Владимир Орлов
Президент ПИР-Центра1
Терроризм как современная угроза глобальной безопасности:
выводы для России и Индии и
области для сотрудничества
Доклад на V Дискуссионном форуме
«Россия и Индия: партнерство в глобальном формате» 2
Москва
12 сентября 2011 г.
Международное сообщество вступило в XXI век в сопровождении новых, нетрадиционных угроз глобальной безопасности. Не успев освободиться от страхов, которые в XX веке были вызваны гонкой вооружений и угрозой мировой войны с масштабным применением в ней, наряду с обычными вооружениями, ядерного, химического и биологического оружия, мы лицом к лицу столкнулись с новыми, в чем-то даже более опасными угрозами международной стабильности. Одно из первых мест в списке этих угроз сегодня занял международный терроризм.
1. Международный терроризм сегодня Конечно, говорить о терроризме как о «новой» угрозе можно лишь с большой долей условности. По сути, из «нетрадиционных» вызовов глобальной безопасности он уже устойчиво укоренился в качестве традиционной. В 21-й век человечество вошло, уже имея тяжелый багаж террористических атак в большинстве регионов мира.
Сегодня определенно можно говорить о нарастающем распространении международного терроризма на обширном геополитическом пространстве, укреплении его материальной базы, увеличении количества террористических организаций, росте их численности, улучшении уровня подготовки террористов.
Деструктивная деятельность этого своего рода «террористического интернационала» затрагивает не только национальную безопасность России, но и создает серьезную угрозу международной безопасности в целом.
Об этом свидетельствуют многие факты, но особенно красноречивы результаты взрывов в Нью-Йорке и Вашингтоне 11 сентября 2001 года; захват заложников в московском Театральном центре на Дубровке в 2002-м г.; объединенные в одну цепь взрывы 11 марта 2004 года в пригородных поездах в центре Мадрида;
захват школы в Беслане 1 сентября 2004 года; взрыв в городе Мумбаи в ноябре 2008 г., взрывы в московском метро в марте 2010 г. К глубокому сожалению, данный список пополнился совсем недавно, когда 7 сентября 2011 г. в Дели в результате очередного теракта перед зданием Верховного суда погибли десять человек, а 47 человек были ранены.
По данным Национального антитеррористического центра США, только в г. по всему миру было совершено свыше 11,500 террористических атак в странах, в которых пострадали приблизительно 50,000 человек, включая около 13,200 случаев гибели людей. Больше того, число атак выросло в 2010 г. по сравнению с 2009 г. почти на 5 процентов. А наибольшее число атак – 8,960 – произошло в регионах Ближнего Востока и Южной Азии3.
При этом война, объявленная международному терроризму практически всем международным сообществом, ощутимых результатов пока не приносит. На двух основных фронтах этой войны – в Ираке и в Афганистане – число террористических атак в 2010 г. по сравнению с 2009 г. лишь выросло, в общей сложности унеся жизни свыше 6,500 человек4.
Об этом же, в частности, говорилось и на недавних (июль 2011 г.) переговорах секретаря Совета Безопасности России Николая Патрушева с советником премьер-министра Индии по национальной безопасности Шив Шанкаром Меноном. Так, комментируя устранение Усамы бен Ладена, Патрушев тогда отметил, что "Мы вместе с индийским коллегой пока не фиксировали больших успехов в борьбе с угрозой международного терроризма, несмотря на проведение операции по уничтожению «террориста номер один». Это связано с тем, что «те вопросы, которые необходимо было решить в Афганистане, еще не решены». «Стабильности в Афганистане нет», а на границе Афганистана с Пакистаном «еще ведется подготовка террористов». «Уничтожение Усамы бен Ладена на территории Пакистана это подтвердило»5.
