«Отчет утвержден Коллегией Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 18.08.2011 г. № 9(70) СОДЕРЖАНИЕ АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ВЫВОДЫ РЕКОМЕНДАЦИИ РАЗДЕЛ 1 Анализ обеспеченности системы общего образования Воронежской ...»

Аудит эффективности использования средств на общее образование

Отчет утвержден

Коллегией

Контрольно-счетной палаты

Воронежской области

от 18.08.2011 г. № 9(70)

СОДЕРЖАНИЕ

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

ВЫВОДЫ

РЕКОМЕНДАЦИИ

РАЗДЕЛ 1

Анализ обеспеченности системы общего образования Воронежской

области необходимой нормативной правовой базой в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования........... 16 РАЗДЕЛ 2 Организация государственной поддержки системы общего образования Воронежской области

ЧАСТЬ 1. Объемы финансирования системы общего образования Воронежской области

ЧАСТЬ 2. Анализ обоснованности объема субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ

ЧАСТЬ 3. Анализ достаточности объема субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ

3.1. Уровень оплаты труда работников общеобразовательных учреждений

3.2. Учебные расходы

РАЗДЕЛ Оценка доступности качественного общего образования

ЧАСТЬ 1. Развитие сети общеобразовательных учреждений.................. ЧАСТЬ 2. Организация подвоза детей к общеобразовательным учреждениям в сельской местности

ЧАСТЬ 3. Материально-техническое состояние учреждений общего образования…

ЧАСТЬ 4. Организация питания детей в общеобразовательных учреждениях

ЧАСТЬ 5. Анализ состояния здоровья школьников

Контрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование РАЗДЕЛ Оценка эффективности развития системы общего образования Воронежской области по результатам реализации мероприятий, финансируемых за счет средств федерального бюджета

ЧАСТЬ 1. Приоритетный национальный проект «Образование».............. ЧАСТЬ 2. Комплексный проект модернизации образования.................. РАЗДЕЛ Анализ качества общего образования, предоставляемого в общеобразовательных учреждениях области

ЧАСТЬ 1. Готовность к переходу на Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования

ЧАСТЬ 2. Обеспеченность системы общего образования квалифицированными кадрами

ЧАСТЬ 3. Обеспеченность образовательного процесса необходимыми качественными учебниками и учебными пособиями

ЧАСТЬ 4. Анализ неэффективных расходов системы общего образования

ЧАСТЬ 5. Региональная система оценки качества образования............. ЧАСТЬ 6. Обратная связь в общеобразовательных учреждениях с родителями по вопросу доступности и качества услуг, оказываемых в сфере общего образования

РАЗДЕЛ Анализ наиболее актуальных проблем в системе общего образования области, влияющих на доступность и качество общего образования

ГЛОССАРИЙ

МЕТОДОЛОГИЯ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование ТЕМЫ АКТУАЛЬНОСТЬ Образование – это индикатор изменений, происходящих в обществе. У образования особая роль: оно должно не только успевать за теми изменениями, которые происходят в жизни, но и порой опережать их. Сегодня будущее любой страны невозможно представить без качественного образования.

В условиях перехода России к качественно иному типу экономики требования к системе образования приобрели определенную специфику. Кадровые потребности страны в высококвалифицированных технических специалистах и управленцах растут с каждым днем. Инновационные потребности страны сможет удовлетворить только тщательно разработанная программа развития системы образования, к которой в настоящее время предъявляются совершенно особые требования.

В начале 2010 года Президентом России представлена Национальная образовательная инициатива – «Наша новая школа», в которой обозначены главные задачи современной школы – раскрытие способностей каждого ученика, воспитание порядочного и патриотичного человека, личности, готовой к жизни в высокотехнологичном, конкурентном мире. Только тогда можно рассчитывать на желаемый конечный результат – подготовку молодых специалистов нового формата, способных решить амбициозные задачи инновационного развития.

Следует, однако, отметить, что в одночасье новой школа стать не может.

Реформирование системы образования, особенно комплексное, охватывающее практически все сферы общего образования – от модернизации учебноматериальной и технической базы школ и изменения системы оплаты труда учителей до оценки показателей эффективности и качества образования – процесс длительный, результат которого отсрочен на годы.

Поэтому для перехода к системе общего образования, ориентированной на инновационные методики, на федеральном, региональном и местном уровне на протяжении последних лет были предприняты значительные усилия для подготовки фундамента обновления региональной системы общего образования, создания условий для обеспечения ее модернизации.

Государственная региональная политика в сфере образования Воронежской области обеспечивалась путем реализации целого ряда программ и проектов. Это областные целевые программы: «Развитие образования Воронежской области …», которые реализуются с 2001 года, программа «Дети Воронежской области …» с подпрограммами «Дети и семья» и «Одаренные дети …», программа «Молодежь...». Помимо областных целевых программ в области реализуются мероприятия ведомственных целевых программ: «Содействие сохранению сети областных общеобразовательных учреждений на 2008годы», «Безопасность образовательного учреждения на 2008-2010 годы».

Начиная с 2006 года, основу государственной региональной политики помимо ОЦП «Развитие образования...» составляет приоритетный национальный проКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование ект «Образование» с комплексным проектом модернизации образования, результаты которого трудно переоценить.

Основными целями настоящего аудита эффективности являются: оценка эффективности расходования государственных средств на обеспечение деятельности муниципальных учреждений общего образования Воронежской области в 2005-2010 годах, анализ доступности и качества общего образования и степени достижения намеченных результатов.

Исследуемая тема особенно актуальна в связи с реализацией нового этапа модернизации общего образования области в рамках инициативы «Наша новая школа», призванного продолжить решение целого ряда проблем в сфере общего образования области, а также исключить недостатки, имевшие место в предыдущий период.

При этом, возрастает значение эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях – от органов управления образованием до общеобразовательного учреждения в целях достижения результативности мероприятий модернизации системы общего образования Воронежской области.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование ВЫВОДЫ 1. Система общего образования Воронежской области, в целом, обеспечена необходимой нормативной правовой базой в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования.

Вместе с тем, отмечено несоответствие отдельных положений законодательных и нормативных документов, принятых на региональном и муниципальном уровнях, федеральному законодательству.

2. Объем расходов консолидированного бюджета Воронежской области на финансирование системы общего образования Воронежской области ежегодно возрастал и составил за 2005-2010 годы 41,7 млрд. руб. В 2010 году расходы на общее образование, в целом, увеличились по сравнению с 2005 годом в 2,5 раза, или на 5,7 млрд. руб. Однако, темп их роста относительно каждого предыдущего года снижался (с 34,8% в 2006 году до 6,1% в 2010 году). Снижалась и доля расходов на общее образование в валовом региональном продукте (с 3,1% до 2,5%), в областном бюджете (с 14,2% до 10,2%) и в консолидированном бюджете области (с 17% до 13%).

При этом, средства областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, выделяемые на содержание объектов учреждений общего образования, в течение ряда лет покрывали затраты лишь на их поддержание в рабочем состоянии, а на модернизацию общего образования средства местных бюджетов почти не выделялись. Задачи модернизации общего образования решались в рамках областных целевых программ и приоритетного национального проекта «Образование» (далее – ПНПО). На эти цели в область поступили средства федерального бюджета в объеме 2,5 млрд. руб.

Снижение темпов роста расходов на общее образование обусловлено, в основном, уменьшением поступлений из федерального бюджета в связи с завершением отдельных направлений приоритетного национального проекта «Образование», в том числе, комплексного проекта модернизации образования (далее – КПМО).

Вместе с тем, доля неэффективных расходов в консолидированном бюджете на общее образование, рассчитанная в 2008-2010 годах по утвержденной методике, достаточно велика: 27,9, 21 и 19,9%, соответственно. При этом, в половине муниципальных районов области, согласно расчетам, неэффективными являются свыше 30%, а в 4-х районах – около половины всех расходов общеобразовательных учреждений.

3. Переход с 2006 года на нормативно-подушевое финансирование, а с 2007 года на новую систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений области (НСОТ) повысил самостоятельность общеобразовательных учреждений, обострил конкуренцию между школами и педагогами, стал стимулом к повышению качества образования и оптимизации сети и штатных расписаний учреждений.

Аудит эффективности использования средств на общее образование Однако, установленные нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося в год обеспечивают реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях, в том числе, расположенных в сельской местности, только в части финансирования расходов на оплату труда работников. Для финансирования же расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды объема средств, рассчитанного по нормативам, недостаточно.

Подушевой норматив «работает» в школах с наполняемостью свыше 500 человек. Для учреждений с меньшей наполняемостью (таких школ в Воронежской области 754 (86%), из них 676 – с наполняемостью менее 300 учащихся) средств рассчитанной по нормативам субвенции областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) на реализацию муниципальными общеобразовательными учреждениями основных общеобразовательных программ (далее – субвенция) недостаточно. Причина – несоблюдение учреждениями показателей эффективности (наполняемость классов, соотношение «учитель – ученик» и «учитель – прочий персонал»).

Анализ нормативов в сравнении с отдельными регионами ЦФО показал, что нормативы для 2 и 3 ступеней обучения выше воронежских по городским школам в Смоленской, Рязанской и Костромской областях, по сельским – в Рязанской, Костромской, Владимирской и Брянской областях. В Воронежской области, напротив, нормативы для 1 ступени обучения выше, чем в указанных регионах, и уступают только смоленским по городским школам и брянским – по сельским.

Недостаточный объем субвенции при неполной оптимизации штатной численности общеобразовательных учреждений не позволили реализовать утвержденные НСОТ и локальными нормативными актами показатели: доля фонда оплаты учителей, осуществляющих учебный процесс, в общем фонде оплаты труда школ не достигла целевых показателей 2007-2009 гг., нормативное соотношение базовой и стимулирующей частей фонда оплаты труда (70 и 30%) по всем категориям работников, за редким исключением, не выдержано.

