Образовательная политика

А.А. Пинский

ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ

В УПРАВЛЕНИИ ШКОЛОЙ:

НА ПУТИ К ШКОЛЬНЫМ

УПРАВЛЯЮЩИМ СОВЕТАМ

1. Проблема Начнем с эмпирического материала — цитат из интернет форума «родители «Родители и школа», который функционирует на «Российском об и школа» щеобразовательном портале»1.

16 апреля 2004 г., 02:41 | Оксана Ивановна Петрова Имеет ли права школа организовывать такое мероприятие, как поездка в детский приемник распределитель? Выбрали детей, по их мнению, трудных, в том числе и моего. Моему ребенку 13 лет.

Я своего ребенка трудным не считаю. Не считаю, что ему будет по лезно посещать это мероприятие. Могу ли я не пустить своего сы на на эту экскурсию?

26 ноября 2003 г., 12:09 | Татьяна В школе №160 Петербурга администрация узаконила так на зываемый сбор «в фонд школы». В прошлом году собирали по 500 руб. с ученика, а в этом году обязали сдать по 1000 руб. Кро ме этого мы отдельно оплачиваем уборку класса ежемесячно, от дельно оплачиваем ремонт своего класса. Но средства на ремонт нашего класса категорически запрещено вычитать из «фонда школы». Мы готовы помогать своему классу, но причем тут «фонд школы»? Ситуация обостряется тем, что на педсоветах отчитыва ют тех учителей, чьи ученики не сдали деньги в «фонд школы».

Учитель, в свою очередь, устраивает истерики родителям.

Убедительная просьба: разъяснить данную ситуацию с кон кретными ссылками на конкретные законы и постановления. Ника ких договоров со школой мы не заключали.

Интернет-адрес: www.school.edu.ru Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам 26 декабря 2003 г., 02:00 | Смирнова А в нашей школе, что находится в Приморском районе, директор вообще обнаглел. Деньги собирают с родителей (с каждого по 600 руб.) — и попробуй не сдать, кл.рук. наказывать будут по полной программе. Директор обнаглела, как говорят сами учителя, «чувство меры потеряла». Скажите, какие меры можно принять, а родители боятся, сами поймете почему.

25 декабря 2003 г., 15:59 | Елена Обращаюсь за советом. Мой сын учится в 9 классе. Отношения со всеми учителями прекрасные, за исключением учителя химии.

Постоянно по любому поводу ставит двойки. Прелюдия начинается с того, что она встает около его парты и начинает говорить, что все равно больше двойки ты не получишь. Пробовала разговаривать с учителем, предлагает дополнительные платные уроки. Те, кто хо дит на эти платные занятия, получают хорошие оценки, но знания не выше, чем у моего сына. Понимаю, что проще заплатить за эти курсы у нее, но сознание мое противится этому. Занимался сын с другим учителем химии, а школьный учитель по химии все равно ставит двойки. Сегодня, 25.12.03 г., я узнала, что из учащихся 8– классов 87 детей имеют в четверти двойки. Я понимаю, что проф непригодность учителя доказать практически невозможно, но не может быть так, что эти 87 детей бездарны и глупы.

04 февраля 2004 г., 14:10 | Константин Директор школы №81 г. Челябинска постоянно ссылается на раз решение некоего г на Кеспикова (департамент народного образова ния при администрации г. Челябинска) на сбор денег с родителей, за являя при этом, что деньги «мы требовали, требуем и будем требо вать, и никуда вы (родители) не денетесь! А те классные руководители, которые не обеспечили сбор нужных сумм, будут нести персональную ответственность!» Учитывая, что «педагогический» путь этой дамы на чинался с колонии для несовершеннолетних преступников, можно представить стиль и темперамент общения как с преподавателями, так и с родителями и с учениками. Ничего не стоит на общешкольной линейке вывести ученика вперед и объявить, что им не сданы деньги.

А суммы требуются весьма веселые: фонд школы 500, на компьютеры 1000 (причем устаревшие) и т.д. Ежегодных отчетов за использование денег не проводится, зато в кабинетах директора и завуча монтируют ся двери по 6000. Все не описать. Но как страшно за детей! Ведь такие «педагоги» весьма способны искалечить ребенка психически. Почему они ничего не боятся? ИХ НИКТО НЕ КОНТРОЛИРУЕТ!!!

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам 2. Школа: потеря Теперь приведем интересные экономические оценки, связан образовательного ные с реальным присутствием школы на рынке образовательных Средняя стои мость обучения ре бенка в муници пальной школе (год/мес.) Источник: данные России Готовность семей оплачивать образовательные услуги Регион Источник: Минфин России и Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий (2001 г.).

