«ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА СОДЕРЖАНИЕ Пояснительная записка к проекту технологического регламента. 1.1. Введение. 1.2. Формальное обоснование необходимости принятия технического регламента о безопасности отходов металлургии. ...»

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

СОДЕРЖАНИЕ

Пояснительная записка к проекту технологического регламента.

1.1. Введение.

1.2. Формальное обоснование необходимости принятия технического регламента о

безопасности отходов металлургии.

1.3. Проблемы содержательного обоснования проекта технического регламента о

безопасности отходов металлургии.

1.4. Новации в законодательство о промышленной безопасности и их влияние на техническое регулирование 1.5. Взаимосвязь требований технического регулирования с требованиями промышленной безопасности, охраны труда и охраны окружающей среды 1.6. Финансово-экономическое обоснование проекта технического регламента.

1.7. Выводы.

1.8. Библиография.

Приложение 1. Дополнительные сведения.

1.1. Дополнительные сведения по условиям труда в металлургии 1.2. Дополнительные сведения по охране окружающей среды 1.3. Дополнительные сведения о требованиях к обоснованию риска в технических регламентах 1.4. Дополнительные сведения о возможностях прямого заимствования норм ЕС по техническому регулированию Приложение 2. Правила безопасности, санитарные правила и нормы и руководства, которые полностью или частично должны быть приняты в качестве сводов правил в части обращения с отходами (конкретные пункты и разделы не указаны).

Приложение 3. Справка об отмененной государственной программе энергосбережения в черной металлургии

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту технического регламента о безопасности отходов металлургии 1.1.Введение.

В соответствии с п.3 и 11 ст.7 и ст.9.1 Федерального закона «О техническом регулировании»

[1] технический регламент должен включать следующие составные части:

1) текст технического регламента, удовлетворяющий требованиям названного Закона, 2) приложение, содержащее перечень документов, обязательное выполнение требований которых обеспечивает выполнение требований технического регламента;

3) приложение, содержащее перечень документов, добровольное выполнение требований которых обеспечивает выполнение требований технического регламента.

Документы, перечисленные в п.п. 2 и 3, в соответствии с ч.11 ст.7 Федерального закона «О техническом регулировании», утверждаются Правительством Российской Федерации, а в случае, предусмотренном статьей 9.1 названного Закона, федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Если проект технического регламента предполагается принимать в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, то согласно п.2 ст.9.1 вместе с проектом технического регламента должны быть разработаны и представлены на утверждение:

1) обоснование необходимости принятия технического регламента с указанием требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории Российской Федерации в момент разработки проекта технического регламента;

2)финансово-экономическое обоснование принятия технического регламента.

Согласно п.3 ст.7 Федерального закона «О техническом регулировании» технический регламент «должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента».

Также согласно п.3 ст.7 этого Федерального закона технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска». Как показывает практика, обоснование риска является наиболее слабым местом технического регулирования: практически невозможно получить полную и достоверную информацию, необходимую для расчетов, поэтому приходится использовать вероятностные оценки безопасности и риска; в результате различие расчетных величин вероятностей крупных аварий, определенных разными группами специалистов, достигает 2 и более порядков, [2, с.51; 3, с.17-18; 4, с.11,13; 5]. Основные причины большого разброса результатов - неопределенность исходной информации, которая составляет до 2 порядков [2, с.52; 3, c.15,26] и различие в допущениях, используемых при конструировании моделей, используемых для расчета [5]. По этой причине «основной целью анализа техногенного риска (авария, пожар, чрезвычайная ситуация или иное негативное событие) должно быть не сравнение с критериями приемлемости, а выявление «слабых» мест в системе функционирования объекта для последующего обоснования мер безопасности, так, как это отражено в РД 03-418-01, ГОСТ Р 51901-2002, ISO 17776:2000 и др.»[5, с.13].

Неполнота данных является основной причиной отсутствия универсальной методики оценки риска. В целях максимально полного использования доступной информации приходится разрабатывать разнообразные методики оценки риска, опирающиеся на тот или иной круг данных;

так, в сводной таблице в одной из статей перечислена 41 методика [6].