В то же время, согласно результатам ежегодного исследования Terrorism Risk Index (TRI), опубликованного американской компанией Maplecroft в начале августа 2011 г. и посвященного степени террористической угрозы в разных странах мира, Россия попала в список 20 стран, где угроза терактов является чрезвычайно высокой. Так, в списке из 197 стран она заняла 14-е место, оказавшись опаснее, в частности, Судана (15), Ирана (16), Индии (18), Нигерии (19) и Израиля (20). При составлении доклада учитывались данные о терактах, произошедших за 12 месяцев до 1 апреля 2011 года6.
В качестве дополнительного подтверждения приведенной выше информации можно привести данные, озвученные в июле 2011 года главой ФСБ Александром Бортниковым: за первые полгода в России было совершено "преступлений террористической направленности", из них 110 в Дагестане. За такой же период в 2010 году в России было совершено около 400 терактов. А с начала 2011 года удалось предотвратить 31 теракт7.
Но, к сожалению, предотвращать теракты получается далеко не всегда. Так, российские спецслужбы действовали недостаточно эффективно в январе 2011 г., когда произошел крупный теракт в аэропорту Домодедово. Это заставило руководство страны снова заявить, что «терроризм остаётся главной угрозой безопасности России»8.
В частности, как зафиксировано в Стратегии национальной безопасности России до 2020 г., «деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции» представляет угрозу безопасности России в пограничной сфере. Военная доктрина России, утвержденная в феврале 2010 г., относит «распространение международного терроризма» к числу «основных внешних военных опасностей». В то время как «участие в борьбе с международным терроризмом» относится к числу «задач Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов»10.
Что же до Концепции внешней политики, утвержденной в 2008 г. президентом Д.Медведевым, то она дает, пожалуй, наиболее полное представление, по сравнению с двумя предыдущими документами, о современных подходах России к проблеме международного терроризма. В частности, в ней записано, что Россия «рассматривает как важнейшую национальную и внешнеполитическую задачу борьбу с международным терроризмом, исходя из необходимости системного и комплексного использования политико-правовых, информационно-пропагандистских, социально-экономических и специальных мер с упором на превентивную составляющую такого противодействия;
выступает за разработку дальнейших мер по сплочению глобальной антитеррористической коалиции под эгидой ООН с участием региональных организаций, без двойных стандартов и на основе универсальных антитеррористических конвенций и решений Совета Безопасности ООН… В соответствии с международным правом и своим законодательством Россия будет применять все необходимые меры по отражению и предотвращению террористических нападений на нее и ее граждан, по их защите от террористических актов, по недопущению на своей территории деятельности, имеющей целью организацию подобных актов против граждан и интересов других стран, по непредоставлению убежища и трибуны террористам и подстрекателям к террору». 2. Российский вклад в международно-правовое обеспечение борьбы с терроризмом Россия занимает традиционно активную позицию в области противодействия терроризму и является инициатором ряда предложений и международных документов, касающихся взаимодействия государств в данной сфере. Так, российские дипломаты принимали участие в выработке таких документов как Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, принятая в 2006 году.
Кроме того, Россия вошла в число первоначальных участников Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма12.
Россия продвигает и ряд новых инициатив по борьбе с международным терроризмом, в первую очередь, касающихся усиления координирующей роли ООН и призыва к унификации антитеррористического законодательства стран мира. По-прежнему сохраняют актуальность вопросы устранения пробелов международно-правовой базы антитеррора и борьбы с другими связанными с терроризмом новыми вызовами и угрозами.
В этой связи Россия призывает обеспечить четкую работу такого правового принципа, как «либо выдай, либо суди», закрыть различные правовые лазейки и «тихие гавани» для террористов, в том числе прикрывающихся статусом беженца, исключить другие возможности уходить от ответственности. Россия предлагает разработать универсальную конвенцию по вопросам выдачи и взаимной правовой помощи, в которой был бы и антитеррористический компонент13.
Россия предпринимает энергичные меры по реализации своей международной инициативы укрепления антитеррористического партнерства государств и бизнеса, направленной на налаживание скоординированного и эффективного сотрудничества в борьбе с терроризмом между государственными и частными структурами, которые рассматриваются в России естественными союзниками в деле отражения террористических угроз.