Только в 20% муниципальных районов учреждения общего образования направили в 2009-2010 годах на учебные расходы средства субвенции в размере, установленном нормативными документами (10,8%). Остальные школы использовали часть средств, предназначенных для учебных расходов, на оплату труда работников. При этом, как в сельских, так и в городских школах при увеличении доли учебных расходов (в связи с необходимостью улучшения материальной базы школ) средняя номинальная начисленная заработная плата учителей снижалась за счет снижения стимулирующей части..

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата учителей ниже уровня средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики региона, в 2008-2009 годах – на 23–24%, в 2010 году – на 29,4%. При этом, в трети районов области она составила всего 48–60% от зарплаты в сфере экономики.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование При росте средней номинальной начисленной заработной платы учителей муниципальных общеобразовательных учреждений в 2010 году к уровню 2009 года, в среднем на 11,6%, в 13-ти районах рост составил всего от 0,3% до 7,5%, что ниже уровня инфляции, сложившейся в 2010 году в области (7,9%).

В 3-х муниципальных районах (городских округах) средняя номинальная начисленная зарплата учителей осталась на уровне предыдущего года, а в 6-ти – снизилась от 2 до 21%. Основная причина – снижение объема субвенции вследствие снижения численности учащихся при недостаточном уровне оптимизации сети учреждений общего образования и штатных расписаний, а также перераспределение фонда оплаты труда работников в связи с переводом прочего персонала на новую систему оплаты труда.

4. Контрольными мероприятиями, проведенными в ходе аудита эффективности, установлен ряд нарушений действующего законодательства:

В нарушение ст. 41 Закона РФ и ст. 16 областного Федерального закона «Об образовании» на основании рассчитанной департаментом субвенции осуществляется финансирование трех федеральных образовательных учреждений и негосударственного образовательного учреждения, реализующих государственный стандарт общего образования. На эти цели в 2008-2010 годах незаконно использованы порядка 40 млн. руб. средств областного бюджета.

В нарушение ст. 41 Закона РФ «Об образовании» методикой определения размера субвенции областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) на реализацию общеобразовательными учреждениями основных общеобразовательных программ, утвержденной приказом департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области от 05.10.2010 г. № 819, расчет субвенции предусмотрен не только для государственных, но и для негосударственных общеобразовательных учреждений.

Одной из приоритетных задач модернизации российского образования является повышение доступного дошкольного образования. С этой целью Министерством образования и науки рекомендовано введение предшкольного образования детей 5-7 лет. Однако, выделение субвенций бюджетам муниципальных образований в объеме порядка 45 млн. руб. на финансирование предшкольного, а не начального общего образования в подготовительных классах школ и учебно-воспитательных комплексах осуществлялось по нормативам на реализацию общеобразовательных программ начального общего, а не дошкольного образования.

Установлено нецелевое использование средств субвенции в сумме 7,3 млн. руб. общеобразовательными учреждениями в 25 муниципальных районах Воронежской области. Данные средства, выделенные для учебных расходов, направлены общеобразовательными учреждениями в 2009- годах на приобретение оборудования для столовых, гардеробных, материалов для ремонта, мебели для кабинетов директора, на оплату транспортных услуг, уплату налогов, сборов и штрафов, приобретение автобусов и другие расходы, не предусмотренные законодательными и нормативными документами области.

Аудит эффективности использования средств на общее образование 5. Из-за недостаточного финансирования общеобразовательных учреждений за счет бюджетных средств привлекаются средства родителей для осуществления текущего ремонта классных комнат, организации питания учащихся и приобретения учебников.

6. Развитие и оптимизация сети общеобразовательных учреждений области способствует повышению доступности качественного общего образования. Реализация приоритетного национального проекта «Образование» позволила сделать серьезный скачок по всем направлениям образовательного процесса и достичь достаточно высоких результатов в системе общего образования области:

В области началось формирование сети инновационных образовательных учреждений. Школы получили серьезный стимул к разработке программ развития и инновационных образовательных программ. В результате 126 общеобразовательных учреждений области смогли модернизировать материально-техническую и учебную базы, повысить квалификацию педагогических работников, что способствует росту общего уровня и качества образования, его восприимчивости к современным запросам общества.

Благодаря нацпроекту, классным руководителям оказывается значительная государственная поддержка, что является стимулом для активизации воспитательной работы в школе. Около 12 тыс. учителей ежегодно получают вознаграждение за выполнение функций классного руководителя. Ежегодное денежное поощрение лучших учителей также стимулирует их преподавательскую и воспитательную деятельность, развитие творческого и профессионального потенциала. Повышается статус педагога и государственная оценка результатов квалифицированного педагогического труда.

Интернетизация общего образования позволила подключить все школы региона к сети Интернет, обеспечила доступ школьников и учителей к современным информационным образовательным ресурсам.

С появлением доступа к сети Интернет в школах появились новые уникальные возможности для преподавателей по повышению своего уровня, поиску и использованию в учебном процессе новых методик и инструментов преподавания, дополнительных учебно-методических и наглядных материалов, что привело к существенному повышению доступности качественного образования. Однако, на момент проверки эти технологии (электронные библиотеки, электронные дневники и журналы, современные образовательные ресурсы) внедрены пока лишь в отдельных, в основном, городских школах области (около 10%).

Благодаря созданию парка школьных автобусов появилась возможность предоставить 14 тысячам сельских школьников качественное образование за счёт организации проезда к «базовым» школам, оснащенным современным оборудованием и имеющим сильный преподавательский состав.

Однако, несмотря на несомненный положительный эффект от нацпроекта, в ходе его реализации имели место нарушения и недостатки, снижающие его эффективность. Часть из них была устранена в процессе реализации проКонтрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование екта, отдельные требуют принятия действенных мер по их устранению и на сегодняшний день.

В частности, установлено неэффективное использование учебного оборудования, поставленного еще в 2007-2009 годах, на общую сумму 636 тыс. руб.

Констатируется задержка до трех месяцев в выплате вознаграждения за классное руководство из-за несвоевременного поступления средств из федерального бюджета. Установлено неисполнение договорных обязательств поставщиками и подрядчиками в части соблюдения сроков поставки и выполнения ремонтных работ, при этом штрафные санкции не применялись.

Имеющийся на сегодняшний день парк школьных автобусов обеспечивает подвоз к школам 95,3% школьников. Таким образом, для пяти процентов нуждающихся в подвозе детей вопрос доступности качественного образования все еще остается острым.

Кроме того, обозначился ряд проблем, требующих незамедлительного решения с привлечением других сфер деятельности. Так, проблему низкой скорости доступа в Интернет в сельских школах и применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) на уроках невозможно решить без современных систем связи. Без адекватных мер в данном направлении развитие образования в инновационном направлении весьма проблематично.

7. Комплексный проект модернизации образования в совокупности с реализацией других мероприятий приоритетного национального проекта «Образование» также способствовал устойчивым положительным изменениям в системе общего образования области.

По итогам трех лет область полностью выполнила большую часть взятых обязательств по внедрению комплексного проекта модернизации образования – из 27 показателей план выполнен и перевыполнен по 22 показателям (81,5%). Стопроцентное выполнение отмечается по переходу на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений, расширению общественного участия в управлении образованием и по организационному обеспечению реализации проекта.

Тем не менее, отдельные обязательства выполнены лишь частично, о чем свидетельствует фактическая динамика, темпы оказались ниже запланированных. Так, выполнение обязательства по введению новой системы оплаты труда работников (НСОТ) системы общего образования предполагало доведение доли фонда оплаты труда учителей в общем фонде оплаты труда работников общеобразовательных учреждений в среднем по области до 70%. Фактически эта доля, как отмечалось, не достигла плана ни в одном из трех лет реализации КПМО и составила в 2009 году 64,7%.

Наиболее низкий процент сложился по выполнению обязательства «Развитие сети общеобразовательных учреждений региона: обеспечение условий для получения качественного образования независимо от места жительства» – из четырех показателей выполнен только один. Ниже плана составило число обучающихся на старшей ступени в расчете на одно общеобразовательное учреждение, имеющее старшую ступень (43,7 чел. при планируемом Аудит эффективности использования средств на общее образование значении 60,6 чел.), а также средняя наполняемость классов в общеобразовательных учреждениях, расположенных в сельской местности (10,9 чел. при плане 11,2 чел.).

Кроме того, по итогам реализации нацпроекта планировалось довести до 86% долю школьников, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, отвечающих современным требованиям к условиям осуществления образовательного процесса. Фактически этот показатель составил лишь 76,3%, поскольку не все учреждения образования имеют собственную столовую (83,5%), спортивные залы (93%), медицинские кабинеты (84,9%). Только в 89,5% школ имеют кабинеты химии с вытяжкой и подводкой воды к партам учащихся, в 92,9% – кабинеты физики с подводкой низковольтного электропитания к партам. Компьютерные классы, оборудованные металлической дверью, кондиционером или приточно-вытяжной вентиляцией, имеются лишь в 65,7% школ.

Следует также отметить, что, несмотря на улучшение материальнотехнической базы школ за счет инвестиций нацпроекта, имеющийся компьютерный парк позволил обеспечить выполнение норматива по количеству учеников на один компьютер только в 76,5% общеобразовательных учреждениях области. Оснащенность школ учебным оборудованием также не достигла стопроцентного результата: достаточное количество лабораторных комплектов по каждому из разделов физики имеется в 92,7% школ, химии – 89,8%, биологии – 91,7%.

Состояние материально-технической базы более, чем в 38% общеобразовательных учреждений области современным требованиям не отвечает.

8. Общий результат анализа состояния здоровья школьников показал, что при наметившейся тенденции снижения хронических заболеваний по основным нозологиям общая и первичная заболеваемость выросла к уровню 2006 года более чем в 1,5 раза, что свидетельствует о необходимости усиления развития здоровьесбергающих технологий в школе.

9. Практически во всех муниципальных районах (городских округах) отмечается проблема неполного обеспечения горячим питанием учащихся в связи с отсутствием столовых, с недостаточным оснащением технологическим оборудованием, а главное – с недостаточным объемом финансирования из местных бюджетов. Предоставление питания учащимся школ сопровождается также нарушениями условий контрактов со стороны поставщиков услуг, как по объемам предоставленных услуг, так и по качеству и стоимости завтраков и обедов.