находящаяся исходно в исключительно благоприятных условиях (бесплатные помещения, легкость в оформлении лицензий и иных разрешительных документов, содействие местных властей, бес платные коммунальные услуги, отсутствие посредников при выхо ки существующего образовательного рынка. Если сопоставить данные официального учета (идущие от школьных бухгалтерий) зяйств), то мы увидим, что «серый» нелегальный финансовый обо Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам Расходы семей на образование детей (за полгода, в период: сентябрь 2000 г. – февраль 2001), руб.

Челябинская обл.

Белгородская обл.

Хабаровский край Самарская обл.

Вологодская обл.

В среднем перерасчет на год тельных учреждений изменений федерального законодательства троля, полном казначейском исполнении финансового оборота мико правовой культуры школьных администраторов, бухгалтер ют безнадежную институциональную неэффективность существу Консолидированные расходы территориальных бюджетов на образование % к предшест вующему году Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам % к (к образованию) % к (в промышленности) Приведем обобщающую по отношению к приведенным данным «Темпы роста расходов на образование в территориальных бю джетах последние несколько лет были очень высокими. По отчет ным данным об исполнении консолидированных бюджетов субъек тов Федерации в 2002 году на образование было истрачено 326 млрд. руб., что составило увеличение расходов на 42% по сравнению с 2001 годом. Если сравнивать с 1999 годом, то за 4 го да расходы выросли в рублевом исчислении в 2,5 раза. Это рост в номинальном выражении. Если же оценивать в реальном выраже нии с учетом инфляции, то рост составит 1,5–2 раза (в зависимос ти от того, на официальные данные по инфляции мы будем опи раться или нет). В любом случае рост расходов территориальных бюджетов на образование в реальном выражении был гораздо больше, чем 10%, которые предусматривались материалами Гос совета, посвященного реформе образования. По темпам роста расходов территориальных бюджетов на образование (за счет ко торых практически целиком финансируется общее образование) его явно можно назвать приоритетной отраслью.

зование повлияли на стабильность финансирования и результаты Заметных скачков в качестве образования не видно; учителя как недополучали мизерную зарплату, так и продолжают ее недо получать и бастуют, как прежде; школьная «коммуналка» в долгах как в шелках. Что же получается — численность школьников сокра щается и будет сокращаться еще более высокими темпами (о чем свидетельствуют все демографические прогнозы вплоть до года), удовлетворенность общества школьным образованием ни Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам ввысь от грешной земли. Следовательно, причина недостаточной 3. Проблема Все вышесказанное — и соответствующую аргументацию можно управления еще значительно расширить — свидетельствует, на наш взгляд, школой как инс титуциональная проблема ков и одновременно признаков этого кризиса является феномен ясь более политкорректно: «скорость трансформации общества существенно превысила скорость трансформации системы обра ла классическим «дирижистским институтом», особенно явно это состоялось в сильных централизованных государствах — Франции Абанкина И.В. Совершенствование межбюджетных отношений в сфере образования. // «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы: Материалы III Международной научно-практической конференции» / ПетрГУ Петрозаводск, 2003., С. 16–17.

См. материалы проекта: Разработка и реализация комплексного социологического мониторинга реализации хода модернизации управления образованием. М.: Московская школа социальных и экономических наук Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, 2002.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам следняя полностью детерминировалась государством.

щих уровней государственного управления. К таким параметрам ностное обновление школы требует задействования самых разных венной составляющей управления позволяет пустить в дело новый системный и, возможно, определяющий ресурс — изменение систе становится следующий: «Что такое школа гражданского общества?»

Здесь, например, следует отметить принятие важного закона (от 07 июля 2003 г., № 123-ФЗ) «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», согласно которому вводится прямая субвенция из регионального бюджета на финансирование зарплаты работников и текущих расходов школ, причем рассчитываемая на основе нормативного принципа.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам ном смысле приватизации предприятий реального сектора эконо privatization but participation. Для такого участия необходим опреде ленный институт, этим институтом являются управляющие советы.

4. Советы Общественные органы и структуры, принимающие сегодня реаль попечительские ное участие «в делах школы», в первом приближении можно разде управляющие тийно юридическую тонкость, связанную с тем, что в законодательстве См. объемную книгу: Общественное участие в управлении школой: Школьные советы. М.: «Альянс-Пресс», 2004.

Советы и другие формы участия общественности в образовательных системах Европейского Сообщества.

ЭВРИДИКА. Информационная сеть образовательных систем Европы / Под эгидой Европейской комиссии. 1996.

