На правах рукописи

Клименко Константин Валентинович

ТИПОЛОГИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ

И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

БИЗНЕСА С ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ:

РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Хабаровск – 2009

Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Бойко Виктор Николаевич

Официальные оппоненты:

- доктор юридических наук, профессор Овсянко Дмитрий Михайлович - кандидат юридических наук, доцент Софрина Зоя Федоровна

Ведущая организация - Дальневосточный юридический институт МВД России

Защита состоится «30» июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, д. 136, ауд. 206ц.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.

Автореферат разослан «26» мая 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Рябцев А.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что для российского общества все более сложный характер приобретает решение вопроса, касающегося пределов и содержания государственного управления бизнесом, а также места и роли в этом процессе административно-правового регулирования.

Изменения, произошедшие за последние несколько лет в рамках проводимой административной реформы, затронули как правовую базу регулирования бизнеса, так и компетенцию органов исполнительной власти, а также полномочия их должностных лиц во взаимодействии с бизнесом.

Комплексный характер правового регулирования в сфере бизнеса актуализирует проблемы, связанные с управленческим воздействием власти на бизнес.

Бизнес как объект правового регулирования включает в себя в том числе и единую систему предпринимательской деятельности, затрагивая права и обязанности субъектов предпринимательства, их взаимоотношения с органами власти, осуществляющими административно-правовое регулирование.

В то время как крупный бизнес связывается с государственным интересом, направленным на международный уровень взаимоотношений, средний бизнес ориентируется в своей деятельности на интересы внутринационального спроса и предложения, а также определенные правила внутригосударственных рыночных отношений. В этой связи крупный и средний бизнес в подавляющем большинстве случаев имеют центральную, а не региональную «прописку».

Малый же бизнес обладает региональной «пропиской», объединяя огромную по количеству прослойку мелких владельцев, которые в силу своей массовости в значительной мере способствуют определению социальноэкономического и отчасти политического уровня развития конкретного региона. По своему уровню жизни и социальному положению эти владельцы принадлежат к большинству местного населения, одновременно являясь как непосредственно производителями, так и потребителями широкого спектра товаров, работ и услуг1.

Вместе с тем малому бизнесу свойственны относительно низкая доходность, высокая интенсивность труда, сложности с внедрением новых технологий, ограниченность собственных ресурсов и повышенный риск в острой конкурентной борьбе2.

В данной работе особое внимание уделено взаимодействию Ляшевич И. А. Правовые проблемы регулирования малого и среднего бизнеса в России на современном этапе // Журнал российского права. – 2006. – № 5. – С. 43.

Берциева И. Малое предпринимательство как экономическая категория // Общество и экономика. – 1999. – № 9. – С. 148.

предпринимательством (прежде всего на региональном уровне).

В связи с тем что только закрепленное в нормативно-правовом акте понятие становится нормативным, термины «малый бизнес» и «малое предпринимательство», за исключением тех случаев, когда делается прямая ссылка на соответствующий акт, используются в настоящей работе как ненормативные.

К субъектам малого предпринимательства в соответствии с действующим законодательством1 относятся внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие критериям, установленным законом.

Практика подтверждает, что деятельность данных субъектов осуществляется при участии исполнительно-распорядительного воздействия. В этой связи задача формирования научно-практического подхода к типологии организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия «малого бизнеса» с исполнительной властью также является актуальной.

Необходимость формирования административно-правовой организации механизма управления в сфере бизнеса стала очевидна в начале 1990-х гг., когда вслед за либерализацией экономики последовала отмена множества запретов и препятствий, мешавших частной инициативе в сфере хозяйственной деятельности, и были упразднены многие контрольно-надзорные функции государства. Однако по мере расширения рыночной экономики все сильнее стала ощущаться необходимость в создании надежного государственного регулирующего механизма.

';

В середине 1990-х гг. федеральные ведомства вместе с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления инициировали регулирование малого бизнеса, однако начавшийся было процесс регламентации пошел не в сторону взаимодействия, так как не имел научного системного подхода, а в сторону воздействия власти на бизнес. За короткое время в результате нормотворческой деятельности, особенно усилившейся во второй половине 1990-х гг., было воздвигнуто огромное количество прочных административных барьеров – препятствий, имевших место при ведении бизнеса, особенно малого.

Началом системной организации взаимодействия исполнительной власти и бизнеса можно считать Указ Президента РФ от 29.06.1998 г. № 730 «О мерах по Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 31. – Ст. 4006.

устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»1, который установил режимы и порядок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), дополнительные меры по защите прав и законных интересов юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора), а также ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение этих прав и интересов. Но по существу он лишь констатировал сложившуюся ситуацию и не способствовал ее исправлению в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.

К дальнейшим практическим шагам по снятию административных барьеров в конце 2000 г. приступило Правительство РФ, начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление.

Затем последовало принятие нескольких федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры: от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»2, от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»3, от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»4, от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»5.

Появление данных законов диктовалось необходимостью упорядочения и унификации административных норм и требований. Так, до 2001 г. регистрация юридических лиц регулировалась более чем 50 федеральными нормативными правовыми актами, не считая множества таких же документов регионального и местного уровня6. Но и указанные законы не исправили существующие проблемы, в том числе во взаимоотношениях бизнеса и власти на региональном уровне.

На необходимость устранения административных барьеров для малого бизнеса было указано также в разрозненных подзаконных актах. В качестве примеров таких актов можно назвать Письмо Минэкономразвития РФ от 24.10.2008 г. № Д05-46147 и Приказ Ростехнадзора от 15.04.2008 г. № 241 «О мерах по устранению административных барьеров в виде регистрации Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 27. – Ст. 3148.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 33 (Ч. 1). – Ст. 3430.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 33 (Ч. 1). – Ст. 3431.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 33 (Ч. 1). – Ст. 3436.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 52 (Ч. 1). – Ст. 5140.

Ковальчук А. Органы контроля и надзора // Отечественные записки. – 2004. – № 2. – С. 31.

Документ официально опубликован не был.

автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов и распространения на них действия законодательства в области промышленной безопасности»1.

Анализируя потери бизнеса от существования административных барьеров при ведении хозяйственной деятельности, можно сделать вывод, что они складываются из двух основных частей:

издержек, связанных с необходимостью преодоления барьеров, значительная часть которых трансформируется в потери населения за счет роста розничных цен, – прямые потери;

снижения доходов от использования имеющихся ресурсов и недопроизводства стоимости (наличие административных барьеров существенно затрудняет вход на рынок, прежде всего, для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и соответственно общей эффективности экономики), – косвенные потери.

В России со времени своего появления (конец 1980-х гг.) малый бизнес стал объектом внимания государственной политики. К данному моменту сложилась разноплановая инфраструктура поддержки малого бизнеса. Это подтверждают и его представители, и данные официальной статистики.

В настоящее время при формировании государственной политики, особенно при разработке мер прямого воздействия, все чаще ставится вопрос о необходимости смещения акцентов от поддержки сектора малого бизнеса в целом к поддержке его целевых сегментов, прежде всего инновационного.

Частью подобных мероприятий стал Федеральный закон от 26.12.2008 г.

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (с изменениями от 28.04.2009 г.).

Для современного этапа строительства правового государства регулирование отношений между государством и гражданами, занимающимися определенными видами деятельности, в том числе предпринимательской, хозяйственной и иной экономической, является одной из важнейших задач поступательного развития элементов общества и государства. Исследование содержания административно-правового регулирования как средства перевода властных предписаний государства в деятельность хозяйствующих субъектов позволяет выявить новые тенденции в правовом строительстве, способные обеспечить выбор эффективных средств хозяйствования и совершенствование законодательства.

К числу организационно-правовых форм взаимодействия бизнеса и органов Безопасность труда в промышленности. – 2008. – № 6. – С. 42.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (Ч. 1). – Ст. 6249.

исполнительной власти можно отнести:

регулирование органами исполнительной власти интересов бизнеса на федеральном и региональном уровнях;

установление различных форм управления для крупного и малого бизнеса;

упорядочение функций государственных органов управления бизнесом в целях недопущения возникновения административных барьеров;

формирование и развитие уважения к соблюдению взаимных интересов власти и бизнеса.

Кроме организационно-правовых существуют и управленческие формы взаимодействия бизнеса с органами исполнительной власти. К ним относятся:

договорные формы взаимодействия (поставка товаров для государственных нужд);

административно-правовые формы взаимодействия (лицензирование, налоговое регулирование, административная ответственность);

комплексные формы взаимодействия (нормативное регулирование, осуществление процедуры банкротства).

Степень разработанности проблемы характеризуется тем, что в настоящее время имеется немало научных исследований, посвященных тем или иным аспектам взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса.

Основополагающие понятия для данного исследования содержатся в работах А. П. Алхина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Н. А. Игнатюка, Г. Б. Казаченко, А. П. Коренева, А. П. Лончакова, Н. В. Осадчей, А. М. Шестоперова и др.

Проблемы форм и методов государственного регулирования в различных сферах бизнеса освещены в трудах Г. В. Атаманчука, Ю. М. Козлова, А. Д. Марголина, Е. И. Машарова, Г. Ф. Ручкиной, Ю. А. Тихомирова и др.

Отдельные аспекты административно-правового регулирования бизнеса рассматривались С. В. Алексеевым, И. В. Барановой, Л. Ю. Грудицыной, Е. Г. Дорохиной, В. Н. Жуйковым, И. А. Ляшевич, Н. Б. Могильниковой, М. А. Сидоровым, Н. Ю. Смирновой, П. С. Тарабаевым, Р. С. Тихим, С. Б. Чурюмовой, М. М. Шадурской и др.

Анализ системы взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в контексте преобразований административной реформы активно ведется отечественными учеными И. Л. Бачило, Н. Г. Галкиным, Г. А. Зайцевой, В. Н. Лопатиным, Н. В. Ростовцевой, А. Е. Шадриной, и др.

Однако вследствие своей многогранности исследование темы управленческого воздействия до сих пор не позволило определить типологию организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с исполнительной властью на региональном уровне.

Также нельзя не отметить, что многие проблемы взаимодействия бизнеса и власти остаются слабо исследованными или носят дискуссионный характер 1.

Это и определило цели и задачи диссертационной работы, ее логику и структуру.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в аспекте организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с органами исполнительной власти на региональном уровне.

административно-правового регулирования бизнеса, а также практика их применения на региональном уровне.

Цель исследования – определить типологию организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса и приоритетные направления их совершенствования, а также выявить основные проблемы в административном регулировании бизнеса и внести конкретные предложения по совершенствованию данной сферы общественных отношений.

Указанная цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

изучить управленческое воздействие исполнительной власти на бизнес, в том числе в свете административной реформы;

исследовать правовые критерии стабильности и оптимизации функционирования бизнеса на региональном уровне;

рассмотреть государственный заказ как основную договорную форму взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в аспекте регионального управленческого воздействия на бизнес;

охарактеризовать назначение и функции исполнительной власти в сфере правовой защиты регионального бизнеса;

проанализировать отдельные методы государственного управления в сфере бизнеса: нормотворческие функции исполнительной власти, вопросы лицензирования и налогового регулирования бизнеса, административную ответственность как элемент принуждения в рамках правового регулирования бизнеса;

рассмотреть государственно-правовое регулирование института несостоятельности (банкротства);

выявить основные проблемы в административно-правовом регулировании бизнеса и внести конкретные предложения по совершенствованию данной сферы общественных отношений;

Марченко М.Н. Проблема соотношения экономической власти бизнеса с политической властью государства в эпоху глобализации // Журнал российского права. – 2008. – № 1. – С. 32.

определить приоритетные направления совершенствования организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса.

Методологию и методику исследования составляет анализ правовых актов, действующих в сфере регулирования бизнеса, а также научной и специальной литературы по проблемам государственного регулирования бизнеса.

Работа выполнена на основе комплекса таких специальных методов исследования как формально-юридический, сравнительный, структурнофункциональный. Использовались также и общенаучные исследовательские методы: анализа и синтеза, абстрагирования, логический и др. Применительно к теме исследования в основу методологического подхода были положены принципы конкретности, объективности, рационалистического подхода к государственному управлению бизнесом.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство Хабаровского края и других субъектов Российской Федерации в сравнительном аспекте, а также акты органов местного самоуправления.

Эмпирическую базу исследования составили статистические данные министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края;

материалы межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России»; материалы научно-практического совета при начальнике Управления Министерства юстиции РФ по Дальневосточному федеральному округу; материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе:

межведомственной комиссии по безопасности в сфере экономики (МВК), подкомиссии по координации и контролю за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве) территориальными органами федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (ПК МВК); материалы информационно-аналитического центра проблем управления Дальневосточной академии государственной службы и др.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в настоящее время даже при наличии множества специальных работ по отдельным аспектам государственно-правового регулирования в рассматриваемой сфере в отечественной науке до сих пор отсутствует развернутая оценка существующих организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса и форм государственного управления в сфере бизнеса. С учетом этого работа, с одной стороны, представляет собой теоретикометодологическое осмысление сущности взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса, а с другой – в ней предложены приоритетные направления совершенствования организационно-правовых и управленческих форм их взаимодействия в аспекте административно-правовой организации управления собственностью в сфере бизнес-деятельности (далее – АПОУС).

Элементом новизны является и то, что в диссертации исследован региональный аспект административно-правового регулирования бизнеса.

Положения, выносимые на защиту:

Систему управленческих и организационно-правовых форм взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса можно определить как типологию взаимодействия власти и бизнеса, внутри которой определяющими являются административно-правовые формы взаимодействия.

2. С целью развития теоретических положений и обоснования предмета диссертационного исследования предлагаются новые критерии определения бизнеса, позволяющие отличить его от предпринимательской деятельности и совершенствовать механизм административно-правового регулирования бизнеса и предпринимательской деятельности. Эти критерии заключаются в следующем:

а) под бизнесом понимать деятельность в целях удовлетворения своих потребностей, связанную с экономическими, политическими, социальными и духовными интересами в пределах осуществления гражданских прав, направленную на возникновение гражданских прав и обязанностей (различать понятие «бизнес» в широком (деятельность в целом) и узком смысле (конкретное дело));

б) под бизнесменом понимать владельца бизнеса на праве собственности и иных правах (в том числе доверительное управление, аренда и др.), связанных с владением, пользованием и распоряжением им как от своего имени, так и в своих интересах (в связи с тем что бизнесом может заниматься как одно физическое лицо, самостоятельно используя для этого имеющиеся у него силы и средства, так и любое объединение физических лиц, владельцем бизнеса может быть гражданин, иностранец, лицо без гражданства, а также юридическое лицо, российского или иностранного происхождения);

в) при определении бизнеса как структурного элемента общества следует отличать субъектов бизнеса, зарегистрированных в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, от иных субъектов, а также их соответствующую государственную регистрацию;

г) условием существования бизнеса считать первоначальное накопление или получение капитала (в том числе экономического, политического, социального, духовного);

д) бизнес и предпринимательская деятельность это не тождественные понятия (не всякая предпринимательская деятельность является бизнесом, равно как и не всякий бизнес является предпринимательской деятельностью):

предпринимательская деятельность, являясь частью экономической деятельности, относится к бизнесу как элемент к целому;

е) с точки зрения хода, развития, последовательной смены состояний (от лат. «process us» – продвижение) бизнес выделяется как крупный, средний и малый, при этом необходимо учитывать, что вектор продвижения бизнеса может быть как прогрессивным, так и регрессивным;

ж) как и любая другая деятельность с е результатами, бизнес обладает систематической совокупностью приспособлений для достижения поставленной цели (примы, способы, методы, действия), поэтому в зависимости от средств достижения цели бизнес подразделяется на производственный, коммерческий, консалтинговый, финансовый и т. п.

(учитывая многообразие средств, предлагаемый перечень не носит исчерпывающего характера).

3. Взаимодействие исполнительной власти и бизнеса заключается в государственном контроле над бизнесом, а также оказании ему необходимой помощи в процессе реализации последним своих гражданских прав, при строгом и точном соблюдении процессуальной формы административноправового регулирования бизнеса, с целью не допустить произвольного вмешательства в деятельность бизнесменов и иного нарушения их законных прав и свобод (обоюдно выгодное взаимодействие заменяется воздействием в государственных интересах в случаях противоправного бизнеса).

4. Для решения проблемы регулирования процедур взаимоотношений бизнеса и государственных органов предлагается установить обязательные единые принципы (стандарты) процедурных взаимоотношений государственного органа с представителями бизнеса, а также законодательно урегулировать общие административные процедуры и заложить основы специальных процедур, четко определить формальные и материальные требования (критерии) к формам действия (бездействию) органов исполнительной власти. Это можно решить путем принятия единого нормативного акта «Об административных процедурах» и дальнейшего развития системы административных регламентов.

5. В качестве совершенствования информационной поддержки малого бизнеса предлагается принять на региональном уровне положение об информационном обеспечении субъектов малого бизнеса в Хабаровском крае.

6. В целях дальнейшего совершенствования законодательства о поставке товаров для государственных нужд следует принять: на федеральном уровне – постановление Правительства РФ о порядке оценки и сопоставления заявок на конкурсах с указанием видов критериев, их содержания и значимости в зависимости от видов товаров, работ, услуг; на уровне Министерства экономического развития РФ – «Классификатор товаров, работ и услуг», применяемый для размещения госзаказа; на уровне Федеральной антимонопольной службы РФ – регламент принятия решений по рабочим направлениям уполномоченного органа в сфере контроля за размещением заказов; на уровне субъектов Российской Федерации – регламенты принятия государственными заказчиками решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в соответствии с предлагаемым выше «Классификатором товаров, работ и услуг».

7. Совершенствование законодательного регулирования лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности должно быть направлено на устранение избыточного государственного регулирования бизнеса, выражающееся в первую очередь в оптимизации порядка лицензирования, а именно:

а) в уточнении порядка определения полномочий в сфере лицензирования, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ;

б) в обеспечении открытости и доступности информации лицензирующих органов для физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

в) в выборочном установлении упрощенного порядка лицензирования по тем видам деятельности, при которых положительный эффект больше, чем отрицательные последствия.

В связи с этим представляется необходимым принятие административных регламентов, регулирующих порядок лицензирования каждого вида деятельности, что будет обеспечивать уточнение порядка определения полномочий в сфере лицензирования, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

8. Административно-правовое регулирование предпринимательской, хозяйственной и иной экономической деятельности в аспекте АПОУС в налоговом законодательстве оказывает важнейшее воздействие на деятельность бизнеса в стране в целом и в регионе в частности. Однако на сегодняшний день ситуация сложилась так, что для начала малой бизнес-деятельности не предусмотрено никаких преимуществ по сравнению с реальной деятельностью крупных хозяйствующих субъектов. Налоговое законодательство вообще не предусматривает понятие «малый бизнес» и кроме упрощенной системы налогообложения не использует специальных налоговых льгот для данных субъектов. В этой связи представляется, что весьма эффективной для развития предпринимательства была бы система налоговых льгот в зависимости от размера и длительности пребывания на рынке субъекта бизнеса.

9. Административно-правовое регулирование в сфере банкротства в РФ заключается как в установлении норм права, так и в определении круга государственных органов, представляющих интересы государства и контролирующих процесс банкротства, их компетенции, способов и средств государственного воздействия.

Анализ практики административно-правового регулирования в сфере банкротства позволяет сделать следующие выводы: способы и средства административно-правового воздействия на институт несостоятельности (банкротства) не носят системного характера и не имеют четко отлаженного механизма, который бы учитывал реалии экономического положения большинства субъектов малого бизнеса.

Вариантами решения данной проблемы, на наш взгляд, являются:

на этапе восстановления прежнего первоначального положения главной целью следует определить возмещение должником реального ущерба кредитору (прокредиторская цель процедуры несостоятельности (банкротства));

на этапах возмещения упущенной выгоды, восстановления платежеспособности, финансового оздоровления и на стадиях внешнего управления и конкурсного производства главной целью необходимо установить либо прокредиторскую, либо продолжниковую процедуру в зависимости от того, кто первым обратился в суд: кредитор, уполномоченный орган или должник;

реальный ущерб при этом нужно исчислять на момент появления права обращения в суд, чтобы недобросовестные кредиторы или уполномоченные органы не копили задолженности.

10. Представляется необходимым определить на законодательном уровне ответственность за нарушение пределов вмешательства органов исполнительной власти в деятельность малого бизнеса. В связи с этим предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях два новых состава правонарушения: «Превышение полномочий», «Злоупотребление полномочиями».

При этом под превышением полномочий предлагается понимать совершение должностным лицом органа исполнительной власти действий, выходящих за пределы его полномочий, в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц. Под злоупотреблением должностными полномочиями предлагается понимать использование должностным лицом органа исполнительной власти своих полномочий вопреки законным интересам субъектов малого бизнеса в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц.

Практическая значимость результатов исследования заключается в следующем: определена типология организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия бизнеса с исполнительной властью;

обоснованная по-новому категория бизнеса способствует разрешению имеющихся противоречий, в том числе и в других отраслях знаний;

предложенный ряд мер по совершенствованию регионального законодательства обладает критерием применимости.

Выработанные на основе проведенного исследования положения, выводы и предложения дают возможность упорядочить практику применения законодательства об административно-правовом регулировании в сфере бизнеса и могут быть использованы:

совершенствованию действующего административного законодательства;

правоприменительной деятельности налоговых органов, лицензионных органов, судов и других органов власти;

учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов в области государственно-правового регулирования бизнеса.

Апробация результатов исследования нашла отражение в выступлениях автора на межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России»; научно-практическом совете при начальнике Управления Министерства юстиции РФ по Дальневосточному федеральному округу; межведомственной комиссии по безопасности в сфере экономики и подкомиссии по координации и контролю за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве) территориальными органами федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при Аппарате полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и на других мероприятиях.

Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе при подготовке студентов специальности 030501. «Юриспруденция» в Дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета, Дальневосточной академии государственной службы, Дальневосточном государственном университете путей сообщения.

Основные положения диссертации отражены в 11 публикациях автора.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять и шесть параграфов соответственно, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность темы, определены степень изученности проблемы, объект и предмет, цель, задачи и методологическая основа исследования, проанализированы эмпирическая база, новизна и практическая значимость диссертационного исследования, приведены положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Общетеоретические основы системной организации взаимодействия исполнительной власти и бизнеса (региональный аспект)»

дается развернутое представление о предмете диссертационного исследования, вводится в научный оборот отсутствующий понятийно-категориальный аппарат, утверждается система взаимодействия исполнительной власти и малого бизнеса на региональном уровне.

В параграфе 1.1 «Теоретические предпосылки организации взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса на современном этапе» изучается история вопроса, существующие теоретические положения, а также проводится анализ статистических данных о состоянии и реализации функций государственного управления малым бизнесом, этапов административной реформы в части оказания ему государственных услуг, что позволило сделать заключение об отсутствии целостной системной методологии развития малого бизнеса, несмотря на «четкую» установку создать эффективную систему «нового» государственного управления.

В результате сделан вывод о необходимости включения в систему государственного управления бизнесом предложенной в работе типологии организационно-правовых и управленческих форм взаимодействия органов исполнительной власти и малого бизнеса, среди которых определяющими являются административно-правовые формы взаимодействия.

Параграф 1.2 «Бизнес как субъект отношений взаимодействия с исполнительной властью» посвящен исследованию бизнеса как правовой категории. На основании достигнутого уровня научного познания установлено, что единого подхода к понятию и определению бизнеса в науке и на практике нет. Это является причиной для существования противоречивых точек зрения и впоследствии приводит к отсутствию единообразной правоприменительной деятельности.

В это же время для единообразного определения субъектного состава правоотношения, регулируемого нормами различных отраслей права, обязательно наличие утверждения о том, что бизнес является родовой, а предпринимательская деятельность видовой категорией в системе гражданскоправовых отношений. Соотношение понятий «предпринимательская деятельность» и «бизнес» следует рассматривать как соотношение частного и общего. Бизнес необходимо определять как деятельность, связанную с экономическими, политическими, социальными и даже духовными интересами.

А условием существования бизнеса нужно считать первоначальное накопление или получение капитала (в том числе экономического, политического, социального, духовного).

Характеризуя систему органов управления в сфере бизнеса на региональном уровне в параграфе 1.3 «Управленческое воздействие исполнительной власти на бизнес как элемент их взаимодействия», следует отметить, что в российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Региональное управление часто отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления и как следствие означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться не на федеральном уровне.

Однако этот вывод противоречит смыслу управленческого воздействия, которое должно быть своевременным, ответственным (под угрозой санкций) и обеспеченным материальными ресурсами.

Сущность исполнительной власти в управленческом воздействии на бизнес должна состоять в таком регулировании бизнеса, которое будет обеспечивать не только его ограничение в той мере, в которой этого требуют законные интересы государства, общества и личности, но и его системное развитие.

Государственное управление – это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально-культурным и административнополитическим строительством1.

Исследования, проведенные в параграфе 1.4 «Направления повышения эффективности административно-правового регулирования в процессе взаимодействия бизнеса с исполнительной властью», подтверждают то, что на нормативном уровне и в научной литературе не существует установленных правовых критериев стабильности и эффективности функционирования бизнеса на региональном уровне, а разрозненные отрывочные выводы обусловлены в первую очередь динамикой развития регионального бизнеса и мнением самих представителей бизнеса о формах управленческого воздействия на бизнес.

Под эффективностью административно-правового регулирования следует понимать способность государственных органов на различном уровне успешно Шестоперов А. М. Административная реформа и экономика России: пределы совместимости и противоречия развития. – М., 2005. – С. 62.

решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных хозяйствующих субъектов, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве. В диссертационном исследовании приведены соответствующие критерии оценки эффективности, которые должны быть направлены: на выбор рациональных средств управленческого воздействия на бизнес, учитывающих региональные особенности бизнеса; достижение стабильности функционирования бизнеса;

расширение возможностей для осуществления хозяйственной деятельности субъектов малого бизнеса.

Параграф 1.5 «Организационная и направляющая роль исполнительной власти в правовой защите регионального бизнеса» включает в себя исследование деятельности исполнительной власти по организации взаимодействия представителей малого бизнеса с иными субъектами, а также их обучение и информирование, что позволило сделать вывод о том, что роль исполнительной власти в правовой защите регионального бизнеса будет иметь организационный и направляющий характер при соответствующем доведении всей необходимой информации до субъектов малого бизнеса.

В связи с тем что Постановление Правительства РФ от 01.12.1994 г.

№ 1319 «Об информационном обеспечении предпринимательства в Российской Федерации»1 фактически не действует, а другие нормативные акты на различных уровнях не приняты, представляется актуальным принять положение об информационном обеспечении субъектов малого бизнеса Хабаровского края, которое будет регламентировать наиболее перспективные направления информационного обслуживания бизнесменов на региональном уровне.

Вторая глава «Особенности административной правосубъектности органов исполнительной власти в процессе взаимодействия с бизнесом»

посвящена детальному исследованию деятельности административно-властных органов в аспекте их взаимодействия с малым бизнесом.

В параграфе 2.1 «Проблемы реализации функций исполнительной власти при взаимодействии с региональным бизнесом» при исследовании правовой природы недостатков в деятельности органов исполнительной власти нами был сделан вывод, что снижение административных барьеров – это не столько уменьшение числа материально-правовых требований к занятию бизнесдеятельностью, сколько создание системы прозрачных взаимоотношений бизнесмена и административного органа, а также эффективность работы административного аппарата в целом.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3364.

Таким образом, в целях реализации принципа получения подчиненным ожидаемого законного решения властвующего лица принятие регламента в каждом отдельном административном органе должно соответствовать единым правилам кодифицированного акта об административных процедурах. Речь идет об акте, который установил бы обязательные единые принципы (стандарты) процедурных взаимоотношений государственного органа и частного лица, а также урегулировал бы, прежде всего, общие административные процедуры и заложил бы основы специальных процедур, исключив ненужные и повторяющиеся действия чиновников, не оставляя места для противоречий, которые не дали бы возможностей «творчески» подходить к исполнению прав и обязанностей1.

Параграф 2.2 «Государственный заказ как основная договорная форма взаимодействия органов исполнительной власти и бизнеса в аспекте регионального управленческого воздействия» включает в себя не только анализ эффективности расходования средств из бюджетов всех уровней, что само по себе крайне важно, но и перспективы развития конкурентной среды субъектов бизнеса, в том числе и малого.

Принятие изменений, связанных с Федеральным законом от 21.07.2005 г.

№ 94-ФЗ (в ред. от 28.04.2009 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2, предлагаемых в положениях, выносимых на защиту, должно усовершенствовать правовой механизм размещения бюджетных средств. Оно позволит упорядочить деятельность участников размещения заказов, предотвратив появление отдельных элементов коррупции, обеспечив гласность, прозрачность и развитие добросовестной конкуренции.

В параграфе 2.3 «Лицензирование как форма организации бизнеса в системе его взаимодействия с исполнительной властью» исследуются и анализируются допускаемые в организации работы по лицензированию недостатки, которые могут привести к большим экономическим и социальным издержкам, создавая препятствия на пути становления частного бизнеса и вхождения в рынок новых структур малого бизнеса.

Правовая природа противоречий бизнеса с исполнительной властью на региональном уровне связана в основном с тем, что: функции лицензионного контроля отражены в общем механизме, без учета особенностей, а это позволяет недобросовестным лицензиатам уклоняться от ответственности; сам лицензионный контроль выведен из сферы, регулируемой Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного Гетьман М. А. Административные регламенты // Фармацевтический вестник. – 2006. – № 4. – С. 24.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 30 (Ч. 1). – Ст. 3105.

контроля (надзора)»1, что порождает злоупотребления отдельных чиновников;

КоАП РФ дополнительно наделил полномочиями контролировать соблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий должностных лиц органов внутренних дел (милиции), федерального антимонопольного органа и органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей2; не предусмотренная законом возможность аннулирования лицензии или приостановления ее действия без решения суда, в случае добровольного отказа лицензиата от осуществления лицензируемого вида деятельности, вынуждает лицензиата продолжать соблюдать лицензионные требования, поскольку их несоблюдение может повлечь административную и иную ответственность.

Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 28.04.2009 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3, в тексте которого лишь указано на ответственность контролирующих (надзирающих) органов и их должностных лиц в соответствии с законодательством, также не устранены имеющиеся противоречия.

Вместе с тем законодателем осталось не установленным то, что система лицензирования должна быть направлена на реализацию интересов не только государства и бизнесмена, но и потребителя.

Исследование эмпирического материала в параграфе 2.4 «Налоговое регулирование в системе административно-правовой организации взаимодействия бизнеса с исполнительной властью» позволило установить, что плательщики налогов в Хабаровском крае составляют только 40 % от числа зарегистрированных субъектов налогообложения4, относящихся к малому бизнесу. Важными причинами подобного состояния дел являются отсутствие льгот для начинающих предприятий малого бизнеса, не решенные на региональном уровне вопросы предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, а также отсутствие нормативного акта о налоговых и инвестиционных кредитах, что подтверждает одно из положений, выносимых на защиту.

В параграфе 2.5 «Процедура несостоятельности (банкротства) как элемент административно-правового регулирования бизнеса в аспекте его взаимодействия с исполнительной властью» рассматривается деятельность по указанной группе дел государственных уполномоченных и регулирующих Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 33 (Ч. 1). – Ст. 3436.

В ходе административной реформы вошла в состав Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, но фактически продолжает действовать в прежнем режиме.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (Ч. 1). – Ст. 6249.

Материалы Межведомственной комиссии по безопасности в сфере экономики за 2008 г.

органов, представляющих интересы государства и контролирующих процесс банкротства, а также компетенция этих органов, способы и средства государственного воздействия на участников данной процедуры.

Выявленные в ходе научного исследования недостатки законодательного регулирования процедуры несостоятельности (банкротства) нашли свое отражение в работе и стали подтверждением положений, выносимых на защиту.

Перечисленные в диссертации проблемы порождают на региональном уровне различия между взыскателями, кредиторами, должниками и правоохранительными органами в толковании целей, средств, самого процесса, причинно-следственных связей и результата исполнения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Прежде всего это является результатом несоответствия Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»

Гражданскому кодексу РФ.

В параграфе 2.6 «Место и роль административной ответственности в организации правового взаимодействия бизнеса с исполнительной властью»

ответственность рассматривается как необходимый элемент системы средств правового регулирования бизнес-деятельности, обеспечивающий соблюдение представителями бизнеса определенных норм права.

Однако на практике привлечь бизнесмена к ответственности зачастую не представляется возможным в силу того, что понятия «бизнес» и «бизнесмен» не вписываются в существующие составы административных правонарушений.

В то же время взаимодействие предполагает взаимную ответственность, поэтому необходимо внести соответствующие изменения в административное законодательство, связанные с установлением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, сопоставимые с ответственностью представителей малого бизнеса.

Вместе с тем акцент в антикоррупционной политике должен смещаться с карательных мер по факту совершения коррупционных действий на профилактику этих действий. Такого рода мероприятия подразумевают введение механизмов регулирования конфликта интересов с включением в состав комиссий по этике и служебному поведению, создаваемых во всех органах исполнительной власти, представителей структур гражданского общества.

В заключении диссертационного исследования подводятся его итоги, формулируются обобщающие положения и предлагаются рекомендации, которые могут быть использованы на практике.

Указанные в работе негативные моменты законодательства и правоприменительной деятельности не исключают необходимости административно-властного участия в экономике и, в частности, в сфере регионального бизнеса, так как бизнес не имеет какого-либо универсального механизма саморегулирования, который позволял бы ему успешно действовать во всех сферах, не причиняя при этом вреда обществу и его субъектам.

Учет выводов и реализация на практике указанных выше предложений позволит не только поднять качество решений исполнительной власти на региональном уровне, но прежде всего увеличит степень их законности и исполняемости не в угоду властным ожиданиям отдельных должностных лиц, а в целях взаимовыгодного развития человека и государства и, в частности, рационального взаимодействия исполнительной власти и бизнеса на региональном уровне.

Приложение 1 наглядно (в 8 таблицах) показывает использованные в работе статистические данные.

Приложение 2 представляет в виде схемы инфраструктуру поддержки и обслуживания малого бизнеса в Хабаровском крае.

В приложениях 3 и 4 представлены проекты административных регламентов по оказанию государственной услуги по предоставлению земельных участков в Хабаровском крае в аренду (с 3 приложениями) и по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции и контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий (с 13 приложениями).

Приложение 5 (1 таблица и 3 рисунка к ней) демонстрирует статистические данные, использованные в параграфе 2.5 работы.

В приложении 6 представлен проект федерального закона о внесении в КоАП РФ изменений, предложенных в одном из положений, выносимых на защиту.

Основные положения диссертации изложены в публикациях автора, наиболее значимые из которых следующие:

лицензионных органов по организации бизнеса / К. В. Клименко // Право и экономика. – 2006. – № 12 (226). – С. 99–100.

2. Клименко К. В. Административно-правовая организация законодательства: региональный аспект / К. В. Клименко // Власть и управление на Востоке России. – 2007. – № 1 (38). – С. 118–123.

3. Клименко К. В. Административные регламенты в аспекте нормотворческих функций исполнительной власти / К. В. Клименко // Власть и управление на Востоке России. – 2009. – № 1 (46). – Клименко К. В. Приведение в соответствие с требованиями законов взаимоотношений между налогоплательщиками и контролирующими их деятельность органами и должностными лицами этих органов / К. В. Клименко // Экономический лабиринт. – 1999. – № 11. – С. 13–14.

Клименко К. В. Осилит ли дорогу идущий? / К. В. Клименко // Правовое пространство. – 2005. – № 2 (8). – С. 8.

Клименко К. В. Научные и административно-правовые основания взаимодействия бизнеса и исполнительной власти в Дальневосточном федеральном округе [Электронный ресурс]. Российский Экономический Интернет Журнал, 2006. – Режим доступа: http://www.e-rej.ru.

Клименко К. В. Административно-правовая организация бизнеса предприятий в экстремальных условиях их функционирования / К. В. Клименко, А. П. Лончаков // Научные исследования и их практическое применение Современное состояние и пути развития `2006. : сб. науч. тр. по материалам науч.-практ. конф. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2006. – Т. 3. – С. 59–64.

Клименко К. В. Региональная исполнительная власть и малое предпринимательство / К. В. Клименко. – Хабаровск: Изд-во ГОУ ВПО ДВАГС, 2007. – 262 с.

Клименко Константин Валентинович

ТИПОЛОГИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ

И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА

С ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

диссертации на соискание ученой степени Подписано в печать 13.05.2009. Формат 60х84 1/16.

Бумага писчая. Гарнитура «Таймс». Печать цифровая.

Усл. печ. л. 1,28. Уч.-изд. л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ 151.

Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета.

680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.