10. Региональная система оценки качества образования сформирована и, в основном, реализуется, в том числе, начинают отрабатываться на практике методики независимой оценки знаний учащихся 4 и 8 классов.

Анализ результатов ЕГЭ за трехлетний период позволяет констатировать, что уровень знаний выпускников общеобразовательных учреждений Воронежской области значительно выше среднероссийского практически по всем предметам. Удовлетворенность населения качеством общего образоваКонтрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование ния в области (процент от числа опрошенных) в 2008 и 2010 годах превышает аналогичный показатель по ЦФО и РФ.

Таким образом, по результатам аудита эффективности можно сделать вывод, что государственная поддержка учреждений общего образования Воронежской области позволила повысить доступность и качество общего образования в области.

Вместе с тем, приходится констатировать, что для решения задачи перехода к инновационной школе и обеспечения учителю достойного социального статуса объемы государственной поддержки недостаточны.

Требует решения комплекс наиболее актуальных проблем в системе общего образования области:

– недостаточный уровень материальной оснащенности общеобразовательных учреждений: высокий процент износа зданий (особенно сельских школ); устаревший библиотечный фонд; низкая укомплектованность кабинетов учебно-наглядным и мультимедийным оборудованием; отсутствие спортивных залов и спортивного оборудования; отсутствие столовых, медицинских кабинетов и туалетов; отсутствие локальных сетей, систем видеонаблюдения и тревожных кнопок с выводом на пульт охраны при ОВД; слабая обеспеченность школ транспортными средствами для участия в различных мероприятиях и т. д.;

– низкий уровень заработной платы учителей ввиду недостаточного уровня подушевых нормативов финансирования на одного учащегося. Малая численность учащихся в сельских школах приводит к необходимости оптимизации штатных расписаний и организации классов-комплектов. Чтобы заработать побольше, учителям приходится совмещать преподавание нескольких предметов, что может привести к снижению качества проводимых уроков;

– с низким уровнем заработной платы связана проблема старения педагогических кадров, растущий процент педагогических работников возрастной группы от 45 до 60 лет; средний возраст учителей составляет 45 лет и выше.

Низкий уровень заработной платы препятствует притоку молодых специалистов в школу, особенно мужчин;

– в сельских школах на первое место выходит проблема постепенного снижения численности учащихся и оптимизация сети школ. В то же время, общей проблемой сельских школ является необходимость их сохранения для предотвращения разрушения сельского социума. При этом, в сельских школах отмечается проблема оптимизации штатного расписания в связи с необходимостью обслуживания весьма разветвленной инфраструктуры школы, обусловленной разбросанностью корпусов по территории села или даже их нахождением в разных селах при присоединении малых школ к «базовым»;

– доступность качественного инновационного образовательного процесса (индивидуальные образовательные маршруты учащихся школы в условиях профильного обучения; развитие дистанционного обучения; ведение электронных документов в Интернете и др.), особенно в сельской местности сдерживается из-за недостаточности компьютерного и мультимедийного парКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование ка школ, низкой скорости доступа в Интернет, недостаточного уровня компьютерной грамотности и информационной компетентности педагогического персонала. Даже в инновационных общеобразовательных учреждениях компетентностью в использовании информационно-коммуникационных технологий на уроках обладают не более половины педагогических работников. Доля учителей, регулярно использующих средства ИКТ на уроках, мала, в том числе - из-за недостатка компьютеров. Необходима обеспеченность мультимедийным оборудованием каждого кабинета и подготовка кадров на специализированных курсах. Недостаточная квалификация приводит к трудностям учителей и в выполнении аттестационных требований к их профессиональной компетенции в современных условиях.

В городской местности также существует проблема доступности качественного лицейского и гимназического образования. Она связана с ограничением возможности талантливых детей в выборе школы в силу отсутствия вакантных мест в инновационных учреждениях, поскольку за лицеями и гимназиями г. Воронежа закреплены микрорайоны с большим детским контингентом, что влечет за собой открытие в этих учреждениях так называемых «социальных» классов.

Нарастают противоречия во взаимодействии и взаимоотношениях школы и родителей. Школой констатируется факт недостаточного внимания части родителей к проблеме воспитания своих детей, отсутствие понимания всей серьезности этой проблемы, отстраненность от жизни и интересов своего ребенка. С другой стороны, родители зачастую не видят заинтересованности учителей в качественном обучении детей на основном рабочем месте по причине развития репетиторства на всех ступенях обучения.

В этой связи особую роль играет повышение государственного статуса центральной фигуры школы – учителя, его авторитета, правовой и, главное – финансовой защищенности.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование РЕКОМЕНДАЦИИ В целях повышения доступности и улучшения качества общего образования, повышения доли образовательных учреждений, соответствующих современным нормам, от общего количества образовательных учреждений, эффективного использования бюджетных средств и учебного оборудования и повышения удовлетворенности населения качеством общего образования предлагается следующее.

Департаменту образования, науки и молодежной политики 1. Внести изменения в Закон Воронежской области «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в части корректировки формулировок, а также структуры нормативов по финансовому обеспечению дополнительного и дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях Воронежской области.

2. С целью соблюдения статей 29, 41 Закона РФ «Об образовании» внести изменения в приказ департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области от 05.10.2010 г. № 819 «Об утверждении методики расчета норматива финансирования... в муниципальных общеобразовательных учреждениях Воронежской области» в части исключения из расчета субвенции местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ статистического отчета негосударственных образовательных учреждений по форме федерального статистического наблюдения № ОШ-1 (НОУ).

3. Исключить при расчете субвенции бюджетам городского округа город Воронеж и Бутурлиновского муниципального района численность учащихся федеральных и негосударственных образовательных учреждений. При условии высокой социальной значимости указанных учреждений рассмотреть вопрос об их субсидировании за счет бюджетных средств.

4. Внести соответствующие корректировки в ОЦП «Развитие образования Воронежской области на 2011-2015 годы» в связи с выполнением планового показателя по обеспеченности школьными автобусами.

5. Принять меры к сокращению неэффективных расходов в системе общего образования, для чего осуществлять контроль за исполнением планов оптимизации сети и штатных расписаний учреждений общего образования области.

6. Распространить опыт Таловского района по муниципальным образованиям Воронежской области с уверенным приемом сигналов мобильной связи в части организации в учреждениях общего образования «тревожных кнопок».

7. Усилить работу с главами муниципальных районов (городских округов) по оптимизации расходов местных бюджетов с целью повышения уровня финансирования учреждений общего образования по содержанию зданий и обеспечению школ учебным оборудованием.

8. Принять меры по переводу школьных котельных на газ.

9. Рассмотреть вопрос повышения скорости доступа в Интернет для школ области совместно с соответствующими ведомствами и службами.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование 10. В целях повышения компетентности педагогов и руководителей общеобразовательных учреждений в части использования информационнокоммуникационных технологий принять меры к организации соответствующих курсов по применению ИК-технологий на уроках по конкретным предметам.

Главам муниципальных районов (городских округов) 1. В целях повышения доли общеобразовательных учреждений, соответствующих современным нормам, от общего количества учреждений рассмотреть вопрос оптимизации расходов местных бюджетов для повышения уровня финансового обеспечения учреждений общего образования.

2. В целях обеспечения безопасности детей при проезде детей от места жительства к школам и обратно изыскать средства для оборудования павильонами остановочных пунктов посадки-высадки детей в соответствии с требованиями санитарных правил и норм.

3. Обеспечить исполнение постановлений правительства Воронежской области по организации питания учащихся – выделять средства муниципального бюджета в объеме не менее расчетной потребности по питанию детей всех категорий, определенных на региональном уровне.

4. Принять меры к обеспечению школ области медицинскими кабинетами в соответствии с нормативными требованиями, оснащению кабинетов современным оборудованием и обеспечению в них работы медицинского персонала.

5. Принять меры по включению школ в программу перевода угольных котельных на газ.

6. Принять меры к сокращению неэффективных расходов в системе общего образования, для чего осуществлять контроль за исполнением планов муниципального района (городского округа) по оптимизации сети и штатных расписаний общеобразовательных учреждений.

Органам управления образованием, общеобразовательным учреждениям муниципальных районов (городских округов) Воронежской области 1. Принять меры к соблюдению нормативов учебных расходов в составе субвенции областного бюджета на реализацию основных общеобразовательных программ. Не допускать нецелевого использования средств субвенции.

2. В целях сокращения неэффективных расходов в системе общего образования выполнять план оптимизации сети и штатных расписаний общеобразовательных учреждений.

3. В целях снижения нагрузки на школьников во время уроков и увеличения объема двигательной активности учащихся обеспечить во всех общеобразовательных учреждениях внедрение здоровьесберегающих технологий (утренняя зарядка в учебное время, физкульминутки, третий час уроков физической культуры), усилить пропаганду здорового образа жизни.

4. Усилить контроль за исполнением поставщиками и подрядчиками контрактных обязательств (в том числе, при реализации программы модерниКонтрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование зации образования в 2011-2013 гг.), в случае неисполнения условий муниципальных контрактов применять штрафные санкции.

5. Исключить неэффективное использование учебного оборудования общеобразовательными учреждениями.

6. Оборудовать компьютерные классы кондиционерами или приточновытяжной вентиляцией, а также необходимым количеством компьютеров для выполнения установленного норматива по числу учеников на один компьютер.

7. Не допускать случаев задержки выплат за классное руководство в рамках ПНП «Образование».

8. Обеспечить горячим питанием детей всех категорий учащихся, определенных постановлениями правительства Воронежской области.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование _РАЗДЕЛ Анализ обеспеченности системы общего образования Воронежской области необходимой нормативной правовой базой в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования Государственная региональная политика в сфере общего образования регламентируется, кроме федеральных, рядом региональных законодательных и нормативных правовых документов, а также правовыми документами муниципальных образований области. Нормативно-правовая база по деятельности и развитию общего образования в области включает в себя более 500 законодательных и нормативных актов, принятых в 2005-2011 годах только на областном уровне.

