«Center for Economic Research ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО В УЗБЕКИСТАНЕ: ВОЗМОЖНОСТИ, ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ВНЕДРЕНИЯ Аналитический доклад Ташкент 2007 Доклад отражает мнения и взгляды рабочей группы, которые могут не ...»

Проект

Center for Economic Research

ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО В

УЗБЕКИСТАНЕ: ВОЗМОЖНОСТИ, ПРОБЛЕМЫ

И ПУТИ ВНЕДРЕНИЯ

Аналитический доклад

Ташкент 2007

Доклад отражает мнения и взгляды рабочей группы, которые могут не совпадать с официальной точкой зрения Программы Развития ООН в Узбекистане, Торговопромышленной палаты Республики Узбекистан и Центра экономических исследований.

Содержание доклада защищается авторскими правами.

Воспроизводство, копирование и распространение доклада и/или его частей в любой форме разрешается с обязательной ссылкой на доклад «Частно-государственное партнерство в Узбекистане: возможности, проблемы и пути внедрения»

ii Аннотация В работе анализируются пути и возможности использования в экономике Узбекистана модели частно-государственного партнерства (ЧГП), предполагающего участие коммерческих фирм в создании и эксплуатации объектов экономической и социальной инфраструктуры. Особое внимание уделяется нормативно-правовым, институциональным и иным предпосылкам полноценной реализации частно-государственного партнерства, идентифицированы «узкие места», препятствующие внедрению данной модели, и предложена система мер, направленная на создание условий для эффективного привлечения частного сектора в инфраструктурную отрасль страны. Особое внимание в докладе уделяется внедрению ЧГП в жилищно-коммунальном хозяйстве, что позволит накопить необходимый опыт и знания, усовершенствовать инструментарий и перейти на этой основе к масштабному использованию ЧГП в других секторах инфраструктуры.

Состав рабочей группы:

Руководитель группы: Б. Улашов Координатор: С. Кошназаров Национальные эксперты: А. Хакимов М. Хайдаров Б. Ражапов Б. Ходжаев Ф. Карабаев А. Саидов Международный консультант: Л. Полищук Авторский коллектив выражает признательность Й. Какатура, М.Мурзаеву, З.Хашимову, А.

Шайхову и членам Научно-Проблемного совета Центра экономических исследований за предоставленную информацию и полезные комментарии и советы.

iii Резюме доклада В докладе обсуждаются возможности применения в Узбекистане модели частногосударственного партнерства (ЧГП), предполагающего участие коммерческих фирм в создании и эксплуатации объектов производственной и социальной инфраструктуры.

Современная эффективно функционирующая инфраструктура является важнейшей материальной предпосылкой экономического роста и повышения благосостояния населения,.

Несмотря на то, что инфраструктурную отрасль Узбекистана направляются значительные ресурсы, ее нынешнее состояние отстает от потребностей быстро растущей экономики и не позволяет достичь целей Стратегии повышения благосостояния в Республике Узбекистан.

Положение осложняется старением основных фондов инфраструктуры, значительная часть которых была создана десятки лет назад. Курс правительства на сокращение присутствия государства в экономике и снижения налогового бремени не позволяет выделять из бюджета средства, достаточные для ликвидации нарастающего «инвестиционного разрыва» в инфраструктурной отрасли. Ситуация усугубляется низкой эффективностью использования имеющихся в инфраструктуре мощностей и ресурсов вследствие недостаточных стимулов к эффективной работе, слабого менеджмента и неспособности либо нежелания искоренить бесхозяйственность и злоупотребления.

Перечисленные проблемы требуют принятия срочных и действенных мер – в противном случае нарастающий дефицит инфраструктуры станет преградой экономическому росту и обесценит достижения экономической политики последних лет по развитию частного сектора, улучшению предпринимательского и инвестиционного климата, достижению макроэкономической стабильности и пр. ЧГП предлагает выход из создавшегося положения, позволяя преодолеть «двойной дефицит», возникший в инфраструктурной отрасли – вопервых, нехватку ресурсов и во-вторых, недостаточную эффективность их использования.

ЧГП позволило привлечь в инфраструктуру развивающихся стран частные инвестиции на многие сотни миллиардов долларов, и при должной организации дела способствовало снижению издержек производства и бюджетных расходов, а также повышению качества, надежности и доступности предоставляемых услуг. В то же время опыт развивающихся стран выявил и ряд серьезных проблем в реализации ЧГП. Успешная реализация модели ЧГП требует ясного представления преимуществ и проблем привлечения частного сектора в инфраструктурную отрасль. Основные выгоды ЧГП связаны, помимо доступа к частному капиталу, с более высокой экономической эффективностью, ориентацией на конечный результат и возможностью оптимально распределить полномочия и риски между государством и частным инвестором/оператором. Трудности при реализации ЧГП могут возникнуть из-за просчетов при заключении контракта и исполнении контрактов, недостатка необходимого опыта в государственных органах и частном секторе, а также в связи с политическими и социальными рисками приватизации ключевых инфраструктурных служб.

В Узбекистане за последние 15 лет реализовано восемь крупномасштабных объектов ЧГП, в которые было инвестировано более 700 млн. долларов частных средств. Кроме того, ЧГП де факто практикуется на микроуровне в отраслях коммунального хозяйства. Опыт свидетельствует о значительном потенциале и жизнеспособности модели ЧГП в узбекских условиях, однако масштабы реализации этой модели не столь внушительны, как в странахлидерах, таких как Бразилия, Аргентина, Китай, Малайзия, Индия, Филиппины, Турция и др.

Анализ препятствий к более массовому внедрению ЧГП в Узбекистане выявляет ряд «узких мест», в том числе пробелы в законодательстве, ряд серьезных институциональных ограничений, недостаток опыта равноправного сотрудничества государственных органов и частных предприятий, несовершенство процедур конкурсного отбора и нерешенные проблемы при составлении и исполнении контрактов ЧГП. Наблюдаются дефицит частных инвестиций, нехватка квалифицировнных кадров и отсутствие адаптированного к узбекским условиям инструментария ЧГП. В сложившихся условиях «фронтальное» внедрение ЧГП в Узбекистане неосуществимо – перечисленные препятствия скорее всего обрекли бы такую кампанию на неудачу, надолго дискредитировав тем самым идею ЧГП в правительстве и обществе и подорвав доверие частного сектора.

Выходом из положения является программа согласованных неотложных действий по созданию условий для применения ЧГП в масштабах, отвечающих потребностям экономики и логике реформ, адаптации форм и механизмам ЧГП к текущим условиям, и постепенного расширения использования ЧГП по мере возникновения необходимых для этого предпосылок. Достоинством предлагаемой стратегии является накопление опыта и демонстрация работоспособности модели ЧГП как часть процесса подготовки к ее массовому внедрению.

Такой процесс должен включать следующие компоненты: а) пилотные проекты; б) правовую реформу; в) разработку инструментария; г) тренинг; д) экспертное сопровождение; и е) диалог стейкхолдеров.

При выборе пилотных проектов следует максимизировать шансы на успех в условиях ограниченности частных инвестиций и пробелов в институциональной среде. Этим требованиям в наибольшей мере соответствует жилищно-коммунальное хозяйство, где могут быть реализованы сравнительно небольшие проекты со скромными инвестиционными потребностями или вовсе без таковых. В настоящее время в объектах и сетях ЖКХ имеют место большие потери материальные и финансовые ресурсы; устранение этих потерь за счет более эффективного менеджмента и эксплуатации мощностей, помимо решения проблем отрасли, будет также иметь ценный демонстрационный эффект, убеждая в достоинствах ЧГП государственные органы, частный сектор и общественность.

Отправной точкой для внедрения ЧГП в ЖКХ может стать уже получившая широкое распространение практика заключения товариществами собственников жилья соглашений с частными управляющими компаниями о ремонте и обслуживании жилого фонда.

Следующим шагом должно стать расширение масштабов соглашений с частными компаниями территориально – до уровня муниципальных образований и городов, и функционально, путем передачи в ведение частного предприятий элементов коммунальной инфраструктуры и более широкого набора функций. В докладе рекомендуется ограничить срок пилотных контрактов ЧГП несколькими годами и, возможно, на первых порах разделить эксплуатационную и инвестиционную компоненты с привлечением средств международных доноров, государства либо сторонних инвесторов под государственные гарантии.

Можно ожидать, что в ряде отраслей ЖКХ при эффективном выборе частного оператора удастся избежать роста тарифов на коммунальные услуги. Если же в силу объективных причин роста цен (при одновременном повышении качества, надежности и доступности услуг) избежать не удастся, то его последствия должны быть в соответствии с решениями правительства скомпенсированы адресными субсидиями социально уязвимым слоям населения. Для этого рекомендуется использовать уже апробированную модель распределения субсидий через махалля.

Расширение сферы применения ЧГП в ЖКХ Узбекистана представляет собой не только финансово-экономическую, но и социально-политическую задачу. Фактически речь идет о смене модели доступа населения к услугам жилищно-коммунальной сферы – от нынешнего варианта с низким качеством и доступностью услуг, непрозрачностью и де-факто «приватизацией» многих коммунальных служб, и массовыми неплатежами к гарантированным поставкам с четко оговоренными и исполняемыми взаимными обязательствами сторон. Новый «социальный контракт» на услуги инфраструктуры должен стать предметом широкого диалога с участием представителй органов власти, частного сектора, экспертов-аналитиков и гражданского общества. Результатом такого диалога будет «узбекская модель» модернизации инфраструктуры, отражающая достижения мировой практики и отвечающая национальным особенностям.

Введение Раздел 1. Текущее состояние развития инфраструктура в Узбекистане Раздел 2. Частно-государственное партнерство: роль и значение в развитии инфраструктуры Раздел 3. ЧГП в Узбекистане: предпосылки, препятствия, порядок внедрения Раздел 4. «Микро-ЧГП»: привлечение частного сектора в жилищнокоммунальное хозяйство Выводы и рекомендации Приложение Введение В современном мире к созданию и эксплуатации объектов экономической и социальной инфраструктуры в последние десятилетия широко привлекаются частные компании, которые выступают в качестве инвесторов и/или операторов инфраструктурных объектов и служб.

Такая практика идет вразрез с традицией отнесения инфраструктурной отрасли к сфере ведения государства, но при этом открывает доступ к частным инвестициям и позволяет повысить экономическую эффективность инфраструктуры. Вместе с тем ввиду того, что объекты инфраструктуры нередко обладают свойствами естественных монополий, а услуги отрасли имеют характер общественных благ, традиционные модели приватизации в инфраструктуре неприменимы – государство должно сохранить свое присутствие в данной отрасли в качестве заказчика, а также регулятора и контролера деятельности частных фирм.

Совместное предоставление услуг инфраструктуры при подобном разделении труда известно под названием частно-государственного партнерства (ЧГП).

