EAP Task Force

СРГ ПДООС

Groupe d’Etude du PAE

Предварительный проект программы работ СРГ ПДООС

на 2008-2011 гг.

Документ № TF/PWB/2007/1

23 августа 2007 г.

Прилагаемый документ подготовлен секретариатом ОЭСР/СРГ ПДООС. В

нем представлены некоторые первоначальные идеи в отношении программы

на 2008-2011 гг. с точки зрения секретариата ОЭСР, и он призван служить основой для дальнейшей разработки предложений по проекту программы.

Предложения прямо базируются на дискуссиях последней встречи Бюро СРГ ПДООС/КПП, состоявшейся 4 июля 2007 г. в Женеве.

ТРЕБУЕМОЕ ДЕЙСТВИЕ: для обсуждения

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ

ПРОЕКТ ПРОГРАММЫ РАБОТ СРГ ПДООС НА 2008-2011 гг.

Записка секретариата ОЭСР Дальнейшая деятельность СРГ ПДООС В настоящем документе представлен первый проект возможной программы работ СРГ ПДООС в период 2008-2011 гг., составленной секретариатом ОЭСР. В его основу легли дискуссии, которые состоялись в СРГ ПДООС и ее Бюро, в ходе которых было широко поддержано продолжение работы СРГ ПДООС в следующей фазе процесса «Окружающая среда для Европы», которая, как предполагается, продлится до 2011 г. В конечном итоге программа работ СРГ ПДООС будет принята СРГ ПДООС на ее первом совещании после Белградской конференции министров.

Конечно, обсуждение перспектив СРГ ПДООС и ее возможной программы работ зависит от дискуссий, которые состоятся на Белградской конференции министров.

Предложения по программе прямо базируются на дискуссиях последней расширенной встречи Бюро СРГ ПДООС/КПП, состоявшейся 4 июля 2007 г. в Женеве. На этой встрече Бюро «рекомендовало, чтобы дальнейшая программа работ СРГ ПДООС была сосредоточена на двух приоритетных направлениях:

(1) водоснабжение и канализация с бльшим упором на сельское водоснабжение и канализацию и увязкой стратегий водоснабжения и канализации с Комплексным управлением водными ресурсами, интеграцией результатов финансовых стратегий в государственные бюджеты и поддержкой развития потенциала для более эффективного финансового планирования в секторе водоснабжения на местном уровне; и (2) экологическая политика и институциональная реформа с упором на реформирование инструментов политики, соблюдение природоохранных требований и правоприменение, и укрепление природоохранных институтов.»

Более детальная программа работ и бюджет на 2008 г. представлены в документе TF/PWB/2007/2.

Выполнение функций секретариата Бюро рекомендовало предложить ОЭСР продолжить осуществление функций секретариата СРГ ПДООС, но при этом осуществлять постепенную передачу этих функций РЭЦам ВЕКЦА, при наличии у них потенциала, начиная с задач на уровне субрегионов, стран и проектов1. Кроме того, Бюро • рекомендовало, чтобы этот переход осуществлялся под наблюдением Бюро СРГ ПДООС и был оценен при проведении предлагаемого среднесрочного обзора процесса «Окружающая среда для Европы»; и • обратилось в секретариат с просьбой подготовить проект программы работ на 2008 г. с указанием видов деятельности, которыми будут руководить ОЭСР и РЭЦы ВЕКЦА – при этом каждая из сторон сосредоточится на тех сферах, в которых они имеют сравнительные преимущества - и распространить проект программы работ для сведения членам Специальной рабочей группы до Белградской конференции.

На момент написания эта формулировка подлежит подтверждению членами Бюро.

В прилагаемых предложениях по проекту программы работ указываются только те виды деятельности, которые будут осуществляться секретариатом ОЭСР. Делается ссылка на возможное сотрудничество с РЭЦами ВЕКЦА в рамках нескольких проектов. Таким образом, этот документ служит основой для диалога с РЭЦами ВЕКЦА и другими партнерами по дальнейшей разработке предложений по проекту программы работ.