Основные объективные проблемы при оценке риска следующие:

«отсутствие общепризнанного междисциплинарного методического аппарата анализа риска причинения вреда, корректно применимого для различных объектов технического регулирования;

отсутствие общепризнанных критериев приемлемого риска причинения вреда при обращении продукции и осуществлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции;

качественные различия и несопоставимость объектов технического регулирования (сложные и простые процессы и продукция)»[7].

Необходимо обратиться к опыту ЕС. «В ЕС наиболее распространенными инструментами оценки риска, полезными при выявлении опасностей, признаны контрольные перечни. Так, наглядные контрольные перечни содержатся в рекомендации «Практические инструменты и контрольные листы для оценки рисков», где представлен ориентировочные перечень того, что может представлять опасность или угрозу» [8, с.58]. Тем самым необходимо перевести и при необходимости адаптировать к российским реалиям контрольные перечни, используемые в ЕС для оценки профессиональных рисков.

«Принимая во внимание, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимально необходимые требования безопасности к объекту технического регулирования, (…) [д]ля структурно сложных объектов в регламент целесообразно включать «плавающие» требования, которые с использованием критерия недопустимого риска устанавливаются в качестве минимально необходимых лишь в процессе их непосредственного применения для конкретного объекта, причем учет степени риска проводится как на этапе разработки, так и на этапе применения таких требований»[7, с.53].

Индивидуальный риск (чел./чел.год) гибели от несчастного случая на производстве в России в среднем составляет 3,810-5, поэтому предел допустимого уровня индивидуального риска для России, учитывая реальный уровень социально-экономического развития, должен находиться в диапазоне 10-4 - 10-5 [9]. Российское научное общество анализа риска рекомендует следующие предельно допустимого уровня индивидуального (ПДУ) риска смерти:

«А) по критерию новизны промышленного объекта (за исключением специальных объектов):

- не более 10-5 в год - для новых (вновь проектируемых) объектов;

- не более 10-4 в год - для действующих объектов.

Б) по критерию комбинированности опасного воздействия:

- не более 10-5 в год - для систематического воздействия вредных факторов на здоровье населения;

- не более 10-4 в год - для совместного (комбинированного) систематического воздействия различных вредных факторов на здоровье населения.

Пренебрежимые уровни индивидуального риска рекомендуется установить в 100 раз меньше соответствующих ПДУ.

Нормативную величину ПДУ социального риска смерти (гибели) N и более человек из населения рекомендуется установить на уровне 10-3/N2 в год для новых (вновь проектируемых) объектов и на уровне 10-2/N2 в год - для действующих объектов.

Пренебрежимые уровни социального риска рекомендуется установить в 100 раз меньше соответствующих ПДУ» [10, с.162].

Часть этих рекомендаций принята для проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии.

В переводе на массовые показатели это означает следующее. Фоновые удельные показатели риска гибели людей за год (чел/млн.т общего объема производства) в аварии в металлургической промышленности по данным 2000-2003 гг. составляли (6,08±0,33)10-3 [11, с.49, Таблица 1] (более поздних данных найти не удалось). Другими словами, в металлургической отрасли на каждые млн.т продукции приходится гибель одного человека в промышленной аварии. Предельно допустимый риск не более 10-4 и не более 10-5 в год при пересчете на полную численность занятых в 2015 г. в черной металлургии (560 тыс. чел. занятых) и в цветной металлургии (470 тыс. чел.

занятых) [12, Таблица 2] означает, что при отсутствии защитных мероприятий возможна гибель в год соответственно до 56 и 5,6 человек в черной металлургии и соответственно до 47 и 4,7 человек в цветной металлургии. Пренебрежимому уровню риска в соответствии с цитированными выше рекомендациями соответствует гибель в год до 0,56 и 0,056 и до 0,47 и 0,047 человек соответственно.