Мы не обсуждаем здесь такие органы, как педагогический совет или родительский комитет, поскольку по традиции понятно, что они имеют только совещательные или вспомогательные функции, но никак не собственно управленческие.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам в качестве основного понятия используется понятие «орган самоуправ ления» (образовательного учреждения). На практике же попечительские советы школ сегодня чаще создаются как внешние самостоятельные «своей» школой определяется из его устава и названия («попечитель тельной некоммерческой организации. Конечно, и внутришколь вторых, складывающейся практике регистрации попечительских Конечно, у нас имеются сторонники попечительских советов, создаваемых в форме самостоятельного, обособленного от школы юридического лица, настаивающие на том, что подобные советы могут иметь не только функции благотворения («нашел деньги — дал их школе — проверил целевой характер расходования»), но и собственно управления. Однако роковым вопросом для подобной позиции оказывается следующий: как негосударственное (и «не-муниципальное», т.е. не входящее в систему органов публично-правовых образований) юридическое лицо, находящееся в 100%-ой частной собственности, может приобрести права управления по отношению к государственной (муниципальной) школе — организации, находящейся в 100%-ой государственной (муниципальной) собственности? Слабая теоретическая надежда возможна была бы в следующем ответе:

«посредством того, что учредитель, то есть орган местного самоуправления, передаст ей, то есть частной некоммерческой организации, часть полномочий учредителя по управлению школой». Однако сторонники подобного подхода пока не сумели нам предложить, даже теоретически, ни одного внятного правового механизма подобного отчуждения полномочий.

Вышеупомянутые Президентский указ и Постановление правительства о попечительских советах.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам щее время распространяется термин «Совет общеобразователь тавной орган школы. Конкретные управленческие полномочия рег ламентируются уставом школы, который, однако, составляется на через федеральный уровень регулирования выйти непосредствен является самостоятельным юридическим лицом). Предполагаемое казначейства и органов управления образованием финансовой де ятельности. По существу, является вспомогательной и благотвори ле негосударственная организация может приобретать реальные 5а. Школьные Кратко обобщим положение дел со школьными советами в странах советы Европейского сообщества. В подавляющем большинстве стран ЕС в зарубежных в школах созданы различные органы (советы, комитеты, форумы, школьных комиссии — далее «советы»), с помощью которых учителя, родите системах ли, ученики и местные органы управления образованием могут (обзорно) принимать участие в управлении школой. Однако их задачи и пол номочия существенно различаются. Принципиально можно выде мнение (например, в государственных школах фламандской общи принимать участие во внепрограммной активности (внешкольных Изложено по книге: Советы и другие формы участия общественности в образовательных системах Европейского Сообщества. ЭВРИДИКА. Информационная сеть образовательных систем Европы / Под эгидой Европейской комиссии. 1996.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам мероприятиях), они способствуют педагогическим инициативам и образовательным мероприятиям (образовательные советы в Люксембурге).

Так, в Германии школьная конференция занимается различ ными аспектами школьной жизни и преподавания (программы, распределение помещений, школьные мероприятия, меры пре досторожности); кроме этого, она занимается такими общими во просами, как домашние задания или проведение школьных экс периментов.

В Австрии школьный форум (младшая школа) и комиссия школьного сообщества (средняя школа) в рамках общей тенденции усиления школьной автономии имеют также право голоса в приня тии решений по вопросам, которые относятся к программе школы, численности классов и употреблению финансовых средств.

В Шотландии советы по школьному управлению (School Boards) с 1988 года в возрастающей степени участвуют в решении админис тративных задач в региональных органах управления образованием.

2) Органы с определенными полномочиями в принятии решений, которые вместе с руководителем школы отвечают за текущую ра боту школы.

Также и эти органы в разных странах — членах ЕС имеют весь ма различные функции.

В Греции конференция учителей отвечает за организацию (по рядок) работы школы, а также за обеспечение регулярных контак тов между учителями и родителями.

Во Франции управляющий совет организует работу школы на средней и старшей ступенях и принимает программу школы.

В Италии cоветы по младшей школе и советы по средней и старшей школе решают финансовые вопросы, вопросы органи зации и планирования школьной жизни.

В Дании школьная конференция отвечает за порядок работы школы. Кроме этого, задача школьной конференции — разработка программы школы и ее подача на утверждение муниципальному В Испании (Consejo eskolar del centro) имеет инспектирующую функцию и управляет школьной жизнью. Он обеспечивает активное участие всей школьной общины и выбирает руководителя школы.

