УДК 334.012.23

Костюкевич Руслан Николаевич

к.э.н., доц.

кафедра Менеджмента

Национальный университет водного хозяйства и природопользования

Украина, г. Ровно

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ МЕХАНИЗМОВ

ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННЫХ ПРОГРАММ

METHODOLOGICAL APPROACHES TO THE DEVELOPMENT OF

MECHANISMS FOR FINANCING ENVIRONMENTAL PROGRAMS

Государственное регулирование в области охраны окружающей среды в Украине базируется на использовании программно-целевого подхода, который эффективно применяется в странах с развитой рыночной экономикой. Однако в Украине он не стал действенным механизмом решения неотложных и стратегических социально-экономических проблем общества. Ведь, как показывает 20-летний опыт, ни одна из сотни национальных и региональных программ не была выполнена своевременно и в полном объеме. Показательными есть результаты «Программы комплексной защиты от паводков в бассейне реки Тиса Закарпатской области на 2006-2015 годы»: плановый объм работ по строительству защитных дамб выполнен на 15,2%; по берегоукреплению – 47,0% и по защите населенных пунктов – 19,2% [1]. Аналогичная ситуация наблюдается и в других отраслях экономики [2].

Примечательным есть то, что механизмы, которые направлены на достижение целей программ не работают, несмотря на наличие развитой нормативно-правовой базы (Закон Украины «О государственных целевых программах», постановления Кабинета Министров Украины, которые регулируют процедуры конкурсного отбора проектов, их экспертизы, использования средств, и т.п. [3-5]) и разветвленной системы институций.

Следует отметить, что эта проблема является актуальной для большинства стран постсоветского пространства. Это позволяет выдвинуть гипотезу о наличии определенных системных факторов, которые е определяют.

Например, согласно «Государственной программы развития сельского хозяйства России на 2008-2012 годы» [6] с двенадцати целевых показателей достигнуто только два. Кроме того, по оценкам экспертов, она с самого начала не была направлена на развитие промышленности, а цели были заведомо недостижимыми [7].

Учитывая институциональную природу проблемы, украинские ученые активно работают над разработкой механизмов управления природоохранными программами, которые учитывают в социальноэкономические условия страны. Весомые результаты исследований в этом направлении принадлежат Балатскому О.Ф., Голяну В.А., Гуменюку В.Я., Данилишину Б.М., Дорогунцову С.И., Кожушку Л.Ф., Сташуку В.А., Хвесику М. А., Яцыку А. В. и др. Проблемы оценки экологоэкономических последствий наводнений и эффективности инвестиций рассмотрены в рамках осуществления программ и проектов ОБСЕ, ЮНЕП, EVVSEC.

Большинство исследователей приходят к выводу, что главные проблемы программно-целевого управления в природопользовании заключаются в недостаточном финансировании программ, их несогласованности и несовершенстве. Соглашаясь с утверждениями, мы считаем, что в современных экономических условиях Украины актуальными, прежде всего, являются вопросы разработки методов достижения целей программ в условиях ограниченного финансирования и разной степени структурирования проектов, которые входят в состав государственных целевых программ. Такие цели могут быть достигнуты путем применения в управлении портфелем проектов природоохранных программ принципов государственно-частного партнерства.

Наряду с этим, следует отметить, что при разработке механизмов управления нужно учитывать институциональную и макроэкономическую среду, в которой будут реализовываться программы. Одним из основных факторов, определяющих масштабы и формы участия государства в макроэкономическом регулировании, является показатель централизации ВВП в консолидированном бюджете. Постсоветские страны в последние десятилетия переходили от централизованной экономики к рыночной.

Поэтому этот показатель имел стремительную динамику к уменьшению и составляет на данный момент в среднем 26% [8]. Наряду с этим, потребность участия государств в реформировании экономики и решении масштабных проблем, которые при этом возникают, постоянно росла, что выражалось в утверждении сотен государственных целевых программ в различных сферах жизни общества. Поэтому возникновение дисбаланса в системе программно-целевого управления стало неизбежным. Нужно также заметить, что в странах Европейского союза, где не происходят такие глобальные трансформационные процессы, доля перераспределения ВВП через консолидированный бюджет значительно выше и составляет в среднем 47% [8].

Одним из основных требований к механизмам управления государственными природоохранными программами является их высокая устойчивость. Особенно это касается программ и проектов защиты территорий от паводков и наводнений, что связано с масштабностью социально-экономических и экологических последствий вредного воздействия вод. В Украине негативные последствия паводков проявляются на 27% территории (165 тыс. кв.км.), где проживает почти треть населения. Наибольший вред несут горные и предгорные районы Карпат, часть склонов которых подвергается воздействию оползней, на 70% горных водосборах в Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской и Черновицкой областях развиваются солевые явления. За последние 20 лет значительные паводки, которые привели к возникновению чрезвычайных ситуаций в регионе, наблюдались в 1980, 1992, 1993, 1995, 1997, 1998, 2001 и 2005 годах.