Инициатива была выдвинута под эгидой председательства России в «Группе восьми» в 2006 году и поддержана партнерами по «восьмерке».
Соответствующие позиции закреплены в главных антитеррористических документах саммитов «Группы восьми» в Санкт-Петербурге и Хайлигендамме.
«Восьмеркой» было принято решение выработать главный политический документ инициативы – международную Стратегию партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму, которая была затем представлена мировому бизнес-сообществу и в итоге принята в ноябре 2006 года на московском Глобальном форуме, собравшем более 500 представителей государственных структур и частных компаний.
Стратегией предусматривается создание государственно-частных международных рабочих групп по конкретным проектам сотрудничества государств и бизнеса. На настоящем этапе развития инициативы ее главным содержанием является выработка и продвижение заинтересованными государственными и негосударственными структурами конкретных проектов противодействия терроризму, в основном через препятствование его финансированию. Стратегия заложила добротные политические и организационные основы для диалога и сотрудничества правительств и делового мира в отражении террористических угроз.
По совместному российско-американскому предложению в 2007 г. инициатива государственно-частного антитеррористического партнерства была выведена на общеевропейскую площадку ОБСЕ, а к числу участников партнерства были добавлены институты гражданского общества. В результате были приняты соответствующие основополагающие решения на уровне министров иностранных дел стран-членов ОБСЕ, проведены масштабные конференции по тематике партнерства (в мае 2007 года и сентябре 2008 года в Вене).
Еще одной инициативой Москвы в данной области было предложение разработать универсальную международную конвенцию по борьбе с киберпреступностью как одним из элементов глобальной террористической сети и средством обеспечения ее функционирования14.
Россия продвигает новые инициативы по борьбе с терроризмом и в рамках региональных организаций, таких как ШОС и ОДКБ.
В рамках ШОС были приняты следующие документы, определяющие сотрудничество государств в указанной области: Шанхайская Конвенция по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года, Концепция сотрудничества государств - членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от июля 2005 года, Конвенция ШОС против терроризма от 16 июня 2009 года. Все эти документы призваны способствовать расширению институционального сотрудничества государств-участников ШОС через определение основных направлений совершенствования их национальных законодательств в области предотвращения и противодействия терроризму. Кроме того, в 2001 году была создана региональная антитеррористическая структура ШОС (РАТС ШОС).
В рамках ОДКБ также проводится активная антитеррористическая политика.
При СМИД ОДКБ с 2006 г. действует Рабочая группа по Афганистану. При Комитете секретарей советов безопасности ОДКБ функционируют рабочие группы по вопросам борьбы с терроризмом и противодействия незаконной миграции, информационной политики и безопасности. С 2004 года проводятся военные учения, в том числе с отработкой антитеррористических задач.
Отрабатывается взаимодействие в предотвращении и ликвидации последствий террористических актов на стратегически важных объектах, таких как АЭС, объекты ТЭК, транспорта. Кроме того, принят План коллективных действий государств-членов ОДКБ по реализации Глобальной контртеррористической стратегии ООН на 2008-2012 годы15.
В прошедшее десятилетие и до настоящего момента основным препятствием на пути международных усилий по борьбе с терроризмом является отсутствие единства в подходах к определению источников террористической угрозы и согласия по поводу мер противодействия им. Инициативы России по совершенствованию и расширению международно-правового режима в области борьбы с терроризмом способствуют формированию такого единства и укреплению координирующей роли ООН как универсальной международной платформы сотрудничества по важнейшим вопросам современного мироустройства.
3. Деятельность России по противодействию кибертерроризму и перспективы сотрудничества с Индией в данной области Высокотехнологичный терроризм, прежде всего кибертерроризм, станет, по оценкам ПИР-Центра, чуть ли не самым чувствительным бичом для ряда государств в ближайшие годы.