В Португалии действующий на уровне школы совет (Concelho de Eskola) выбирает и назначает руководителя школы, инспектирует работу школы и утверждает многочисленные документы, подготав ливаемые педагогической конференцией (педагогическим сове том) школы.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам governors, Северная Ирландия входят определение направления гда, представители местных органов управления образованием при ло, преобладает паритетность (Германия, Испания, Франция, Люксембург, Нидерланды и Австрия). В некоторых государствах и Шотландия в самоуправляемых школах (Selfgoverning Schools).

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам SKOLEBESTYRELSE (Школьная конференция) Орган Председательство Председатель является выборным членом школьной конференции Представители следующих партнеров в области образования:

Школьная конференция выполняет функции соответственно ос новным задачам и условиям, поставленным перед ней Советом общины. Она определяет основные условия различных аспектов деятельности школы, среди которых: организация учебного про цесса, количество учебных часов, выбор предметов по выбору, Функции / организация учебного процесса в отдельных классах, распреде полномочия ление обязанностей среди учителей и совместная работа школы и семьи. Она вырабатывает предложения по учебным планам и представляет их в Совет общины. Кроме того, она принимает школьный бюджет и утверждает использование различных учеб SKOLEBESTYRELSE (Школьная конференция) Орган В полных общеобразовательных средних школах Председательство Председатель избирается из членов конференции Представители следующих партнеров в области образования:

Состав Школьная конференция определяет, основываясь на предложе Функции / ниях школьного руководства, количество принимаемых в школу полномочия учащихся, перечень изучаемых предметов, сроки каникул и опре

ГЕРМАНИЯ

и средней ступени организуются коллективные органы, принимаю щие на себя, как правило, консультативную функцию.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам

SCHULKONFERENZ, SCHULGEMEINDE,

SCHULFORUM, SCHULAUSSСHUSS

Орган Председательство Директор школы Состав Функции / оценок). Частично возможно участие их в принятии взаимосвя полномочия занных с этими сферами деятельности решений, среди которых проведение школьных экспериментов. В отдельных федеральных

ФРАНЦИЯ

CONSEIL D'ECOLE

Орган Председательство Директор школы Состав Функции / полномочия Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам

CONSEIL D'ADMINISTRATION

Орган Председательство Директор школы (principal в коллеже, proviseur в лицее) Управляющий совет формируется из членов следующих групп:

Состав Этот орган обладает достаточной компетенцией в области орга низации школьного образования и работы школы. Он утверждает Функции / школьный план, в котором определяется, как национальные цели полномочия образования и учебные планы должны претворяться в конкрет

НИДЕРЛАНДЫ

MEDEZEGGENSCHAPSRAAD

Орган Председательство Член совета Количество членов зависит от величины школы.

(Более 250 учеников: максимум 6; 250–750 учеников: максимум 10;

750–1250 учеников: максимум 14; более 1250 учеников: максимум 18) Учредители (bevoegd gezag) не представлены.

Согласительный совет обладает совершенно определенными общими полномочиями, а также консультативным правом, Функции / правом участия в совместных решениях, правом выносить полномочия предложения перед учредителем школы. Минимум дважды в году учредитель должен предоставлять возможность согласительному Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам

ФИНЛЯНДИЯ

Орган Председательство Представлены:

Функции / полномочия Орган Председательство Максимум 10 членов (со сроком полномочий 4 года), представляющих следующих партнеров в сфере образования:

Функции / полномочия Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам

ШВЕЦИЯ

Орган Председательство Избранный член соответственного объединения Состав — на уровне общины: минимум один представитель родителей от Функции / Консультативный орган для местных органов, принимающих полномочия решения.

Председательство Как правило, директор школы Задачи варьируются в зависимости от общины. Некоторые сове ты имеют право участвовать в принятии решений. Часто эти со веты занимаются вопросами, касающимися школьного окруже Функции / ния, бюджета, приобретений и отдельных мероприятий. Они, как полномочия правило, не привлекаются к решению педагогических вопросов (например, постановке целей обучения и планированию школь

НОРВЕГИЯ

SAMARBEIDSUTVALG — Координационная комиссия Орган Председательство Председатель назначается членами комиссии В каждом учебном году созывается новая комиссия Координационная комиссия консультирует директора школы по Функции / всем вопросам, касающимся управления школой и относящимся полномочия к сфере образовательной и воспитательной работы.

Представители учащихся не имеют права голоса.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам Орган SKOLEUTVALG — Школьная комиссия (в полных средних школах) Председательство Председатель избирается членами комиссии.

Комиссия заново формируется каждый учебный год.