В Узбекистане идея ЧГП вызывает возрастающий интерес в правительственных кругах (где ее, в частности, поддерживает Государственный комитет по демонополизации, поддержке конкуренции и предпринимательства) и бизнес- сообществе, где под эгидой Торговопромышленной палаты страны и при поддержке ПРООН создан экспертный совет по частногосударственному партнерству. Эта заинтересованность вполне объяснима: страна ищет пути модернизации и развития инфраструктуры, нынешнее состояние которой отстает от потребностей быстро растущей экономики и требований роста благосостояния.

В Узбекистане уже реализован ряд проектов ЧГП, но масштабы использования данной модели остаются скромными. В настоящем докладе анализируются предпосылки более широкого привлечения частного сектора в национальную инфраструктуру и обстоятельства, способствующие либо препятствующие решению этой задачи. На этой основе предлагается программа действий, предусматривающая реализацию пилотных проектов с одновременным созданием условий для массового и эффективного применения ЧГП в стране.

Доклад организован следующим образом. В первом разделе дается краткий обзор нынешнего состояния и проблем развития социально-экономической инфраструктуры в Узбекистане, и делается вывод о востребованности модели ЧГП. Во втором разделе кратко представлены современные представления о преимуществах и рисках ЧГП, которыми следует руководствоваться, разрабатывая стратегию внедрения данной модели в национальную экономику. С материалами этого раздела тесно связан поучительный для Узбекистана опыт реализации ЧГП в развивающихся странах, представленный в Приложении к докладу.

В третьем разделе рассматриваются экономические, правовые, институциональные и иные предпосылки использования ЧГП в Узбекистане, указаны имеющиеся пробелы и «узкие места», и намечены меры по их преодолению. Проведенный в докладе анализ приводит к выводу о том, что в ближайшее время усилия по внедрению и тестированию ЧГП в стране следует сосредоточить в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Особенности ЧГП в данном сегменте инфраструктуры рассматриваются в четвертом разделе. В заключении суммируются полученные в докладе выводы и основные черты предлагаемой авторами «узбекской модели» ЧГП, адаптированной к социально-экономическим особенностям страны и скоординированной с общей стратегией реформ и повышения благосостояния.

Раздел 1. Текущее состояние развития инфраструктуры в Узбекистане 1.1. Экономическое и социальное значение инфраструктуры Современной инфраструктуре принадлежит ключевая роль в социально-экономическом развитии государств. Межстрановые сравнения свидетельствуют о том, что увеличение на 1% инфраструктурных мощностей на душу населения в среднем ассоциируется с таким же приростом душевого ВВП1. Причинная природа этой связи остается предметом научных споров, но несомненно, что растущая экономика предъявляет к инфраструктуре более высокие количественные и качественные требования. Темпы и устойчивость экономического роста оказываются, таким образом, в прямой зависимости от способности страны обеспечить и поддерживать рост соразмерным развитием инфраструктуры.

От состояния инфраструктуры также прямо зависят возможности широких слоев населения воспользоваться плодами экономического роста. Услуги инфраструктуры являются не только важнейшими потребительскими благами, но и средством повышения производительности труда и улучшения доступа к рынкам. Обе функции инфраструктуры – поддержка экономического роста и расширение его базы – имеют важное значение для преодоления бедности, накопления человеческого капитала и роста благосостояния в стране.

Осознавая роль инфраструктуры в социально-экономическом развитии, правительство Узбекистана за годы независимости направляло в этот сектор значительные ресурсы.

Инфраструктура и сегодня остается приоритетным направлением расходования бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов и гарантированных правительством внешних займов. В результате в стране создана современная дорожно-транспортная сеть и система воздушного сообщения, развивается энергетика, идет модернизация других отраслей и объектов инфраструктуры. За годы независимости доступ населения к водопроводной сети расширился в полтора раза – с 50 до 75% домашних хозяйств, а системой газоснабжения охвачено 78% семей – почти четырехкратный рост.

1.2. Нарастающий дефицит инфраструктуры Несмотря на эти достижения, в социально-экономической инфраструктуре страны сохраняются и по некоторым данным усугубляются серьезные проблемы и дисбалансы, признаки которых могут быть обнаружены практически во всех отраслях и сегментах данного сектора экономики (см. Бокс 1).

Бокс 1. «Узкие места» в инфраструктуре Узбекистана Национальная железнодорожная компания «Узбекистон темир йуллари» нуждается в крупных инвестициях для замены подвижного состава, а также для строительства новых и повышения пропускной способности и электрификации действующих линий. Особенно велик физический и моральный износ пассажирского транспорта, где большинство вагонов были выпущено 20-30 и более лет назад. Сравнительно скромные инвестиции, осуществляемые компанией за счет собственных средств и с привлечением зарубежных кредитов ложатся тяжелым бременем на тарифы в виде инвестиционной составляющей, вследствие чего железнодорожные перевозки оказываются неконкурентоспособными по сравнению с автомобильными и приближаются по своей стоимости к воздушным.

Infrastructure for Development. World Bank, 1994.

Аналогичные проблемы наблюдаются и в других секторах инфраструктуры. Например, объем подаваемой водопроводами питьевой воды снизился за последние несколько лет на 20%, а изношенность и аварийность водопроводных сетей достигает 27,5% от их общей протяженности. Во многих городах, в том числе некоторых областных центрах, питьевая вода подается по графику не более 3-5 часов в сутки.

Дефицит электроэнергии приводит к временным (например, на выходные дни) прекращениям подачи электричества и его «веерным» отключениям в ряде регионов страны. По той же причине в сельской местности имеются примеры отказа от использования электрических машин и механизмов. Параметры подаваемого электричества часто не соответствуют установленным требованиям, растет количество аварийных отключений.

С задачами поддержания должного санитарного состояния населенных пунктов и утилизации отходов не справляется система уборки отходов. В большинстве населенных пунктах вывоз бытового мусора затягивается на месяцы. Специализированный автотранспорт в своей основной массе находится в неисправном состоянии, от 50 до 80% машин выработали ресурс и подлежат списанию. В результате регистрируемый статистикой объем вывоза мусора резко снижается – с 9,5 млн. куб.м в 1996 году до 5, млн.куб.м в 2000 и 3,5 млн.куб.м в 2004 году.

В основе таких дисбалансов лежит растущий разрыв между спросом на услуги инфраструктуры, предъявляемым экономикой и обществом, и предложением этих услуг.

Увеличение спроса является прямым следствием экономического роста Узбекистана с темпами, приближающимися к 10% в год. Успехи экономической политики, направленной на развитие частного сектора, а также благоприятная рыночная конъюнктура закономерным образом привели к увеличению нагрузки на инфраструктурные мощности. На фоне развития рынков и улучшения институциональной среды отстающая инфраструктрура становится «узким местом», не позволяющим стране в полной мере реализовать потенциал роста экономики.2 Сказанное подтверждается, в частности, материалами опросов частного сектора – если еще несколько лет назад узбекские предприниматели называли главными препятствиями ведению бизнеса нестабильность налоговых правил, сложности доступа к финансированию и избыточность регулятивного бремени, то сегодня по данным Торговопромышленной палаты в первую очередь упоминаются трудности подключения к сетям электро-, водо- и газоснабжения.

Повышенные требования к инфраструктуре предъявляет и стратегия роста благосостояния, которой предусматриваются более широкий доступ растущего частного сектора к сетям энергоснабжения и транспортным магистралям, совершенствование здравоохранения и образования, повышение доступности и качества услуг жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь водопровода и газоснабжения3. Наконец, происходящие в узбекском обществе сдвиги и в частности продолжающаяся урбанизация также увеличивают потребность в услугах инфраструктуры.

1.3. Причины отставания инфраструктуры Неспособность инфраструктуры «угнаться» за растущей экономикой и масштабными социальными задачами объясняется рядом причин. Во-первых, «ножницы» между спросом и предложением возникают вследствие прогрессирующего физического и морального износа С подобным «инфраструктурным дефицитом» столкнулся в начале 90-х гг. прошлого века Китай, где потребовались срочные меры по привлечению в инфраструктуру инвестиций и повышению эффективности использования материальных средств и производственных мощностей (см. Infrastructure for Development. World Bank, 1994).

Welfare Improvement Strategy Paper of the Republic of Uzbekistan for 2005-2010. Government of Uzbekistan, 2005.

оборудования и коммуникаций. Среди производственных фондов инфраструктуры Узбекистана значительное место занимают мощности, созданные 30-40 и более лет назад.

Вдобавок обеспеченность инфраструктурными объектами различных областей и районов неодинакова, и в ряде регионов страны дефицит инфраструктуры ощущается особенно остро.

Речь таким образом идет не только о приращении мощностей инфраструктуры для поддержания экономического роста, но и массовой модернизации и замене ранее созданных мощностей, а также о широкомасштабных структурных сдвигах в инфраструктуре для приведения ее в соответствие с изменяющимися потребностями экономики и общества.

Совпадение во времени ускоренного роста экономики Узбекистана с фазой «жизненного цикла» национальной инфраструктуры, на которую приходится массовое выбытие существующих мощностей, требует значительных инвестиций в данный сектор. Так, по оценкам государственных структур потребность в капитальных вложениях для обеспечения населения питьевой водой по состоянию на начало 2007 года составила более 850 млрд.сум.

Недостаточность направляемых в инфраструктуру капитальных вложений на создание новых и замещение выбывающих мощностей приводит к возникновению т.н. «инвестиционного разрыва» (investment gap), наблюдающемуся во многих развивающихся странах. Последние в среднем расходуют на инфраструктуру 3-3.5% своего ВВП, тогда как по имеющимся оценкам, потребности этих стран в такого рода затратах составляют около 7% ВВП4.

Явные признаки инвестиционного разрыва наблюдаются в последнее время и в Узбекистане.

Если в конце 90-х гг. государственные инвестиции (включая внебюджетные фонды и гарантированные государством займы) составляли 12 и более процентов ВВП, то к 2003 г.

они сократились до 5.1%5. Снижая налоговое бремя и свое присутствие в экономике, государство уменьшило бюджетные расходы с более чем 40% ВВП в 1999 г. до 32% в 2004 г.

Сокращения практически не затронули доминирующие статьи расхода бюджетных средств – образование и пенсионную систему, и были осуществлены в значительной мере за счет государственного инвестирования. Таким образом, вторая причина дефицита инфраструктуры в стране – это объективная дилемма экономической политики государства, стремящегося поддерживать бюджетную и макроэкономическую дисциплину и создавать благоприятные условия для развития частного сектора, и ограниченного поэтому в своих инвестиционных возможностях.

Третья по счету после массовой амортизации производственных мощностей и сокращающихся инвестиционных возможностей государства причина отставания инфраструктуры – низкая эффективность использования имеющихся средств, ресурсов и оборудования.

