Организация ODA-оценки предполагает разделение деятельности правительства на три уровня: политика, программа и проект. Отдельные проекты рассматриваются как деятельность на проектном уровне, набор проектов и других видов деятельности, преследующих общие цели, относят к деятельности программного уровня, и, наконец, набор программ и проектов, направленных на реализацию базовых политик правительства, классифицируют как деятельность политического уровня.

программы, осуществляется планирование территориального устройства на уровне земель и правительственных округов. В новых федеральных землях Германии разработаны целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры». Это создало предпосылки для стимулирования инвестиций в конкретные регионы путем выделения субсидий на развитие промышленности и инфраструктуры регионального развития.

Таким образом, в зарубежной практике принципы программно-целевого управления реализуются в деятельности государственных органов в форме целевых фокусировать государственные ресурсы на достижении конкретных целей. Так, в осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80%. В этой связи показательным представляется опыт применения программ в США, Франции, а также Германии, Японии, государствах Европейского Союза и других странах.

Создание новой системы управления государственной службой с учетом преимуществ программно-целевого подхода требует определения функций, реализуемых в рамках элементов системы управления государственной службой (таблица 3), которые могут выполняться с помощью программно-целевого подхода.

Так, «рутинные», многократно повторяющиеся функции кадровой работы не требуют формирования отдельно финансируемых мероприятий, с целями и задачами, критериями и показателями исполнения мероприятий. В этой связи рассмотрению ориентированные на развитие кадрового состава и не имеющие «рутинного»

характера, что допускает применение к ним программно-целевого метода. Основная идея выделения таких функций заключается в том, что искомые функции должны обладать двумя основными свойствами:

возможность частичного вынесения работ (в части подготовки проектов дополнительного профессионального образования и т.д.) по исполнению функций на аутсорсинг;

возможность введения показателей, позволяющих оценить эффективность управленческие технологии, направленные на повышение эффективности их исполнения.

Таблица 3 - Описание элементов системы управления государственной службой Российской Федерации Элементы системы управления в соответствии Прикладное значение органов при решении вопросов поступления на государственном органе процедур государственную службу, формирования кадрового прохождения государственной 2. Ведение Сводного реестра государственных Создание единой информационной служащих Российской Федерации системы по вопросам прохождения 3. Использование кадрового резерва для Объединение сведений о замещения должностей государственной службы государственных служащих 4. Подготовка, переподготовка, повышение Организация централизованного квалификации и стажировка государственных планирования обучения 5. Осуществление вневедомственного контроля за Орган по управлению федеральных законов, иных нормативных осуществляет контроль за работой правовых актов субъектов Российской Федерации о кадровых служб государственных Ниже приведено описание функционирования отдельных элементов системы управления государственной гражданской службой.

Поступление на государственную службу, формирование кадрового резерва, прохождение и прекращение государственной службы.

Обеспечение реализации федеральным государственным органом по управлению государственной службой элемента по координации поступления, а также прохождения и прекращения государственной службы и формирования кадрового резерва может осуществляться на программной основе путем закрепления в федеральной программе соответствующего комплекса мероприятий, выполнение которых будет увязано с установленными функциями государственных органов.

Мероприятия федеральной программы формируются на основании перечня избранных «не рутинных» функций и их целевых показателей.

Целевые показатели включают в себя, в том числе:

эффективность работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;

эффективность работы с кадровым резервом, включая назначение из кадрового резерва на должности государственной гражданской службы;

эффективность проведения аттестации и квалификационных экзаменов гражданских служащих;

эффективность ротации гражданских служащих;

эффективность обучения граждан, на основе договоров на обучение в образовательном учреждении профессионального образования, с последующим прохождением гражданской службы;

эффективность исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.

эффективность конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и формирования кадрового резерва.

Так, например, для оценки эффективности конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и формирования кадрового резерва, функция кадровой службы федерального государственного органа по организации и обеспечению проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданский службы и включения гражданских служащих в кадровый резерв (таблица 4) может быть изложена в следующем виде, значения показателей ориентировочны.