Методы работы и бюджет Предусматривается, что методы работы секретариата ОЭСР будут базироваться на прошлой практике и в них будет делаться упор на реализацию демонстрационных программ и использование этого опыта для управления региональным процессом обмена опытом и разработки подходов, основанных на образцах лучшей практики. Методы работы, применяемые РЭЦами ВЕКЦА, и сотрудничество ОЭСР с РЭЦами ВЕКЦА требуют дополнительного обсуждения.

Что касается бюджета деятельности, которую будет осуществлять секретариат ОЭСР, предусматривается, что бюджет существенно сократится по сравнению с годовыми бюджетами 2003-2007 гг. Это является результатом прекращения работы над Экологической стратегией для стран ВЕКЦА и интеграции деятельности в сфере финансирования охраны окружающей среды в работу водной программы и реформе экологической политики. Кроме того, будут изыскиваться возможности для сокращения затрат на управление деятельностью Специальной рабочей группы, в частности, на организацию встреч Специальной рабочей группы и Бюро. Бюджетные оценки будут готовиться вместе с предложениями по годовой программе работ.

Дальнейшие шаги Настоящий документ и более детальный проект программы работ на 2008 г. распространяются действующим членам Бюро СРГ ПДООС и РЭЦам ВЕКЦА. С учетом полученных комментариев и с согласия членов Бюро проект программы работ будет распространен членам Специальной рабочей группы для сведения до Белградской конференции.

ПРОГРАММНЫЙ КОМПОНЕНТ 1: РЕФОРМИРОВАНИЕ СЕКТОРА ВОДОСНАБЖЕНИЯ

Цель: Способствовать реформированию сектора водоснабжения и водоотведения в странах ВЕКЦА для достижения Целей в области развития на пороге тысячелетия, с тем чтобы населению непрерывно оказывались надежные и качественные услуги ВКХ по минимальной себестоимости.

Работа по этому компоненту ведется в рамках «Руководящих принципов Исходная информация: реформирования сектора водоснабжения», принятых на конференции министров экономики, финансов и охраны окружающей среды стран ВЕКЦА в 2000 г. в Алматы, и выводов и рекомендаций в области политики последующей конференции министров 2005 г. в Ереване.

В работе Специальной рабочей группы по этому компоненту учитываются политические цели и рекомендации, выработанные на других форумах:

• цели, согласованные на ВСУР, предусматривающие к 2015 г.сократить вдвое число жителей, не имеющих доступа к чистой питьевой воде, а также сократить вдвое число жителей, которые не имеют доступа к • включение вопросов водоснабжения и канализации в Экологическую • осуществление инициатив в отношении водных ресурсов в регионе • рекомендации последней (2006 г.) конференции министров стран ОЭСР по вопросам развития и охраны окружающей среды сосредоточить совместные усилия на воде и некоторых других компонентах работы.

Главная задача деятельности по этому компоненту заключается в том, чтобы использовать проделанную работу таким образом, чтобы она приносила дополнительную пользу, и обеспечить синергизм с сопряженными видами деятельности без дублирования усилий.

Наблюдение за работой по этому программному компоненту ведется Группой старших должностных лиц по реформированию сектора городского водоснабжения в странах ВЕКЦА и Рабочей группой по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС, которые в апреле 2006 г. в Алматы договорились проводить совместные встречи и эффективно объединить свою деятельность и ресурсы. На совместных встречах собираются высокопоставленные должностные лица, отвечающие за этот сектор, представители министерств коммунальных услуг, строительства и инфраструктуры, а также окружающей среды стран ВЕКЦА, доноров, МФО, НПО и частного сектора.