Неэффективность использования инфраструктуры проявляется в различных формах6. Так, признаками операционной неэффективности являются низкие коэффициенты полезного действия и значительные потери ресурсов. Например, по экспертным оценкам КПД многих котельных не превышает 65-70%, в электросетях теряется до 20% произведенной энергии, а Fay, M., and T. Yeppes. Investing in Infrastructure – What is Needed from 2000 to 2010? World Bank Policy Research Working Paper No. 3102, 2003.

Следует учитывать, что государственные (либо гарантированные государством) инвестиции в Узбекистане направлялись не только в инфраструктуру, но и в другие отрасли экономики, в том числе тяжелую промышленность; впрочем, в последние годы такая практика пошла на убыль.

См., напр., Infrastructure for Development. World Bank, 1994.

потери воды в сетях достигают 50%7. Известны примеры, когда дорогостоящее оборудование, приобретенное на средства зарубежных займов, по халатности или в силу допущенных просчетов оставалось неиспользуемым и приходило в негодность.

Инфраструктурный сектор недостаточно адаптируется к нарастающему дефициту водных ресурсов Узбекистана и удорожанию энергии, доля которой может достигать 2/3 затрат на эксплуатацию инфраструктурных объектов и сетей.

Еще одна разновидность неэффективности – неспособность поддерживать в работоспособном состоянии мощности инфраструктуры, что ведет к их преждевременному износу и частым остановкам и авариям. Приведенные выше примеры неудовлетворительного состояния многих инфраструктурных объектов и сетей в Узбекистане не могут быть полностью отнесены на счет естественного износа и свидетельствуют также о несоблюдении эксплуатационных требований и недостатках ухода и профилактики.

Таблица 1. Уровень износа водопроводных, тепловых и канализационных сетей в разрезе областей (%, по состоянию на 1 января 2006 года) Источник: Министерство экономики, 2006г.

Источником значительных потерь является бюджетно-финансовая неэффективность инфраструктуры. Во многом устаревшей и не отражающей реальные издержки является система тарифов на возмездные услуги инфраструктуры, в расчете которых до сих пор встречается применение принципа «от достигнутого». Такие тарифы как правило не включают амортизационную и инвестиционную составляющие, а значит лишают предприятия инфраструктуры собственных ресурсов модернизации и развития (см.

Диаграмму 1 и Таблицу 2).

Согласно данным Швейцарского агентства развития и сотрудничества (SDC), потери воды в системе водоканалов Бухары и Самарканда составляют соответственно 39 и 48%.

Диаграмма 1.

Уровень тарифа для населения к затратам по горячему водоснабжению (в %) (по Уровень тарифа для населения к затратам по канализации (в %) (по сост. на Р.Каракалпакстан Андижанская Особые нарекания вызывает система сбора платежей за воду, тепло и электроэнергию.

Явным признаком неблагополучия является задолженность населения за коммунальные услуги, которая составила к началу 2006 г. свыше 96 млрд. сумов и продолжает, несмотря на все еще значительные государственные субсидии, быстро нарастать. Нехватка измерительных приборов восполняется выставлением счетов за услуги в зависимости от жилой площади квартиры или дома и числа членов семьи, при этом по мнению экспертов часто допускаются ошибки и злоупотребления. Непрозрачность системы расчетов делает возможным хищения средств, от которых страдают население, бюджет и собственно инфраструктурная отрасль.

Таблица 2. Разница между доходами водоснабжающих организаций от реализации куб. м. воды и понесенными эксплуатационными расходами (2005г., сум) Навоийская Источник: Министерство экономики, Первопричиной неэффективности инфраструктуры является недостаточность стимулов к производительному использованию имеющихся ресурсов и более полному и качественному удовлетворению спроса экономики и общества. Операторы объектов инфраструктуры не располагают также, по крайней мере официально, необходимыми полномочиями в принятии финансовых, технических и управленческих решений, и не несут должной ответственности за конечные результаты своей деятельности.

1.4. Поиск решений в частном секторе Перечисленные проблемы требуют принятия срочных и действенных мер – в противном случае нарастающий дефицит инфраструктуры станет преградой экономическому росту и обесценит достижения экономической политики последних лет, включая усилия правительства Узбекистана по развитию частного сектора, улучшению предпринимательского и инвестиционного климата, достижению макроэкономической стабильности и пр. Сказанное относится и к уже инвестированным в инфраструктуру значительным средствам и накопленным в этом секторе производственным фондам. Так, нехватка и потери воды, тепла и энергии обесценивают имеющиеся мощности по их дистрибуции и транспортировке.

В основе проблем инфраструктуры Узбекистана, как и многих других развивающихся стран, лежит «двойной дефицит» – во-первых, нехватка ресурсов и во-вторых, недостаточная эффективность их использования. Государство не может собственными средствами справиться с этим дефицитом – оно не располагает необходимыми для этого средствами и сталкивается с неразрешимыми трудностями повышения эффективности производства в государственном секторе. Выходом из положения может стать более активное привлечение к преодолению дефицита инфраструктуры частного сектора, как национального, так и международного (см. Диаграмму 2).

Диаграмма 2.

Источник: Государственный комитет по статистике РУ, 2007.

Уже сегодня негосударственные источники дают в Узбекистане две трети инвестиций в национальную экономику (Таблица 3.)8. Следует ожидать дальнейшего роста частных инвестиций, расширяющего возможности мобилизации средств для инфраструктуры.

Таблица 3. Источники финансирования инфраструктурных и социальных сфер на год Жилищнокоммунальное хозяйство Ирригация объекты) Железнодорожная инфраструктура Следует иметь в виду, что эта цифра дает преувеличенное представление о роли негосударственных источников, поскольку половину инвестиций, отнесенных к негосударственным, составляют капиталовложения предприятий и организаций, во многих из которых государство является доминирующим акционером.

По оценкам проектов, включенных в Постановление Президента Республики Узбекистан от 09.10.2006г. №ПП-484 «Об инвестиционной программе Республики Узбекистан на 2007 год».

Общепризнанное превосходство частного сектора над государственным в эффективности производства открывает путь к решению и второй проблемы «двойного дефицита»

инфраструктуры. Международный опыт свидетельствует о том, что эффективность инфраструктурной отрасли обеспечивается ее переводом на коммерческую основу (включая четкость задач и правил, финансовую и управленческую автономию, жесткость бюджетного ограничения и ответственность перед потребителями и инвесторами) и внедрением в отрасль конкурентных принципов10. Приход в инфраструктуру частных предприятий безусловно способствует выполнению перечисленных требований.

Рыночное решение проблем инфраструктуры отвечает как приоритетам экономической стратегии Узбекистана, которой предусматривается продолжение приватизации экономики, поощрение частной инициативы и конкуренции, так и сложившимся объективным реальностям в экономике страны, социальной и бюджетной сферах. Речь, разумеется, не идет о том, чтобы государство покинуло инфраструктурную отрасль – вопрос в том, в какой форме и масштабах оно должно сохранить в ней свое присутствие и каким образом разделить с частным сектором полномочия, риски, функции и ресурсы. Современная практика дает на этот вопрос различные ответы, известные под собирательным названием частногосударственного партнерства (ЧГП).

Раздел 2. Частно-государственное партнерство: роль и значение в развитии инфраструктуры 2.1. Общая характеристика ЧГП Частно-государственное партнерство (ЧГП) предполагает участие коммерческих фирм в создании и эксплуатации объектов производственной, коммунальной и социальной инфраструктуры и предоставлении общественных благ и услуг. Перечисленные функции традиционно относятся к сфере государственных полномочий, но в течение последних двадцати лет к их выполнению активно привлекаются частные предприятия.

Допуск частного бизнеса в инфраструктурную отрасль представляется неочевидным шагом.

В самом деле, объекты инфраструктуры являются по своей природе «общественными благами» и вдобавок часто имеют свойства естественных монополий, вследствие чего передача этих объектов частному сектору чревата хорошо известными «провалами рынка».

Чтобы предотвратить такие «провалы», государство сохраняет свое присутствие в приватизируемых инфраструктурных отраслях во-первых в качестве заказчика, и во-вторых в роли регулятора и контролера деятельности частных фирм. Государство и частный бизнес становятся в таком случае партнерами – отсюда и название модели.

Для частного оператора совместный проект представляет собой коммерческое начинание и должен окупить понесенные затраты и обеспечить прибыль. Доходы частного оператора складываются из контрактных платежей и субсидий, предоставляемых государством и/или платы, взимаемой с получателей благ и услуг.

Infrastructure for Development. World Bank, 1994, p. 33.

ЧГП следует отличать от приватизации в традиционном смысле слова, предполагающей передачу частному сектору прав собственности на производственные предприятия и иные активы. Особенности ЧГП состоят в том, что во-первых речь идет о привлечении частного сектора к предоставлению общественных благ и услуг в инфраструктурной отрасли, и вовторых, права собственности в отношении объектов ЧГП не отчуждаются целиком в пользу частного инвестора и оператора – как правило, передача этих прав ограничена функционально и по времени и обусловлена соблюдением установленных государством требований.

ЧГП в простейших формах может ограничиться аутсорсингом государством своих функций частным предприятиям, но в более развитых вариантах включает в себя и инвестиционную компоненту. В таком случае ЧГП не сводится к тендерам на закупки и государственным подрядам на производство строительных работ, и обязательно предполагает эксплуатацию инвестором в течение определенного периода времени объекта инвестиций, с тем чтобы окупить вложенные средства.

ЧГП может быть реализовано в многообразных формах, среди которых наиболее распространены три основных типа партнерств – контракты на обслуживание, строительноэксплуатационный подряды и концессии.

Контракты на обслуживание (operation, maintenance and service contracts) предусматривают передачу частному предприятию тех или иных инфраструктурных объектов и/или определенных операций и функций инфраструктурной отрасли. Мощности инфраструктуры, необходимые для выполнения контрактных обязательств обычно передаются частному оператору на условиях аренды.

Строительно-эксплуатационный подряд (build-operate-transfer) имеет целью создание частным инвестором новых инфраструктурных мощностей, которые в конечном итоге переходят в собственность и под управление государства, но этому предшествует оговоренный контрактом период эксплуатации инвестором вновь созданных объектов для получения необходимой отдачи на вложенные частные инвестиции.

Наконец, в случае концессий государство переуступает частному инвестору полномочия по предоставлению тех или иных услуг инфраструктуры на предусмотренных договором концессии условиях, и инвестор создает новые и/или модернизирует и расширяет существующие мощности и эксплуатирует их в течение периода действия концессионного договора. В данном случае эксплуатация объекта инфраструктуры частным предприятием является основной целью партнерства, тогда как в варианте строительно-эксплуатационного подряда эксплуатация созданного объекта является средством возмещения понесенных капитальных затрат прежде чем этот объект передается государству.