Недостаточный уровень прогнозируемости паводков, наводнений и подтопления территорий, а также отсутствие целостного противопаводкового комплекса приводит к ежегодным убыткам в аграрном, промышленном секторах и социальной сфере экономики, которые по экспертным оценкам составляют 300-400 мнл. грн., а в отдельные влажные годы достигали 1 млрд. грн. (см. табл. 1).

Убытки от паводков в Закарпатской области Приведенные в табл. 1 значения являются неполными, поскольку учитывают преимущественно прямые экономические убытки, тогда как косвенные также есть достаточно масштабными. В то же время, отсутствие полной информации об объеме убытков не позволяет своевременно и в нужном объеме применить защитные меры по предупреждению и уменьшению негативного влияния стихийных явлений, а также затрудняет экономическое обоснование проектов.

государственного бюджета на выполнение государственных целевых программ выделяются средства, за счет которых осуществляется обустройство противопаводковой защиты территорий. За последние годы для защиты территорий в Украине создан комплекс противопаводковых сооружений, включающий 3,5 тыс. км. дамб обвалования рек, 1,2 тыс. км.

берегоукрепляющих сооружений, более 600 насосных и компрессорных станций для перекачки излишков воды.

Наряду с этим, оценивая имеющийся в Украине комплекс противопаводковой защиты территорий, следует признать, что он является не достаточным и требует значительной реконструкции и развития.

Защитные сооружения были построены в разное время и рассчитаны на разную обеспеченность паводков, большая часть из них – для решения локальных задач. Поэтому они не составляют единого комплекса противопаводковых сооружений, рассчитанного на надежную защиту территорий от паводков различной сложности. Несмотря на то, что государственные программы по противопаводковой защите территорий направлены на решение этой проблемы, состояние их выполнения не позволяет в ближайшем будущем их решить (пример одной из самых масштабных программ см. в табл. 2).

Выполнение «Программы комплексной противопаводковой защиты в бассейне р. Тиса Закарпатской области на 2006-2015 годы» за 2006-2011 гг.

мероприятия программой укрепление Защита пунктов Защита с/х земель К тому же нужно учитывать климатические изменения, наблюдаемые в мире (в т.ч. и в Украине), которые обостряют масштаб проблемы. В частности, прослеживается тенденция к снижению температуры воздуха в течение теплого времени года. Это приводит к уменьшению испарения, росту влажности верхнего слоя почвы. В свою очередь тенденция роста температур зимой способствует тому, что период с высокой вероятностью паводков растягивается почти на весь год [9].

Например, за последние 50 лет, средняя температура января повысилась на 2-3 оС, а июля – наоборот уменьшилась. При этом зарегистрировано и увеличение годового количества осадков. Указанные изменения климатических факторов приводят к увеличению естественной водности рек и количества паводков на них.

Таким образом, приведенные выше данные о причинах формирования высоких и частых паводков, которые обусловлены преимущественно глобальными изменениями климата и его цикличностью, влиянием их на водность рек, свидетельствуют о том, что в последнее время именно факторы природного происхождения были одной из главных причин возникновения и проявления стихийных явлений и процессов. Отметим, что большое влияние имеют также техногенные факторы и их негативное влияние все время усиливается. По данным института « Укрводпроект », убытки наносимые паводками гражданским и промышленным объектам, а также сельскохозяйственным угодьям, на 70 % являются следствием бесхозяйственности [10].

Для решения указанных проблем необходимо осуществлять крупные капиталовложения в противопаводковую защиту территорий. Однако механизмы финансирования, заложенные в государственных целевых программах, не функционируют, о чем свидетельствует системное невыполнение плановых объемов программ (см. табл. 3) Состояние финансирования противопаводковых мероприятий в 2007- годах в разрезе источников финансирования Значения за источниками финансирования, млн. грн.

Южный Сиверский Вследствие недостатка бюджетных средств совсем не финансировались государственные целевые программы противооползневых мероприятий и отселения населения из оползневых территорий.

Анализ информации, приведенной в табл. 3, показывает, что недофинансирование программ составляет почти миллиард гривен, при том, что местные органы власти почти не берут финансового участия в реализации программ, хотя ущерб, нанесенный стихией, имеет преимущественно локальный масштаб (см. рис. 1). Поэтому местное население и бизнес принимают финансовое участие в ликвидации последствий паводков. Это наводит на мысль о целесообразности разработки механизмов финансирования противопаводковых программ на условиях государственно-частного партнерства.

Рис. 1. Размеры убытков, причиненных объектам в период прохождения паводка 1998 г. (тыс. грн.) Исходной информацией для обоснования схемы противопаводковой защиты территорий является определение объема предупрежденных убытков и стоимость сооружений противопаводковой защиты. По нашему мнению, показателем выбора оптимальной схемы противопаводковой защиты или конструкций противопаводковых сооружений будет минимум приведенных затрат на единицу предупрежденных убытков. Есть предупрежднные убытки от паводков – это потери общества, которых удалось избежать в результате целенаправленной деятельности человека, в том числе – путем устройства противопаводковой защиты территории.