В России проблема разработки критериев риска дополнительно отягощается отсутствием достоверной статистики травматизма, профессиональной заболеваемости и заболеваний, связанных с производством (см.ниже). Такое положение дел является благоприятной почвой для манипуляций «с результатами расчетов в целях удовлетворения количественных критериев приемлемого риска»[ Лисанов, 2004, с.13]. Требования технического регламента должны быть сформулированы таким образом, чтобы как минимум не препятствовать получению достоверных данных о травматизме и заболеваемости.

1.2. Формальное обоснование необходимости принятия технического регламента о безопасности отходов металлургии Объем производства металлов и сплавов в мире постоянно растет. Побочными эффектами этого роста является исчерпание наиболее богатых месторождений и переход к более бедному или более сложному для переработки сырью, что приводит к росту удельного образования отходов на тонну продукции. Под размещение отходов приходится изымать из оборота значительные территории земли, которые затем необратимо загрязняются токсичными металлами и их соединениями; отходы становятся причиной загрязнения воздушного бассейна и поверхностных и подземных вод.

В то же время отходы металлургии содержат значительное количество металлургического сырья и других потенциально полезных веществ; в последние десятилетия отвалы и шламохранилища металлургических отходов стали рассматриваться как техногенные месторождения. Огромное преимущество таких месторождений - наличие готовой инфраструктуры и возможность минимизировать ущерб, который наносят окружающей среде размещенные отходы.

Часть этого сырья может быть извлечена и переработана с использованием уже существующих технологий, но основная масса требует изменения имеющихся технологий или создания новых.

В результате возможность получения полезной продукции, наличие готовой инфраструктуры и возможность минимизировать ущерб окружающей среде - это три ключевых фактора, способствующие внедрению эффективных промышленных и управленческих технологий по переработке техногенных месторождений.

Примерно то же самое должно быть сказано и в отношении вновь производимых отходов металлургии - уменьшение их образования и переработка в полезную продукцию также являются ключевыми направлениями изменений в сфере обращения с отходами. Благодаря внедрению новых технологий такие отходы могут быть практически полностью переработаны в полезные материалы и сырье.

Серьезным препятствием для распространения новых технологий оказались разного рода нетарифные ограничения. В странах Западной Европы они составляли до 2/3 всех ограничений экономической активности. Это препятствие было преодолеть путем ограничения сферы технического регулирования требованиями к безопасности продукции.

Аналогичные процессы идут и в российской промышленности. Реформа технического регулирования в России была начата принятием в 2002 г. ФЗ «О техническом регулировании», который ввел новые принципы технического регулирования. В соответствии с новыми требованиями техническое регулирование в отношении продукции должно ограничиваться только требованиями, обеспечивающими безопасность при обращении продукции. Все прочие требования к продукции в рамках новой системы технического регулирования признаются незаконными.

В соответствии с ст.2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент является единственным документом, устанавливающим обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (исключения из этого правила установлены в ст.5 названного Закона), то есть к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Согласно ст.6 ФЗ «О техническом регулировании» «технические регламенты принимаются в целях:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения».

В настоящее время технический регламент об обращении с отходами металлургии отсутствует.

Кроме обязательных требований технического регулирования в соответствии с ст.2 ФЗ «О техническом регулировании» существуют добровольно исполняемые требования, устанавливаемые в процессе стандартизации. Согласно п. 11 ст.7 требования становятся обязательными в том случае, если они обеспечивают исполнение требований технических регламентов.

В соответствии со ст. 13 ФЗ «О техническом регулировании»

«К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся:

национальные стандарты;

правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

стандарты организаций;

своды правил;

международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов;

надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации;

предварительные национальные стандарты».

В этом перечне отсутствуют правила безопасности, санитарные правила и нормы, гигиенические нормы, руководства и другие документы, содержащие действующие обязательные нормы. Как указывается в п.1 ст.46 ФЗ о техрегулировании, «[с]о дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения».

Таким образом, в целях формирования нормативной базы технического регулирования, основанной на системе технических регламентов, необходимо разработать и принять технический регламент о безопасности отходов металлургии и два перечня документов, один из которых включает документы, обязательное выполнение требований которых обеспечивает выполнение требований технического регламента, а другой - документы, добровольное выполнение требований которых обеспечивает выполнение требований технического регламента. При этом действующих в настоящее время документов, в части регламентации обращения с отходами металлургии, в зависимости от разработки новых стандартов и сводов правил, могут быть включены в качестве сводов правил в названные перечни.