Основополагающими региональными документами, определяющими цели и задачи системы общего образования области, являются Законы Воронежской области: от 14.02.2005 г. № 3-ОЗ «Об образовании», от 30.06.2010 г.

№ 65-ОЗ «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу», а также программы социальноэкономического развития Воронежской области.

Стратегической целью региональной политики Воронежской области в сфере образования и науки, в соответствии с основными направлениями стратегии социально-экономического развития области, является обеспечение всестороннего развития и самореализации гражданина за счет создания единого развивающего образовательного пространства, обеспечивающего повышение доступности качественного образования, отвечающего текущим и перспективным потребностям региона.

Стратегические направления: поддержание на высоком уровне качества среднего образования, развитие творческого и инновационного потенциала учащихся; преодоление ведомственной замкнутости и обеспечение принципа партнерства органов государственной власти, учебных заведений, работодателей, населения и общественности в развитии образования.

Следует, однако, отметить, что Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» макроэкономический индикатор «расходы на образование в ВВП» предусматривается в размере 5,5–5,7% до 2012 года, а до 2020 года он должен возрасти до 6,5–7%. В то же время, с учетом условий развития региона, Законом Воронежской области «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу» доля расходов на образование в размере 5,5–5,7% валового регионального продукта прогнозируется только к 2020 году.

Практическое осуществление государственной региональной политики в сфере общего образования обеспечивается программно-целевым методом посредством реализации областных целевых программ: «Развитие образования Воронежской области...» на 2002-2006 гг., на 2007-2011 гг., на 2011гг., «Информатизация образования Воронежской области на 2001- Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование годы», «Молодежь …», «Дети Воронежской области...» (подпрограммы «Дети и семья», «Одаренные дети»), «Социальное развитие села до 2012 года», а также ведомственных целевых программ: «Содействие сохранению сети областных образовательных учреждений на 2008-2010 годы», «Создание условий для реализации государственного стандарта общего образования», «Безопасность образовательного учреждения на 2008-2010 годы».

Областные и ведомственные целевые программы содержат достаточно четко сформулированные цели, задачи и направления деятельности, соответствующие приоритетам государственной политики в сфере образования.

Содержание программных мероприятий ориентировано на материальнотехническую поддержку, обеспечение безопасности функционирования системы образовательных учреждений региона, а также на совершенствование региональной системы повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров.

Кроме того, основные цели и направления деятельности ДОЦП «Развитие образования Воронежской области на 2011-2014 годы» соответствуют наиболее значимым направлениям Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа». Это развитие системы дополнительного образования и поддержки талантливых детей; развитие системы переподготовки, повышения квалификации и аттестации педагогических работников, внедрение системы сертификации руководителей образовательных учреждений; формирование региональной системы оценки качества образования; строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов образования; развитие системы «Школьный автобус»; развитие здоровьесберегающих технологий в образовательном процессе.

По каждому мероприятию установлены целевые показатели (всего 51) с ежегодной оценкой реализации программы. Стратегические индикаторы:

удовлетворенность населения качеством общего образования (процент от числа опрошенных); доля образовательных учреждений, соответствующих современным нормам, от общего количества образовательных учреждений.

Управление, функционирование и развитие системы образования Воронежской области обеспечены нормативной базой, в целом, в достаточной мере. Об этом свидетельствуют принятые на региональном и муниципальном уровнях, на уровнях учреждений нормативные документы по вопросам перехода на новую систему оплаты труда (НСОТ), формирования региональной системы оценки качества, проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ), государственной итоговой аттестации учащихся (ГИА) и др.

В целях совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» постановлением правительства Воронежской области от 26.11.2010 г. № 1033 утверждены: Порядок создания (в том числе путем изменения типа), реорганизации и ликвидаКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование ции казенных, бюджетных, автономных учреждений Воронежской области;

Порядок утверждения устава казенного, бюджетного, автономного учреждения Воронежской области и внесения в него изменений; Порядок осуществления контроля за деятельностью казенных, бюджетных, автономных учреждений Воронежской области.

В то же время, соответствующие изменения в Закон Воронежской области от 14.02.2005 г. № 3-ОЗ «Об образовании» не внесены.

Вопросы финансирования общеобразовательных учреждений области регламентировались в проверяемом периоде рядом законодательных и нормативных документов. Законами Воронежской области «Об областном бюджете...» на 2005-2011 годы утверждались объемы финансирования областных целевых программ и областных общеобразовательных учреждений, нормативы финансирования и объемы субвенции областного бюджета, передаваемой бюджетам муниципальных образований на реализацию государственного стандарта общего образования (основных общеобразовательных программ) муниципальными общеобразовательными учреждениями.

Методика распределения субвенций утверждена Законом Воронежской области от 01.11.2005 г. № 68-ОЗ «О межбюджетных отношениях государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области».

В области установлены критерии отнесения школ к малокомплектным в зависимости от численности учащихся: в начальной школе – до 10 чел., в основной – до 40 чел., в средней – до 100 чел.

Приняты также постановления администрации Воронежской области от 24.01.2005 г. № 24 «О порядке исчисления объема субвенции муниципальным образованиям Воронежской области на реализацию муниципальными образовательными учреждениями области основных образовательных программ» и от 14.12.2005 г. № 261 «О переходе на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области» с методикой расчета региональных нормативов (с изменениями 2005-2009 гг.).

Следует отметить, что п. 1.9 методики предусматривал, что норматив финансирования малокомплектных сельских школ учитывает затраты, не зависящие от количества обучающихся. Региональный норматив для малокомплектных школ утверждался в 2007 году, далее до 2011 года их финансирование осуществлялось по фактическим расходам.

С октября 2010 года, с отменой постановления администрации Воронежской области № 261 методика расчета региональных нормативов была утверждена приказом департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области от 05.10.2010 г. № 819 «Об утверждении методики расчета норматива финансирования общеобразовательных учреждений в части обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях Воронежской области». Методикой введен расчет нормативов для малокомплектных школ исходя из количества классов-комплектов.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование В нарушение п. 2 ст. 41 Закона РФ «Об образовании» методикой определения размера субвенции бюджетам муниципальных районов, утвержденной приказом № 819, предусмотрен расчет субвенции для негосударственных общеобразовательных учреждений на основании отчетов, представленных по форме федерального статистического наблюдения №ОШ-1 (НОУ) «Сведения о негосударственном общеобразовательном учреждении».

Также установлено, что с внесением изменений в данный приказ из названия методики расчета нормативов и субвенции изъято слово «муниципальных», что нарушает п. 2 ст. 41 Закона РФ «Об образовании» и ст. 16 Закона Воронежской области «Об образовании», согласно которым на основе областных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности осуществляется финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Воронежской области, и муниципальных образовательных учреждений.

Серьезным стимулом для развития региональной образовательной системы стало осуществление на территории Воронежской области приоритетного национального проекта «Образование» с комплексным проектом модернизации образования.

Нормативные документы по реализации всех направлений этих проектов принимались на региональном уровне достаточно своевременно. В то же время, не всегда удавалось регулярно осуществлять выплаты вознаграждения за классное руководство. Задержка выплат в начале каждого финансового года, начиная с 2008 года, как правило, была связана с поздним заключением соглашений правительства области с Федеральным агентством по образованию и науке. Учитывая срок для принятия порядков осуществления выплат на региональном и муниципальном уровнях, классные руководители получали вознаграждение с опозданием на несколько месяцев.

Контроль и надзор в системе общего образования на территории Воронежской области в пределах своей компетенции осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления Воронежской области, органы финансового контроля: Контрольно-счетная палата Воронежской области, управление экспертной и контрольной работы правительства Воронежской области, департамент финансово-бюджетной политики правительства Воронежской области, органы управления образованием области и муниципальных образований, Контрольно-счетная палата городского округа город Воронеж, финансовые и контрольно-счетные органы муниципальных образований, с 1 января 2009 года – Инспекция по контролю и надзору в сфере образования Воронежской области (далее – Инспекция).

Инспекция исполняет переданные с федерального на региональный уровень полномочия по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ в области образования области.

По вопросам переданных полномочий Инспекцией принято более 20 нормативных актов. Контрольно-надзорные мероприятия, осуществляемые инспекцией, позволяют регулировать формирование нормативной правовой Аудит эффективности использования средств на общее образование базы, как на муниципальном уровне, так и на уровне общеобразовательного учреждения, обеспечивая, таким образом, соблюдение законных прав всех участников образовательного процесса.

В ходе 10 проверок органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, и 262 проверок муниципальных общеобразовательных учреждений Инспекцией выявлены типичные нарушения законодательства в области образования в органах местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, и в образовательных учреждениях:

– отсутствие необходимых правоустанавливающих документов – муниципальных правовых актов, регламентирующих создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, порядок утверждения устава муниципального образовательного учреждения органом местного самоуправления и внесения в него изменений и дополнений (отдел образования, физической культуры и спорта администрации Верхнехавского муниципального района Воронежской области);

– исполнение органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, полномочий (функций), не предусмотренных законодательством РФ и региональными нормативными правовыми актами (отдел по образованию администрации Калачеевского муниципального района);

– отсутствие в муниципальных правовых актах полномочий, исполнение которых на муниципальном уровне предусмотрено законодательством РФ и региональными нормативными правовыми актами (отдел по образованию администрации Эртильского муниципального района);

– несоответствие содержания уставов и локальных актов требованиям законодательства в области образования к уставам учреждений (МОУ Шубинская СОШ, МОУ Коротоякская СОШ Острогожского района).

На момент проведения аудита эффективности нарушения, выявленные Инспекцией, устранены, нормативная база указанных объектов проверки приведена в соответствие действующему законодательству.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование _РАЗДЕЛ Организация государственной поддержки системы общего образования Объемы финансирования общеобразовательных учреждений Объем финансирования системы общего образования Воронежской области в 2005-2010 годах представлен в таблице (млн. руб.):

Как следует из данных таблицы, объем расходов консолидированного бюджета Воронежской области на финансирование системы общего образования Воронежской области ежегодно возрастал и составил за 2005-2010 годы 41, млрд. руб. В состав областных и муниципальных расходов включены также расходы федерального бюджета, поступившие в Воронежскую область в рамках реализации ОЦП «Развитие образования Воронежской области на 2006–2010 годы» и приоритетного национального проекта «Образование», в общей сумме 2, млрд. руб. В 2010 году расходы на общее образование, в целом, увеличились по сравнению с 2005 годом в 2,5 раза, или на 5,7 млрд. руб.

