«М. Н. КУДИЛИНСКИЙ, Н. А. ШЕВЕЛЕВА МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО УЧЕБНИК Рекомендовано Ученым советом СПбГУ в качестве учебника для студентов юридических вузов и факультетов 2005 УДК 342.9 ББК67.401(2Р) К 88 АВТОРЫ: Кулилинский М. ...»

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСЬСИЙ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

М. Н. КУДИЛИНСКИЙ, Н. А. ШЕВЕЛЕВА

МУНИЦИПАЛЬНОЕ

ПРАВО

УЧЕБНИК

Рекомендовано Ученым советом СПбГУ

в качестве учебника для студентов

юридических вузов и факультетов

2005

УДК 342.9

ББК67.401(2Р)

К 88

АВТОРЫ:

Кулилинский М. Н. — канд. юрид. наук, ст. преподаватель кафедры государственного права (главы 1-6, 8-9) Шевелева Н. А. — канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного права (глава 7) Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор С. Д. Князев доктор юридических наук, профессор Л. Н. Кокотов Кудилинский М. Н., Шевелева И. А.

К 88 Муниципальное право России: Учебник. — СПб.: Издательский Дом С.-Петерб.

гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. — 224 с.

ISBN 5-9645-0021- Учебник соответствует Государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования: материал изложен в соответствии с программой курса «Муниципальное право России». Подготовлен преподавателями кафедры государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. В учебнике освещаются основные вопросы теории и практики муниципального права с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовые акты используются но состоянию на 1 августа 2004 г.

Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений.

УДК 342. ББК 67.40Ц2Р) О М. Н. Кудилинский, Н. А. Шевелева, © Издательство юридического факультета С.-Петербургского государственного ISBN 5-9645-0021-8 университета, Кудилинский Михаил Николаевич Шевелева Наталья Александровна

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Учебник Редактор: М. А. Логинова Компьютерная верстка: Д. Н. Ермаков Дизайн обложки: Е. А. Соловьева Подписано в печать 23.12.2004. Формат 60x90 '/. Печать офсетная.

Гарнитура «Тайме». Бумага офсетная. Уч.-изд. л. 15,65. Усл. печ. л. 14.

Заказ № Издательский Дом СПбГУ Издательство юридического факультета СПбГУ 199106, Россия, Санкт-Петербург, В. О., 23-я линия, д. Тел./факс (812) 321 5462. Тел. (812) www.nucleuspress.ru E-mail: [email protected] Отпечатано с готовых диапозитивов в ООО «Типография Правда 1906».

195299. С.-Петербург, Киришская ул., 2.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Сокращения Предисловие Глава 1. Введение в муниципальное право § 1. Понятие муниципального права § 2. Предмет муниципального права § 3. Понятие и признаки местного самоуправления § 4. Источники муниципального права § 5. Система местного самоуправления в Российской Федерации § 6. Гарантии местного самоуправления Глава 2. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации § 1. Понятие и виды локально-территориального деления § 2. Организация управления в локально-территориальных единицах.... § 3. Поселенческий и территориальный принципы организации местного самоуправления § 6. Изменение границ и преобразование муниципальных образований... § 7. Территориальная организация местного самоуправления Оглавление § 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными § 1. Понятие и отличительные особенности муниципальных выборов... § 2. Особенности реализации активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах в Российской Федерации § 4. Территориальное общественное самоуправление § 9. Обращения граждан в органы местного самоуправления § 10. Иные формы непосредственного самоуправления населения § 1. Представительный орган муниципального образования § 5. Избирательная комиссия муниципального образования § 6. Статус выборного должностного лица местного самоуправления § 7. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления Глава 6. Экономическая основа местного самоуправления § 1. Гражданская правосубъектность муниципальных образований § 2. Формы участия муниципальных образований в гражданском обороте.. Таким образом, вопрос об участии иностранцев в муниципальных выборах в Российской Федерации носит в большей степени теоретический, нежели прикладной, характер.

Единственным договором, предоставлявшим иностранцам такое право, был Договор о создании Союза Беларуси и России.22 В соответствии со ст. 18 Устава Союза Беларуси и России, являющегося частью данного Договора, «гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве — участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства».

Таким образом, граждане Республики Беларусь наделялись как активным, так и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах в Российской Федерации.

Однако в 1999 г. процесс сближения двух государств привел к заключению между ними Договора о создании Союзного государства.23 В данном Договоре предусматривается создание союзных органов власти, предусмотрены предметы ведения Союза. Однако вопросы избирательного права на муниципальных выборах не нашли своего отражения в Договоре. В нем содержится лишь общая норма о том, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними. Между тем согласно п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации». Представляется, что данная формулировка предусматривает необходимость прямого указания в международном договоре Российской Федерации возможности участия иностранных граждан в муниципальных выборах. Договор о создании Союзного государства такой нормы не содержит.

';

Бюллетень международных договоров. 1997. № 9.

оговорок относительно того, что под населением понимаются только граждане Российской Федерации, данное понятие включает в себя не только граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, но также иностранцев и лиц без гражданства. В связи с этим логичным продолжением конституционных норм выглядит положение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», допускающее возможность участия в муниципальных выборах иностранцев, если это предусмотрено международным договором.