Виды ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1.1 МОНИТОРИНГ ХОДА ДОСТИЖЕНИЯ ЦРТ

деятельности: ПО ВОДЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОБРАЗЦОВ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ ИХ

ДОСТИЖЕНИЯ

Этот вид деятельности имеет своей целью обеспечить прочную эмпирическую основу для реформирования сектора водоснабжения и мониторинга прогресса в этой области, в частности мониторинга хода достижения Целей в области • Отчет о состоянии и финансировании водоснабжения и канализации в ВЕКЦА к следующей Конференции «Окружающая среда для Европы» в [2011 г.]. Этот отчет будет базироваться на ранее проделанной работе СРГ ПДООС и Всемирного банка, в результате которой создана база данных по работе предприятий ВКХ, которой охвачено около 400 предприятий ВКХ в 9 странах региона. Эти данные будут постепенно обновляться, начиная с 2008 г., в тесном сотрудничестве с Международной сетью Всемирного банка по сопоставлению среднеотраслевых показателей деятельности. Наборы данных будут консолидированы на всемирном веб-сайте показателей деятельности предприятий ВКХ Всемирного банка (www.ib-net.org). Отчет, в котором будут представлены основные тенденции и цифровые данные по состоянию инфраструктуры водоснабжения в регионе, а также ключевые вопросы финансирования инфраструктуры, будет подготовлен в 2011 г. и представлен на конференции «Окружающая среда для Европы».

• Отчет о калькуляции тарифов на воду и институциональных реформах в ВЕКЦА к следующей Конференции «Окружающая среда для Европы» в 2011 г. В этом документе будет обследована практика калькуляции тарифов на воду, действующая в регионе ВЕКЦА, и институциональные изменения, произошедшие после проведения последнего подобного обследования СРГ экономики/финансов и водного хозяйства стран ВЕКЦА.

ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1.2 БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНОЕ И ДЕЙСТВЕННОЕ

УПРАВЛЕНИЕ СЕКТОРОМ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

• Руководство по использованию контрактов, основанных на показателях деятельности. Руководство было разработано в 2005 г., в нем анализируются основные элементы, которые должны учитываться, когда предприятия ВКХ и муниципалитеты заключают контракты для достижения согласованных уровней оказываемых услуг водоснабжения. Для распространения Руководства в 2008 г.2 оказывается помощь четырем муниципалитетам стран ВЕКЦА, в которых действуют контракты, основанные на показателях деятельности, и которые желают их улучшить. По результатам этой работы Руководство будет усовершенствовано: в него будут добавлены дополнительные практические примеры и анализ.

• Диалог об участии частных операторов в ВКХ: возможности и препятствия. Позиции по этому вопросу часто противоположны. Этот Секретариат ОЭСР/СРГ ПДООС получил грант ТАСИС на выполнение этой работы, которая продолжится в 2008 г., после истечения срока действия мандата СРГ ПДООС. Если мандат СРГ ПДООС не будет продлен после 2007 г. на Белградской конференции министров, секретариат ОЭСР завершит работу в тесном сотрудничестве с Рабочей группой ВИЕС.

проект будет сосредоточен на обсуждении возможной роли представителей частного и государственного секторов в оказании услуг водоснабжения населению. Начат и будет продолжен структурированный диалог с операторами и лицами, занимающимися разработкой и проведением политики в странах ВЕКЦА с участием Всемирного банка.

• Развитие потенциала муниципалитетов и предприятий ВКХ в сфере финансового планирования. Работа по этому компоненту ведется на основе инструментов и методик СРГ ПДООС (то есть Инструмента финансового планирования для предприятий ВКХ и Инструмента среднесрочного планирования инвестиций для муниципалитетов), равно как и инструментов и методик, разработанных другими организациями (например, Комитетом по подготовке проектов, ЕБРР и Всемирным банком). Работа заключается в разработке учебных материалов, создании программы обучения преподавателей и обучении 40-50 сотрудников предприятий ВКХ и муниципалитетов и будет проводиться в 2007 и 2008 гг. Будут изыскиваться возможности для сотрудничества с одним из РЭЦ ВЕКЦА для реализации проекта, то есть путем привлечения к работе в качестве местных преподавателей персонала РЭЦ.