Однако, темп их роста относительно каждого предыдущего года снижался и составил, соответственно: 34,8, 27,7, 21,8, 12,6 и 6,1%. Снижалась и доля расходов на общее образование в валовом региональном продукте Аудит эффективности использования средств на общее образование (с 3,1 – в 2006 году до 2,5%), в консолидированном бюджете области (с 17 до 13%) и в областном бюджете (с 14,2 до 10,2%).

При этом, в областном бюджете объем финансирования системы общего образования за 2010 год снизился относительно 2009 года на 1,7% (87,5 млн.

руб.). В бюджетах муниципальных образований доля расходов на общее образование снижалась вплоть до 2009 года (с 23,9 до 21%). В 2010 году муниципальные бюджеты направили на общее образование 22,1% общих расходов.

Вместе с тем, средства областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, выделяемые на содержание объектов учреждений образования, в течение ряда лет покрывали затраты лишь на поддержание в рабочем состоянии объектов учреждений образования, а на модернизацию объектов учреждений образования выделение денежных средств не планировалось.

Задачи модернизации образования решались в рамках областных целевых программ и приоритетного национального проекта «Образование»

(ПНПО). Снижение в 2010 году доли расходов на общее образование в расходах консолидированного и областного бюджетов, связано, в том числе, с уменьшением объема средств федерального бюджета на реализацию национального проекта «Образование» в связи с завершением в 2009 году комплексного проекта модернизации образования.

Финансирование ОЦП «Развитие образования на 2006-2010 годы» в 2010 году также сложилось ниже уровня 2009 года – фактический объем средств за счет всех уровней бюджета (1 468,6 млн. руб.) составил только 71,6% от запланированного. Поэтому намеченные программные мероприятия в полном объеме выполнить не удалось.

К примеру, в рамках программы было построено и проведена реконструкция 8 общеобразовательных учреждений на 3528 ученических мест, 1 спального корпуса на 120 ученических мест при плане построить и реконструировать объектов. В течение 2006–2010 годов предполагалась поставка 48 школьных автобусов в базовые сельские школы, фактически приобретен 31 автобус для школ области (61% от плана), что позволило организовать безопасные перевозки к месту учебы и обратно около 1300 учащихся (план 3160 учащихся).

Следует отметить, что новый этап модернизации региональной системы образования в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.05.2011 г. № 436 «О порядке предоставления в 2011-2013 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования» предусматривает финансирование Воронежской области в 2011 году в объеме 381 млн. руб.

Анализ обоснованности объема субвенции областного бюджета местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ С 2006 года финансирование общеобразовательных учреждений Воронежской области в части реализации ими государственного стандарта общего образования осуществляется за счет субвенции областного бюджета, которая Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование ежегодно утверждается Законом Воронежской области «Об областном бюджете …». Субвенция направлялась бюджетам всех муниципальных образований области за исключением Россошанского муниципального района до 2008 года и Лискинского муниципального района – до 2011 года. Финансирование общеобразовательных учреждений этих районов в части реализации основных общеобразовательных программ производилось за счет установления дополнительных нормативов отчислений от налогов и сборов.

Утвержденные законами «Об областном бюджете …» с 2006 года по 2010 год расходы субвенции в общей сумме составляют 18 895 млн. руб., в том числе по годам: 2006 год – 2 358,5 млн. руб. (101,1% первоначального плана), 2007 год – 2 918,7 млн. руб. (103,3%), 2008 год – 4 018,9 млн. руб. (115%), год – 4 803,8 млн. руб. (100%), 2010 год – 4 795,1 млн. руб. (100%). На 2011 год субвенция утверждена в объеме 5 500,8 млн. руб.

Столь значительное отклонение от первоначальных плановых назначений в 2008 году связано с повышением заработной платы работников образования на 14% с 1 февраля и на 7% с 1 сентября 2008 года, которое при утверждении областного бюджета предусмотрено не было. Проверками установлено, что дополнительные средства поступили в бюджеты муниципальных районов только в декабре, поэтому остаток субвенции 2008 года в сумме 11,9 млн. руб.

был использован общеобразовательными учреждениями в 2009 году.

Динамика объема субвенции представлена на диаграмме:

млрд. руб.

Диаграмма наглядно показывает положительную динамику объема субвенции вплоть до 2009 года. В сравнении с первоначальным планом отмечается рост от 1% в 2006 году до 15,4% в 2008-ом.

Темп роста объема субвенции в 2007-2009 годах к предыдущему году составил, соответственно: 23,8, 37,7, 19,5%, в 2010 году объем субвенции снизился на 0,2% (8,7 млн. руб.) к уровню 2009 года. На 2011 год субвенция утверждена на 14,7% выше, чем на 2010 год.

Субвенция рассчитывается на основе региональных нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на одного обучающегося в год, также ежегодно утверждаемых законами Воронежской Аудит эффективности использования средств на общее образование области «Об областном бюджете...». Подушевые нормативы рассчитываются, как уже отмечалось, на основании утвержденной методики и утверждаются для городских, сельских и инновационных общеобразовательных учреждений по 1, 2 и 3 ступеням обучения, а также для надомного обучения.

Нормативы по 1 ступени обучения утверждаются для обычных, гимназических и лицейских классов, классов компенсирующего обучения, коррекционных классов. Для 2-3 ступеней рассчитываются и утверждаются, кроме того, нормативы для классов предпрофильной подготовки и классов профильного обучения.

Анализ динамики нормативов показал, что в 2008 году они выросли к уровню предыдущего года: для городских и инновационных школ, в среднем, на 25%, для сельских – на 16–17%, по надомному обучению – на 32%. В году рост нормативов для всех типов учреждений и видов классов к предыдущему году составил, в среднем, 33%, в 2010 году – 4%.

Следует отметить, что нормативы для сельских школ в 2007 году превышали нормативы для городских в 1,9 раза, в последующих годах – на 73-77%.

Нормативы по инновационным учреждениям выше нормативов по городским школам на 22% и ниже «сельских» нормативов на 20-30% (приложение 1).

Сравнительный анализ нормативов, утвержденных на 2010 год в Воронежской области и в ряде областей ЦФО (Брянская, Владимирская, Костромская, Рязанская, Смоленская) для обычных и гимназических классов, показал, что нормативы для 2 и 3 ступеней обучения выше воронежских по городским школам в Смоленской, Рязанской и Костромской областях, по сельским – в Рязанской, Костромской, Владимирской и Брянской областях. В Воронежской области, напротив, нормативы для 1 ступени обучения выше, чем в указанных регионах, и уступают только смоленским по городским школам и брянским – по сельским.

Анализ расходов субвенции показал, что расходы на одного обучающегося в год за счет средств субвенции (средний норматив) в среднем по области в 2010 году возросли в 2,4 раза относительно 2006 года и составили: в году – 10,5 тыс. руб., в 2007 – 13,6 тыс. руб., в 2008 – 19,6 тыс. руб., в 2009 – 24,2 тыс. руб., в 2010 году – 24,7 тыс. руб. Динамика расходов субвенции на одного учащегося в год представлена на графике:

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Анализ данных графика показывает, что к 2010 году рост расходов замедляется при снижении численности учащихся на 14,6% в 2010 году по отношению к 2006 году.

По муниципальным образованиям области средние расходы на одного обучающегося в год в 2010 году варьируются от 23,6 тыс. руб. в Бутурлиновском районе до 44,8 тыс. руб. в Нижнедевицком районе. При этом, в 12-ти районах (городских округах) эти расходы ниже 30 тыс. руб. Разница практически в два раза по стоимости обучения одного ученика обусловлена соотношением количества городских и сельских школ в районе, наличием инновационных и малокомплектных школ, финансировавшихся по фактическим расходам. Доля малокомплектных школ (340) составила в 2010 году 38,7% в общем количестве школ (879) и 55,6% – от общего количества сельских школ (611).

Динамика расходов на одного учащегося в разрезе проверенных муниципальных образований (Бобровский, Верхнемамонский, Кантемировский, Павловский, Россошанский, Таловский, Хохольский, Новохоперский, Борисоглебский городской округ, городской округ город Воронеж) представлена ниже на диаграмме:

Данные приведенной диаграммы отражают как соотношение нормативов подушевого финансирования (для городских школ они, как отмечалось, почти в два раза меньше нормативов для сельских школ), так и структуру системы общего образования в районах по видам и типам школ. Так, в городских округах (г. Воронеж и г. Борисоглебск) расходы в 2010 году на 1 учащегося наименьшие – 20,1 и 22,2 тыс. руб., соответственно, что ниже среднеобластного уровня – 24,7 тыс. руб. При этом, в Верхнемамонском районе, где все школы сельские, и в Кантемировском, Таловском и Хохольском районах, в которых лишь по 3-4 городских школы, расходы составляют более 30 тыс.

руб. на 1 учащегося.

Кроме того, данные диаграммы свидетельствуют о снижении фактических расходов на одного ученика за счет средств субвенции в 2010 году к Аудит эффективности использования средств на общее образование году в отдельных муниципальных районах: в Таловском, Новохоперском и Хохольском – на 2-3%, в Верхнемамонском – на 8%. Отрицательная динамика в Верхнемамонском районе объясняется использованием остатка субвенции года в 2009 году, в остальных трех районах – снижением количества малокомплектных школ в результате оптимизации сети учреждений.

Расходы в 2010 году на одного обучающегося в разрезе типов учреждений общего образования представлены на диаграммах:

тыс. руб.

тыс. руб.