Это не первый проект технического регламента в сфере обращения с отходами в России.

Например, в 2006 г. в конкурсной документации к открытому конкурсу на право заключения государственных контрактов на разработку проектов технических регламентов [13] предлагалась разработка 76 технических регламентов, в том числе: «О требованиях к ядерной и радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами», «О требованиях ядерной и радиационной безопасности при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов», «О требованиях к безопасности при утилизации вышедших из эксплуатации колесных транспортных средств и их составных частей», «О требованиях к безопасности применения и утилизации шин», «О требованиях радиационной безопасности при производстве, эксплуатации и утилизации медицинской техники», «О требованиях к безопасности медицинских отходов». Однако ни один из них не был принят.

Согласно ст.2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент может быть принят «международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию».

Учитывая относительно узкий характер сферы действия предлагаемого технического регламента (он имеет фактически одноотраслевой характер – металлургия и коксохимия), представляется целесообразным разработать и принять проект технического регламента не в форме Федерального закона и не путем принятия постановления Правительства РФ, а в форме нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Это обеспечит более оперативный характер разработки, согласования и принятия технического регламента. Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента, принимаемого нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, определяется ст.9.1 ФЗ «О техническом регулировании».

проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии Содержательное (в том числе финансово-экономическое) обоснование проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии определяется прежде всего целями Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2020 года [12] (далее - Стратегия).

Данная Стратегия сохраняет основные цели деятельности по обращению с ломом и отходами металла, сформулированные преимущественно на качественном уровне, без указания сводных количественных параметров, в Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2015 года [14], такие, как снижение выхода отходов, более широкое вовлечение отходов в переработку, в том числе создание новых экономически приемлемых технологий переработки отходов производства, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере заготовки, переработки и реализации лома и отходов черных и цветных металлов и др.; также определены конкретные величины снижения объема экспортируемого лома и отходов. В то же время Стратегия включает и более конкретные задачи, например, использование техногенных отходов для ликвидации дефицита медьсодержащего сырья, использование оцинкованных отходов для получения высококачественного лома и чистого порошкового цинка. П.18 Приложения №6 Стратегии предусматривает разработку ряда технологий переработки техногенного и вторичного сырья, содержащего цветные и редкие металлы, а п.21 - разработку методики и оценку объемов металлофонда России и анализ регионального распределения металлофонда.

Следует отметить, что помимо названных была принята Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [15]. Она имеет общий характер и металлургическую отрасль затрагивает лишь косвенно, как поставщика таких высокотехнологичных областей, как ядерные технологии, авиастроение, судостроение, вооружение и военная техника, космические услуги и производство ракетно-космической техники. Далее Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года не рассматривается.

Как отмечается в разделе 2 Стратегии, «основной системной проблемой металлургической промышленности, ограничивающей ее развитие, является недостаточный внутренний спрос на металлопродукцию и неполное соответствие технического уровня производства обеспечению перспективного выпуска конкурентоспособной продукции, что не отвечает целям и задачам высокоэффективного развития отрасли и экономики страны в целом». В паспорте Стратегии «системная социально-экономическая проблема, решаемая стратегией» сформулирована более коротко: «Несоответствие технического уровня производства и конкурентоспособности реализуемой в настоящее время металлопродукции перспективным требованиям ее потребителей, целям и задачам высокоэффективного развития». (Стоит отметить, что в разделе 2 Стратегии наблюдается разнобой в употреблении терминов «факторы»/«проблемы»; кроме того, некоторые проблемы, отнесенные к «системным» в паспорте Стратегии, в разделе 2 Стратегии к «системным» не отнесены.) Согласно Стратегии, системная проблема складывается из двух групп проблем, с которыми сталкивается российская металлургия: внутриотраслевых и внешнеотраслевых. Ниже перечислены те проблемы из двух групп, которые являются наиболее существенными с точки зрения целей технического регулирования в сфере обращения с отходами; для удобства анализа эти проблемы перенумерованы:

внутриотраслевые проблемы:

- «дефицит некоторых видов металлопродукции» (1);

- «снижение объемов производства специальных сталей и сплавов» (2);

- «неразвитость сети малых и средних предприятий, производящих широкую номенклатуру металлоизделий в соответствии с требованиями рынка металлопродукции, особенно при реализации инновационных проектов в машиностроении» (3);

- «повышенные по сравнению с зарубежными предприятиями-аналогами удельные расходы сырья, материальных и энергоресурсов в натуральном выражении на производство однотипных видов металлопродукции» (4);

- «низкий уровень производительности труда» (5);

- «недостаточное внимание к проблемам охраны окружающей среды на ряде производств, что обуславливает сверхнормативные выбросы вредных веществ в атмосферу и водные бассейны» (6);

- «низкая восприимчивость предприятий к внедрению инноваций, прежде всего отечественных»

(7);

- «резкое обострение проблемы обеспечения предприятий квалифицированными кадрами» (8);

внешнеотраслевые проблемы:

- «низкая восприимчивость внешних рынков к российской металлопродукции высоких переделов» (9а) (раздел 2 Стратегии) или, как сформулировано в паспорте Стратегии, одной из «системных проблем» является «снятие ограничений по доступу российских экспортеров продукции металлургической промышленности на внешние рынки» (9б). Вторая формулировка данной проблемы имеет более широкий смысл, так как касается металлопродукции всех переделов.

Ниже перечислены те цели Стратегии (согласно разделу 2 Стратегии), которые являются наиболее важными с точки зрения целей технического регулирования в сфере обращения с отходами (для удобства анализа эти цели перенумерованы):

- «сбалансированное высокоэффективное развитие металлургической промышленности, увеличение вклада отрасли в решение общенациональной задачи экономического развития России повышение ВВП и качества жизни населения России (1);

- укрепление позиций России на мировом рынке металлопродукции и рынке СНГ (2);

- увеличение объемов производства продукции глубокой переработки, создание новых ее видов (3);

- увеличение объемов производства дефицитных видов продукции (4):

- повышение конкурентоспособности металлопродукции, снижение ее ресурсоемкости:

сокращение расхода стали на тонну проката - до 1,09 т; расхода концентратов тяжелых цветных металлов на тонну готовой продукции - до 1,02 т (в пересчете на металл); снижение энергоемкости металлургического передела в 2011 г. - на 3 - 5%, в 2015 г. - на 15 - 17%, в 2020 г. - на 20 - 22% (5);

- инновационное совершенствование техники и технологий производства металлопродукции (6);

- снижение вредного воздействия предприятий отрасли на окружающую среду (7).

Основным результатом реализации «Стратегии...» должен стать рост конкурентоспособности продукции в требуемых экономике России номенклатуре, качестве и объемах ее поставок на внутренний рынок (с учетом развития металлопотребляющих отраслей и обеспечения ценовой стабильности), а также на внешний рынок на базе инновационного обновления отрасли (8)».

С точки зрения перечисленных выше проблем российской металлургии и целей Стратегии производство отходов - это прежде всего нерациональное использование энергии и материальных ресурсов, которое наносит ущерб человеку и окружающей среде. С точки зрения задач технического регулирования это прежде всего:

- уменьшение смертности и заболеваемости людей, защиты природного разнообразия;

- повышение потребительской ценности имущества физических и юридических лиц в условиях стабильной или улучшающейся экологической обстановки;

- эффективное использование отходов металлургии в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов.

В Таблице 1 представлены обобщенные данные об образовании и использовании некоторых групп отходов на предприятиях металлургии в 2012 г. (согласно данным Росприроднадзора России) [16].

Таблица 1. Образование и использование основных видов отходов металлургии.

Лом и отходы цветных металлов и сплавов, включая стружку, опилки, металлическую пыль и окалину, кек, изгарь цинка, отходы свинцовых аккумуляторов, изолированных проводов. Коды ФККО 353 000 00 00 00 0, 354 000 00 00 00 0, 355 000 00 00 00 0, 921 100 00 13 00 0, 923 000 00 0.

Использование на том же предприятии (тыс.т) Лом и отходы черных металлов, включая стружку, опилки, металлическую дробь, металлическую пыль и окалину (если отсутствует код и не указано, черные или цветные металлы, то считалось, что это черные металлы). Коды ФККО 350 000 00 00 00 0, 351 000 00 00 Использование на том же предприятии (тыс.т) Шлак металлургических процессов (включая оборотный шлак и позицию «металлургические шлаки, съемы и пыль»). Коды ФККО 312 000 00 00 Использование на том же предприятии (тыс.т) Шлам и пыли газоочистки металлургического производства, пыль колошниковая, пыль аспирационная, и пыль, содержащая металлы, включая пыль и шлам шлифовальные, металлические шламы, пыль от шлаковаты, пыль неорганическую (за исключением металлической пыли, сметков пыли из-под лент, пыли и отходов флюсов, шлама аглодоменного, минеральной пыли, минерального шлама, а также пыли газоочистных установок и пыли очистных устройств V класса опасности). Коды ФККО 312 000 00 00 00 0, 357 000 00 00 Использование на том же предприятии (тыс.т) ОТХОДЫ: Сметки пыли из-под лент, пыль, отходы и остатки флюсовых материалов и шихтовых материалов (отходы и мелочь доломитовая, гипсовая и др.), мелочь коксовая, коксовые массы, остатки анодов алюминиевого производства, шлам аглодоменный, (позиция «минеральные шламы» не учитывалась) Использование на том же предприятии (тыс.т) ОТХОДЫ: Бой печей металлургических процессов, шамотного кирпича, лом огнеупорных изделий, пыль формовочной земли, горелая земля, горновой песок литейного производства, остатки и отходы формовочной и стержневой земли, пыль формовочной земли. Коды ФККО 311 000 00 00 00 0, 314001 00 08 88 4, 16000 00 00 00 0 (только магнезитовый шлам; если неясно, какой шлам, то не учитывалось) Использование на том же предприятии (тыс.т) Примечание - при подготовке сводки не учитывались источники с образованием менее т/год отходов, так как их доля в общем объеме образования отходов согласно представленной отчетности пренебрежимо мала.

Учитывая неполноту официальной отчетности в сфере обращения с отходами в России [17;

18; 19], имеет смысл привести отличающиеся данные об образовании и использовании отходов в российской металлургии:

- в 2012 г. при производстве 70.4 млн.т стали было использовано 20.1 млн.т стального скрапа [20, p.13]. Как следует из Таблицы 1, по данным Росприроднадзора России в 2012 г. использовано 14.4 млн. т лома и отходов черных металлов.

- в России образуется не менее 44 млн.т шлаков, в том числе более 18 млн т/год доменных, млн т/год сталеплавильных, 1,5 млн т/год отвальных шлаков медной плавки и более 13 млн т/год отвальных шлаков никелевой плавки [21, с.376]. Как следует из Таблицы 1, по данным Росприроднадзора в 2012 г. произведено всего 36,5 млн.т шлаков металлургии.

Таким образом, имеет место существенная неопределенность в оценках объемов образования и использования отходов в металлургической промышленности; например, по шлакам разница составляет минимум 7,5 млн т., что составляет 20,5% от данных официальной отчетности, предоставленных в Росприроднадор России. Отсутствие достоверных данных об образовании и использовании отходов является очень серьезным препятствием для количественного финансовоэкономического обоснования любых нормативных требований в сфере обращения с отходами.

Данные Таблицы 1 показывают, что на предприятиях металлургии не полностью используются лом и отходы цветных металлов (они поступают на рынок), шламы и пыль (металлсодержащие шламы в основном направляются на размещение; в данной таблице этот факт не отражен). Что касается превышения использования лома и отходов черных металлов и шлаков над их образованием, то речь идет об использовании ранее наколенных лома и отходов металла и разработке старых отвалов шлаков Данные Таблицы 1 указывают на два основных направления повышения эффективности использования отходов металлургии: во-первых, переработка лома и отходов металла для получения продукции высоких переделов и, во-вторых, вовлечение металлсодержащих отходов в производство, (что соответствует целям 3,4,6 и 7 Стратегии).