Таблица 4 - Механизм реализации функции по организации и обеспечению проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданский службы и включения гражданских служащих в кадровый резерв на основе программно-целевого подхода Функция Факти- Целевое Мероприятия федеральной программы для достижения проведе- органах по тельно 95 %) в Мероприятие по предусматрива- средств и конкур- там государствен- гражданских служащих и федеральному количества сов на конкурса ных органах граждан к участию в государствен- должностей, граждан- включе-ны сформировать Актуализация государствен-ным конкурсных государственной службы.

Наиболее эффективным и технологически оправданным представляется использование кадрового резерва на государственной гражданской службе с акцентом на показатели оценки его эффективности в рамках программно-целевого метода.

Федеральный орган по управлению государственной службой и органы по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации должны на регулярной основе проводить анализ потребностей в кадровом составе на посвященных функционированию кадрового резерва с учетом данной информации.

При этом приоритетом при определении содержания мероприятий является возможность изменения механизма в целях удовлетворения потребностей государственных органов.

Включение гражданских служащих в кадровый резерв должно обеспечивать возможность развития их профессиональных знаний и навыков.

Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих.

Система подготовки граждан для поступления на гражданскую службу и дополнительного профессионального образования с учетом применения программного подхода ориентируется на основные потребности государственных органов в рамках реализуемой ими государственной политики. При этом федеральный государственный орган по управления государственной службой осуществляет планирование разработки государственных требований к программам повышения квалификации и переподготовки гражданских служащих в целях обеспечения соответствия образовательных программ дополнительного профессионального образования текущим потребностям государственного управления.

Выполнение федеральной программы, безотносительно указанных выше элементов, предполагает осуществление мероприятий на основе применения двух групп принципов:

1) группа принципов разработки предложений;

2) группа принципов внедрения выработанных предложений.

Представим обе группы принципов в виде таблицы (таблица 5).

Таблица 5 - Принципы, на основе которых реализуются программные мероприятия принципов Группа - разделение компетенций государственных органов, принимающих участие в принципов разработке программных мероприятий;

разработки - долгосрочное планирование комплекса мероприятий, охватывающих создание и предложений обеспечение функционирования нескольких организационных схем и механизмов;

- планирование мероприятий на основе реализуемых функций и целевых - развитие институтов государственного консалтинга, способных конкурировать на рынке за предоставление качественных услуг;

- подготовка предложений с учетом мнений участников последующего внедрения - выработка компромиссной позиции согласующих сторон на этапе подготовки - анализ перспектив внедрения предложений Группа - выполнение мероприятий по внедрению предложений во взаимосвязи с принципов процессом подготовки предложений;

внедрения - исключение необоснованного увеличения сроков внедрения результатов выработанных предложений;

предложений - привлечение к внедрению результатов разработчиков предложений Воплощение на практике указанных принципов может быть осуществлено при создании двухуровневой федеральной программы, которая объединяет мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов. Таким образом, сроки реализации мероприятий соответственно разделяются на два этапа: разработка и внедрение.

Дальнейшее применение программно-целевого подхода в управлении государственной службой должно осуществляться в рамках системы управления, предусмотренной к созданию действующим законодательством, что поможет решить имеющиеся проблемы.

Модель управления государственной службой Российской Федерации должна включать три основных уровня управления (Рисунок 1).

Рисунок 1 Описание модели управления государственной службой Российской Федерации Уровень 1 федеральный государственный орган по управлению государственной Взаимодействие с кадровыми службами федеральных государственных органов, аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и субъектами Российской Федерации государственные органы представителей Президента Российской Организация прохождения Федерации в федеральных округах государственной службы (межрегиональная система управления) и Каждый уровень управления государственной службой будет обладать определенным набором функций и полномочий.

Мероприятия федеральной программы устанавливаются федеральным государственным органом по управлению государственной службой на основе стратегических и тактических целей.