• Отчет о мерах по преодолению чрезмерной фрагментации водопроводноканализационного хозяйства. Все более признается, что децентрализация ответственности за водоснабжение и канализацию делает более сложным для предприятий ВКХ и муниципалитетов полное использование экономии от масштаба, сохранение и развитие достаточного потенциала для управления сектором и получение необходимых ресурсов для финансирования капиталовложений. В этом отчете будут рассмотрены возможные меры по реформированию, которые помогут преодолеть раздробленность вследствие децентрализации, то есть заключение межмуниципальных соглашений о сотрудничестве, создание региональных предприятий ВКХ и другие соответствующие меры. Эта работа будет включать в себя проведение ситуационных исследований и подготовку аналитических документов, которые будут обсуждаться на двух-трех семинарах на уровне экспертов с целью выработки рекомендаций по мерам политики для правительств стран ВЕКЦА и доноров.

ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1.3 НАЦИОНАЛЬНЫЕ ДИАЛОГИ В ОБЛАСТИ

ОТРАСЛЕВОЙ ПОЛИТИКИ В ВКХ О БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНОМ

ФИНАНСОВОМ УПРАВЛЕНИИ СЕКТОРОМ

• Содействие национальному диалогу в области отраслевой политики в ВКХ путем разработки финансовых стратегий для достижения ЦРТ по воде. Этот проект будет реализовываться в тесном сотрудничестве с Рабочей группой по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС, которая будет движущей силой в определении стран, в которых должен быть налажен такой диалог. Стратегия оценит затраты на достижение инфраструктурных целевых показателей, в частности целевых показателей, предлагаемых ЦРТ, и сопоставит их с имеющимися финансовыми ресурсами. Кроме того, в рамках этой работы будет оценено, как смягчить потенциально негативное воздействие повышения тарифов на сравнительно малоимущие слои общества в рамках стратегий достижения политических целей по воде. Эта работа будет базироваться на ранее проделанной работе СРГ ПДООС по финансовым стратегиям и социальным и институциональным аспектам реформирования сектора городского водоснабжения. Недавно подобные исследования были проведены в отношении Армении и Грузии, а в настоящее время ведется работа в Молдове. В 2008 г. планируется охватить этой деятельностью сельское водоснабжение и канализацию в Грузии и разработать финансовую стратегию для городского и сельского водоснабжения и канализации в Кыргызстане. Дополнительные страны, заинтересованные в налаживании отраслевых диалогов, будут определены на совместных встречах Рабочей группы по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС и Группы старших должностных лиц по реформированию водопроводно-канализационного хозяйства СРГ ПДООС.

• Совершенствование ФИЗИБЛ и расширение методологии финансовой стратегии для ВКХ за счет вопросов управления водными ресурсами. О необходимости более комплексного подхода к финансированию водного сектора (то есть ВКХ, орошения, противопаводковой защиты и т.д.) говорилось на ряде встреч на уровне экспертов, в частности на совещании Рабочей группы по странам ВЕКЦА Водной инициативы ЕС. Эта работа начнется в 2009 г. семинаром на уровне экспертов, на котором будут определены цели и сфера охвата работ и методологические варианты их осуществления. Вместе с тем, будут приложены усилия, направленные на повышение удобства ФИЗИБЛ для пользователя, с тем чтобы способствовать более широкому распространению и использованию этой модели в регионе.

ПРОГРАММНЫЙ КОМПОНЕНТ 2:

МЕРЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И ПРИРОДООХРАННЫЕ ИНСТИТУТЫ

Цель: Этот программный компонент будет способствовать дальнейшему укреплению мер экологической политики и природоохранных институтов в странах ВЕКЦА.

Внимание будет сосредоточено на вопросах сквозного характера с высоким потенциалом вклада в улучшение состояния окружающей среды, экономическое Страны ВЕКЦА достигли значительного прогресса в создании нормативных и Исходная информация: институциональных основ, по большей части отсутствовавших в начале переходного периода. Вместе с тем, по-прежнему необходимо усиливать реализацию политики на всех уровнях и интегрировать экологию в более широкий процесс экономических, политических и социальных реформ.