Функции / полномочия 5b. Школьные Поскольку Англия — страна, входящая в число стран с наиболее советы в Англии: развитой и наиболее отрефлектированной системой обществен доклад ного управления в школе (а ее опыт играет особую роль для идуще М. Барбера го ныне становления российских школьных советов), представля Органы общественного управления школой были созданы законом (1) Общая часть в 1986 г. Полномочия органов управления ограничивались назначе были организовать родительский референдум, который должен В основу раздела положен доклад Майкла Барбера — одного из «отцов» нынешней английской образовательной реформы, ныне старшего советника премьер-министра Великобритании, — прочитанный на семинаре ГУ-ВШЭ по общественному управлению в образовании 19 мая 2002 г.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам были определенные преимущества. Прежде всего, на местные орга ны управления образованием оказывалось давление, которое стиму лировало работу этих органов таким образом, чтобы они охотнее от вечали на потребности школы и активно с ней сотрудничали. У школь ных директоров появилась дополнительная степень свободы.

Недостатками этой схемы стали конфликты, возникающие между местными органами управления образованием и школами.

И в 1998 г. был принят новый законодательный акт, запрещающий школам уходить из под контроля местных органов управления образованием. Тем не менее последний акт сохранил преимуще ства прежнего подхода, закрепив их, делегируя еще большее ко личество полномочий теперь уже всем школам, а не только тем, которые финансировались напрямую государством. Кроме того, были законодательно закреплены максимальный процент бюдже та, который местные органы управления образованием могли расходовать на собственные нужды (то есть помимо непосредст венной пересылки положенных денег в школы), и возможность вмешательства в деятельность местных органов управления об разованием уже с национального уровня, если эти органы превы шали свои полномочия.

В 2002 г. в парламенте прошел законопроект, по которому орга нам управления школы передаются дополнительные полномочия.

Теперь успешный орган управления школой может брать ответст венность за деятельность не одной школы, а нескольких. Если ря дом с успешной школой находится слабая, то полномочия управле ния этой слабой школой могут быть переданы органу управления сильной соседки.

Итак, практически в каждой английской школе есть обществен ный Управляющий совет (раньше он назывался «Управляющий ор ган»). Этот совет по закону обязан руководить деятельностью шко лы. В состав этого органа входят следующие представители:

родители, избранные другими родителями;

учителя, которых избирают сотрудники школы;

представители местных органов управления.

Эта группа привлекает других членов совета: представителей от деловых кругов и от иных значимых структур местного сообщества.

Если деятельность школы поддерживает благотворительный фонд, они управляют и работой этого фонда. Состав совета — от до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Со вет выбирает председателя, который не может быть ни директо ром, ни одним из учителей.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам ственно подбирает педагогический состав учителей обычно дирек средств, он решает, сколько учителей назначить, сколько набрать других сотрудников, какую технику купить, сколько книг приобрес мени, отводимого на исполнение обязательного национального танавливает правила школьной жизни (правила поведения учащих отвечать за привлечение большей части капитальных инвестиций.

совета обязаны публиковать годовой отчет деятельности школы, школьное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Основываясь на имеющихся данных, Совет задает количественные показатели бу совершенствования этих показателей. Планируемые показатели посредственном участии директора, который, что естественно, об равление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции Имеется в виду, что реализуется подушевое финансирование, при этом в расчет берутся, помимо числа учащихся, и размер учебного заведения, и социальная ситуация, в которой школа находится.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам или академические показатели школы неадекватны и вызывают жалобы родителей, то местные власти имеют право и должны вме шаться. Эти властные полномочия оформлены законом.

преждение, которое посылается директору школы и органу школь ного управления (совету). В нем сообщается, какие действия шко ла должна предпринять по коррекции сложившейся ситуации.

В крайнем случае власти могут даже отобрать у школы бюджет или поменять органы управления. Но всякий раз, когда они решают вмешаться в деятельность школы, они должны доказательно обос Каковы же, по мысли Майкла Барбера, достижения и проблемы ан (2) Результаты Первое достижение: ответственность за реформирование об разования лежит непосредственно на школах. Для этого школы до статочно обеспечены финансами и властными полномочиями.

При этом они должны быть подотчетны общественности, что ставит Второе: у хороших директоров и учителей возникло чувство осво бождения от многих формальных зависимостей. Теперь не нужно каждый раз просить разрешения у местных органов управления об разованием сделать ремонт, если он срочно требуется. Согласовы вать это ни с кем уже не нужно, а нужно просто брать и делать ремонт.