На данный момент проблематика противодействия кибертерроризму еще не нашла полного отражения в доктринальных документах РФ. Кибертерроризм не упоминается напрямую ни в Концепции внешней политики Российской Федерации от 28 июня 2000 г., ни в Военной доктрине РФ от 5 февраля года. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до года от 12 мая 2009 г. «совершенствование форм противоправной деятельности в кибернетической и биологической областях, в сфере высоких технологий»
лишь отмечается в качестве перспективной угрозы, не сопровождаясь какойлибо конкретикой в части мер противодействия.
На национальном уровне противодействие кибертерроризму в России регулируется отдельными правовыми актами, не составляющими целостной политико-правовой концепции. 12 мая 2004 г. был подписан Указ Президента России «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена» № 611. Указ запрещает госорганам использовать интернет без средств защиты и регламентирует ответственность спецслужб за обеспечение безопасного использования Всемирной Сети. По словам пресс-службы Президента РФ, Указ направлен прежде всего на обеспечение защиты сетевых ресурсов госорганов РФ от внешних угроз несанкционированного воздействия. Россия также не является участником наиболее известного и комплексного международно-правового акта, регулирующего вопросы противодействия кибертерроризму на наднациональном уровне - Конвенции Совета Европы «О киберпреступности», подписанной 23 ноября 2001 г. в Будапеште. Несмотря на то, что Конвенция носит открытый характер, РФ, в отличие от 43 государствчленов Совета Европы и 15 других стран, в конечном счете отказалась присоединиться к ней. Распоряжение Президента РФ от 15 ноября 2005 г. «О подписании Конвенции о киберпреступности» санкционировало присоединение РФ к Конвенции, однако на условиях пересмотра положений статьи Конвенции №32, пункта b.17 Пункт, вызывающий у российской стороны принципиальное несогласие, предполагает санкционированный доступ уполномоченных органов одного государства-участника к компьютерным данным, хранящимся на территории другого государства, без предварительного получения согласия последнего.
22 марта 2008 г. вступило в силу распоряжение президента РФ, в соответствии с которым распоряжение «О подписании Конвенции о киберпреступности» от ноября 2005 года признано утратившим силу. С тех пор Россия не проявляла интереса к конвенции Совета Европы, сосредоточившись на продвижении собственных инициатив в области противодействия кибертерроризму. Как заявил в ноябре 2010 г. сотрудник Росфинмониторинга Павел Ливадный, «РФ продвигает подход, предусматривающий разработку глобальной конвенции по борьбе с преступлениями в информационной сфере». Значительное внимание в последние три-четыре года РФ уделяет продвижению проблематики кибертерроризма (и киберпреступности в целом) через каналы ООН. Инициатива и предложение РФ лежали в основе решения Комиссии ООН по противодействию преступности и уголовному правосудию об учреждении открытой межправительственной группы экспертов для всеобъемлющего изучения проблем киберпреступности, принятому в мае 2010 г. Одной из приоритетных целей деятельности группы является выработка и формирование предложений по совершенствованию международно-правового измерения борьбы с киберпреступностью и кибертерроризмом.19 На 65-й сессии Генеральной ассамблеи в июле 2010 г. был представлен доклад Генеральному секретарю ООН по вопросам информационной безопасности. Документ подготовила группа правительственных экспертов из 15 стран (включая Индию), которую возглавлял замдиректора ДНВ МИД России Андрей Крутских. Единогласно принятый Генассамблеей ООН доклад, который заостряет внимание на необходимости выработки общих подходов в отражении киберугроз и борьбе с киберпреступностью (а также кибертерроризмом), стал прорывом после малорезультативной работы группы с момента ее основания в 2005 г.