Участие в местных выборах иностранцев и лиц без гражданства предусмотрено законодательством целого ряда государств. Например, ч. 1 ст. 28 Основного закона Германии предусматривает, что на выборах в уездах и коммунах могут избирать и быть избранными граждане государств — членов Европейского союза. Законодательство Эстонской Республики наделяет иностранцев и лиц без гражданства только активным избирательным правом. Возможность наделения избирательным правом иностранцев активно обсуждается во Франции, в частности, «выдвигались предложения по реформам, которые основываются на желании наилучшим образом интегрировать в национальное сообщество эмигрантское население. В ожидании этих реформ, которые должны пойти по пути пересмотра Конституции, появляются различные местные инициативы, направленные на принятие во внимание желания эмигрантского населения в некоторых коммунах, путем, прямо не признанным местным правом, однако приводящим к созданию при политических органах консультативных организаций, призванных разрешить самовыражение соответствующего населения (такого рода инициативы были приняты в отношении детей и подростков)». В Российской Федерации, в отличие от перечисленных государств, проблема участия иностранцев в общественной жизни стоит не столь остро. Во-первых, до недавнего времени жители бывшего СССР имели возможность получить российское гражданство в чрезвычайно упрощенном порядке. Во-вторых, иностранцы, постоянно или преимущественно проживающие на территории Российской Федерации, не проявляют сколько-нибудь заметной общественной активности в сфере местного самоуправления.

AubyJ.-B., AubyJ.-F. Droit des collectivites locales. Paris, 1990. P. 72-73.

уровень. Так, Избирательный кодекс Свердловской области позволяет муниципальным образованиям самостоятельно определять избирательную систему, применяемую на муниципальных выборах (мажоритарную или пропорциональную).

§ 2. Особенности реализации активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах Основы избирательного права закреплены в ст. 32 Конституции Российской Федерации в виде права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Более детальное регулирование данного права, осуществленное в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», укладывается в традиционную схему всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании, которая декларировалась еще Конституцией СССР 1936 г.

Между тем как активное, так и пассивное избирательное право на муниципальных выборах существенно отличается от данного права на выборах федерального и регионального уровня.

По общему правилу, избирательным правом в Российской Федерации обладают только ее граждане. Что касается федеральных и региональных выборов, такое положение полностью оправданно. Голосование на выборах в органы государственной власти представляет собой прежде всего реализацию субъективного политического права, выявление политической позиции избирателя по наиболее важным общественно значимым вопросам в Российской Федерации или соответствующем регионе.

Однако в отношении муниципальных выборов ситуация принципиально иная. Конституция Российской Федерации устанавливает местное самоуправление как институт, призванный обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе через соответствующие выборные органы. В качестве субъекта местного самоуправления конституционно закреплено «население муниципального образования». Поскольку в Конституции не содержится никаких единые законы, регулирующие проведение всех видов муниципальных выборов (Ленинградская область,16 Республика Татарстан 17 ), либо вопросы проведения выборов в представительные органы местного самоуправления и выборы должностных лиц местного самоуправления регулируются отдельными законами (Удмуртская Республика,18 СанктПетербург19).

Большие объемы избирательных законов субъектов Российской Федерации создают лишь иллюзию крупномасштабного правового регулирования субъектов Российской Федерации, иллюзию того, что в рамках субъекта Российской Федерации может быть создана сколько-нибудь самобытная избирательная система.

Особняком в этом ряду стоит Избирательный кодекс Свердловской области. Данным актом максимально используются возможности, предоставленные региональному законодателю.

Роль уставов муниципальных образований в вопросе правового регулирования муниципальных выборов весьма скромна.

Как справедливо отмечает С. Д. Князев, «нормотворческие акты органов местного самоуправления выступают в качестве источников избирательного права в тех случаях, когда они в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений, имеющих местное значение». Населением муниципального образования должны самостоятельно определяться структура органов и должностных лиц местного самоуправления, а также сроки их полномочий.

Собственно, вопросы подготовки и проведения выборов уставами муниципальных образований, по общему правилу, не регламентируются.

Исключение составляют случаи, когда субъект Российской Федерации делегирует те или иные нормотворческие полномочия на местный "• Закон Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2000. № 9.

Закон Республики Татарстан «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Татарстан» // Республика Татарстан. 2000. № 19.

Закон Удмуртской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике» // Известия Удмуртской Республики. 1998. № 6-7; Закон Удмуртской Республики «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Удмуртской Республике» // Удмуртская правда. 1998. № 7.

" Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2003. № 41.

Князев С. Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации... С. 22.

4) гарантирует избирательные права граждан Российской Федерации от их нарушения иными правовыми актами;

5) выполняет функцию модельного акта по отношению к иным избирательным законам.

Отдельного рассмотрения заслуживает Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Данный Закон направлен на формирование системы местного самоуправления в тех субъектах Российской Федерации, где это по какимлибо причинам не было сделано; на урегулирование экстраординарных ситуаций, нарушающих права граждан, и в некотором смысле носит чрезвычайный характер.

Из всей сферы правового регулирования, обозначенной в ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», он в настоящее время может применяться только в трех случаях: при отсутствии закона субъекта Российской Федерации, регулирующего проведение муниципальных выборов, при отсутствии устава муниципального образования, а также при первичном определении границ муниципальных образований в отсутствие закона субъекта Российской Федерации. Прочие случаи урегулированы Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного права не имеют самостоятельного значения, они вторичны по отношению к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нормы данного Федерального закона могут воспроизводиться в законах субъектов Российской Федерации текстуально, может воспроизводиться лишь их смысл, нормы Федерального закона могут подвергаться большей или меньшей детализации — это не может оказать существенного влияния на подготовку и проведение выборов.

Не имеет также большого значения и тот факт, принят ли в субъекте единый кодификационный акт по вопросам избирательного права (Республика Башкортостан,14 Свердловская область15), либо приняты Кодекс о выборах Республики Башкортостан // Известия Башкортостана. 1997. № 202.

Избирательный кодекс Свердловской области // Областная газета. 2003. № 93-94.

запрещает проведение местного референдума по вопросам, связанным с определением персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления. Для решения персональных вопросов существуют специальные процедуры — выборы и отзыв.

В связи с изложенным муниципальные выборы — это способ определения персонального состава органов местного самоуправления, а также определения лиц, замещающих выборные муниципальные должности, основанный на реализации избирательных прав граждан Российской Федерации и, в предусмотренных законом случаях — иностранных граждан в порядке, определенном избирательным законодательством.

Вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов регулируются на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Конституцией Российской Федерации вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов урегулированы весьма лаконично.

Часть 3 ст. 3 указывает на то, что свободные выборы являются наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа.

Кроме того, ч. 2 ст. 32 закрепляет право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Относится к муниципальным выборам и ст. 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами, в частности, посредством участия в выборах.

Собственно, правовое регулирование рассматриваемого вопроса осуществляется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятыми на его основе законами субъектов Российской Федерации, а также Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

выполняет следующие функции:

1) определяет основы избирательной системы Российской Федерации и основных электоральных прав граждан Российской Федерации;

2) содержит бульшую часть норм российского избирательного права;

3) является высшим звеном в иерархии избирательных законов Российской Федерации и обладает большей юридической силой, нежели иные избирательные законы;

Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»11 была предусмотрена возможность формирования представительных органов местного самоуправления районов и сельсоветов из представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в их состав.

Данная конструкция может применяться в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г. № 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде»12 мэр города Ленинграда наделялся правом назначать и освобождать от должности главу районной администрации — должностное лицо местного самоуправления.

Институт муниципальных выборов необходимо отличать от смежных институтов. К ним относятся отзыв и местный референдум, которые, как и институт выборов, неразрывно связаны с процедурой голосования.

Отличие института выборов от института отзыва очевидно: отзыв — это экстраординарная процедура, посредством которой лицо привлекается к ответственности, а выборы— это процедура, посредством которой избирателями осуществляется периодическая ротация персонального состава органов и должностных лиц.

Институт местного референдума, несмотря на то что его процедурные аспекты не только аналогичны избирательным, но и регулируются в значительной степени одними и теми же положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдум граждан Российской Федерации», имеет одно принципиальнейшее отличие от института муниципальных выборов. На выборах осуществляется избрание на определенную должность конкретного лица или группы лиц. Руководствуются избиратели программами кандидатов, оценкой их личных или профессиональных качеств или иными мотивами, выбирается прежде всего конкретное лицо, которое впоследствии будет решать вопросы местного значения. На местном референдуме население муниципального образования решает вопрос местного значения непосредственно. Именно поэтому законодательство Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 979.

Нельзя не согласиться и с мнением С. Д. Князева о правообеспечительной роли российского избирательного права по отношению к конституционному праву граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Возникает своего рода правообеспечительная цепочка: посредством муниципальных выборов обеспечивается реализация конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а данные права в свою очередь обеспечивают реализацию права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

Следует признать, что функция избирательного законодательства по обеспечению прав граждан на осуществление местного самоуправления выполняется им достаточно успешно. Одним из несомненных успехов в этой области необходимо признать установление действенных механизмов периодичности проведения муниципальных выборов, и, как следствие, непрерывности участия граждан Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления. Положения федерального законодательства, закрепляющие равный статус кандидатов, минимальные сроки избирательной кампании, и многие другие положения создали реальные предпосылки для свободного определения населением муниципального образования лиц, решающих вопросы местного значения от его имени.

В связи с изложенным избирательное законодательство можно рассматривать как гарантию реализации прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

Необходимо особо отметить, что на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в муниципальных выборах, в отличие от выборов регионального и федерального уровня, могут участвовать иностранцы, если такая возможность предусмотрена международным договором Российской Федерации. В связи с этим правом на осуществление местного самоуправления могут обладать не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы.

Кроме того, муниципальные выборы, даже в самом широком понимании, — это лишь один из способов определения персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Указом В свою очередь институтами выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления охватываются правовые нормы, регламентирующие особенности подготовки и проведения выборов того или иного уровня.

Дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, обладает широчайшим комплексом электоральных прав, например, активным избирательным правом, правом выдвижения кандидатов, правом участия в сборе подписей, правом на обжалование результатов выборов.

Данные права носят унифицированный характер и практически не различаются в зависимости от уровня выборов.

Уместно поставить вопрос, каким образом такое положение сочетается с положениями ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти?

По нашему мнению, право на осуществление местного самоуправления не находится в противоречии с комплексом электоральных прав, предоставляемых гражданам Российской Федерации современным избирательным законодательством.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит муниципальные выборы к формам осуществления местного самоуправления населением муниципального образования. С этим можно согласиться, но лишь отчасти. Действительно, понимание выборов как формы осуществления местного самоуправления вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации. В то же время согласно ч. 1 той же статьи «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Очевидно, что посредством муниципальных выборов население муниципального образования не решает вопросов местного значения, а лишь определяет персональный состав органов и должностных лиц, призванных решать такие вопросы.

При всей значимости конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления нельзя не признать, что они носят правообеспечительный характер по отношению к праву на осуществление местного самоуправления.

По нашему мнению, нормативные включения из административного, финансового, трудового, иных отраслей права не влияют на принадлежность избирательного права к подсистеме конституционного права и не носят настолько существенного характера, который позволил бы рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института. Так, право кандидата на отпуск является лишь одним из элементов системы гарантий его деятельности. Институт избирательных фондов, при всей его важности, есть не что иное, как средство обеспечения формального равенства кандидатов, нивелирующее материальное преимущество одних кандидатов перед другими. Что касается нормативных включений из административного права, нормы, регламентирующие управленческую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, связанную с подготовкой и проведением выборов, настолько органично вписываются в систему избирательного законодательства, что конституционно-правовой и административно-правовой аспекты такой деятельности, по существу, неотделимы друг от друга.

В связи с этим представляется наиболее обоснованным отнесение избирательного права к числу подотраслей конституционного права.

Что касается места муниципальных выборов в системе российского избирательного права, единственную копцептуалыгую позицию по данному вопросу высказал С. Д. Князев. По его мнению, общая часть избирательного права Российской Федерации включает в себя следующие институты: принципы избирательного права, субъекты избирательного права, финансовое обеспечение избирательных отношений, избирательный процесс, обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период, обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства; особенную же часть образуют институты выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления.1' Такое структурирование избирательного права исчерпывающим образом отражает российскую специфику регламентации выборов всех уровней. Общую часть избирательного права образуют по преимуществу нормы, содержащиеся в правовых актах федерального уровня и являющиеся едиными для всех уровней выборов.

Князев С. Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики): Авторсф. докт. дис. СПб., 1999. С. 14.

Президент Российской Федерации. На региональном уровне и представительный орган, и высшее должностное лицо (глава высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, по общему правилу, избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на федеральном и региональном уровне выборы, по существу, являются единственной формой избрания органов и должностных лиц. На муниципальных же выборах формы избирания более многообразны, соответственно и понятием «выборы» охватываются не только электоральные процедуры.

Из этого, разумеется, не следует, что избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан должно осуществляться в соответствии с нормами избирательного законодательства.

Однако необходимо признать, что право на существование имеет не только сугубо электоральное, но и расширительное понимание института муниципальных выборов. Вместе с тем объединение в один институт правовых норм, регулирующих как избрание органов и должностных лиц населением муниципального образования, так и избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан, хоть и допустимо в принципе, но может вызвать ненужную терминологическую путаницу при использовании понятия «выборы».

Представляется, что необходимо воздержаться от использования термина «выборы» по отношению к неэлекторальным процедурам.

Что касается места муниципальных выборов в правовой системе Российской Федерации, данный вопрос неразрывно связан с определением отраслевой принадлежности самого избирательного права.

Избирательное право рассматривается как комплексный институт, как подотрасль конституционного права, даже как самостоятельная отрасль права.7 А. Н. Кокотов употребляет по отношению к избирательному праву эпитет «мощная подотрасль» конституционного права.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А. В. Иванченко. С. 45.

Постников А. Е. Избирательное право России. С. 14.

Лысенко В. И. Некоторые проблемы российского избирательного права // Государство и право. 1995. № 8. С. 14-15.

Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие и структура // Правоведение. 1998. № 1.С. 22.

управления либо волеизъявление населения муниципального образования по данному вопросу, нельзя понять ни сущности данных выборов, ни их отличительных особенностей.

Известно более широкое понимание института муниципальных (местных) выборов. Так, по мнению И. В. Выдрина и А. Н. Кокотова, «местные выборы в широком смысле — это общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретных муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно и самостоятельно или через депутатов избирать глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами собственных муниципальных образований, осуществляют иные свои права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей». Исходя из данного определения, в понятие «муниципальные (или местные) выборы» дополнительно включается: избрание должностных лиц местного самоуправления на собраниях (сходах) граждан, а также избрание должностных лиц местного самоуправления представительными органами местного самоуправления.

Изложенная точка зрения представляется достаточно обоснованной.

Конституция Российской Федерации закрепляет всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Между тем избрание должностных лиц представительным органом местного самоуправления в принципе является не чем иным, как непрямыми выборами. Таким же образом избираются президенты в большинстве парламентских республик.

Что касается избрания должностного лица на собрании (сходе) граждан, данная процедура также может быть отнесена к выборам. На собрании (сходе) граждан, без сомнения, реализуются избирательные права, закрепленные ст. 32 Конституции Российской Федерации. Земские выборы от крестьянской курии осуществлялись в России именно посредством проведения волостных сходов и уездных собраний. В отношении федеральных и региональных выборов понятие «избрание» и понятие «выборы» по существу являются синонимами. На федеральном уровне избираются только Государственная Дума и Выдрип И. В., Кокоток А. Н. Муниципальное право России. М, 1999. С. 231.

• Градовский А, Д. Крестьянские выборы. СПб., 1884.

ГЛАВА

НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

НАСЕЛЕНИЯ

§ 1. Понятие и отличительные особенности В настоящее время в науке конституционного права доминирующей является трактовка понятия «выборы» как избрания соответствующих органов и должностных лиц. Существуют и иные определения муниципальных выборов. По мнению А. А. Замотаева и А. Я. Сливы, «муниципальные выборы — форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление». Однако констатировав очевидный факт, что муниципальные выборы — это избрание населением органов и должностных лиц местного самоСм., напр.: Постников А. Е. Избирательное право России. М, 1996. С. 21; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А. В. Иванченко. М., 1999. С. 703.

Цит. по: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А. В. Иванченко. С. 448.

Региональный фонд компенсаций формируется за счет:

— субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

— иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.

Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в региональный фонд компенсаций и из регионального фонда компенсаций местным бюджетам, определяется в федеральном законе и законе субъекта Российской Федерации пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат).

Общий размер субвенций определяется раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий устанавливается законом, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Кроме того, органы государственной власти осуществляют контроль за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Для обеспечения государственного контроля органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Кроме того, не исключено проведение органами государственной власти проверок, ревизий и иных контрольных мероприятий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Для финансирования отдельных государственных полномочий в бюджетах субъектов Российской Федерации создаются региональные фонды компенсаций в режиме целевых бюджетных фондов (ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Если субвенции предусмотрены, федеральный закон о федеральном бюджете и закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации вводят в действие положения соответствующих законов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, действие законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно ежегодно подтверждаться федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий регламентируется законом, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также регулируются актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если это прямо предусмотрено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Основанием для отказа от исполнения отдельных государственных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленному порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Отдельные государственные полномочия передаются на определенный срок либо на неограниченный срок.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

— способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

— перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

— порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

— порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Наличие федерального закона или закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями само по себе не порождает обязанность по их осуществлению.

Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете и законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации необходимо предусматривать предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральными законами могут передаваться полномочия Российской Федерации по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Отдельные государственные полномочия могут передаваться только законом — это принципиальное положение Конституции Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» указано, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только федеральным законодателем или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72-73).

Отдельные государственные полномочия передаются не муниципальным образованиям в целом, а конкретным органам местного самоуправления.

По общему правилу, отдельные государственные полномочия могут передаваться только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены случаи, когда допускается передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления поселений.

Передача отдельных государственных полномочий осуществляется без согласия органов местного самоуправления. Впрочем, п. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления содержит норму, согласно которой в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Таким образом, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо по крайней мере предоставить данным органам донести до законодателя свое мнение.

' С З Р Ф. 2000. №50. Ст. 4943.

номочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

§ 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривается ч. 2 ст. Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

По смыслу ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, обладают следующими признаками.

1. Отдельными государственными полномочиями могут быть только полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения.

2. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Следовательно, любые полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в законе и не связанные с вопросами местного значения, являются отдельными государственными полномочиями вне зависимости от того, поименованы ли они в законе в качестве отдельных государственных полномочий или закреплены как полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере.

Передача отдельных государственных полномочий Законами субъектов Российской Федерации могут передаваться полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если это не противоречит федеральным законам.

— создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

4. Вопросы, связанные с развитием местной инфраструктуры:

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

5. Земельные вопросы:

— территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

6. Иные вопросы:

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

— организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

— организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

— организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

— опека и попечительство;

— формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, непосредственно входящих в состав района в соответствии с п. ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе полМуниципальное право России Учебник Вопросы местного значения муниципального района 1. Финансовые вопросы:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

2. Вопросы, связанные с осуществлением правомочий собственника:

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

3. Вопросы, связанные с предоставлением социальных услуг населению:

— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

— организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

— организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;

— организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

5. Земельные вопросы:

— планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

6. Иные вопросы:

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

— организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

— организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

— организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

— охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

— опека и попечительство;

— формирование и содержание муниципального архива.

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

— организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

— организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

— создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

— обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

— создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

4. Вопросы, связанные с развитием местной инфраструктуры:

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

— организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

5. Земельные вопросы:

— планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

6. Иные вопросы:

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

— оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

— формирование архивных фондов поселения.

Вопросы местного значения городского округа 1. Финансовые вопросы:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа.

2. Вопросы, связанные с осуществлением правомочий собственника:

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

3. Вопросы, связанные с предоставлением социальных услуг населению:

— организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

1. Финансовые вопросы:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения.

2. Вопросы, связанные с осуществлением правомочий собственника:

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.

3. Вопросы, связанные с предоставлением социальных услуг населению:

— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— организация библиотечного обслуживания населения;

— создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

— охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

— обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

— создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

4. Вопросы, связанные с развитием местной инфраструктуры:

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в социально значимых работ было бы некорректно. Более того, если выполнение работ осуществляется добровольно, зачем регламентировать этот труд по времени (не более четырех часов подряд, не чаще одного раза в три месяца). Чтобы граждане не переусердствовали в своем добровольном стремлении помочь родному поселению?

Возможно, по мысли законодателя, привлечение к работам добровольное, но если гражданин дал согласие, он обязан отработать положенное время. Но что произойдет, если гражданин согласится проработать четыре часа, а после двух часов труда передумает? Никаких формальных механизмов воздействия на гражданина нет. Даже если будет заключен некий договор, его нельзя рассмотреть иначе чем протокол о намерениях. Трудовые и гражданско-правовые отношения на возникнут, поскольку работа не оплачивается.

Более вероятно, что «трудовая повинность» будет в добровольнопринудительном порядке возлагаться па муниципальных служащих и работников бюджетной сферы, так же как в настоящее время их ежегодно выводят на субботники по уборке территории.