Контракты на обслуживание вообще говоря не предполагают частных инвестиций, но и не исключают таковых для расширения или модернизации арендуемых мощностей. В двух других разновидностях ЧГП частные инвестиции являются неотъемлемой частью партнерства, что и делает такую модель привлекательной в условиях ограниченности бюджетных средств. Возможность развивать инфраструктуру без увеличения государственных расходов и роста государственного долга долгое время считалась главным достоинством ЧГП; эта точка зрения отражена в названии «Private Finance Initiative» под которым первые проекты ЧГП были реализованы в 80-х гг.

С тех пор, однако, представления о выгодах ЧГП заметно изменились. Так, стало ясно, что проекты ЧГП не нейтральны для бюджета – если, например, контрактом предусмотрена оплата государством услуг частного оператора, то обязательство производить такие выплаты в течение срока действия контракта фактически представляет собой прирост государственного долга. Возможность мобилизации в инфраструктуру частного капитала и сегодня остается важным мотивом обращения к ЧГП, но в настоящее время в этой модели особенно ценится привнесение в инфраструктуру рыночных стимулов, позволяющих более эффективно использовать ресурсы – как частные, так и государственные. Разумеется, эти выгоды не даются даром, и приступая к внедрению ЧГП, следует ясно представлять плюсы и минусы этой идеи.

2.2 Преимущества ЧГП Помимо мобилизации частных инвестиций и повышения эффективности инфраструктурной отрасли, ЧГП обладает рядом других важных достоинств11.

Ориентация на конечный результат. Сочетание в едином контракте ЧГП проектной, инвестиционной и эксплуатационной составляющих дает значительный выигрыш по сравнению с традиционной формой строительного подряда. Дело в том, что в контракте прописываются конечные обязательства частного партнера в отношении предоставляемых услуг (количество, качество, доступность и пр.), после чего последний самостоятельно решает, каким образом наиболее эффективно выполнить эти требования и исходя их этого проектирует и реализует инвестиционную часть проекта. Частный партнер, зная, что ему предстоит в течение длительного времени эксплуатировать создаваемый объект, исходя из собственных интересов обеспечит высокое качество проектных работ и строительства. Если бы исполнитель работ отвечал только за инвестиционную компоненту, было бы гораздо сложнее сформулировать качественное техническое задание и проверить его выполнение, особенно в условиях дефицита опыта и квалифицированных кадров в государственных органах. В таком случае нестыковка между стадиями проектирования, строительства и эксплуатации повлекла бы за собой дополнительные издержки.

Распределение рисков. Создание и эксплуатация инфраструктурных проектов сопряжены со значительными рисками. Неопределенность условий реализации проекта связана с колебаниями макроэкономической конъюнктуры, трудностями прогнозирования спроса, возможными изменениями законодательства, отклонениями издержек строительства и эксплуатации от проектных значений, и пр. ЧГП позволяет распределить риски между сторонами исходя из способности последних контролировать источники неопределенности и адаптироваться к изменяющимся условиям. Частный партнер должен взять на себя производственные и строительные риски, а также откликаться на колебания спроса повышением качества услуг, более энергичным маркетингом, и пр. Государству же следует иметь дело с системными и макроэкономическими рисками, компенсируя их должной корректировкой условий ЧГП.

См., напр., Sadka, E., Public-Private Partnerships: A Public Economics Perspective. IMF Working Paper WP/06/77, 2006.

Преграда «белым слонам». Крупномасштабное государственное инвестирование нередко сопровождается серьезными просчетами в отношении ожидаемых затрат, сроков строительства, потребности в создаваемых объектах, и пр., вследствие чего сооружаемые объекты в конечном итоге не окупают вложенных средств. Частный партнер рискует в таких проектах собственными средствами, что заставляет проводить более тщательный и реалистичный предпроектный анализ. Согласие частного партнера на реализацию проекта ЧГП дает дополнительную уверенность в экономической обоснованности и эффективности начинания. ЧГП выступает в таком случае в качестве своеобразного фильтра, не пропускающего «белых слонов» – сомнительных проектов с высокой вероятностью больших финансовых потерь.

2.3. Проблемы ЧГП Идея ЧГП, несмотря на свою привлекательность, сопряжена с серьезными проблемами, недоучет которых обрек немало проектов ЧГП на неудачу. Недостатки и достоинства ЧГП нередко оказываются продолжением друг друга, так что эффективная реализация данной модели оказывается непростым делом.

Опасность ослабления контроля над государственными расходами и доходами. Уже указывалось, что проекты ЧГП с определенной точки зрения ведут к росту расходных обязательств и задолженности государства. Финансовая и административная автономия таких проектов означает, что соответствующие бюджетные обязательства и их погашение выводятся за пределы государственного финансового планирования, контроля и отчетности, что может отрицательно сказаться на качестве управления государственными финансами.

Между тем пограничное положение ЧГП между частным и государственным секторами чревато коррупцией и иными злоупотреблениями при выборе частного партнера, заключении контрактов, определении режима платежей, и пр.

Проблемы гарантий качества. Стремление частного партнера к увеличению прибыльности проекта может привести к экономии капитальных и эксплуатационных затрат за счет снижения качества (регулярности, надежности, доступности и пр.) предоставляемых услуг.

Подобные опасения возникают в тех случаях, когда стандарты качества недостаточно четко прописаны в контракте (например, если они с трудом поддаются измерению и верификации) и/или отсутствуют эффективные механизмы контроля и принуждения частного партнера к выполнению требований контракта.

Просчеты оценки доходности проекта и риски пересмотра контрактов. Частному партнеру могут быть предложены неоправданно щедрые финансовые условия, фактически обеспечивающие монопольную сверхприбыль («ренту») за счет бюджета либо пользователей услуг инфраструктуры. Возможна и противоположная крайность, когда доходы частного партнера оказываются недостаточными для окупаемости понесенных затрат. В таких случаях, дабы предотвратить остановку социально значимого объекта инфраструктуры, государство может быть вынуждено пойти на пересмотр условий контракта, повышая выплаты из бюджета либо санкционируя рост тарифов. В результате бюджетное ограничение проекта ЧГП «смягчается», что может оказать на частного партнера нежелательное дестимулирующее воздействие. Последний может воспользоваться своим де-факто монопольным положением, чтобы добиться от государства дополнительных выгод; в свою очередь государство получает рычаги давления на инвестора, вложившего значительные средства в производственные мощности инфраструктуры, не имеющие применения вне партнерства с государством. Такого рода риски усугубляются слабостью системы договорного права, включая механизмы разрешения споров.

Политические и социальные риски. Государство нередко прибегает к явным и неявным субсидиям в предоставлении социальных и коммунальных услуг населению (неявной субсидией является терпимое отношение к неплатежам за услуги). Частный партнер ликвидирует подобные льготы, если только они не оговорены контрактом с указанием источника замещения выпадающих доходов, и вводит более строгую платежную дисциплину.

Это может негативно сказаться на доступности предоставляемых услуг, особенно малообеспеченным слоям, и привести к росту социальной и политической напряженности.

Недостаток опыта и производственных мощностей. В частном секторе может не оказаться предприятий, располагающих необходимыми экономическими и финансовыми возможностями, производственными мощностями и ноу-хау для реализации проектов ЧГП (в этом случае выходом из положения становится привлечение зарубежных компаний). Кроме того, государственным органам может не хватать опыта составления и исполнения контрактов ГЧП.

Раздел 3. ЧГП в Узбекистане: предпосылки, препятствия, порядок внедрения 3.1. Первые шаги Согласно базе данных организованного Мировым Банком Консультационного центра по частно-государственным инфраструктурным проектам (Public-Private Infrastructure Advisory Facility – PPIAF), в Узбекистане за период с 1990 по 2005 гг. были инициированы 8 проектов ЧГП с частными инвестициями на общую сумму 794 млн. долл.12. Два проекта из восьми, на долю которых приходилось 47% частных инвестиций, были впоследствии остановлены.

Таблица 4. Крупные частно-государственные партнерства в Узбекистане По данным PPIAF (http://ppi.worldbank.org/) в пересчете на ВВП инвестиции в ЧГП в Узбекистане несколько отстают от казахских, но опережают украинские и российские.

Источник: Private Participation in Infrastructure Database, World Bank Бокс 2. Частно-государственное партнерство в водоснабжении Бухары и Самарканда Для повышения эффективности, качества и доступности водоснабжения в Бухаре и Самарканде была реализована нестандартная модель ЧГП, где инвестиционная компонента обеспечена международными донорами, а частный оператор, не вкладывая собственных инвестиций, действует в рамках контракта на обслуживание. Консорциум доноров, включающий Мировой Банк и Швейцарское агентство по развитию и сотрудничеству предоставили техническое содействие, грант и инвестиционный заем в на общую сумму млн. долл. для реабилитации и модернизации служб Водоканала в двух городах, власти которых ответственны за обслуживание займа. Финансовый и материальный вклад в проект узбекской стороны оценивается в 12 млн. долл.

Выбранная первоначально в качестве частного оператора французская компания вскоре после начала работ по контракту потребовала его пересмотра с целью повышения расценок, ссыляась на изменившиеся экономические условия. Узбекская стороны не пошла на это требование, и контракт был расторгнут. По итогам второго конкурса новым частным оператором была определена австрийско-шведская компания, предложившая наиболее выгодные среди участников конкурса финансовые условия. Работа этой компании вызывала многочисленные нарекания, вследствие чего контракт с ней не был продлен, и в 2007 г. ЧГП было преобразовано в обычный инвестиционный проект (с участием международного институционального консультанта), исполнителями которого являются Водоканалы двух городов.

База данных PPIAF регистрирует только крупномасштабные проекты частногосударственного партнерства в Узбекистане; помимо этого в стране имеются достаточно многочисленные примеры привлечения частного сектора в инфраструктуру на микроуровне, главным образом в сфере жилищно-коммунального хозяйства. С 2002 идет приватизация жилищно-эксплуатационных управлений и ряда других предприятий коммунального хозяйства. Принятым в 2006 г. Кабинетом Министров постановлением «О дальнейших мерах по развитию товариществ частных собственников жилья и формированию реального рынка жилищных услуг» предусматривается создание специализированных управляющих и обслуживающих организаций, оказывающих услуги товариществам частных собственников жилья на договорной основе. На сегодняшний день в Узбекистане функционирует частных управляющих компании, занятых предоставлением эксплуатационных, ремонтных и аварийно-диспетчерских услуг (Бокс 3).