ск ий ебс кий онский овск ий овск ий анск ий овс кий льск ий ерский Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Диаграммы наглядно демонстрируют, что расходы на 1 учащегося в год за счет субвенции ежегодно увеличиваются практически по всем типам школ, как в городе, так и в селе. В 2009-2010 годах они составили, в среднем:

в городских школах 18,5 тыс. руб. (в Кантемировском и Хохольском районах – 22 тыс. руб.); в сельских средних школах (СОШ) – 33-34 тыс. руб. (в Борисоглебском городском округе – 43 тыс. руб.); в сельских основных школах (ООШ) – 51 тыс. руб. (в Борисоглебском городском округе – от 78 до 100 тыс.

руб.). В малокомплектных школах средние расходы субвенции на ученика составили в 2009 году 58 тыс. руб., в 2010 году – 61 тыс. руб., при этом, в Борисоглебском городском округе – 74 и 75 тыс. руб., в Россошанском районе – и 88 тыс. руб., соответственно.

тыс. руб.

100, 80, 60, 20, Таким образом, обучение одного школьника за счет средств субвенции дороже всего в сельских основных общеобразовательных школах: расходы Аудит эффективности использования средств на общее образование здесь более, чем в два раза превысили аналогичные расходы в городских и сельских СОШ.

Наиболее высокие расходы на 1 учащегося по всем типам сельских школ, кроме малокомплектных – в Борисоглебском городском округе. Самая высокая стоимость обучения одного учащегося за счет средств субвенции в малокомплектной школе – в Россошанском районе.

В малокомплектных школах наиболее ярко выражен рост расходов по годам: с 43 тыс. руб. в 2008 году до 61 тыс. руб., что связано с их финансированием по фактическим расходам.

Проверкой обоснованности выделения субвенции установлено, что в нарушение ст. 41 Закона РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» она выделялась бюджетам городского округа город Воронеж и Бутурлиновского муниципального района на финансирование, в том числе, трех федеральных образовательных учреждений, реализующих в своих структурных подразделениях основные общеобразовательные программы (филиал ГОУ ВПО «Российский государственный социальный университет», ГОУ СПО «Воронежский авиационный техникум им. В.П. Чкалова», ФГОУ СПО «Бутурлиновский механико-технологический колледж») и негосударственного общеобразовательного учреждения «Воронежская православная гимназия». За 2006годы на эти цели незаконно использованы средства областного бюджета в сумме порядка 40 млн. руб.

Результаты контрольных мероприятий, проведенных в рамках Федеральные государственные учреждения высшего и среднего профессионального образования Филиал ГОУ ВПО «Российский государственный социальный университет» (далее – РГСУ, университет), ГОУ СПО «Воронежский авиационный техникум им.

В.П. Чкалова» (с 2011 года), а также Негосударственное образовательное учреждение «Воронежская православная гимназия» осуществляют обучение детей по общеобразовательным программам и предоставляют отчет по форме № ОШ-1 в департамент образования администрации городского округа город Воронеж, а не в управление Росстата по Воронежской области. Средства субвенции, полученные этими учреждениями за 2007-2010 годы, составили почти 31 млн. руб. Необходимо отметить, что на 2011 год субвенция для РГСУ рассчитана по повышенным нормативам: структурное подразделение университета «общеобразовательная школа», согласно отчету № ОШ-1, стало «гимназией», и добавился «Лицей одаренных детей».

Основания для финансирования этих учреждений за счет средств субвенции департаментом не представлены.

Необходимо отметить, что городской департамент образования направлял письма в адрес департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области с просьбой предоставить обоснование выделения субвенции вышеуказанным учреждениям. Из полученных ответов следует, что основанием для расчета и выделения субвенции городскому округу является отчетность по формам федерального статистического наблюдения № ОШ-1 и № 76-рик.

Однако, данное объяснение противоречит действующему законодательству: основанием для выделения субвенции являются ст.ст. 29, 41 Закона РФ «Об образовании», а статистические данные – основанием для расчета субвенции.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Кроме того, в ходе аудита эффективности установлено, что в рамках опытно-экспериментальных площадок «Психофизическое и педагогическое обеспечение системы предшкольной подготовки детей в возрасте 5–6,5 лет» в целях обеспечения непрерывности образования в школах области и в учебновоспитательных комплексах г. Воронежа (УВК № 2) функционируют классы предшкольной подготовки (подготовительные классы). Дети четырех– пятилетнего возраста включались в отчеты федерального статистического наблюдения № ОШ-1 и, соответственно, в сводный статистический отчет № 76-рик по муниципальным образованиям. В результате, в 2008-2010 годах на этот контингент (1621, 1420 и 759 дошкольников, соответственно по годам) рассчитывалась и выделялась субвенция областного бюджета на реализацию стандарта общего образования (основных общеобразовательных программ) по нормативам для первой ступени обучения.

В этой связи нельзя не отметить, что федеральными законодательными и нормативными документами (федеральный и областной законы «Об образовании», Типовое положение об общеобразовательном учреждении, Федеральный базисный учебный план для образовательных учреждений РФ, реализующих программы общего образования) подготовительные классы в структуре начального общего образования, а, следовательно, и их финансовое обеспечение за счет средств субвенции на реализацию стандарта общего образования (основных общеобразовательных программ) не предусмотрены.

Таким образом, имеет место нарушение вышеуказанных законодательных и нормативных документов, повлекшее за собой выделение средств областного бюджета в 2008-2010 годах порядка более 45 млн. руб. на оплату предшкольной подготовки (дошкольного образования) по нормативам на начальное общее, а не дошкольное образование, как отмечалось в 1 разделе отчета.

При этом, продолжительность 1 ступени начального общего образования с учетом подготовительных классов формально составляла 5–6 лет вместо 4-х, установленных Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 г. № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении».

С 01.09.2010 г. дети 4–5 лет в отчете формы № ОШ-1 в УВК № г. Воронежа не отражаются – общеобразовательная школа начального общего образования с 4-х до 6,6 лет является структурным подразделением «детский сад», реализующим образовательную программу дошкольного образования, которая финансируется из средств местного бюджета.

Анализ достаточности объема субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ Анализ достаточности объема субвенции показал, что субвенция областного бюджета, согласно ст. 29 Закона РФ «Об образовании», выделяется в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование разовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) (далее – учебные расходы).

Доля учебных расходов постановлением администрации Воронежской области от 14.04.2005 г. № 261 «О переходе на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области» была определена в 2006годах, соответственно, в размере 5,8, 5,1, 9,2, 10,8, 10,8% общего объема субвенции. Расходы на одного обучающегося в год в областном бюджете устанавливались, соответственно, по годам: 608 руб., 696 руб., 1 821 рубль, руб., 2 696 руб. Фактически учебные расходы, составили, соответственно: рубль, 618 руб., 732 рубля, 1 867 руб. и 1 679 руб. в год. Дефицит от норматива составил 13, 11, 60, 28, 38% в результате того, что средства субвенции, предусмотренные на учебные расходы, направлялись на оплату труда работников общеобразовательных учреждений.

Для справки: Законами отдельных регионов ЦФО учебные расходы определялись конкретной суммой. К примеру, в Брянской области учебные расходы на одного ученика в 2010 году предусмотрены в сумме 310 руб. в год.

3.1 Уровень оплаты труда работников общеобразовательных учреждений Основная часть всех расходов субвенции – это расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений. С 2007 года по 2010 год они составляли в целом по области 95,4, 96,3, 92,8, 93,2 % от всех расходов субвенции, %:

С 2007 года в области осуществлен переход на новую систему оплаты труда работников общеобразовательных учреждений (НСОТ).

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование На основании постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 г. № 848 «О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования» постановлением администрации Воронежской области от 11.05.2007 г.

№ 394 были утверждены показатели роста заработной платы педагогических работников общеобразовательных учреждений на 2007-2009 годы.

Данным постановлением было также утверждено «Примерное положение об оплате труда и стимулировании работников областных государственных учреждений общего образования» и рекомендовано главам муниципальных районов и городских округов Воронежской области утвердить аналогичные муниципальные нормативные документы. В постановление администрации Воронежской области № 261 «О переходе на нормативное бюджетное финансирование общеобразовательных учреждений области» внесены изменения, учитывающие при расчете нормативов финансирования основных общеобразовательных программ на 2008–2009 годы показатели роста заработной платы.

Первый показатель «Рост абсолютного значения средней зарплаты педагогических работников, осуществляющих учебный процесс, дополнительно к общефедеральным повышениям оплаты труда по отношению к уровню 2006 года»

установлен: на 2007 год – 23,3%, на 2008 год – 47,9%, на 2009 год – 83,6%.

Второй показатель устанавливал целевое значение доли оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, в общем фонде оплаты труда работников общеобразовательных учреждений: в 2007 году – 63,4%, в 2008 – 66,8%, в 2009 – 70%. Данный показатель был основным в части перехода на НСОТ при заключении соглашения с федеральным центром о реализации комплексного проекта модернизации региональной системы общего образования.

Кроме того, НСОТ в качестве обязательного условия предусматривала стимулирование работников системы общего образования. Согласно Примерному положению, базовая часть ФОТ, обеспечивающая гарантированную заработную плату работников, составляет 70% от общего ФОТ, стимулирующая – 30%. Для сохранения заработной платы на уровне, рассчитанном по ЕТС, при снижении нагрузки работников формировался фонд гарантий.

В муниципальных образованиях области были приняты локальные нормативные документы, причем принятые положения об оплате труда работников общеобразовательных учреждений сохранили рекомендованные Примерным положением соотношения и показатели.

В ходе проверок общеобразовательных учреждений и отделов образования в 10 муниципальных районах области установлено, что фонд оплаты труда в 2008-2010 годах фактически распределялся не в соответствии с принятыми положениями, а установленные соотношения не были выполнены практически ни в одном из проверенных районов. Соотношение базовой и стимулирующей части ФОТ выдержано только в г. Воронеже в 2008- 2009 годах.