Таблица 6 - Стратегические и тактические цели функционирования системы управления государственной службой Стратеги- - реализация единой стратегии развития государственной службы РФ и ческие государственной кадровой политики в системе государственного управления;

цели - совершенствование организационных и правовых основ государственной - совершенствование системы основных и дополнительных государственных гарантий государственных служащих;

функционирования государственной службы;

- повышение престижа государственной службы Такти- - максимизация показателей, характеризующих вклад в достижение ческие макроэкономических показателей, устанавливаемых в ежегодных отчетах о цели результатах и основных направлениях деятельности;

- повышение целевых значений показателей, свидетельствующих о стабильности кадрового состава государственной службы;

- мониторинг показателей соблюдения предусмотренных законодательством процедур при прохождении государственной службы;

- повышение целевых значений показателей подтверждающих участие профессионального образования и свидетельствующих о совершенствовании их профессионального уровня;

- снижение целевых значений показателей подтверждающих возможность возникновения конфликта интересов и нарушений требований к служебному поведению на государственной службе;

- мониторинг эффективности внедрения инноваций в процедуры прохождения По итогам формирования перечня целей и задач, достижение которых необходимо при реализации федеральной программы, требует разработки система программных мероприятий, способствующая их достижению и решению. В плане программных мероприятий должны излагаться конкретные действия как всей системы управления в целом, так и элементов данной системы.

1. В диссертации исследованы экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой. Показано, что классические теоретические модели бюрократического устройства неадекватно и недостаточно оценивают систему управления государственной службой в части ее экономико-управленческих механизмов и плохо приспособлены к решению проблем формирования системы управления государственной службой. Так, в частности, модель «рациональной бюрократии» исходит из представления о неограниченности ресурсного обеспечения системы управления государственной службой и требует ее жесткой регламентации безотносительно экономической эффективности. Модель «Нового государственного управления» исходит из того, что государственный аппарат сосредоточен на оказании услуг гражданам и при этом потребляет ресурсы, не производя никаких дополнительных благ, т.е. самим своим существованием увеличивает транзакционные издержки. Проведен анализ зарубежного опыта создания, развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода показал, что наиболее актуальным является практика США и Японии. Опыт данных стран может быть применим в Российской Федерации с учетом имеющихся особенностей. Указаны основные причины имевшихся недостатков в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;

2. В ходе исследования выявлено, что на современном этапе развития науки государственного управления имеются теоретические предпосылки и практический опыт применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой как альтернативного экономико-управленческого механизма ее функционирования посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;

3. Сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой: принципы разработки предложений и принципы внедрения выработанных предложений, исследованы связи между ними, показано, что основные недостатки российской практики связаны с тем, что группа внедренческих принципов не представлена должным образом, проведена систематизация и даны рекомендации по совершенствованию группы внедренческих осуществлено при создании двухуровневой федеральной программы, которая объединяет мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов.

управления государственной службой с применением программно-целевого подхода (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих, система контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и других).

возможно, в случае если ее элементы будут соответствовать требованиям программно-целевого подхода, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей, позволяющих оценить эффективность реализации функций. В этой связи не все функции управления государственной службой могут быть отнесены к ведению программно-целевого подхода.

Программно-целевой подход к управлению государственной службой предполагает частичное исполнение функций управления, а именно тех функций, которые являются инновационными, а также функций, требующих широкого взаимодействия государственных органов с экспертным сообществом;

6. Сформулированы методические рекомендации по применению программноцелевого подхода в управлении государственной службой и выработаны предложения по совершенствованию управления программными мероприятиями, включая установление стратегических и тактических целей системы управления государственной службой и введения системы программно-целевого финансирования.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях.// Вопросы государственного и муниципального управления. Научный журнал – М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2008. - №4 - 1,4 п.л.* международного опыта.// Труд и Страхование. – М.: 2007. - №4 - 1,3 п.л.

3. Барабашев А.Г., Баснак Д.В., Петров А.С., Чекин М.А. Программноцелевой метод управления государственной службой Российской Федерации.// Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации.- М.: Изд-во МАКСПресс, 2009. - 0,8 п.л. (0,5 п.л.).

4. Баснак Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации.// Материалы 4-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации».- М.: Изд-во РОССПЭН, 2006.- 0,5 п.л.

Издание входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук