На основании теоретико-правового анализа, обобщенной практики субъектов Российской Федерации по проведению мониторинга диссертант приходит к выводу о необходимости законодательного закрепления порядка, способов и стимулов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судебной власти, а также институтов гражданского общества при проведении мониторинга и предлагает нормативно урегулировать:

- организацию государственной и общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, действующих нормативных правовых актов и подготовки по результатам такой экспертизы информации о выявленных недостатках законодательства и предложений по их устранению;

правоприменительных актов и обращений граждан и подготовки по результатам такого анализа информации о недостатках законодательства и предложений по их устранению;

- порядок направления в компетентный государственный орган информации о недостатках законодательства, предложений по их устранению, и подготовки по результатам рассмотрения этим органом информации о принимаемых мерах (или отсутствии необходимости принятия мер), размещаемых в информационно-аналитической системы «Мониторинг законодательства и правоприменения»;

- установить обязательность и сроки рассмотрения правотворческими органами, в рамках своей компетенции, информации о состоянии законодательства и предложений по их устранению, представленные другими органами государственной власти, институтами гражданского общества;

-включить в показатели эффективности деятельности органов государственной власти результаты мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

По мнению автора, для достижения системности в организации работы по проведению экспертизы, а также исключения фрагментарности ее выводов представляется необходимым внести в Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 21.11.2011), изменения, предполагающие:

- расширение принципа оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, в том числе распространение его действия на проекты нормативных правовых актов;

- включение в Федеральный закон перечня коррупциогенных факторов, включающего факторы системного характера;

- дополнение положением о том, что требование об исключении из нормативного правового акта или проекта той или иной нормы должно основываться не только на установлении в тексте отдельного коррупциогенного фактора, но и на анализе возможности возникновения коррупционных последствий при ее применении.

В целях повышения статуса общественной экспертизы возможно внести изменения в Федеральный закон от 04.04.2005 №32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2012) в части совершенствования процедуры поведения общественной экспертизы и рассмотрения ее результатов, а также наделения общественной палаты полномочиями по проведению экспертизы действующих актов.

Для повышения активности участия общественных объединений в проведении мониторинга, а также их ответственности за качество представляемой информации внести изменения в Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 11.02.2012), в частности в статью 31.1. Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления, включить нормы, предусматривающие государственную поддержку организаций, участвующих в работе по совершенствованию правовой системы Российской Федерации.

С целью повышения значимости экспертных заключений, обеспечения объективности и полноты выводов при осуществлении экспертной деятельности при ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 №904 (ред. от 20.02.2010) «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», в ред. от 20.02.2010), Приказ Минюста России от 31.05.2012 №87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», включив в них нормы, обязывающие при ведении регистров нормативных правовых актов проводить анализ акта не только на соответствие его законодательству, а изучать и оценивать практику его применения, а также подготовленные на него экспертные заключения негосударственных организаций. Кроме того, установить обязанность по размещению на общедоступном портале результатов экспертизы в качестве обязательных сведений. Публичность и обязательность таких действий, наличие в экспертных заключениях на нормативные правовые акты раздела о результатах анализа правоприменительной практики, об оценке результатов общественных, независимых экспертиз, по мнению автора, повысит их значимость.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы развивают и дополняют представления науки теории государства и права о мониторинге законодательства и правоприменительной практики как о единой системе оценки правовой информации, могут использоваться при преподавании учебных дисциплин, при разработке нормативных правовых актов, определяющих правовую основу создания и проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Апробация результатов диссертации. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждены на заседании кафедры теории государства и права Юридического факультете им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные выводы диссертации докладывались на международных, всероссийских научных практических конференциях (в т.ч. «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015)» (Москва, 7-8 декабря 2010 г.), «По обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО»

(Москва, 27-28 октября 2011г.), а также отражены в опубликованных научных статьях автора.

Основные выводы и положения диссертации были использованы администрацией Тамбовской области при разработке законопроектов «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О правовых актах Тамбовской области» (Закон Тамбовской области №118-З принят 02.03.2012), «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Тамбовской области» (Закон области №14-З от 26.05.2011), при подготовке проекта соглашения о взаимодействии в сфере юстиции между управлением Минюста России по Тамбовской области и администрацией Тамбовской области.

Структура работы обусловлена поставленной целью исследования и направлена на решение установленных задач.

Работа состоит из введения, двух глав, в каждой главе по три параграфа, заключения и списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

законодательства и правоприменительной практики» - посвящена исследованию понятия «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», определению его содержания, объектов, субъектов мониторинга (§ 1); исследованию мониторинга законодательства и правоприменительной практики как элемента правовой политики:

исследованию мониторинга и правовых процессов, мониторинга и законности (§ 2);

исследованию мониторинга законодательства и правоприменительной практики как социальной системы, определению ее организационно –функциональной структуры, определению видов правовой информации, необходимой для функционирования системы мониторинга (§ 3).

Несовершенство действующего законодательства: несогласованность федерального и регионального законодательства, несвоевременность принятия необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, наличие в принятых актах пробелов и коллизий, а также отсутствие системы оценки качества нормативных правовых актов, обуславливает необходимость создания системы, способной разрешить эти проблемы. Диссертант рассматривает мониторинг законодательства и правоприменительной практики как систему, дающую возможность оценивать качество нормативных правовых актов, а также эффективность их правоприменения.

Рассматривая в качестве объекта мониторинга нормативный правовой акт, отдельные статьи нормативного правового акта, комплекс нормативных правовых актов, а также правоприменительные акты, автор считает, что анализировать, сравнивать и оценивать все нормативные правовые и правоприменительные акты сложно из-за большого их количества, а доклады, которые готовятся Минюстом России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 №694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» не обеспечивают оперативности и своевременности устранения недостатков, объективности и учета общественного мнения. В связи с этим выделяется определенная правовая информация о состоянии законодательства.

В структуре мониторинга законодательства и правоприменительной практики автор выделяет сбор, анализ, сравнение, оценку правовой информации о состоянии законодательства. Учитывая, что в структуру мониторинга входит сравнение и его основная смысловая нагрузка - информационное воздействие, диссертант предлагает обеспечить минимум два полюса поступления информации: власть и общество. При этом информация должна быть объективной, всесторонней, отображающей взгляды о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений разных представителей и от имени власти, и от общества.

Наиболее сложным и неразрешенным остается вопрос определения субъектов мониторинга законодательства и правоприменения: кто и какие имеет права и обязанности при осуществлении мониторинговых мероприятий. В числе субъектов мониторинга, по мнению автора, можно выделить государственные, негосударственные и субъекты с частичными государственным влиянием.

Чтобы создать качественно совершенные и эффективно действующие законы, нужно первоначально выявить состояние общественных отношений, уже урегулированных в данной сфере и смежных сферах, исследовать их эффективность. Рассматривая юридическую эффективность как обязательное условие социальной, автор диссертации предлагает использовать мониторинг законодательства и правоприменения как одно из средств оценки юридической эффективности норм права.

Понимая под началом правотворческого процесса осознание субъектом правотворчества необходимости внесения изменений и дополнений в систему права, автор диссертации делает вывод о том, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики является составляющей механизма правотворчества (первоначальной стадией) и позволит субъектам правотворчества выявлять такую необходимость. В связи с этим диссертант рассматривает мониторинг как средство, позволяющее определить приоритеты при планировании правотворческой деятельности.

Рассматривая отслеживание состояния законности как оценку действующего законодательства и правоприменительной практики, диссертант предлагает использовать мониторинг законодательства и правоприменения как одно из средств по выявлению нарушений законности, и соответственно, ее обеспечению и упрочению.

Недостатки законодательства, выявляемые при осуществлении правотворческой и правоприменительной деятельности, мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, могут ущемлять права граждан, влиять на эффективность правового регулирования, состояние законодательства, законности, правопорядка. Однако потребность в новых нормах права редко очевидна сама по себе, чаще всего она возникает на основании исследований, предложений, доказательств. Чтобы установить потребность в новой норме требуется аналитическая информация. В качестве аналитической информации, необходимой для осуществления эффективного правотворчества, автор предлагает использовать обработанную информацию о недостатках законодательства, полученную по результатам мониторинга.

В качестве одной из основных проблем автор выделяет отсутствие механизма, позволяющего своевременно устранять выявленные недостатки. Подробно исследуя вопрос о том, кто может выявлять недостатки законодательства, устранить их, рассматривая возможность при определенных условиях издания Президентом Российской Федерации, указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, диссертант предлагает за основу взять смешанный (в сочетании централизованный и децентрализованный) способ организации системы мониторинга, выражающийся в закреплении за определенным органом функции по разработке концептуально-методических основ мониторинга и координации его проведения субъектами мониторинга, в т.ч. перенаправлению по компетенции правовой информации о недостатках законодательства для своевременного их устранения.

Для обеспечения возможности анализа правовой информации и эффективного использования ее для правотворческой деятельности необходимо функциональное разделение результатов мониторинга: выделить информацию, необходимую для правотворчества, и отдельно выделять и оформить в виде информационных писем, докладов информацию, необходимую для принятия организационных мер, разъяснительных мероприятий, обращения в суд. Необходимость проведение такой работы предполагает создание определенной организационно-функциональной структуры. Рассматривая мониторинг законодательства и правоприменения как социальную систему, в качестве подсистемы управления или управляющего объекта системы автор выделяет орган власти или уполномоченную организацию, выполняющие роль координатора (модератора) системы (эти функции может выполнять Минюст России), при этом управляемым объектом, по его мнению, могут быть как органы государственной власти, так и институты гражданского общества.

Функции внешнего руководства системой мониторинга может выполнять глава государства как гарант прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем, очень важно рассмотреть каким образом эта система может функционировать в определенных условиях. Вопросам создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в условиях информационного общества посвящена отдельная глава диссертации.

Вторая глава - «Эффективность системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики»- посвящена определению места и роли экспертной деятельности в мониторинге законодательства и правоприменительной практики (§1), исследованию условий, обеспечивающих участие институтов гражданского общества в проведении мониторинга(§2), проблемам взаимодействия органов государственной власти при организации и проведении мониторинга в условиях информационного общества (§3).

Отсутствие нормативного регулирования вопросов проведения государственной и общественной экспертизы действующих нормативных правовых актов и проектов нормативных актов автор диссертации рассматривает как проблему, отрицательно влияющую на эффективность проведения мониторинга.

При проведении профессиональной экспертизы проекта нормативного правового акта, при прогнозировании его места в правовой системе, часто возникают ситуации, когда правовой акт сложно вписать в правовую систему из-за имеющихся в ней недостатков. Если устранение недостатков относится к компетенции того органа власти, где проводилась экспертиза, то проблема решается путем принятия (отмены, изменения) им правового акта. Но в тех случае, когда устранение недостатков законодательства находится вне его компетенции, дефекты в законодательстве остаются. В связи с этим необходимо обеспечить систематизацию информации, подготовленной по результатам экспертизы, содержащую предложения о совершенствовании законодательства, ее оценку и перенаправление в компетентный орган.

По мнению автора, важное значение для оценки качества (эффективности) законодательства имеет экспертиза действующих правовых актов при ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе антикоррупционная. Такая экспертиза имеет ценность при условии изучения действия акта в динамике, в его анализе во взаимосвязи с правоприменительной практикой. Рассмотрение же положений отдельно взятого нормативного правового акта вне его оценки во взаимосвязи с другими нормативными документами, правоприменением, без учета мнения общественности неизбежно влечет возникновение формального подхода к проведению экспертизы, особенно антикоррупционной, и малозначительности ее результатов. При этом не могут быть решены задачи обоснованности, объективности и проверяемости результатов экспертизы.

Автор диссертации считает, что одной из причин низкой эффективности ведения регистров нормативных правовых актов является несовершенство правовых актов, регулирующих вопросы его ведения, что требуют совершенствования как сами процедуры ведения регистра нормативных правовых актов, так и процедуры проведения правовой экспертизы актов, включенных в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Для обеспечения учета общественного мнения при проведении правовой экспертизы, необходимо совершенствование процедур проведения общественных экспертиз. Констатируя, что мониторинг законодательства и правоприменения – это инструмент формирования гражданского общества, форма диалога общества и власти, с его помощью общество может влиять на государственную политику, автор диссертации делает ряд выводов.

Поскольку мониторинг предполагает профессиональную деятельность, то негосударственными субъектами мониторинга, выражающими общественное мнение, могут быть разного рода общественные объединения и некоммерческие организации представителей бизнеса, различных профессий, профсоюзы, молодежные и иные общественные организации, объединенные общностью интересов. Именно институты гражданского общества могут выразить общественное мнение и у них есть заинтересованность участвовать в выработке управленческих государственных решений. В свою очередь, государство заинтересовано во взаимодействии с институтами гражданского общества, контакты с институтами гражданского общества являются для государства источником информации о состоянии общества, его интересах, настроениях, отношении к государственной власти. Существуя независимо от государства, институты гражданского общества в различных формах взаимодействуют с государством. Вовлечение институтов гражданского общества в процесс мониторинга законодательства и правоприменения, цель которого проведение анализа, сравнения и оценки качества законодательства и правоприменения через призму общественных потребностей и стремлений самого гражданского общества – это одна из форм, по новому организовывающая взаимодействие институтов государственной власти и институтов гражданского общества по выявлению недостатков законодательства на принципах добровольного и независимого участия последних в этой деятельности. Обеспечить эффективное взаимодействие между институтами гражданского общества и органами власти возможно при условии создания обратной связи, т.е. установления порядка обязательного реагирования государственных органов на информацию, поступившую от институтов гражданского общества, а также при условии их государственной поддержки.

Одной из основных проблем сегодняшнего дня остается проблема организации взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при сборе, обобщении, анализе и доведении информации о недостатках законодательства до компетентного правотворческого органа. На примере реализации норм Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», и Закона Российской Федерации от 04.05.1993 г № 4979-1 « О ветеринарии» ( в ред. 18.07.2011), касающихся организации и осуществления контроля в отдельных сферах деятельности, автор выделяет следующие причины низкой эффективности взаимодействия между органами государственной власти разных уровней: 1)отсутствие системы реагирования федеральных органов исполнительной власти на обращения субъектов Российской Федерации об изменении норм федерального законодательства в связи с выявившимися проблемами в процессе их применения; 2)неупорядоченное предоставление информации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о проблемных вопросах законодательства по запросам федеральных органов исполнительной власти, 3)несовершенство правил участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения при осуществлении законотворческого процесса и другие.

Как представляется, главными участниками в системе мониторинга должны стать органы исполнительной власти, поскольку эти органы непосредственно участвуют в обеспечении социально-экономического развития страны, регионов, осуществляют законопроектную, правотворческую, правоприменительную деятельность, рассматривают обращения граждан. Кроме того, органы исполнительной власти являются субъектами законодательной инициативы, в компетенцию которых входят полномочия по разработке и внесению на рассмотрение соответственно в федеральные, региональные законодательные органы законопроектов, реализуют федеральные, региональные законы и осуществляют контроль за их исполнением. Диссертант приходит к выводу, что, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исходя из своих полномочий, наиболее часто выявляют недостатки законодательства, устранение которых не относится к их компетенции, поэтому считает целесообразным первоначально информацию собирать, обобщать на региональном уровне, и только проблемные вопросы, решение которых не относится к компетенции субъектов Российской Федерации передавать на федеральный уровень. Но при этом должен быть создан механизм обязательного реагирования на такую информацию (обратная связь). Действующие сегодня формы взаимодействия, в т.ч. заключение соглашений между органами власти, не позволяют обеспечить своевременность, объективность, полноту этой деятельности.

Для разрешения вышеуказанных проблем диссертант предлагает законодательно на федеральном уровне урегулировать вопросы взаимодействия органов государственной власти, институтов гражданского общества. По мнению автора, создание единой государственной двухуровневой электронной информационно-аналитической системы «Мониторинг законодательства и правоприменения» позволит организовать системную работу по сбору, анализу, оценке правовой информации и повысить эффективность взаимодействия между органами государственной власти разных уровней и институтами гражданского общества.

В связи с этим диссертантом исследуются вопросы, связанные с определением порядка создания и ведения единой государственной системы правовой информации, предусматривающий интеграцию всех государственных информационных систем, содержащих правовую информацию, в т.ч. специализированной единой государственной двухуровневой информационной системы «Мониторинг законодательства и правоприменения»; с определением участников такой системы: модераторов (управляющий объект – орган исполнительной власти, ведущий федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации) и участников (объект управления – органы государственной власти, институты гражданского общества), их состава, полномочий, в т.ч.

обязанностей, а также пользователей; с определением статуса, состава, структуры информации, подлежащей включению в систему, определением требований к электронному документу, обеспечивающих возможность его использования в официальной государственной системе правовой информации; с определением порядка доступа к официальному специализированному Интернет – порталу; с определением механизмов использования результатов мониторинга при планировании и осуществлении правотворческой деятельности.

В Заключении автором диссертации подведены итоги диссертационного исследования, которые с учетом научного достижения, новизны и актуальности выносятся на защиту, отражены основные положения диссертационного исследования, обобщены выводы работы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

правоприменения// Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №10.-ст.30-34, 0,8 п.л.;

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Варкова С.А.Проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении мониторинга законодательства и практики его применения; Аспирантский сборник //Государственное строительство и право. Выпуск 24.2009, /под общей редакцией Г.В.Мальцева, -М.: изд-во МосГУ, 2009, ст. 64-72, 0,8 п.л.;

3. Варкова С.А. Нормотворческая деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Актуальные вопросы юридической науки и практики:

сборник научных трудов членов Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»// отв. Ред. Н.С.Ельцов. Тамбов:

Издательский дом ТГУ им. Р.Г. Державина, 2010, ст.102-108, 0,5 п.л.;

4. Варкова С.А. Предложения по совершенствованию ведения информационных баз данных в электронном виде в системе НПА ЕСИТО// материалы докладов Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров в системе НПА ЕСИТО» под общей редакцией В.В.Зубрина, ФГУ «Научный центр правовой информации при Минюсте России», Москва, 27-28 октября 2011, ст. 16-18, 0,3 п.л.;

5. Варкова С.А. Роль общественных экспертиз в правотворческой деятельности //материалы конференции «Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015)», Москва, 7-8 декабря 2010.ст.17-27, 0,5 п.л.;

6. Варкова С.А. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Альманах Экспертиза нормативных правовых актов, Москва, 2010, №2, ст.29-36, 0,8 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

«МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ

ПРАКТИКИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ»

119526, Москва, пр-т Вернадского, тел. 8(495)363-78-90, www.reglet.ru