Анализ структуры ФОТ учреждений общего образования в сравнении с нормативными значениями показывает, что установленное соотКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование ношение базовой и стимулирующей части ФОТ (70 и 30 %) практически ни в одном районе не выдерживается, что и отражено на диаграмме:

Базовая часть ФОТ работников общеобразовательных учреждений Данные диаграммы отражают превышение по сравнению с установленным нормативом (70%) во всех 10 муниципальных районах. В 2008 году превышение составило от 2,4% (Россошанский район) до 20,1% (Кантемировский район), кроме городского округа город Воронеж, где базовая часть ФОТ ниже утвержденной на 0,4%.

В 2009 году превышение базовой части составило от 0,1% (городской округ город Воронеж) до 19,8% (Верхнемамонский район), в 2010 году – от 2,3% (Россошанский район) до 16,9% (Кантемировский район).

Превышение базовой части фонда оплаты труда над установленным нормативом (70%) объясняется, в основном, тем, что за счет стимулирующего фонда производились доплаты работникам общеобразовательных учреждений до уровня заработной платы по ЕТС ввиду недостаточности фонда гарантий, производилась доплата до МРОТ прочему персоналу (АУП, педагогический персонал, не участвующий непосредственно в образовательном процессе, обслуживающий персонал), при замене уроков фонд перераспределялся между другими работниками, зачастую имеющими более высокую категорию.

Однако, главная причина заключается в том, что сокращение штатных расписаний учреждений, за счет которого, в том числе, предполагалось увеличить стимулирующую часть ФОТ, было произведено не в полном объеме, поэтому базовая часть ФОТ прочего персонала «съедала» стимулирующую. Так, в 21 из 34 муниципальных образований численность прочего персонала практически равна численности учителей, из них в 6-ти (Аннинский, Верхнемамонский, Грибановский, Ольховатский, Подгоренский, Терновский районы) она превышает численность учителей от 10 до 30%. Во всех остальных муниципальных образованиях, кроме г. Нововоронежа, показатель эффективности управления кадровыми ресурсами также выше норматива (53%), установленного методикой расчета неэффективных расходов (приказ департамента от 02.10.2009 г. № 223), от 20 до 70 процентных пунктов.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Следует отметить, что в 2010 году соотношение численности учителей и прочего персонала по сравнению с 2009 годом ухудшилось. Процент численности прочего персонала относительно численности учителей с 89,7% увеличился до 91,2%, поскольку численность учителей уменьшилась за год на 7% (с 17,9 до 16,6 тыс. человек), а численность прочего персонала – на 6% (16,1 до 15,1 тыс. человек). Рост показателя численности прочего персонала по отношению к численности учителей произошел в 17-ти районах, что влечет за собой рост неэффективных расходов. Анализ неэффективных расходов приведен в 5 разделе отчета.

Анализ соотношения базовой и стимулирующей частей в структуре фонда оплаты труда учителей показал, что это условие (70 и 30%) также не выполняется.

нски Вороне ровск и глебск и ировск и аловск и хольски оперски Как видно на приведенной выше диаграмме, в 2008 году базовая часть ФОТ учителей выше 70% во всех проверенных муниципальных образованиях.

При этом, в 6-ти районах (городских округах) (Павловский, Бобровский, Борисоглебский, Таловский и Хохольский) превышение составляет до 21%.

В 2009 году соотношение выдерживается только в Таловском районе, в 6-ти районах превышение составляет от 2 до 5,6%, а в 3-х районах (Борисоглебском, Кантемировском и Хохольском районах) – 7,8, 12 и 10,5%, соответственно.

В 2010 году наибольшее превышение базовой части ФОТ учителей над нормативом сложилось в Павловском районе (14,6%), в Кантемировском районе (13,3%), Хохольском районе и Борисоглебском городском округе (7,8 и 7,1%).

Данная ситуация связана с тем, что выделяемые суммы субвенции не обеспечивали в достаточном объеме формирование ФОТ обоих категорий работников общеобразовательных учреждений (учителя и прочий персонал).

Базовая часть ФОТ прочего персонала по всем проверенным муниципальным районам в 2008-2010 годах также выше утвержденного норматива от 4% (г. Воронеж) до 15% (Павловский район). На ФОТ прочего персонала, численность которого, как отмечено выше, значительно превышает оптимальКонтрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование ную, средств было недостаточно, поэтому стимулирующая часть выплачивалась не в полном объеме обоим категориям работников.

Кроме того, показатель «доля фонда оплаты труда педагогических работников, осуществляющих учебный процесс, в общем фонде оплаты труда работников общеобразовательных учреждений» (63,4, 66,8, 70%) по всем общеобразовательным учреждениям области (государственным и муниципальным) выполнен в 2009 году только на 64,7%, как отмечено выше.

Анализ выполнения этого показателя в муниципальных школах показал, что в 2008 году в среднем по области доля ФОТ учителей почти достиг целевого показателя и составил 66,7% в общем ФОТ работников муниципальных школ. В 2009 году он составил только 63,6% при нормативе 70%. По муниципальным образованиям выполнить этот показатель в 2009 году удалось только 6 районам: Бобровский (70,3%), Воробьевский (77%), Каширский (72%), Панинский (72%), Таловский (72%) и Эртильский (71%). В остальных он не достиг нормативного значения и составил от 52 до 69%.

В 2010 году, когда КПМО завершился, на оплату труда учителей было направлено еще меньше – только 60,3% общего ФОТ работников муниципальных учреждений общего образования. Как уже отмечалось, это явилось следствием низкого роста нормативов подушевого финансирования (всего на 4%) и недостаточным сокращением численности прочего персонала.

Анализ среднемесячной заработной платы учителей муниципальных общеобразовательных учреждений области показал следующее.

Согласно достигнутым значениям показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти Воронежской области за 2010 год, приведенным в докладе губернатора области, заработная плата учителей в 2010 году по отношению к 2009 году выросла на 28% и составила 14, тыс. руб., что отражено ниже на диаграмме:

руб. Среднемесячная заработная палата учителей Воронежской области Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Следует, однако, отметить, что согласно пояснениям департамента образования, науки и молодежной политики Воронежской области столь высокий «рост» зарплаты учителей в 2010 году связан с изменением методики предоставления показателей эффективности: с 2010 года заработная плата указана с начислениями на оплату труда, до 2009 года включительно – только ФОТ.

Динамика заработной платы работников в муниципальных учреждениях образования области в сопоставимых данных отражена ниже на диаграмме:

Сравнительный анализ средней заработной платы учителей и средней зарплаты в сфере экономики региона, как следует из диаграммы, сложился не в пользу учителей. Так, в 2008 году заработная плата учителей составила 9 150 руб., что на 24% ниже среднемесячной заработной платы работников, занятых в сфере экономики, в 2009 году – 10 215 руб. (на 23%), в 2010 году – 11 397 руб. (на 29%).

Причина увеличения разницы связана с недостаточной индексаций нормативов подушевого финансирования – они увеличились в 2010 году лишь на 4% к 2009 году. Поэтому, несмотря на оптимизацию штатных расписаний и сокращение «армии» учителей, существенного роста заработной платы достичь не удалось.

Ежегодное увеличение заработной платы учителей составило 11,6%, тогда как среднемесячная заработная плата работников, занятых в сфере экономики, в 2010 году увеличилась на 21% к 2009 году.

В разрезе муниципальных образований среднемесячная заработная плата учителей существенно отличается от среднеобластной и варьируется в году от 6,3 тыс. руб. (Бутурлиновский район) до 12,7 тыс. руб. (Новоусманский район), в 2009 году – от 7,7 тыс. руб. (Эртильский район) до 12,7 тыс.

руб. (г. Воронеж), в 2010 году – от 7,7 тыс. руб. (Панинский район) до 13, тыс. руб. (Новоусманский район).

Аудит эффективности использования средств на общее образование Более того, при среднем росте зарплаты по муниципальным школам в размере 11,6% в 13-ти районах он составил всего от 0,3 до 7,5%, что ниже уровня инфляции, сложившейся в 2010 году в размере 7,9%.

Еще хуже ситуация в Острогожском, Павловском, и Россошанском районах, где заработная плата учителей в 2010 году осталась на уровне 2009 года, а в 6-ти муниципальных районах (городских округах) она даже снизилась:

– в Панинском районе на 21,4% (с 9,8 до 7,7 тыс. руб.), – в Воробьевском – на 15,5% (с 10,4 до 8,8 тыс. руб.), – в Подгоренском – на 13,9% (с 9,6 до 8,2 тыс. руб.), – в Борисоглебском – на 4,5% (с 11,2 до 10,0 тыс. руб.), – в Бутурлиновском – на 4,5% (с 9,5 до 9,1 тыс. руб.), – в г. Воронеже – на 2,4% (с 12,7 до 12,4 тыс. руб.).

Таким образом, уровень жизни учителей в 22 муниципальных образованиях из 34 существенно снизился к уровню 2009 года.

Снижение заработной платы учителей, к примеру, Панинского района объясняется тем, что на фонд оплаты труда учителей в 2009 году было направлено 78,8% общего ФОТ, тогда как в 2010 году – всего 46,5%. В результате, заработная плата прочего персонала в этом районе сложилась в 2010 году выше заработной платы учителей на 4,4% и составила 8,0 тыс. руб.

Данная ситуация отражает картину оплаты труда в большинстве учреждений общего образования в 2010 году, когда все надбавки в составе заработной платы прочего персонала с переходом на НСОТ стали производиться сверх МРОТ. В результате, зарплата прочего персонала возросла, а учителей – «просела».

Как положительный момент стоит отметить, что согласно данным департамента образования, науки и молодежной политики, категория высокооплачиваемых учителей растет: зарплату, превышающую среднюю зарплату в сфере экономики области, получали в 2008 году 21%, в 2009 году – 26%, в 2010 году – 28% учителей.

Заработная плата прочего персонала увеличилась в 2010 году в сравнении с 2008 годом на 49,3% и составила по годам: 5 511, 6 528 и 8 227 руб., соответственно (в 2009 году увеличение составило 18,5%, в 2010-м – 26,0%).