Считаем, что предупрежденные убытки формируются за счет:

экономического ущерба (прямого и косвенного), экологического ущерба (ухудшение состояния окружающей среды); социальных убытков, связанных с условиями проживания населения и состоянием его здоровья.

Такой подход позволяет не только обосновывать решения по выбору оптимального проекта капиталовложений, но и может лежать в основе дальнейшего процесса планирования организационно-экономического механизма реализации природоохранного проекта.

В теории проектного менеджмента разработаны надлежащий методический инструментарий формирования организационноэкономических механизмов управления проектами и программами [11].

Вместе с этим формирование моделей организационно-экономического взаимодействия участников природоохранного проекта должно осуществляться с учетом следующих особенностей:

территориальное единство субъектов, которые могут быть включены в состав участников природоохранного проекта;

значительные экологические последствия реализации проектов для субъектов хозяйствования и физических лиц, расположенных территориально близко к зоне реализации проекта;

технологическое единство инженерной инфраструктуры природоохранных объектов, что требует включения в состав участников проекта всех субъектов, на территории которых расположены его элементы;

использование для реализации проекта общественно значимых ресурсов, нуждается в государственном регулировании такой Оценка и мониторинг качества организационно-экономического механизма реализации проекта можно осуществлять, применяя критерии, с помощью которых оценивается качество любой открытой органической социально-экономической системы. Исходя из таких критериев, основными объектами оценки должны быть эмержентность целей участников и их надежность (мотивационная и организационная), а также соответствие степени надежности участника его важности для проекта [12].

Повышению эффективности и реализуемости природоохранных программ будет способствовать также внедрение инструментов проектного менеджмента в сфере мониторинга, управления содержанием, рисками и изменениями, которые сегодня, как было показано в проведенном анализе, не имеют системного характера, что приводит к хроническому невыполнению плановых показателей и целей программ. Реализация стратегических направлений противопаводковой защиты территории на основе научно-обоснованных решений, направленных на предупреждение возможных техногенно-экологических катастроф в будущем, даст возможность создать безопасные условия проживания человека в экологически опасных регионах и осуществлять восстановление природной среды, решение вопросов формирования и реализации государственной экологической политики Украины направленной на устойчивое развитие.

природоохранными проектами и обеспечению их финансирования на основе методологии проектного менеджмента и с использованием принципов государственно-частного партнерства позволит уменьшить энтропию организационно-экономических механизмов проектов и программ и создает предпосылки для успешной их реализации.

1. Овчаренко І.І. Економіко-екологічне оцінювання ефективності інвестицій у протипаводковий захист територій / автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.06 – економіка природокористування та охорони навколишнього середовища. – Рівне: НУВГП, 2013. – 24 с.

2. Економічна оцінка державних пріоритетів технологічного розвитку / За ред. д-ра екон. наук Ю.М. Бажала. – К.: Ін-т екон. прогнозув., 2002. – 320 с.

3. Закон України «Про державні цільові програми», від 18.03.2004 р.

№ 1621-IV.

4. Порядок проведення державної експертизи інвестиційних проектів / затверджений Постановою КМУ від 18.07.2012 р. № 683.

5. Порядок проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету / затверджено постановою КМУ від 25.11.99, № 2145.

6. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в году государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–20112 годы / утверждн Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.05.2013 г. № 753-р.

7. Литвинова Н. Вместо стратегии – план по валу // Эксперт, № (850) от 13.05.2013 г.

8. Комарова І. В. Доходи і видатки консолідованих бюджетів країн СНД / І. Комарова / Вісник Бердянського університету менеджменту і бізнесу № 2 (10), 2010 – С. 120-127. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Vbumb/2010_2/22.pdf.

9. Вишневський В. І. Про зміни клімату і стоку річок в Україні / В. І.

Вишневський // Меліорація і водне господарство. – 1996. – Вип. 83. – С.

72-81.

10. Горбань С. Уроки паводка на Закарпатті / Станіслав Горбань // Українська газета, 2000. – С. 8.

11. A guide to the project management body of knowledge (PMBOK® guide) Fourth Edition ©Project Management Institute, Four Campus Boulevard, Newtown Square, PA 19073-3299 USA, 2008.

12. Гуменюк В.Я., Костюкевич Р.М. Матричний метод аналізу надійності і взаємодії учасників територіального проекту // Вісник Тернопільської академії народного господарства. Випуск 7/3. – Видавництво ТАНГ «Економічна думка», 2002. – С.53-57.

Исследованы причины проблем финансирования государственных программ в сфере природопользования. Обоснованы концептуальные основы управления природоохранными программами и проектами на основе государственно-частного партнрства. Предложены научнометодические подходы к формированию организационно-экономических механизмов реализации противопаводковых программ.

The reasons for the problems of state programs in nature management were investigated. The conceptual foundations of programs and projects of nature use on public-private partnership were proposed. Scientific and methodological approaches to organizational and economic mechanisms of flood control programs were proposed.

государственная программа, природопользование, государственночастное партнрство, организационно-экономический механизм state programs, nature management, public-private partnership, organizational and economic mechanism