§ 3. Распределение вопросов местного значения Принципиальной новацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

является распределение вопросов местного значения между двумя уровнями муниципальных образований. Что качается набора вопросов местного значения, принципиальных изменений по сравнению с законодательством предыдущего периода нет. Впрочем, нельзя не отметить, что вопросы местного значения сформулированы гораздо более четко.

Количество вопросов местного значения увеличилось, однако это означает не увеличение числа полномочий муниципальных образований, детализацию законодателем перечня вопросов, решаемых на местном уровне.

Само распределение вопросов местного значения достаточно логично: вопросы, связанные с непосредственным жизнеобеспечением населения, закреплены за поселениями. На уровень муниципальных районов переданы вопросы межпоселенческого характера, а также вопросы, связанные с осуществлением публично-властных функций: организация охраны общественного порядка; экологический контроль, опека и попечительство.

— организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

— создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Институт социально значимых работ не вполне ясен. В ранних редакциях проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данные работы именовались общественными повинностями и были обязательными, а не добровольными. Имелась возможность уклониться от исполнения повинности, выплатив денежную компенсацию. Такой вариант работ явно противоречил конституционному запрету принудительного труда и напоминал откровенное вымогательство, однако законодательная конструкция была по-своему логична.

Сейчас же статус работ не понятен. Если они действительно исполняются на добровольной основе, то с их помощью нельзя решать вопросы местного значения — в современной социально-экономической и общественно-политической ситуации от населения сложно ожидать высокой гражданской сознательности. Зарубежный опыт здесь не показателен. Небольшие города и поселки с обеспеченным населением и традициями самоорганизации не могут служить образцом.

Если население желает поучаствовать в решении вопросов местного значения, для этого существуют специальные формы: территориальное общественное самоуправление, добровольные народные дружины и т. д. Органы местного самоуправления вправе призывать граждан добровольно поучаствовать в решении тех или иных вопросов местного значения, даже обеспечить желающих инвентарем, однако называть такого рода мероприятия привлечением жителей к выполнению обязательств, выпадают из какого-либо правового регулирования, что нельзя признать удовлетворительным.

В компетенции муниципальных образований также находятся отдельные государственные полномочия (подробнее данный вопрос будет рассмотрен в § 3 настоящей главы).

Таким образом, компетенция муниципальных образований включает в себя вопросы местного значения, принятые муниципальным образованием к своему ведению вопросы остаточной компетенции, вопросы, переданные органами местного самоуправления других муниципальных образований и переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения отдельных вопросов местного значения.

В отношении поселений такими вопросами являются:

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

— создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

В городских округах население может привлекаться к решению следующих вопросов:

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

— организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

не обязаны оказывать органам местного самоуправления финансовую помощь в связи с недостаточностью в местном бюджете средств на реализацию вопросов остаточной компетенции.

Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает передачу части полномочий между органами местного самоуправления разных уровней по следующим правилам:

1) полномочия передаются на основании соглашения, заключаемого на определенный срок;

2) соглашение должно предусматривать порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, и финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Таким образом, распределение вопросов местного значения, содержащееся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является единственно возможным, допускается его корректировка применительно к условиям конкретной местности.

Однако механизм передачи полномочий недостаточно проработан.

Соглашение о передаче полномочий заключается конкретным органом местного самоуправления, в большинстве случаев это будет исполнительный орган. Исполнение соглашения осуществляется за счет средств местного бюджета, который утверждается представительным органом.

Между тем соглашение о передаче полномочий не проходит процедуру согласования с другими органами местного самоуправления. Возможна ситуация, при которой соглашение будет заключено, а средства на субвенцию не будут заложены в местный бюджет.

Не вполне ясно, какие именно финансовые санкции будут предусматриваться в соглашениях. Соглашение носит административный, а не частноправовой характер. Однако бюджетное и административное законодательство не содержит необходимого инструментария, оно направлено прежде всего на компенсацию потерь бюджета и привлечение виновных лиц к ответственности. В данном случае имеются два формально равных субъекта — органы местного самоуправления, не обладающие в отношении друг друга правом принуждения.

Гражданское законодательство также не распространяется на отношения двух органов местного самоуправления в части исполнения полномочий. Отношения сторон, связанные с обеспечением исполнения местного значения и полномочии органов местного самоуправления создает очень опасную иллюзию возможности масштабного правового регулирования на местном уровне вопросов местного значения. Между тем основная тяжесть по регулированию данных вопросов лежит на Российской Федерации и ее субъектах. На уровне муниципальных образований лишь осуществляются конкретные полномочия, в том числе ограниченные полномочия по изданию нормативных актов.

По существу, в уставе муниципального образования необходимо лишь разделить вопросы местного значения — полномочия муниципального образования между органами местного самоуправления.

Перечень вопросов местного значения, содержащийся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные образования обязаны принимать к своему ведению данные вопросы, а органы государственной власти в свою очередь обязаны передать муниципальным образованиям необходимое имущество и оказывать финансовую помощь, если для решения этих вопросов у муниципальных образований недостаточно собственных средств.

Помимо вопросов местного значения в компетенции муниципальных образований может находиться целый ряд вопросов.

Прежде всего необходимо отметить вопросы так называемой остаточной компетенции. Органы местного самоуправления поселения, муниципального района и городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Данные вопросы должны быть закреплены в уставе соответствующего муниципального образования, поскольку именно в уставе закрепляются полномочия органов местного самоуправления.

Вопросы остаточной компетенции могут решаться органами местного самоуправления только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Таким образом, органы государственной власти местных администраций). Понятие «вопросы местного значения» в нем лишь упоминалось и означало совокупность вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления.

Термин «предмет ведения» в отношении вопросов местного значения впервые употреблен в Федеральном законе 1995 г. Под ним понимались вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом 1995 г., законами субъектов Российской Федерации. Однако вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия трактовались в ст. 6 данного Закона как «предметы ведения местного самоуправления».

Фактически вопрос местного значения в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также трактуется как предмет ведения, т. е. сфера общественных отношений, подлежащая регулированию на том или ином территориальном уровне. Между тем установление официальных символов муниципального образования, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, иными словами, вопросы, требующие принятия нормативных актов, рассматриваются законодателем как полномочия, а установка указателей с названиями улиц и номерами домов — как вопрос местного значения.

Вопрос местного значения — это прежде всего вопрос, подлежащий решению, а не регулированию. Принятие органами местного самоуправления нормативных актов носит характер административного нормотворчества, а не полноценного законодательного регулирования.

Строго говоря, существуют только три категории предметов ведения, которые поименованы в Конституции Российской Федерации: вопросы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, исключительного ведения Российской Федерации.

В отношении муниципальных образований более корректно, на наш взгляд, говорить о полномочиях. Постановка вопроса о полномочиях и компетенции территориального образования вполне правомерна. Аналогичным образом в Конституции Российской Федерации употребляются термины «полномочия Российской Федерации», «полномочия субъектов Российской Федерации». Искусственное разделение вопросов 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

9) иные полномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчеркивается, что подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Предложенная законодателем трактовка предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления представляется несколько непоследовательной.

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», действовавший с 1991 по 1995 год, содержал компетенцию конкретных органов местного самоуправления (советов и ГЛАВА

КОМПЕТЕНЦИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Состав компетенции муниципальных образований Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разделяет понятия «вопрос местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления».

Вопросы местного значения Закон определяет как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В отличие от Федерального закона 1995 г., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распределил вопросы местного значения между уровнями муниципальных образований.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации Между тем практика идет по совершенно противоположному пути.

Например, Законом Ленинградской области «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе»13 в состав Всеволожского района в качестве городского поселения был включен город Сертолово, который по состоянию на 8 октября 2003 г. не входил в состав какого-либо района. В силу прямого указания абзаца четвертого ч. 3 ст. 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» город Сертолово должен был получить статус городского округа. Чтобы включить его в состав муниципального района, необходимо получить согласие населения города Сертолово и Всеволожского района. Однако соответствующее голосование не проводилось.

Свое решение власти Ленинградской области мотивировали тем, что установление границ и наделение статусом — это процедуры, никак не связанные с преобразованием муниципальных образований, и согласие населения получать не нужно.

Данный пример вопиющего нарушения прав граждан, к сожалению, не является единичным.

Хочется верить, что в процессе применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» волюнтаризм и административная целесообразность не будут преобладать над законностью.

5-- статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Показательно, что в проектах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предполагалось сохранять в неизменном виде какие-либо из фактически существовавших муниципальных образований. Планировалось установить границы муниципальных образований обоих уровней в соответствии с требованиями Федерального закона, не считаясь с имеющимися границами. Однако при доработке Закона данные революционные нормы были несколько скорректированы, но положение п. ч. 1 ст. 85 в окончательной редакции Закона осталось.

Возникла коллизия: с одной стороны, муниципальным образованиям, по крайней мере на уровне ниже районного, предоставили гарантии их территориальной неприкосновенности, с другой — за субъектом Российской Федерации закрепили возможность устанавливать границы муниципальных образований и наделять их соответствующим статусом.

Казалось бы, никакого противоречия здесь нет. Если в субъекте Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, региональный закон определяет границы муниципальных образований — поселений. Границы районов либо сохраняются, либо изменяются в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если местное самоуправление осуществлялось на уровне ниже районного, закон субъекта Российской Федерации определяет границы муниципальных районов, а в случае необходимости преобразует муниципальные образования — поселения или изменяет их границы в соответствии с федеральным законом.

После того как территориальные преобразования завершены, муниципальные образования наделяются соответствующим статусом.

Представляется, что наделение статусом означает приведение статуса муниципальных образований в соответствие с классификацией, используемой Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т. е. является сугубо техническим актом. Даже если субъект Российской Федерации не наделит муниципальные образования каким-либо статусом, они не прекратят своего существования, по крайней мере, обратное не следует из содержания Закона.

Территориальная организации местного самоуправления в Российской Федерации Таким образом, на муниципальные образования, фактически существующие на 8 октября 2003 г., распространяются общие правила преобразования и изменения границ, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В отношении городских поселений прямо установлены правила, согласно которым выделение поселения из состава района и образование городского округа, а также включение в состав района городского муниципального образования, в этот район не входившего, осуществляются в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т. е. с согласия населения.

Формально в Российской Федерации 8 октября 2003 г. не было ни поселений, ни муниципальных районов, ни городских округов в терминологии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако норма ч. 3 ст. рассматриваемого Федерального закона должна как-то применяться.

Единственным правомерным способом ее применения является аналогия закона. На районы, являющиеся муниципальными образованиями, необходимо распространить правила, касающиеся муниципальных районов, на муниципальные образования —городские поселения, не входящие в состав муниципальных образований районов, — правила, касающиеся городских округов, а на муниципальные образования, созданные на уровне ниже районного, — правила, касающиеся поселений.

В случае если в субъекте Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на уровне ниже районного, возможно исключительно формирование районного уровня местного самоуправления.