Третье: появилась возможность разнообразить школы, потому что каждая школа теперь несет на себе ответственность за свою Четвертое: демократизация жизни школ. Сейчас гораздо боль ше родителей вовлечено непосредственно в управление школой, Пятое: данные, касающиеся выполнения школой своих основ ных задач, широко публикуются. Такова британская версия гласно сти образования. Поэтому никакие проблемы сегодня от внимания Первая проблема: граждане, входящие в состав школьного Уп равляющего совета, работают фактически волонтерами, им ничего за такую работу не платят, но ответственности у членов совета от ректора, его личностных качеств и профессиональных навыков.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам Сейчас делаются большие вложения в подготовку руководителей (3) Состав Управляющего или дополнительные члены советов конфессиональных школ (как совета (кооптирует) новых членов. Нельзя быть представителем родите Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам три — директор, учитель и член подсобного штата. Они могут со стоять в Совете, пока работают в школе. Члена от каждой катего рии (учитель, обслуживающий персонал) избирают на собрании работников соответствующих категорий.

Представители местных органов управления образованием на Представители местного сообщества назначаются (кооптиру ются) Советом. Они должны жить в округе, который обслуживает школа и, по мнению Совета, должны быть заинтересованы в успехе школы. Они дисквалифицируются, если оказываются представите Представители партнерских организаций номинируются роди Представители спонсоров номинируются теми спонсорами, которые оказали значительную помощь школе.

Члены Совета могут делегировать некоторые свои функции дирек (4) Функции Управляющего Однако имеются важные функции, которые Совет обязан оста совета вить исключительно в своем ведении (не может их делегировать):

решения, касающиеся объема деятельности Совета;

назначение и вывод председателя и вице председателя Совета;

требования проведения полного сбора членов Совета;

регулирование процедур Совета и его комитетов, комиссий;

одобрение перспективных направлений деятельности школы;

публикация предложений о закрытии школы или пересмотре публикация предложений об изменении статуса, категории определение объемов («контрольных цифр») набора учеников определение длительности проведения занятий, длительнос одобрение официального бюджета школы для представления Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам 6. Школа Кратко обозначим еще одну фундаментальную тему: «школа и рынок».

и рынок За последние пять шесть тысяч лет своей истории человечес кая цивилизация выработала, в сущности, два фундаментальных го взаимодействия производителей и потребителей различных благ тему, где отсутствует, в качестве системообразующего, институт частной собственности? Никто не знает исчерпывающих методов Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам вать лишь государство. Только изменение институциональной 7. Определение Теперь дадим рабочее определение Управляющего совета и рас Управляющего совета ленческие (властные) полномочия по решению ряда важных вопросов ского управления. Он является инструментом прямого обществен реализации зафиксированного в российском законодательстве важнейшего принципа государственной политики в сфере образо вания, согласно которому управление образованием должно носить демократический, государственно общественный характер (ст. Опыт прошедших с момента принятия закона «Об образовании» 12 лет показывает, что данный принцип государственной политики не получил достаточно полного институционального развития, особенно в сфере общего (школьного) образования.

Институты общественного участия в управлении образованием сложились в большей степени в сфере высшего образования (выборность ректора, полномочия Ученого совета вуза и др.). Во многом это связано с тем, что в федеральном законе «О высшем и послевузовском образовании» в явном виде сформулированы особенности управления учреждениями высшего образования. В сфере общего образования, наиболее массовой образовательной системе, государственно-общественный характер управления реализуется в явно недостаточной мере и нуждается в конкретизации на законодательном и нормативно-методическом уровне.

При этом, конечно же, нам известны возражения по пункту об обязательности создания Управляющих советов общеобразовательных учреждений. Если кратко обобщить подобные возражения, то они сводятся к формуле: «нужно не обязывать, а давать возможность». Или еще: «Если всех обязать, то в 90% школ такие советы останутся формальностью, по-прежнему все будет решать директор».

Против таких суждений, внешне весьма либеральных и «вариативных», трудно возражать. Однако приходится. Ибо, во-первых, все подобные возможности уже много лет как заложены в действующее законодательство, однако факт состоит в том, что они «почему-то» никак не реализуются, а управление школой остается административноОбразовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам 8. Управление В настоящее время у общества имеется значительная, хотя во мно школой и позиция гом и не проявленная, установка на более активное участие в уп общества равлении делами школы.