Бокс 3. Частные управляющие компании в Узбекистане В Самаркандской области компания “Самаранд олтин аср”, начавшая свою деятельность в мае 2006 года, заключила договоры с 13 товариществами частных собственников жилья (ТЧСЖ). Компания установила три локальных котельных, обслуживает по приемлемым тарифам 51 жилой дом, а также выполнила по заказу своих клиентов значительный объем ремонтных работ. Действующая в Наманганской области частная фирма "Шухрат Хамкор Сервис” оказывает аварийные и диспетчерские услуги для 8 многоэтажных домов с квартирами. Установлен доступный для жителей тариф за услуги ремонта, содержания внутридомовых коммуникаций, аварийных и диспетчерских услуг в размере 43 сумов за 1 кв. м., повышена эффективность сбора платежей за коммунальные услуги путем массовой установки счетчиков электроэнергии и учета холодной воды, что позволило резко сократить задолженность населения. В Бухарской области управляющие компании ООО “урувчи коммуналчи синтез” и ООО “Калб ифтихор файз” обслуживают 17 ТЧСЖ и многоэтажных домов. Компаниями установлены конкурентные тарифы за услуги ремонта, содержания внутридомовых коммуникаций, аварийных и диспетчерских услуг в размере соответственно 43 и 56 сумов за кв. м. жилья.

Успешная деятельность управляющих компаний позволяет ставить вопрос о расширении круга их функций. Так, Государственным комитетом по демонополизации совместно с акционерной компанией “Узтрансгаз” разрабатываются типовые договоры по передаче управляющим компаниям функций продажи природного газа оптовым и розничным потребителям и сбора платежей. Управляющим компаниям удается значительно повысить платежную дисциплину за счет точного определения круга плательщиков и большей аккуратности в сборе платежей с одновременным повышением качества и надежности предоставляемых услуг. Помимо управляющих компаний, органы власти на местах рассматривают возможности аутсорсинга частным операторам сбыта, распределения и сбора платежей за электроэнергию и природный газ. В частности, в Самаркандской области хокимият привлекает к сбору оплаты за природный газ махалля, которые заключают соответствующий договор с газоснабжающей организацией и банковскими учреждениями.

Созданная система не только более эффективно собирает текущие платежи, но и позволяет постепенно сократить дебиторскую задолженность предыдущих периодов. Аналогичным образом Государственный комитет по демонополизации совместно с государственной акционерной компанией «Узбекэнерго» провел конкурсный отбор независимого оператора для распределения и сбыта электрической энергии в Бектемирском районе г.Ташкента. По результатам конкурса данные функции с апреля 2007 г. были переданы компании “Shosh Invest Group”.

Приведенные примеры свидетельствуют о жизнеспособности идеи ЧГП в условиях Узбекистана, и вместе с тем о наличии серьезных препятствий полноценному использованию потенциала ЧГП в стране. Масштабы частных капиталовложений в проекты ЧГП несопоставимы с величиной «инвестиционного разрыва» в инфраструктуре, достигающего нескольких процентов ВВП. Крупные частные инвестиции в инфраструктуру до сих пор ограничиваются главным образом мобильной связью – одним из наименее рискованных для инвесторов сегментов инфраструктурной отрасли, который едва ли является приоритетным с точки зрения потребностей социально-экономического развития Узбекистана. В ходе реализации масштабных проектов возникают труднопреодолимые конфликты между сторонами, чреватые расторжением достигнутых соглашений и выходом частных инвесторов и операторов из партнерств. Проекты на микроуровне более просты в реализации и дают осязаемый выигрыш, но остаются изолированными начинаниями, неспособными радикально улучшить ситуацию в коммунальном хозяйстве страны.

3.2. Условия для ЧГП в Узбекистане Чтобы получить представления о факторах, благоприятствующих или препятствующих развитию ЧГП в стране, полезно обратиться к материалам Программы ПРООН по частногосударственному партнерству в городских условиях (UNDP's Public Private Partnership for the Urban Environment (PPPUE) program13). В этих материалах перечисляются следующие http://pppue.undp.2margraf.com/ факторы и ограничения, позволяющие судить о наличии правовых, институциональных, экономических и иных предпосылок для продуктивного участия частного сектора в инфраструктуре страны.

Законодательство и государственное регулирование. Правовую базу для ГЧП в Узбекистане создает национальной законодательство о приватизации, реструктуризации и регулировании естественных монополий, мерах по развитию конкуренции, внедрению аренды и концессий, привлечению иностранных инвестиций, а также реформе отдельных секторов социальной и экономической инфраструктуры.

Ввиду того что многие проекты ЧГП имеют концессионную основу, важное значение имеет национальное концессионное законодательство. Узбекистан одним из первых среди постсоветских государств принял в 1995 г. закон о концессиях. К сожалению, в силу ряда недостатков этот закон остается главным образом на бумаге и нуждается поэтому в серьезном пересмотре (Бокс 4).

Бокс 4. Закон Республики Узбекистан о концессиях.

Основные претензии к закону состоят в следующем. Во-первых, круг концессионеров ограничивается иностранными инвесторами, что исключает из значительной части потенциальных проектов ЧГП национальный бизнес. Во-вторых, хотя закон и определяет как предмет концессии виды хозяйственной деятельности, он жестко связывает их с существующими материальными активами (имущество, земельные участки и недра), тогда как современный взгляд на концессию состоит в предоставлении государством частной фирме прав на ведение хозяйственной деятельности в условиях несовершенной конкуренции (наличия у концессионера определенной «рыночной власти»). Наконец, закон ограничивает продолжительность концессионного соглашения 15 годами (против общепринятых 50), что сдерживает заключение соглашений по крупным объектам с продолжительными сроками окупаемости. В сравнительном межстрановом контектсте правовой режим концессий в Узбекистане получает невысокую оценку с точки зрения определения сферы его действия, качества государственной поддержки и наличия финансовых инструментов, благоприятствующих привлечению концессионерами кредитов, а также качества концессионных соглашений и процедур присуждения концессии. С момента принятия закона в 1995 г. не было заключено ни одного полноценного концессионного соглашения, вследствие чего оценка практики применения концессионного режима в стране опирается на «квази-концессии» предоставленные на муниципальном уровне в сфере общественного транспорта. Международные эксперты дают низкую оценку процессам выбора концессионеров, выполнения и прекращения подобных соглашений.

Источники: EBRD Legal Indicators Survey 2006; Concession Assessment Project report on the quality of concession legislation in early transition countries, EBRD 2007.

Закон о естественных монополиях относит к последним трубопроводы для транспортировки углеводородного сырья, производство и транспортировку электрической и тепловой энергии, железные дороги, услуги почтовой связи, водопровод и канализацию, а также услуги аэронавигации, портов и аэропортов. Основными инструментами госрегулирования являются ценовое регулирование, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и/или установление минимального уровня их обеспечения услугами монополии. Органом регулирования в сфере естественных монополий является Кабинет Министров Республики Узбекистан в лице Государственного комитета по демонополизации, поддержки конкуренции и предпринимательства, тогда как полномочия ценового регулирования принадлежат республиканскому Министерству финансов.

Такое распределение полномочий чревато конфликтом интересов, поскольку Минфин, отвечая за бюджетные доходы, в силу своей функциональной роли в меньшей степени озабочен иными функциями цен на услуги естественных монополий. Министерство финансов в ряде случаев, особенно применительно к услугам ЖКХ, делегирует утверждение тарифов или их предельных уровней на товары и услуги естественных монополий финансовыми управлениям областных хокимиятов. Для последних первоочередными являются задачи баланса доходов и расходов республиканского и областных бюджетов, а также социальной защиты населения, тогда как потребности развития и технического перевооружения отрасли не получают при этом достаточного внимания.

Действующий порядок не отвечает современным принципам тарифного регулирования, предусматривающим поручение данной функции независимым регулирующим органам. В результате в ряде отраслей, где тарифы должны целиком возмещать текущие и капитальные издержки, они все еще остаются ниже необходимого уровня. Встречается и другая крайность, когда отрасли инфраструктуры переводятся на самоокупаемость, в то время как ввиду специфики этих отраслей их услуги должны субсидироваться в интересах социальноэкономической эффективности.

Институциональные ограничения. Институты в Узбекистане эволюционируют в направлении развития частного сектора, поощрения конкуренции и продолжения приватизации. Такой вектор институциональных сдвигов безусловно благоприятствует распространению ЧГП.

Вместе с тем в стране недостаточен опыт эффективного и транспарентного партнерства государства и частного сектора.

Преобладающим вариантом приватизации является продажа частным инвесторам пакетов акций предприятий, в том числе инфраструктурных отраслей. Так, иностранным инвесторам было продано соответственно 40 и 44% акций ОАО «Ферганские электросети» и «Бухарские электросети», а также свыше 25% акций национальной почтовой службы «Узбекистон почтаси». Во всех перечисленных случаях за государством сохраняется контрольный пакет акций. Вместе с тем правительственная программа приватизации допускает возможность снижения доли государства в собственности генерирующих и распределяющих предприятий энергетической отрасли до 15%, особенно если покупатель принимает на себя дополнительные инвестиционные обязательства, потребность в которых в 2006 г.

оценивалась в 105 млн. долл. При этом государство намерено сохранять за собой контрольный пакет акций в предприятих, признанных стратегическими, среди которых с высокой вероятностью окажутся некоторые объекты и сети инфраструктуры.

Частичная приватизация инфраструктурных предприятий с условием привлечения дополнительных инвестиций может рассматриваться как разновидность ЧГП, однако разделение прав и обязательств между государством и частным партнером в таких случаях отличается от общепринятого – линия раздела разрезает пакет прав собственности «поперек», оставляя каждому из участников часть прав контроля и дохода, тогда как в традиционном понимании ЧГП права делятся «вдоль» – частный партнер получает полную коммерческую самостоятельность и всю прибыль, тогда как государство сохраняет за собой регулирующие полномочия. Эта разница имеет принципиальное значение для частного инвестора, особенно если за государством остается контрольный пакет. Не случайно приватизация ремонтноэксплуатационных и жилищно-эксплуатационных управлений, где государство не удерживало за собой доли собственности, происходила гораздо активнее, чем в других сегментах инфраструктуры. Следует также предвидеть, что уже проведенная частичная приватизация предприятий инфраструктуры может создать правовые препятствия переходу к ЧГП, так как это затронет интересы частных, в том числе зарубежных, инвесторов, приобретших пакеты акций данных предприятий.

Внедрению ЧГП в Узбекистане может препятствовать недостаточный опыт равноправного сотрудничества государственных органов и частных предприятий и до сих пор не преодоленное недоверие между государством и частным сектором. Следует также не упускать из виду угрозу коррупции, для которой при расширении транзакций между государством и коммерческими фирмами могут возникнуть новые возможности.

Финансовые ограничения. Перспективы ЧГП в Узбекистане зависят от готовности и возможности частных инвесторов вкладывать средства в инфраструктурную отрасль страны.