В этой связи предлагается три главных компонента работ:

Сеть по реализации программ природоохранного регулирования – REPIN – будет и далее служить для лиц, занимающихся разработкой и проведением политики, и специалистов-практиков стран ВЕКЦА трибуной для обмена опытом и создания партнерств с коллегами из стран ОЭСР, Центральной и Восточной Европы, а также представителями НПО и частного сектора по вопросам, представляющим взаимный интерес. Таким образом она будет служить платформой для политического диалога и способствовать процессу взаимного В этой новой фазе работ Сеть REPIN будет также создавать условия для ведения дискуссий о финансировании охраны окружающей среды. Сотрудники экономических/финансовых отделов министерств охраны окружающей среды, а также представители министерств финансов и экономики будут участвовать в сетевом взаимодействии и приглашаться на встречи Сети REPIN.

В реализации программы работ будут участвовать, насколько это возможно, институты региона ВЕКЦА, в частности РЭЦы ВЕКЦА, для ведения аналитической работы, осуществления деятельности по подготовке персонала и распространению результатов работы. Кроме того, в этой работе будет использоваться деятельность других международных программ, и, когда это целесообразно, она будет служить вкладом в их деятельность.

Виды ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2.1. ИНСТРУМЕНТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ деятельности ПОЛИТИКИ Работа по этому компоненту поможет природоохранным ведомствам стран ВЕКЦА повысить эффективность и действенность отдельных инструментов политики. В частности, в 2008-2011 гг. деятельность будет сосредоточена на • Содействие реформированию системы природоохранных разрешений:

Эта деятельность базируется на «Руководстве по системе комплексных природоохранных разрешений в странах ВЕКЦА» СРГ ПДООС и опыте, накопленном в ходе применения Руководства в Грузии, Кыргызской реформировании систем разрешений, будут даны целевые рекомендации экспертов. Функции обучения персонала в области комплексных разрешений, которые в 2005-2007 гг. выполнялись секретариатом СРГ ПДООС, будут переданы специализированным организациям региона, в • Содействие политическому диалогу по стандартам качества вод:

Необходимость согласования экологических и экономических аспектов применения методов управления рисками. На основе демонстрационного проекта, реализованного в Молдове, будет проведена оценка в еще одной стране, в которой реформируются стандарты качества вод в соответствии с образцами лучшей международной практики. В рамках регионального политического диалога будут обсуждаться вынесенные уроки и ответственности. СРГ ПДООС проделан большой объем работы, направленной на то, чтобы помочь регулирующим природоохранным органам стран ВЕКЦА модернизировать системы экономических инструментов охраны окружающей среды, в частности платежей за загрязнение и продукцию. Признавая необходимость дальнейшего повышения финансовых стимулов к надлежащему экологическому поведению, страны ВЕКЦА обратились за помощью в реформировании двух финансовых инструментов охраны окружающей среды:

административных (неуголовных) денежных санкций и ответственности результате будут подготовлены аналитический документ, руководство по образцам лучшей практики и ситуационные исследования конкретных стран, включающие в себя рекомендации в области политики. В этой работе будут учитываться принципы и концепции, применяемые в международном масштабе, в частности последние изменения,

ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2.2. СОБЛЮДЕНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ

ТРЕБОВАНИЙ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ

• Повышение эффективности контроля за соблюдением природоохранных требований: Подходы, основанные на учете риска, практически не применяющиеся в странах ВЕКЦА, повышают эффективность контроля за соблюдением требований, помогая инспекциям нацелить свою деятельность на те объекты, с которыми связано более сильное фактическое или потенциальное воздействие на окружающую среду, и объекты, не соблюдавшие требования в прошлом.

Кроме того, внедрение целевого планирования с учетом риска (дополняемого небольшим числом незапланированных проверок) повышает вероятность обнаружения нарушений, которая в настоящее время мала в связи с юридическими ограничениями на частоту проверок.

Разработка конструктивных мер по соблюдению количественных требований подкрепит эти методы и будет способствовать измерению деятельности самих природоохранных органов. В рамках этого проекта будет разработана методологическая основа на базе образцов лучшей международной практики, адаптированных к специфике стран ВЕКЦА, с учетом обзора первого опыта реформ в отдельных странах ВЕКЦА.