получены весьма характерные данные. Приведем результаты отве кроме директора, станет принимать участие общественный совет;

сурсы, одновременно качественно увеличивая общественную про 9. Федеральный В ряде регионов Российской Федерации за последние годы разви законопроект валась практика работы различных общественных школьных сове («закон тов и объединений (попечительские советы, родительские и учени Шишлова») ческие комитеты и прочее). Однако подобные органы школьного самоуправления имеют, как правило, лишь рекомендательные, а не авторитарным. Во-вторых, никого ведь не смущает, что в целом ряде организационно-правовых форм (от фондов в секторе АНК до акционерных обществ в коммерческом секторе) законом предусмотрены различные наблюдательные советы, общие собрания, советы директоров и тому подобные структуры, обладающие законом же предусмотренными управленческими полномочиями. Пусть в ряде случаев эти органы остаются формальностью, пусть они всего лишь один-два раза в год «проштамповывают» решения директора или президента фирмы. Однако обязательная форма нормативно предусмотрена, она имеется де-юре — и постепенно начинает все больше работать, то есть осознавать и реализовывать свои законные права де-факто.

Фонд «Общественное мнение» (ФОМ), опрос от 16 августа 2003 г.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам управленческие функции. Существующая законодательная база не наделяет их управленческими полномочиями и не определяет чет кие механизмы их формирования и функционирования.

образованию и науке Госдумы России 3 го созыва А.В. Шишловым был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений и до полнений в закон Российской Федерации «Об образовании» (в части управления общеобразовательными учреждениями)», посвященный внесению системы поправок и дополнений в ст. 35 действующего за Законопроект устанавливает особенности управления госу дарственными и муниципальными образовательными учреждения ми, в основе которых лежит распределение управленческих полно мочий государства (органов местного самоуправления) и предста цесса на участие в управлении общим образованием в каждой шко ле (за исключением малочисленных, с числом обучающихся менее 100) предлагается создавать коллегиальный орган управления — Управляющий совет общеобразовательного учреждения. В законо проекте определены основные функции (управленческие полномо чия) УС и основные особенности его состава и формирования.

ного законопроекта нуждается в значительной подготовительной ра боте (например, в разработке программ становления Управляющих советов общеобразовательных учреждений на различных уровнях — федеральном, региональном, муниципальном; в расширении нор мативной и методической основы их деятельности; в повышении квалификации участников данного процесса; в проведении широкой разъяснительной работы с населением и тому подобном), норму об обязательном формировании Управляющих советов предлагается принять с отложенным сроком вступления в силу, с 1 января 2007 го да. Однако в инициативном порядке Управляющие советы с предус мотренными законопроектом полномочиями могут создаваться уже сегодня, в рамках действующего законодательства.

10. Управляющие Очевидна связь идеи роста общественной составляющей в управле советы: проблема нии с ростом академической и финансово хозяйственной автономии автономии школы (определенной опять же Федеральным законом, ст. 2). На наш и эффективности взгляд, чаемое многими снижение административно чиновничьего школы присутствия и контроля в школе возможно и оправданно только при условии становления — как бы «навстречу» — не менее весомого Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам активного присутствия государства в качестве фасилитирующего Ср.: «В США образовательная система была перестроена следующим образом: руководители школ получили широкие полномочия, позволявшие им определять практически все аспекты деятельности возглавляемых учреждений; контроль же над руководителями и влияние на политику школ заинтересованные стороны должны были осуществлять через институт правления школами (School Governance). Для этого была разработана и принята соответствующая законодательная база, и в школах были образованы советы школ. Аналогичная идея была реализована в Англии, но с существенным отличием — здесь государство, стимулируя создание Управляющих школьных советов, в значительно меньшей мере «устранилось» из системы школьного образования, оставив за собой функцию контроля и фасилитации изменений». (Cooper, Bruce S. Local school reform in Great Britain and the United States: points of comparison — points of departure (Educational Review.

1990. Vol. 42. Iss 2).

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам изменения в структуре управления дадут системный позитивный в структуре, содержании и результативности школьного образо следнее особенно принципиально. Ширящееся общественное уча тельного расширения общественного (в первую очередь родитель мы, которая построена на безраздельном «государственно дири стоимость содержания правительственных школ возросла в сред число записавшихся в школы, уменьшилась численность классов, снизилась ученическая посещаемость, падает обученность по тра К первому десятилетию XXI в. она составила около 7000 долл.; для сравнения — в России порядка 250 долл., т.е. примерно в 30 раз меньше.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам практически не существуют. Как всегда в монопольном бизнесе, госу интересуются пожеланиями или состоянием потребителей»1.

новление в системе образования начал гражданского общества, к законодательной и исполнительной государственной власти».