Несмотря на подъем инвестиционной активности, ее масштабы в Узбекистане остаются недостаточными для реализации в заметном количестве крупных проектов ЧГП. Согласно отчетным данным за 2006 г., весь объем иностранных инвестиций в инфраструктурные отрасли Узбекистана составил 157,7 млрд. сумов, тогда как резиденты – главным образом предприятия и организации – совместно инвестировали в инфраструктуру 664 млрд. сумов.

Основная часть этих инвестиций произведена контролируемыми государством компаниями в собственные производственные фонды, и рассматривать такие капиталовложения как частные следует со значительными оговорками. Приватизационные сделки за этот же год составили 59,26 млрд. сумов с инвестиционными обязательствами в размере 37,6 млн. долл. и 7,2 млрд. сумов. Между тем проекты ЧГП, тысячами реализованные в развивающихся странах, требовали инвестиций в размере ста миллионов долларов и выше каждый.

Следует предвидеть, что препятствиями к привлечению крупных внешних инвестиций в ЧГП в Узбекистане станут трудности «секьюритизации» таких проектов, т.е. выпуска под них торгуемых финансовых инструментов. Национальные финансовые рынки находятся на ранней ступени развития и едва ли будут способны в ближайшем будущем решить проблему мобилизации финансовых средств в инфраструктуру, тогда как международные инвесторы должны получить надежные гарантии возврата вложений. Макроэкономическая стабильность в Узбекистане и курс правительства на привлечение иностранного капитала безусловно сокращают инвестиционные риски14, но утверждение в международных корпоративных и финансовых кругах представления об Узбекистане как стране с привлекательным инвестиционным климатом потребует времени и дальнейших усилий.

Финансовые ограничения в меньшей степени препятствуют реализации в стране ЧГП в форме контрактов на обслуживание, не включающих, вообще говоря, инвестиционной компоненты.

Заключение и исполнение контрактов. Поскольку отрасль инфраструктуры ограниченно конкурентна, оператор объекта ЧГП получает на срок действия контракта определенную рыночную власть. В этих условиях исключительно важное значение имеет конкурентный режим выбора частного партнера при помощи открытой и прозрачной конкурсной процедуры. В Узбекистане имеется опыт проведения инвестиционных конкурсов, что должно способствовать внедрению в стране ЧГП. Вместе с тем до сих пор не создана устойчивая система закупок товаров, работ и услуг, которая опиралась бы на развитую инжиниринговую Важным шагом в этом направлении является Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-672 от 20 июля 2007 года "О мерах по дальнейшему углублению процессов приватизации и активному привлечению иностранных инвестиций в 2007-2010 годах", которое расширяет круг гарантий и льгот зарубежным инвесторам.

и консалтинговую инфраструктуру и полноценную информационную базу. Сегодня потенциальные участники конкурсов не всегда могут своевременно и в полном объеме получить необходимую информацию о состоянии предприятий инфраструктуры, не располагают достоверными сведениями о емкости рынка, материалами прединвестиционных исследований и технико-экономических обоснований. Это снижает конкурентность процедуры конкурсного отбора и не гарантирует достижения наилучшего для общества результата при затрачиваемых средствах (принцип «value for money»). Предприниматели и потенциальные инвесторы не всегда могут получить объективную информацию. Отсутствие надежной начальной оценки предмета конкурсных торгов также отрицательно сказывается на их результатах. Наконец, важное значение имеет способность правильно сформулировать условия конкурса и надежно проверить их выполнение, убедившись что соискатель обладает необходимыми профессиональными и организационными качествами. Опыт ЧГП в водоснабжении Бухары и Самарканда подчеркивает важность этого требования, без соблюдения которого выбор победителя конкурса исходя из одних лишь предлагаемых финансовых условий чреват проблемами при реализации проекта.

Контракты ЧГП обладают значительной спецификой, особенно при наличии инвестиционной компоненты, причем как уже отмечалось, в развивающихся странах инвесторы стремятся скомпенсировать пробелы институциональной среды усложнением и детализацией таких контрактов. В контрактах фиксируются обязательства сторон, целевые показатели, за достижение которых отвечает частный партнер, принципы тарифной политики, бонусы и штрафные санкции, механизмы возмещения потерь при невыполнении сторонами своих обязательств, основания для пересмотра контракта, процедуры разрешения споров и расторжения контракта. Опыт составления и выполнения таких контрактов в Узбекистане пока невелик; отсутствуют также адаптированные для местных нужд типовые инструменты ЧГП, которые можно было бы использовать при составлении конкретных соглашений.

Кадровая проблема и общественное мнение. Реализация проектов ЧГП требует подготовленных кадров как в частном, так и в государственном секторе, причем речь идет как о специальных технических знаниях, необходимых для работы в современных отраслях инфраструктуры, так и о компетентности в управленческих, юридических и финансовых вопросах. Такого рода квалификация может быть приобретена на опыте и/или участием в тренинговых программах. Учитывая, что внедрение ЧГП в стране находится на начальном этапе, а систематический тренинг по административным, правовым и финансовым аспектам ЧГП не проводился, следует предвидеть, что кадровый дефицит может стать препятствием массовому приходу частного сектора в инфраструктуру. Особенно серьезной представляется нехватка навыков современного финансового анализа и планирования, государственного регулирования частных предприятий в инфраструктуре, проведения тендеров, мониторинга и контроля исполнения контрактов и связей с общественностью.

По мнению экспертов, возможен также дефицит квалифицированных инженерных и технических кадров, поскольку рост дебиторской задолженности и низкие зарплаты в ряде отраслей инфраструктуры привели к оттоку специалистов.

Успех проектов ЧГП во многом зависит от общественного участия и поддержки. В узбекском обществе многолетняя традиция сформировала ожидания, что услуги инфраструктуры предоставляются государством бесплатно или по сильно заниженным, подчас символическим, ценам. Попытки государства ограничить субсидирование тарифов привело к волне неплатежей. В таких условиях возможное повышение платы за инфраструктуру и укрепление платежной дисциплины, диктуемое объективной экономической необходимостью, может неоправданно связываться в общественном мнении с передачей объектов инфраструктуры частным предприятиям, и привести к отторжению обществом идеи ЧГП. Риск подобного исхода реален, но не должен преувеличиваться, поскольку и сегодня услуги инфраструктуры (в особенности коммунального хозяйства и здравоохранения) широко приобретаются неофициально и таким образом де факто оказываются платными.

3.3. Комплекс мер по продвижению ЧГП Модель ЧГП в Узбекистане должна выстраиваться творчески, с учетом реалий страны. Такой подход согласуется с современными представлениями об эффективной стратегии реформ, где на смену универсальным рецептам приходит поиск собственных решений, отражающих особенности экономики и институтов отдельных стран. Реформы проектируются не как одномоментное усилие, а как процесс, на каждой из стадий которого создаются предпосылки для следующих шагов. На промежуточных этапах такого процесса новые институты и механизмы, внедрение которых является целью реформ, функционируют с определенными ограничениями, которые постепенно снимаются, расширяя масштабы инновации и позволяя реализовать ее в более развитых формах.

Предшествующий анализ позволяет констатировать, что несмотря на большую потребность в частных инвестициях в инфраструктуру, «фронтальное» внедрение ЧГП в Узбекистане в настоящее время неосуществимо. Национальные и международные инвесторы не готовы предоставить необходимые для этого средства, но и при наличии финансовых ресурсов имеющиеся пробелы в законодательстве и нехватка опыта скорее всего обрекли бы такую кампанию на неудачу, надолго дискредитировав тем самым идею ЧГП в правительстве и обществе и подорвав доверие частного сектора.

Выходом из положения является программа неотложных действий по созданию условий для применения ЧГП в масштабах, отвечающих потребностям экономики и логике реформ, адаптации форм и механизмов ЧГП к текущим условиям, и постепенному распространению ЧГП вширь (рост числа и масштабов проектов) и вглубь (приближение к наиболее развитым моделям ЧГП) по мере возникновения необходимых для этого предпосылок. Достоинством предлагаемой стратегии является накопление опыта и демонстрация работоспособности модели ЧГП как часть процесса подготовки к ее массовому внедрению.

Такой процесс должен включать следующие компоненты:

• Пилотные проекты • Правовая реформа • Разработка инструментария • Экспертное сопровождение • Диалог стейкхолдеров При выборе пилотных проектов следует максимизировать шансы на успех в условиях ограниченности частных инвестиций и пробелов в институциональной среде. С этой точки зрения предпочтение несомненно должно быть отдано небольшим проектам со скромными потребностями в инвестициях или – в форме аренды и контрактов на обслуживание – вовсе не предполагающими таковых. Небольшие масштабы ЧГП ограничивают риски и потери в случае возможных неудач, а отсутствие инвестиций упрощает контракты, которые, не требуя окупаемости вложенных средств, могут быть заключены на более короткий период. К сожалению, краткосрочность контракта снижает стимулы оператора к росту капитализации вверенного объекта инфраструктуры, но этот недостаток оправдывается меньшей чувствительностью таких контрактов к ошибкам прогнозирования, погрешностям проведения тендеров и недостатку опыта применения более сложных инструментов. Немаловажно, что простые краткосрочные контракты в меньшей степени нуждаются в государственном регулировании (например, с целью пересмотра тарифов), эффективность которого в настоящее время вызывает сомнения.

Пилоты следует выбирать в отраслях, где потери при нынешнем положении дел наиболее велики – это во-первых позволит уже на начальных этапах внедрения ЧГП добиться заметных результатов, разгрузив бюджет и повысив качество услуг, а во-вторых дает основания рассчитывать на успех, несмотря на первоначальное отсутствие ряда предпосылок эффективной реализации ЧГП и возможное несовершенство пилотных проектов. Успешная реализация таких проектов будет иметь важный демонстрационный эффект, убеждая в достоинствах ЧГП государственные органы, частный сектор и общественность.

Перечисленным требованиям в наибольшей мере удовлетворяет жилищно-коммунальное хозяйство, где проекты ЧГП могут быть реализованы на микро-уровне и обеспечить значительный выигрыш за счет сокращения потерь, повышения технологической и финансовой дисциплины и более рачительного использования имеющихся ресурсов. Таким образом, пилотную компоненту стратегии рекомендуется реализовать в секторе ЖКХ – подробнее об этом см. заключительный раздел доклада. Разумеется, такая рекомендация не исключает одновременной подготовки, а при благоприятных условиях – и реализации проектов ЧГП в других отраслях инфраструктуры.

Для создания прочной правовой основы ЧГП необходимо проанализировать существующее законодательство, затрагивающее деятельность частных предприятий в инфраструктуре, и разработать согласованные проекты поправок в законы о концессиях и естественных монополиях (см. предыдущий раздел доклада), а также, возможно, в законы об инвестиционной деятельности, о гарантиях и мерах защиты прав иностранных инвесторов, об аренде, о разгосударствлении и приватизации, о лизинге и т.д. По мнению экспертов Торгово-промышленной палаты Узбекистана, проведение такого рода правовой реформы является первоочередной предпосылкой широкого внедрения ЧГП в экономику страны.