Представленный далее анализ вопросов энерго- и ресурсоэффективности российской металлургии, а также связанных с ними вопросов производительности труда, промышленной безопасности, условий труда и охраны окружающей среды показывает, что разработки и принятие технического регламента о безопасности отходов металлургии должны быть частью системы мероприятий, предусмотренных Стратегией развития металлургической промышленности России на период до 2020 года. Именно анализ вопросов энерго- и ресурсоэффективности российской металлургии является основой обоснования требований проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии и его финансово-экономического обоснования. Однако недостоверность исходных данных (см.также далее) означает, что в сложившихся в российской металлургии условиях первоочередной задачей технического регламента становится обеспечение условий для получения, во-первых, достоверных и, во-вторых, достаточно полных данных, характеризующих состояние безопасности в металлургической промышленности. Поэтому финансово-экономическое обоснование предлагаемого проекта технического регламента будет иметь прежде всего качественный характер, определяющий направленность требований технического регламента и лишь в очень ограниченной мере - количественный.

Как уже отмечалось ранее, формальным обоснованием необходимости разработки проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии является норма ст.2 ФЗ «О техническом регулировании», согласно которой технический регламент являются единственным документом, устанавливающим обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Однако ч.1 ст.46 ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает, что до вступления в силу соответствующего технического регламента действуют требования установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти в тех же целях, которые определены для технических регламентов. Это позволяет фактически неограниченное время отказываться от разработки соответствующих технических регламентов. В результате основная причина, по которой технические регламенты всё же должны быть разработаны, фактически оказалась перенесенной из сферы формальных требований закона в сферу более высокого порядка, а именно в сферу системных решений общего правового регулирования на федеральном уровне. В таком случае именно технический регламент как основополагающий документ, системно определяющий требования безопасности, может оказаться тем средством структурирования и координации нормативноправовых и инструктивно-методических перемен, которые необходимы в конкретных областях российской экономики, в данном случае в металлургии. Другими словами, требования технического регламента должны дорабатываться с учетом разработки новых или переработки действующих нормативных актов и инструктивно-методических документов, ориентированных на существующие в металлургии проблемы.

В первую очередь имеются в виду проблемы производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и заболеваемости, связанной с производством, а именно несоответствие официальной отчетности реальному положению дел, причем одной из основных причин которой является некорректность части существующих методик расчета риска, и прежде всего методик на основе априорной оценки риска, например Р 2.2.1766-03, которые пригодны для оценки риска только в условиях специально спланированных научно-практических исследований, когда исключается влияние недостоверных хронологически более ранних данных.

С учетом оценки характерного времени изменений в металлургии в 5 лет предлагаемый проект технического регламента ориентирован на горизонт изменений в пределах 5 лет, что соответствует среднесрочной перспективе прогноза [22]. Предполагается, что существенные изменения в сфере технического регулирования произойдут именно в этот период, так что требования проекта технического регламента должны быть определены с учетом ограниченного времени их действия. Другими словами, проект необходимо дорабатывать в течение ближайших лет одновременно с переменами в сфере технического регулирования в российской металлургии.

Разработчик исходит из того, что такой порядок разработки и обоснования требований технического регламента, а именно исследование безопасности технологических процессов, анализ условий труда и изучение воздействия на окружающую среду, позволят адекватно оценить положение дел в металлургии и обеспечат адекватную оценку рисков. Сразу следует сказать, что первоначально это приведет одновременно и к улучшению условий труда и соответственно повышению эффективности металлургического производства за счет роста производительности труда и качества продукции благодаря росту общей квалификации кадров (включая сохранение наиболее квалифицированных кадров), и к росту медико-социальных расходов. В среднесрочной перспективе после введения технического регламента эти дополнительные медико-социальных расходы и выигрыш от повышения эффективности производства условий труда будут компенсировать друг друга, но ближе к 2020 г. рост эффективности металлургического производства может в 2-2,5 раза перекрыть рост медико-социальных расходов. Разработчик исходит из того, что доработка требований технического регламента и их реализация к 2020 г. позволяет в целом от 0,5 до 1,5% (экспертная оценка) улучшить показатели эффективности металлургии, которые определены Стратегией развития металлургической промышленности России на период до 2020 года.