Вместе с тем, данная статистика об аналогичном увеличении уровня жизни и росте покупательской способности работников учреждений образования не свидетельствует, поскольку заработная плата приведена в абсолютных значениях, без учета инфляционных процессов. К примеру, рост стоимости коммунальных услуг в 2010 году к уровню 2009 года составил от 10 до 30% в отдельные месяцы, цены на детскую одежду выросли на 12–19%, на овощи – от 30 до 82%.

Следует также отметить, что влияние типов, видов и наполняемости учреждений общего образования на уровень заработной платы настолько велик, что заработная плата учителей по общеобразовательным учреждениям различается в разы и варьируется:

– в г. Воронеже – от 7,0 тыс. руб. (СОШ № 63) до 26,9 тыс. руб. (ВСОШ № 27 (вечерняя);

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование – в Бобровском районе – от 4,3 тыс. руб. (Шестаковская СОШ) до 18, тыс. руб. (С-Александровская СОШ);

– в Борисоглебском районе – от 4,3 тыс. руб. (сельские СОШ) до 15, тыс. руб. (гимназия);

– в В.Мамонском районе – от 10,6 тыс. руб. (сельские СОШ) до 20,0 тыс. руб. (лицей с. Верхний Мамон);

– в Павловском районе – от 5,2 тыс. руб. (Ерышевская ООШ) до 20,1 тыс. руб. (Гаврильская и вечерняя ООШ);

– в Россошанском районе – от 10,0 тыс. руб. (городские СОШ) до 17, тыс. руб. (лицеи г. Россошь);

– в Таловском районе – от 9,1 тыс. руб. (Еланская СОШ) до 22,7 тыс.

руб. (Канищевская НОШ).

Приведенные данные показывают, что наименьшая заработная плата у учителей в сельских школах Борисоглебского и Бобровского районов.

Результаты контрольных мероприятий, проведенных в рамках аудита В разрезе типов учреждений заработная плата учителей г. Воронежа в 2010 году варьируется от 7,0 тыс. руб. до 26,9 тыс. руб.:

- в начальных школах - от 8 544 руб. (НШДС № 1) до 14 291руб. (НШДС № 2);

- в средних общеобразовательных школах с наполняемостью до 500 учеников от 7 019 руб. (СОШ № 63) до 13 313 руб. (МОУ ЦО № 1);

- в средних общеобразовательных школах - от 9 444 руб. (СОШ № 18) до 18 433 руб.

(СОШ № 88);

- в гимназиях - от 13 122 руб. (гимназия № 7) до 17 664 руб. (гимназия им. Академика Басова);

- в лицеях - от 12 133 руб. (лицей № 4) до 16 018 руб. (лицей № 3); в вечерних школах от 16 600 руб. (ВСШ № 14) до 21 324 руб. (ВСШ № 6);

- в основных общеобразовательных школах - от 13 418 руб. (СОШ № 11) до руб. (СОШ № 27).

Уровень среднемесячной заработной платы в 2010 году работников общеобразовательных учреждений 23-х муниципальных образований по категориям работающих представлен на диаграмме, тыс. руб.:

Аудит эффективности использования средств на общее образование Как следует из данных диаграммы, в 2010 году, спустя год после окончания реализации КПМО, средняя заработная плата учителей почти половины муниципальных районов не превысила 10 тыс. руб.

Уровень зарплаты административно-управленческого персонала половины муниципальных образований составляет 12–17 тыс. руб. в месяц, в 4-х районах до 10 тыс. руб., в 4-х – 18-22 тыс. руб.

Средняя зарплата директоров школ в 11-ти муниципальных образованиях составила в 2010 году от 15 до 20 тыс. руб., в 9-ми районах – от 20 до тыс. руб., по г. Воронежу – 44 тыс. руб. в месяц.

Анализ темпов роста уровня заработной платы работников школ 11-ти муниципальных образований по категориям работников показал, что наибольший рост отмечается у руководителей школ, наименьший – у учителей.

Так, в 2010 году к уровню 2006 года заработная плата увеличилась:

– учителей – от 1,5 раза (Верхнемамонский район) до 2,7 раза (Новохоперский район);

– АУП – от 1,8 раза (Таловский район) до 4,6 раза (Павловский район);

– директоров учреждений – от 2 раз (Таловский район) до 5,7 раза (Павловский район).

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что объема субвенции областного бюджета, выделяемой бюджетам муниципальных образований для реализации основных общеобразовательных программ муниципальными учреждениями Воронежской области, недостаточно, поскольку средняя заработная плата учителей остается низкой: в году она на 29,4% ниже уровня средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики региона, а в трети районов она составляет всего 48–60% зарплаты в сфере экономики.

Вместе с тем, среднемесячная зарплата учителей Воронежской области выше, чем зарплата учителей Смоленской, Тамбовской и Рязанской областей на 30% и ниже среднемесячной заработной платы учителей: Калужской области – на 8,2%, Московской области – на 58% и в 3,5 раза меньше заработной платы учителей г. Москвы.

3.2.Учебные расходы Методическими рекомендациями по реализации Федерального закона от 07.07.2003 г. № 123-ФЗ и постановлением администрации Воронежской области № 261 «О переходе на нормативное бюджетное финансирование учреждений области» доля учебных расходов определена в 2008 году – 9,2%, в 2009–2010 годах – не ниже 10,8% объема субвенции. По данным департамента финансово-бюджетной политики, доля учебных расходов в целом по области составляет в 2006 году – 5,1%, в 2007 году – 4,6%, в 2008 году – 3,7%, в году – 7,7%, в 2010 году – 6,7%. Всего в 2009-2010 годах на учебные расходы направлено 696,8 млн. руб., при этом, в 2010 году на 51,7 млн. руб., или на 13,8% меньше, чем в 2009 году.

Динамика расходов субвенции на учебные расходы в разрезе муниципальных районов в сравнении со средней заработной платой учителей представлена в приложении 4.

Контрольно-счетная палата Воронежской области, Аудит эффективности использования средств на общее образование Данные приведенной в приложении таблицы свидетельствуют о том, что учреждениями общего образования в 2008 году на учебные расходы была направлена наименьшая доля субвенции.

Так, в 16 районах на учебные расходы направляется до 2% субвенции, и за счет снижения доли учебных расходов поддерживается относительно высокий уровень зарплаты учителей. К примеру, в Аннинском, Верхнехавском, Павловском районах, где на учебные расходы было направлено 0,7–1,7% объема субвенции, зарплата учителей превышала среднеобластную (9,1 тыс. руб.) и составляла более 10 тыс. руб. В других же районах при такой же минимальной доле учебных расходов отмечается и низкая заработная плата. Так, в Грибановском, Калачеевском, Панинском, Семилукском, Таловском и Эртильском районах она сложилась от 7,8 до 8,9 тыс. руб.

Стоит отметить, что в Верхнемамонском районе в течение трех лет (2006–2008 гг.) учебные расходы практически не производились, а все средства субвенции направлялись на заработную плату (9,7 тыс. руб.).

Аналогично, в г. Воронеже 23% школ направляли в 2008 году практически все средства субвенции на оплату труда, на учебные расходы – всего 0,5– 1,5%. Директора школ объясняют данную ситуацию низким нормативом подушевого финансирования.

Доля учебных расходов в объеме субвенции по муниципальным образованиям в 2008-2010 годах представлена ниже на графике:

Данные графика наглядно демонстрируют рост доли учебных расходов в 2009 году, когда школы половины районов почти достигли норматива (10,8%), причем в 8 районах осуществили расходы в соответствии с нормативом.

Обращает на себя внимание Репьевский район, в котором все три года учебные расходы превышают утвержденные нормативы, что свидетельствует о достаточном объеме субвенции из-за 40%-ого количества малокомплектных школ (средняя зарплата 8,6, 11,9 и 13,3 тыс. руб.).

Контрольно-счетная палата Воронежской области, 2011 Аудит эффективности использования средств на общее образование Высокий процент учебных расходов в Каширском районе (19,2%) объясняется тем, что в 2009 году на учебные расходы были использованы остатки субвенции прошлых лет, поэтому среднемесячная заработная плата учителей не уменьшилась (12,1 тыс. руб.).

При этом, как и в 2008 году, наименьшая доля учебных расходов 2009 года регистрируется в городском округе город Воронеж (3,3%), где среднемесячная заработная плата учителей общеобразовательных учреждений составляет 12,7 тыс. руб.

В 2010 году, как видно из графика, практически по всем муниципальным районам (городским округам) доля учебных расходов снижается. Нормативный процент учебных расходов выдержан только в 7 районах, по остальным варьируется от 5 до 9,4%.

Наименьшая доля учебных расходов в г. Нововоронеже (1,8%) и в Подгоренском районе (3,6%), где заработная плата учителей составила 9,3 и 8,2 тыс. руб., соответственно.

Остается низкой доля учебных расходов в г. Воронеже (4,1%), при этом, заработная плата учителей снизилась до 12,4 тыс. руб.

По школам проверенных 10 муниципальных районов эти расходы значительно отличаются от среднерайонных (городских), например: в Россошанском районе – от 2,2% (МОУ СОШ № 7) до 12,4% (МОУ ООШ Шрамовская), в Верхнемамонском – от 1,2% (МОУ «Лозовская СОШ») до 9,4% (МОУ лицей с. Верхний Мамон), в г. Воронеже – от 0,9% (МОУ СОШ № 94) до 12,3% (МОУ Прогимназия № 1), Проверкой использования средств субвенции на учебные расходы выявлен ряд нарушений: нецелевое и неэффективное ее использование, незаконное распоряжение имуществом, приобретенным за счет субвенции.

Так, установлено нецелевое использование средств субвенции образовательными учреждениями в 25 муниципальных районах Воронежской области на сумму 7 254,4 тыс. руб. (ст. 38 БК РФ):

– общеобразовательными учреждениями городского округа г. Воронеж, Верхнемамонского, Кантемировского, Павловского, Россошанского, Таловского, Хохольского и Новохоперского районов в 2009-2010 гг. приобретено оборудование для столовых, гардеробных, материалы для ремонта, мебель для кабинетов директора и др. на общую сумму 2 887,9 тыс. руб.;

– оплачены транспортные услуги в 12 муниципальных районах – 672,2 тыс. руб.;