Россия также активно вовлечена в развитие тематики противодействия кибертерроризму по линии ШОС и ОДКБ. В ходе неформального саммита ОДКБ в Астане генеральный секретарь Организации Николай Бордюжа заявил о том, что к декабрю 2011 г. ОДКБ планирует разработать системный подход по противодействию угрозе кибертерроризма, назвав работу по информационному противодействию одним из приоритетов Организации.20 В рамках ШОС тема противодействия кибертерроризму утверждается в качестве одного из ключевых приоритетов, во многом с подачи РФ. 2 июня 2011 г. вступило в силу межправительственное соглашение государств-членов ШОС о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности, которое было подписано 16 июня 2009 г. в Екатеринбурге. Соглашение углубляет и развивает положения антитеррористической концепции, которая была утверждена 5 июля 2005 г. и в которой борьба с кибертерроризмом рассматривается в качестве одного из основных направлений сотрудничества государств-членов ШОС. В рамках формата БРИКС проблематика кибертерроризма не входит в первоочередную повестку, однако Россия в определенной мере пытается использовать эту площадку для продвижения собственных инициатив в сфере борьбы с киберпреступностью и кибертерроризмом. В 2009-2011 гг. РФ лоббировала по линии БРИКС (прежде всего ЮАР и КНР) инициативу создания альтернативного международно-правового документа, регулирующего вопросы противодействия киберпреступности и кибертерроризму. Однако на 2011 г.
данная инициатива так и не получила развития, в основном из-за отсутствия поддержки в рядах самой БРИКС22. Тем не менее, в настоящее время тема кибертерроризма все активнее педалируется в рамках БРИКС, пусть и на декларативном уровне. В итоговой декларации саммита БРИКС от 14 апреля 2011 г. в пункте о противодействии терроризму говорится о приверженности сторон «сотрудничеству в укреплении международной информационной безопасности» и необходимости «уделить особое внимание борьбе с киберпреступностью». Одной из новых точек соприкосновения РФ и Индии в области противодействия кибертерроризму является деятельность Международного исследовательского консорциума информационной безопасности (МИКИБ). Консорциум создан в апреле 2010 г. в Гармиш-Партенкирхене, ФРГ при участии ряда университетов, общественных организаций и частных компаний из России, Индии, Германии, Китая, США и ряда других стран. В декабре 2010 г. в консорциум была принята Организация оборонных исследований Министерства обороны Индии24. Задачи консорциума включают проведение исследований и конференций по теме киберпреступности и доведение их итогов до широкой общественности и лиц, принимающих решения.
Проекты и перспективы сотрудничества РФ и Индии обсуждались еще в начале 2000-х гг. В 2004 г. было объявлено о планах по налаживанию взаимодействия между индийской Командой экстренного компьютерного реагирования (Cyber Emergency Response Team) и российскими структурами в области совместной борьбы с киберпреступностью во всех ее аспектах, включая и кибертерроризм.
Тематика совместного предотвращения киберугроз также упоминалась во время официального визита в Индию Владимира Путина 25-26 января 2007 г., однако до настоящего времени никакие конкретные проекты не были воплощены в жизнь. В результате, РФ пока отстает от других государств (Южная Корея, США) в развитии сотрудничества с Индией в сфере борьбы с кибертерроризмом и обеспечения кибербезопасности в целом.
4. Опасность ОМУ-терроризма Терроризм ищет новые, все более жестокие и масштабные способы устрашения.
Террористы и прежде не раз уже делали попытки “нащупать” пути к оружию массового уничтожения (ОМУ) – ядерному, химическому, биологическому, а также радиологическому, пытались овладеть им или их изготовить, проникнуть на ядерные объекты, применить сильнодействующие токсические средства, совершить диверсии против действующих и строящихся атомных установок и АЭС.
Для нас в России важно поместить эту угрозу в реальный контекст, протестировать имеющиеся сведения, убедиться, когда речь идет о фактах, а когда – о спекуляциях и передержках. Чуть ли не всю первую половину 1990-х годов мировое общественное мнение будоражили слухи о хищениях и нелегальных коммерческих сделках с расщепляющимися материалами, их тайной переправке за рубеж, якобы с террористическими целями… но сегодня мы знаем, что, за самыми редкими исключениями, все это было ничем не обоснованные и умышлено раздувавшиеся слухи, проще говоря – дезинформационная кампания, направленная прежде всего против России, а также ее соседей и союзников по СНГ и ОДКБ.
«