Муниципальные образования уровня волости — поселка районного значения должны быть сохранены в прежних границах.

На практике возникает вопрос о значении понятий «установление границ муниципальных образований» и «наделение муниципальных образований статусом».

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований должны быть установлены в соответствии с требованиями Федерального закона до 1 января 2005 г. В этот же срок муниципальные образования должны быть наделены образования городского округа или включения в состав района поселения, ранее являвшегося городским округом. Представительный орган при всей его значимости не в состоянии адекватно отразить мнение населения. Во-первых, представительный орган поселения не всегда избирается посредством прямых выборов. Во-вторых, вопросы об изменении границ района объективно не могут постоянно стоять на повестке дня. Поэтому избиратели, голосуя за того или иного кандидата, как правило, не оценивают его позицию по территориальному вопросу.

В-третьих, даже если предположить, что избиратели отдавали голоса кандидату, имея в виду в том числе и его позицию по территориальному вопросу, состав представительного органа отражает волеизъявление граждан на момент выборов, а не на момент, когда необходимо вывить мнение населения.

Принятое законодательное решение, разумеется, имеет свою логику.

Проведение голосования в масштабах района — процедура в высшей степени затратная для соответствующих местных бюджетов, а значит, и для бюджета субъекта Российской Федерации, который будет вынужден прямо или косвенно учитывать данные расходы при предоставлении финансовой помощи. Однако открытым остается вопрос, является ли данная причина достаточной для несоблюдения требований Конституции Российской Федерации.

§ 7. Территориальная организация местного самоуправления в переходный период Согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований, существующих на день его официального опубликования, допускается до 1 января 2006 г. исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 данного Федерального закона.

Из данной нормы, в частности, следует, что со дня официального опубликования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (8 октября 2003 г.) изменение границ, преобразование муниципальных образований регулируются не законами субъектов Российской Федерации, а соответствующими статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 11-13).

Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации Изменение статуса городского поселения — это преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение наделяется статусом городского округа и выводится из состава муниципального района либо теряет статус городского округа и входит в состав муниципального района.

Изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, выраженного путем голосования, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного путем голосования.

Несогласие населения преобразуемого городского поселения или населения прилегающего района делает невозможным изменение статуса городского поселения.

Смысл данной нормы более чем очевиден: не дать крупным городским поселениям возможности выхода из состава района. Сложно предположить, что население района позволит выйти из его состава городскому поселению, на территории которого почти всегда находится значительное количество организаций, значимых для районного бюджета.

Кроме того, на территории города всегда находятся объекты инфраструктуры, отсутствующие в прилегающей сельской местности.

Оценивая в целом предлагаемую схему преобразования и изменения границ муниципальных образований, необходимо отметить следующее.

Фактически федеральный законодатель наделил муниципальные образования — поселения территориальной неприкосновенностью. Без согласия населения поселений нельзя произвести никакие значимые территориальные преобразования, включая передачу поселения в состав другого муниципального района. Исключение составляют случаи, связанные с изменением границ поселения за счет ненаселенных территорий, а также с передачей населенного пункта из состава одного поселения в состав другого. Между тем ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации предписывает лишь выявлять мнение населения при изменении границ муниципальных образований. Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены дополнительные по отношению к Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления.

В отношении муниципальных районов ситуация прямо противоположная. Мнение населения муниципального района фактически выявляется только в случаях выделения из состава района поселения и Преобразование муниципальных образований Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объединение муниципальных образований — это преобразование двух или более муниципальных образований, в результате которого преобразуемые муниципальные образования упраздняются, а на их территории создается новое муниципальное образование.

Объединение поселений осуществляется с согласия населения объединяемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из преобразуемых поселений делает невозможным объединение поселений.

Объединение муниципальных районов осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Разделение муниципальных образований — это преобразование муниципального образования, в результате которого преобразуемое муниципальное образование упраздняется, а на его территории создается несколько (два или более) муниципальных образований.

Разделение поселения осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Несогласие населения какого-либо из образуемых поселений делает невозможным разделение поселения.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Несогласие населения поселения или населенного пункта делает невозможным изменение границ районов. Мнение представительных органов местного самоуправления носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Несогласие населения населенного пункта делает невозможным изменение границ поселений. Мнение представительных органов местного самоуправления носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Мнение населения, выраженное представительными органами местного самоуправления, носит рекомендательный характер и не является обязательным для органов государственной власти.

В данном случае решение законодателя представляется абсолютно логичным: изменение границ произойдет за счет ненаселенных территорий, следовательно, оно не является значимым для жителей соответствующих муниципальных образований. Необходимо также обратить внимание на то, что изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов, повлечет за собой изменение границ соответствующих поселений, за исключением случаев, когда изменение границ произойдет за счет межселенных территорий. В таких случаях необходимо выявлять мнение представительных органов местного самоуправления двух муниципальных районов и двух поселений.

применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

2. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил внутригородскую территорию города федерального значения как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Установление и изменение границ внутригородских территорий, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

§ 6. Изменение границ и преобразование Изменение границ муниципальных образований Изменение границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных Территориальнаи организация местного самоуправления в Российской Федерации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти обязаны инициировать процедуру изменения границ поселения.

Городской округ Городской округ — это поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Наделение поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии следующих условий:

1) сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2) сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район Муниципальный район — это муниципальное образование, включающее в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.

Муниципальные районы образуются по следующим правилам.