Особое внимание в юридическом анализе и подготовленных на его основе рекомендациях следует уделять не только букве закона, но и практике правоприменения, имея в виду, что в Узбекистане она нередко отстает от качества законодательных актов, в том числе затрагивающих ЧГП15.

Набор инструментов ЧГП должен включать а) методику финансовой оценки проекта; б) методические указания по проведению конкурсного отбора частного инвестора и оператора (оповещение о конкурсе, оценка заявок соискателей, выбор победителя, переговоры о контракте) в) методические рекомендации по подготовке заявки на участие, включая техническую и финансовую части, г) типовые контракты для различных вариантов ЧГП и д) Concession Assessment Project report on the quality of concession legislation in early transition countries, EBRD 2007.

рекомендации по их выполнению. В набор инструментов могут также входить варианты правительственной поддержки проектов ЧГП, а также методы страхования рисков.

При разработке набора инструментов следует воспользоваться международными материалами, пособиями и методическим указаниями, разработанными международными организациями, включая Мировой Банк, АБР и ПРООН16. Эти источники сами по себе недостаточны – их рекомендации необходимо конкретизировать с учетом реалий и нужд Узбекистана, а также уже имеющегося опыта приватизации инфраструктурных отраслей.

Тренинг как часть программы внедрения ЧГП должен быть рассчитан на аудитории двух типов – во первых, национальных экспертов, которым поручена разработка законодательства, порядка регулирования и процедур заключения и исполнения контрактов, и во-вторых, государственных чиновников и сотрудников компаний, выступающих в качестве партнеров государства. Важность тренинга подтверждается обилием обучающих материалов и программ по ЧГП, организуемых как международными донорами, так и частными фирмами17. Для массового повышения квалификации государственных служащих, особенно в регионах, и представителей частного сектора, следует подготовить собственные преподавательские кадры, проведя предварительно необходимые программы повышения квалификации в формате “training for trainers”.

Согласно имеющейся информации, предложения о тренинге в указанных областях находятся в настоящее время на рассмотрении Кабинета Министров Узбекистана.

Бокс 5. Программа обучающего курса по повышению компетентности в вопросах ЧГП, предлагаемого Институтом Частно-Государственных Партнерств (США) 1- й модуль: концепция, мотивация и контрактные разновидности ЧГП (обзор форм ЧГП; мировой опыт ЧГП; новые разновидности ЧГП при донорской поддержке) 2-й модуль: оценка проектов и технико-экономическое обоснование (цели и основные элементы ТЭО;

принцип окупаемости затрат (”value for money”) и сравнение со статус кво; критерии оценки проектов;

контроль и распределение рисков; привлечение сторонних консультантов) 3-й модуль: финансирование проекта и инвестиционный анализ (варианты финансирования; принципы выбора схемы финансирования; проблемыи риски финансирования) 4-й модуль: процесс определения частного партнера (формы выбора партнера -- конкурс, конкурентные переговоры, привлечение заранее определенного оператора/инвестора; анализ кртиериев оценки заявок;

обеспечение прозрачности процесса) 5-й модуль: связи с общественностью и стейкхолдерами (методы поддержания отношений с заинтересованными стронами; выстраивание программы общения; учет интересов работников) 6-й модуль: управление, контроль и оценка контрактов (использование контракта ЧГП как инструмента регулирования; создание независимого регулирующего органа; формы экономического регулирования;

мониторинг выполнения контракта) См., напр., UNDP's Public Private Partnership for the Urban Environment (PPPUE) program (http://pppue.undp.2margraf.com/en/index.htm) ;

World Bank’s Concessions for Infrastructure Toolkits (http://rru.worldbank.org/Toolkits/InfrastructureConcessions/) ; Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in Infrastructure, Asian Development Bank,; Public-Private Infrastructure Advisory Facility Toolkit (http://wbln0018.worldbank.org/ppiaf/activity.nsf/toolkits) и др.

Наиболее известная среди таких фирм – Institute for Public-Private Partnerships, Inc. (IP3) с штаб-квартирой в Вашингтоне, США, предлагающая разнообразные курсы и консалтинговые услуги по вопросам частно-государственного партнерства. Мировой Банк поддерживает тренинговую программу Learning Program on Public-Private Partnership in Infrastructure, ПРООН организует региональные тренинговые семинары по ЧГП.

Источник: Institute for Public-Private Partnerships, Inc.

Экспертное сопровождение внедрения ЧГП в Узбекистане требует, помимо уже упоминавшегося юридического анализа, выполнения прикладных экономических исследований и профессионального мониторинга. В программу исследований должны быть включены следующие компоненты.

• Анализ финансового состояния и ресурсной обеспеченности отраслей инфраструктуры, позволяющий вскрыть имеющиеся резервы эффективности и оценить инвестиционные потребности.

• Анализ социальных последствий реализации проектов ЧГП и применимости существующих программ социальной защиты населения для компенсации возможного • Изучение теории и практики регулирования частных предприятий в отраслях инфраструктуры с целью разработки предложений по организации тендеров для проектов ЧГП и контроля исполнения таких проектов.

• Анализ имеющегося опыта участия частных предприятий в инфраструктурных объектах Узбекистана, сопоставление этого опыта с международной практикой и разработка на этой основе рекомендаций для пилотных проектов Реализацию данного комплекса исследований целесообразно возложить на Центр Экономических Исследований, который обеспечил бы экспертное сопровождение программы во взаимодействии с Торгово-Промышленной Палатой, вовлеченными государственными органами и иными стейкхолдерами.

Необходимо также обеспечить возможность проведения независимой экспертизы и аудита проектов ЧГП силами национальных и международных специалистов, а также подготовить национальные кадры для текущего консультирования по вопросам ЧГП.

ЧГП затрагивают интересы не только непосредственно вовлеченных в проект партнеров – государственных органов и частных предприятий, но и потребителей приватизируемых услуг инфраструктуры. Общество должно получить гарантии неущемления своих интересов при реализации ЧГП, что достигается поддержанием диалога стейкхолдеров с участием представителей власти, бизнеса и населения. Формой такого диалога являются общественные консультации и слушания, предваряющие работы по проекту и обеспечивающие ему общественную поддержку. Достижению этой цели способствуют также публичность, прозрачность и подконтрольность обществу процедур выбора частных партнеров и реализации проектов ЧГП. Наконец, обществу принадлежит важная роль коллективного контролера качества услуг, предоставляемых проектами ЧГП – более подробно об этой функции речь идет в заключительном разделе доклада.

Организацию диалога стейкхолдеров целесообразно доверить проекту «Бизнес Форум Узбекистана» под эгидой Торгово-Промышленной палаты. Предпринимательское сообщество представляло бы в таком диалоге как частных провайдеров, так и потребителей услуг ЧГП. К участию в обсуждении следует привлечь представителей заинтересованных министерств и ведомств, областных и городских хокимиятов, Олий Мажлис и Кенгашей народных депутатов, Федерации обществ защиты прав потребителей Узбекистана, фонда «Махалля» и других общественных объединений.

Реализации комплекса перечисленных мер должно предшествовать составление с участием заинтересованных сторон детального плана действий, устанавливающего этапы и сроки отдельных мероприятий, определяющих ответственные организации, а также механизмы координации и контроля исполнения. Целесообразно принять такой план в виде постановления Кабинета Министров.

Раздел 4. «Микро-ЧГП»: привлечение частного сектора в жилищнокоммунальное хозяйство 4.1. Почему следует начинать с ЖКХ?

В предыдущем разделе доклада сделан вывод о том, что стратегия внедрения ЧГП в Узбекистане должны быть поэтапной и предусматривать на начальной стадии реализацию пилотных проектов. Последние, решая насущные социально-экономические задачи, должны наглядно и убедительно продемонстрировать достоинства идеи ЧГП, несмотря на отсутствие в стране ряда важных предпосылок для ее полноценной реализации. Было отмечено, что к качеству институциональной среды наименее чувствительны небольшие проекты, не требующие значительных капитальных затрат. Далее, для пилотных проектов следует выбирать отрасли, где нынешнее состояние технической, административной и финансовой дисциплины вызывает наибольшие нарекания, поскольку в таком случае результаты более эффективного управления, ожидаемого от ЧГП, смогут проявиться особенно зримо.

Сформулированным требованиям в полной мере отвечает жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Действительно, во-первых, значительный прогресс в данном секторе может быть достигнут на локальном уровне, когда частный партнер принимает на себя ответственность за объекты ЖКХ, обслуживающие городской или сельский район. Во-вторых, ЖКХ выделяется среди других отраслей инфраструктуры страны масштабами бесхозяйственности и потерь. Это указывает на неспособность действующей модели финансирования и эксплуатации инфраструктуры к устойчивому развитию на началах самоокупаемости, вследствие чего за неэффективность инфраструктуры вынужден расплачиваться госбюджет.

Судя по имеющимся данным, в ЖКХ Узбекистана существуют огромные резервы, которые могут быть реализованы при условии сокращения непроизводительного расходования ресурсов, внедрения эффективного менеджмента и более рационального и прозрачного сбора доходов. Эти резервы в ряде случаев могут оказаться достаточными для обеспечения прибыльности объектов ЖКХ без дополнительных бюджетных расходов и значительного повышения действующих тарифов. Если дело обстоит именно так, то проекты ЧГП могут буть реализованы в «облегченной» форме без инвестиционной компоненты.

В-третьих, на локальном уровне проще решить ключевую для ЧГП задачу контроля качества18. К решению этой задачи должны быть привлечены муниципальные органы власти Напомним, что без эффективного контроля качества услуг частный оператор имеет возможность экономить издержки за счет снижения качества работы, и приватизация в таких случаях нежелательна. Для ряда услуг ЖКХ контроль качества не вызывает особых сложностей;

хрестоматийным примером государственного полномочия, наиболее пригодного для аутсорсинга, является уборка мусора, где требования к и местные сообщества, в том числе махалля. Коллективное участие населения в реализации ЧГП повысит эффективность и прозрачность городского хозяйства и будет способствовать сокращению социальных и политических рисков, которыми может быть чревата приватизация инфраструктурных объектов.

В-четвертых, внедрение ЧГП на микроуровне открывает возможность экспериментирования и накопления необходимого опыта (крупномасштабные проекты с рисками больших потерь менее пригодны для подобного обучения на практике). Вдобавок в различных регионах, городах, сельских и городских районах могут быть апробированы альтернативные подходы и инструменты ЧГП, что позволит выявить и распространить по всей стране наиболее эффективные варианты. Лучшие из проектов ЧГП позволят установить стандарты эффективного управления коммунальным хозяйством, и давать объективную оценку качества управления и эксплуатации ЖКХ как в традиционных формах, так и с использованием ЧГП.