• Сопоставление показателей деятельности контрольно-надзорных природоохранных органов: Действующая система показателей контрольно-надзорной природоохранной деятельности позволяет контрольно-надзорным органам отслеживать свою деятельность, но приносит мало пользы процессу принятия решений и общественному контролю. В 2003-2007 гг. была проделана работа по анализу изъянов в измерении результатов деятельности, выработке общих рекомендаций и определению ряда показателей, полнее отражающих методы работы и влияние экологических инспекций. В продолжение этой работы будет разработан основной набор показателей, который будет использоваться для отслеживания и сопоставления показателей деятельности в регионе.

• Анализ определяющих факторов надлежащей природоохранной деятельности предприятий: Деловые круги стран ВЕКЦА демонстрируют все большую открытость диалогу по своей природоохранной деятельности и способах ее улучшения. Особенно активны отрасли, ориентированные на экспорт. Хотя это знак того, что изменилась система стимулов к соблюдению природоохранных требований, по-прежнему неясно, каковы основные стимулы к совершенствованию природоохранной деятельности. Уточнение этих стимулов и их количественная оценка помогут природоохранным органам и другим заинтересованным сторонам отработать свои стратегии экологического контроля. На основе опыта ОЭСР будет проведено обследование предприятий в отдельных странах ВЕКЦА. В результате будет подготовлен аналитический отчет (включающий в себя сравнение с данными стран ОЭСР) и рекомендации в области политики.

Функции подготовки персонала в области экологических проверок, которые в 2003-2007 гг. выполнялись секретариатом СРГ ПДООС, будут переданы специализированным организациям региона, в частности, РЭЦам ВЕКЦА.

ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 2.3. ИНСТИТУТЫ И ФИНАНСЫ

• Помощь министерствам охраны окружающей среды в развитии их институционального потенциала. Природоохранные институты большинства стран ВЕКЦА демонстрируют признаки улучшений, но они происходят с низкого исходного уровня и медленными темпами.

Реструктуризация проводится часто, но институциональные реформы, которые изменили бы методы работы и служили бы стимулом к добросовестности и улучшению результатов работы персонала, зачастую отсутствуют. Чтобы сделать возможным более активное стратегическое развитие институтов, ориентированное на результаты их деятельности, будет разработан инструмент оценки и мониторинга потенциала и деятельности институтов на основе ранее применяемого рейтинга экологической политики и институтов. Процесс создания этого инструмента будет включать в себя его опробование в 2-3 странах ВЕКЦА с целью разработки стратегий развития институционального потенциала для министерств охраны окружающей среды. Это также послужит более всеобъемлющей и систематической основой для рассмотрения донорами того, на что нацеливать техническое сотрудничество.

• Оказание помощи странам в повышении их потенциала в сфере среднесрочного планирования бюджета для управления природоохранной деятельностью: Обоснованная экологическая программа с указанием расходов крайне важна для того, чтобы убедить министерство финансов в необходимости выделения из государственного бюджета достаточных ресурсов на охрану окружающей среды. Во многих странах ВЕКЦА министерства охраны окружающей среды не обладают достаточным потенциалом для разработки реалистичных программ, что часто ведет к невыделению средств из бюджета и провалу программ. Для повышения предсказуемости бюджета отраслевых министерств и эффективности использования государственных средств министерства финансов некоторых стран ВЕКЦА внедряют среднесрочный прогноз расходов (СПР). Чтобы лучше понять опыт составления среднесрочных бюджетов в странах ВЕКЦА, особенно в природоохранном секторе, будет проведен региональный обзор действующей практики. Будут выработаны инструктивные указания о том, как составлять экологические программы таким образом, чтобы их можно было интегрировать в СПР и разрабатываемые впоследствии годовые государственные бюджеты.

Образцы лучшей практики, определенные в инструктивных указаниях, можно будет опробовать в рамках демонстрационных проектов в одной– Функции подготовки персонала в области оценки экологических проектов, которые в 2003-2007 гг. выполнялись секретариатом СРГ ПДООС, будут переданы специализированным организациям региона.