то постсоциалистические страны вынуждены создавать граждан 11. Письмо Экспериментальный «большой проект» по Управляющим советам министра школ по сути уже начат. Во многом это определяется инициативой образования ряда субъектов Федерации, осознавших необходимость в более по и науки следовательных и системных действиях по формированию начатков Bergland D. Libertarianism in One Lesson // Orpheus Pubns / 1993, March 1.

Патмен Р. Чтобы демократия сработала: гражданские традиции в современной Италии // Библиотека Московской школы политических исследований. М., 2000.

Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам онов1 письмо «О поддержке инициативы общеобразовательных уч реждений, органов управления образованием по апробации ими модели управляющих советов общеобразовательных учреждений», считает, что усиление общественного участия в управлении обще образовательными учреждениями является одним из важнейших венного характера управления образовательными учреждениями в системе общего образования, широкого привлечения к управле нию образовательными учреждениями представителей професси онального педагогического сообщества, родителей (законных представителей) обучающихся, выпускников образовательных уч реждений и представителей местной общественности прошу под держать инициативу общеобразовательных учреждений, муници пальных органов управления образованием по апробации ими мо дели управляющих советов общеобразовательных учреждений.

готово оказывать правовую, методическую и организационную по мощь органам управления образованием и общеобразовательным го образования Минобразования России своим письмом направил в названные регионы (№14 51 131/ от14.05.2004) «Методические рекомендации по функциям, организации и работе управляющих со ветов общеобразовательных учреждений для использования в про водимой органами управления образованием, органами местного самоуправления и общеобразовательными учреждениями работе»2.

и проблематики экспериментальной работы по управляющим сове кации и переподготовки работников образования федеральная рабо чая группа провела семинар с элементами оргдеятельностной игры, в котором приняли участие команды от республики Карелия, Москов ской, Тамбовской, Ярославской областей, Красноярского края, Юж Республика Карелия, Красноярский край, Воронежская, Московская, Самарская, Тамбовская, Ярославская области, г. Москва.

Этот документ, как и иные основные документы и материалы по школьным управляющим советам, можно найти в Интернете на специализированном сайте по адресу: www.boards edu.ru.

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам лила состав региональных команд — региональные координаторы, школ. За каждой региональной командой закрепляются кураторы подготовки создания УС, причем конкретные планы работы строятся 12. Состав, Согласно всему комплексу сделанных разработок, предлагается формирование следующее базовое описание Управляющего совета.

ных представителей) обучающихся (воспитанников), не может ников общеобразовательного учреждения, должно быть избрано Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам От старшеклассников избирается по одному члену на парал лель (соответственно — 2 человека).

Могут быть введены минимальные и максимальные границы общей численности УС, например от 11 до 25 членов.

С учетом указанных квот, состав УС при минимальной числен ности (11 членов) выглядит так:

Представитель учредителя — 1;

От выпускников, спонсоров (кооптированные) — 3.

Для УС численностью 20 человек состав может выглядеть сле дующим образом:

Представитель учредителя — 1;

От работников — 4 (в том числе 3 учителя);

От выпускников, спонсоров (кооптированные) — 4.

Следует отметить, что председателем УС не могут быть:

Работники школы (в том числе директор);

Представитель учредителя;

Управляющий совет общеобразовательного учреждения:

а) принимает устав общеобразовательного учреждения, из менения и дополнения к нему;

б) согласовывает «школьный компонент» государственного образовательного стандарта и профили обучения;

в) утверждает программу развития общеобразовательного уч реждения;

г) принимает решения по режиму работы школы: устанавли вает продолжительность учебной недели (5 дневная или 6 днев ная), время начала и окончания занятий; принимает решение о вве дении (отмене) единой формы одежды для обучающихся; утверж дает по согласованию с органами местного самоуправления годовой календарный учебный график;

д) принимает решение об исключении обучающегося из обще образовательного учреждения;

е) содействует привлечению внебюджетных средств в школу;

Образовательная политика А.А. Пинский Общественное участие в управлении школой: на пути к школьным управляющим советам зовательного учреждения бюджетную заявку, смету бюджетного финансирования и смету расходования средств, полученных обра те общеобразовательного учреждения или уставом общеобразова 13. Заключение Известный «Доклад Госсовету» (август 2001 г.), затем одобренный постановлением правительства в формате «Концепции модерниза ции российского образования» (декабрь 2001 г.), основное свое упо вание возложил на тезис «возвращение государства в образование».

венный уровень субъекта Федерации (региональная субвенция).

щение общества в образование». В.М. Филиппов, безусловно, пони в образование нужны изменения в институциональной структуре са щении школы из привычной патерналистской автократической сис