Такие стандарты, кроме того, будут исключительно полезны при проведении конкурсов для выбора частного оператора, позволяя властям устанавливать обоснованные требования к результатам проекта.

Наконец, в-пятых, как явствует из предыдущего раздела доклада, в сфере ЖКХ в Узбекистане накоплен наибольший опыт привлечения в инфраструктуру частных предприятий.

Несмотря на перечисленные достоинства, идея организации ЖКХ на началах частногосударственного партнерства порой ставится под сомнение19; при этом обращают внимание на незначительный объем частных инвестиций в ЖКХ по сравнению с другими отраслями инфраструктуры (см. График 2 в Приложении, где городская инфраструктура представлена водоснабжением и канализацией а также, отчасти, транспортной отраслью). Скромные объемы зарегистрированных инвестиций связываются с трудностями сбора платежей, полностью покрывающих издержки, в ряде секторов ЖКХ, особенно водоснабжении; такие трудности возрастают, если ставится задача сделать сети ЖКХ доступными для малообеспеченных групп населения, жителей села и пр. Поскольку часть услуг ЖКХ относится к жизненно необходимым, повышение тарифов на эти услуги до уровня самоокупаемости является политически рискованным делом. Заключенные на длительный срок инвестиционные контракты в ЖКХ требуют частого пересмотра, особенно при низком качестве государственного регулирования. Наконец, городские и муниципальные власти, с которыми главным образом заключаются договоры ЧГП в ЖКХ, считаются менее надежными партнерами, чем национальные правительства, и располагают при этом недостаточно широкими полномочиями.

Подобные опасения либо отражают распространенные заблуждения, либо преодолеваются должной организацией ЧГП в ЖКХ. Первое заблуждение состоит в том, что ЧГП неизбежно приводит к повышению тарифов на услуги ЖКХ. Как уже указывалось, непроизводительные потери в ряде сегментов ЖКХ столь велики, что одно лишь более эффективное использование имеющихся материальных и финансовых ресурсов в ряде случаев позволит частному оператору возместить издержки и получить необходимую прибыль. Вторым заблуждением является мнение о том, что если после перевода инфраструктуры ЖКХ в частному оператору легко формулируется и без труда проверяются (см. напр. Hart, O. et al., “The Proper Scope of Government: Theory and Applications to Prisons”, Quarterly Journal of Economics, v. 112(4), 1997.) Annez, P. Urban Infrastructure Finance from Private Operators: What Have We Learned from Recent Experience? World Bank Policy Research Working Paper 4045, 2006.

режим ЧГП действительно происходит рост тарифов, то это является результатом препоручения инфраструктуры частному предприятию. В действительности хорошо организованное ЧГП выявляет реальные издержки функционирования ЖКХ, делает бюджетные ограничения предприятий отрасли более жесткими, а финансовые потоки – прозрачными, и ставит общество и государство перед неизбежным вопросом о том, как эти издержки будут возмещены, какую часть расходов примет на себя государство, а какую должны будут покрыть потребители (Бокс 6).

Бокс 6. ЧГП и рост тарифов в развивающихся странах «Посокольку услуги инфраструктуры широко потребляются в обществе и часто считаются незаменимыми, в развивающихся странах сложилась многолетняя традиция поддержания тарифов на уровнях, не возмещающих издержки. В начале 90-х гг. в водоснабжении доходы компенсировали в среднем не более 30% издержек, а снабжении электроэнергией – не более 60%. При государственной собственности дефицит покрывался либо бюджетными трансфертами, либо экономией не амортизационных расходах, приводившей к износу основных фондов.

Вне зависимости от формы собственности на активы инфраструктуры, в конечном итоге услуги отрасли должны оплачиваться либо потребителями, либо налогоплательщиками. Приход частного сектора не меняет это базисное уравнение, правительства же иногда упускали это из виду. Частные сектор приглашался финансировать инфраструктуру когда в бюджете заканчивались средства. В ряде случаев снижение издержек в результате приватизации позволило покрыть затраты при ценах, которые не позволяли это сделать при государственной собственности. Но если цены были установлены значительно ниже издержек, повышение эффективности само по себе не предотвращает увеличения цен, по крайней мере если не сохраняются бюджетные субсидии.

... Последнее десятилетие ясно показало, что хотя [ЧГП] и не панацея, его не следует считать первопричиной возникших проблем. В новых условиях, возникших после приватизации, стало гораздо сложнее прятать с глаз долой проблемы неоправданно низких цен. Обязательные к исполнению контракты и жесткие бюджетные ограничения сменили недостаток подотчетности и финансовой дисциплины в государственных предприятиях. Они высветили проблемы, оставашиеся без внимания, когда инфраструктурой ведало государство. Хотя правительства иногда и делали из частных операторов козлов отпущения, возлагая на них ответственность за рост цен, они тем не менее отдавали себе отчет, что возврат к государственной собственности не решит проблемы.»

Источник: C. Harris, Private Participation in Infrastructure in Developing Countries. Trends, Impacts, and Policy Lessons. World Bank, 2003, pp. 13-15.

С ответом на последний вопрос связано еще одно заблуждение, согласно которому приватизация коммунальных услуг автоматически исключает возможность их субсидирования государством, поскольку «частное предприятие не должно получать государственные субсидии». На самом деле экономическая теория и практика свидетельствуют о целесообразности при определенных условиях таких субсидий, например, если предоставляемые услуги создают общественную выгоду, превосходящую личную (общественный транспорт), имеют ключевое значения для накопления «человеческого капитала» (образование) или являются частью гарантированного государством «пакета»

основных социально-экономических прав (водоснабжение).

4.2. Как организовать ЧГП в ЖКХ?

До сих пор внедрение элементов ЧГП в жилищно-коммунальном хозяйстве Узбекистана ограничивалось заключением управляющими компаниями соглашений с товариществами собственников жилья (количество которых приближается к 1,500 и охватывает более 90% фонда многоквартирного жилья в стране), а также поручением частным фирмам отдельных функций управления инфраструктурными объектами, чаще всего связанных со сбором доходов и в некоторых случаях с дистрибуцией энергии и тепла.

Следующим шагом должно стать расширение масштабов соглашений с частными компаниями территориально – до уровня муниципальных образований и городов (при этом в качестве заказчиков должны выступать районные и городские хокимияты), и функционально, путем передачи в ведение частного предприятий элементов коммунальной инфраструктуры и более широкого набора функций, включая инженерное, логистическое и финансовое управление, сбор доходов и пр. В этом случае будет реализовано важное преимущество ЧГП, состоящее в передаче частному оператору полного эксплуатационного цикла, когда заказчик в лице местных органов власти фиксирует конечные требования в виде доступности и регулярности услуг, а также допустимых тарифов, предоставляя решение всех «промежуточных» вопросов на усмотрение исполнителя контракта. Нынешняя практика частичного «пофункционального» аутсорсинга дает лишь ограниченный эффект.

Важное значение имеет выбор срока действия контракта ЧГП. Здесь, как уже отмечалось, возникает дилемма – с одной стороны, чем продолжительнее срок аренды или концессии, тем сильнее стимулы частного оператора к хозяйскому отношению к производственным фондам и другим активам, и тем больше возможностей для получения необходимой отдачи на инвестиции. С другой стороны, долгосрочные контракты в отсутствие необходимого опыта и институтов значительно менее надежны и скорее всего будут требовать неоднократной корректировки. Разрешение этой дилеммы нуждается в дальнейших исследованиях и экспериментировании; исходя из имеющихся данных, в том числе зарубежных, авторы доклада рекомендуют на первых порах ограничить срок действия контрактов на предоставление услуг в ЖКХ несколькими годами.

Относительная краткосрочность контракта разумеется не устраняет целиком экономические риски, которые должны быть рационально распределены между государством и частным партнером. Это непростая задача, не имеющая универсального решения, поскольку государственные гарантии, снижая предпринимательский риск, могут лечь бременем на бюджет и при этом ослабить стимулы частного партнера к эффективной эксплуатации предприятий инфраструктуры. Тем не менее такой вариант может оказаться оправданным, если издержки бюджета не превышают государственные расходы до введения ЧГП, а обусловленное контрактом качество услуг ЖКХ надежно контролируется.

Мировой опыт подтверждает, что ЧГП в ЖКХ при правильной организации дела способно радикально повысить эффективность и качество коммунальных служб, но с меньшим успехом привлекает в отрасль инвестиции. В тех случаях, когда предприятия и службы ЖКХ удовлетворительно обеспечены основными фондами, ЧГП может вовсе не включать инвестиционную составляющую. (На наличие в ряде отраслей ЖКХ не отражаемых официальными данными резервов мощностей указывает получившая широкое распространение практика неформального предоставления услуг ЖКХ – например, вывоза мусора – которое производится по частной договоренности с использованием техники муниципальных предприятий, но в обход установленной системы платежей и учета).

Вместе с тем модернизация и развитие ЖКХ в целом разумеется невозможны без привлечения в отрасль значительных средств; для проектов, разрабатываемых в настоящее время агентством «Узкоммунхизмат» и областными хокимиятами, потребность в кредитных средствах на ближайшие годы оценивается в 650 млн.долл.20 В тех случаях, когда инвестиции необходимы, следует рассмотреть возможность разделения инвестиционной и эксплуатационной компонент, как это было сделано в проектах ЧГП в водопроводном хозяйстве Бухары и Самарканда. Инвестиции могут быть предоставлены международными финансовыми институтами, государством либо сторонним инвестором под государственные гарантии21, тогда как частный оператор принимает на себя обязательства по эксплуатации предприятия ЖКХ. Необходимо отдавать себе отчет, что такой паллиатив несовершенен, поскольку лишает ЧГП одного из своих преимуществ – совмещения в едином подряде инвестиционной и эксплуатационной функций, но в сложившихся условиях может тем не менее оказаться целесообразным. Разумеется, следует всячески поощрять принятие на себя частным провайдером также и инвестиционных функций, но выдвижение инвестиционных обязательств в качестве непременного условия контракта в настоящее время может оказаться контрпродуктивным. Следует также подчеркнуть, что вынесение за рамки пилотных проектов ЧГП инвестиционной составляющей предлагается в качестве временной меры на переходный период с тем, чтобы по мере создания необходимых предпосылок перейти впоследствии к полноценной модели ЧГП, где частный партнер выступает в двуедином качестве оператора и инвестора.

Важно обеспечить коммерческую привлекательность проектов ЧГП в ЖКХ для частного партнера. Препятствием в этом отношении может стать обремененность долгами ряда служб ЖКХ. В некоторых случаях может оказаться целесообразным реструктурировать такую задолженность (что также было предусмотрено в проектах ЧГП по водоснабжению Бухары и Самарканда), либо вообще признать ее полностью или частично безнадежной и в однократном порядке списать, обусловив такое решение неукоснительным соблюдением в дальнешем контрактных обязательств.