Цель1. Сбалансированное высокоэффективное развитие металлургической промышленности, повышение ВВП и качества жизни населения России.

Основной фактор, обеспечивающий высокоэффективное развитие металлургии, повышение ВВП и рост качества жизни населения - это эффективные технологии производств металла и металлоизделий, высокая производительность труда и благоприятная окружающая среда.

По данным Всемирной стальной ассоциации в России в 2012 г. доля выплавки конвертерной, электро- и мартеновской стали составила 63,4%, 27,0% и 9,6% соответственно (в мире - 69,6%, 29,3% и 1,1% соответственно) [23, с.12-13]. Тем самым доля наименее эффективного (мартеновского) процесса выплавки стали в России примерно на порядок превышает среднемировые цифры. И хотя согласно Стратегии развития металлургической промышленности России в 2020 г. предполагается производство 39% стали в электропечах и 61% - в конвертерах, одновременно допускается возможность сохранения мартеновского производства на неспециализированных предприятиях других отраслей. Данный пример показывает, что в России сохраняются архаичные малоэффективные производства вместо того, чтобы металлургия обеспечивала потребности всех отраслей экономики.

Производительность труда в российской металлургии в несколько раз меньше, чем в промышленно развитых странах. Примерную динамику производительности труда в производстве стали в России показывают нижеследующие оценки.

«По данным ООН, в середине 1990-х годов в черной металлургии годовая производительность труда на одного работника по стали была: в Бразилии - 263 т, Германии - 350 т, США - 392 т, Франции - 476 т, Южной Корее - 549 т, Японии - 556 т, Италии - 676 т, Украине - 43 т, России - 34 т»[24, с.7].

В настоящее время в промышленно развитых странах производится 688 т стали на одного работающего [25, с.42, Таблица 5]. При этом на двух крупнейших заводах Южной Кореи - 1654 и 2366 т стали в год на человека [24, с.7]. Как следует из Таблицы 2, в России эта величина составляет несколько более 100 тонн на одного работающего (однако есть и другая оценка - 81 т стали на одного работающего [25, с.42, Таблица 4]. Тем самым имеет место разрыв минимум в 5-7 раз.

Таблица 2. Динамика производительности труда в российской черной металлургии в 2007гг.

стального проката (млн.т)* (по таблице без номера - В.П.) Среднегодовая численность 662,0 645,0 605,0 575,0 580,0 560,0 510,0 77, персонала черной металлургии (тыс.чел.)** одного занятого в черной металлургии (т) *** проката (т стали /т проката)**** занятого в черной металлургии * Данные из Таблицы «Производство/потребление» металлов [12](Таблица без номера, располагается в тексте Стратегии между Таблицей 1 и Таблицей 2).

**Данные из Таблицы 2. «Прогноз динамики экономических показателей металлургической промышленности (инновационный вариант)» Стратегии [12].

*** Вычислено по данным предшествующих строк **** Данные по расходу стали на производство проката в 2007 и 2010 гг. взяты из статьи [26, с.9, Таблица 2]; за 2020 г. - из Стратегии; за 2011 и 2015 гг. представляют собой линейную экстраполяцию данных за 2010 и 2020 гг. Перечисленные оценки отличаются от данных Росстата.

Согласно данным Росстата, в 2009 и 2010 гг. отношение производства готового проката к выплавке стали составляло соответственно 86,7 и 86,3 % [27, с.403, Таблица 13.64]; тем самым расход стали на производство проката составлял соответственно 1,153 и 1,159 т стали/т проката.

Основные факторы, определяющие производительность труда - это производительность оборудования, квалификация кадров и качество условий труда. Отходы металлургического производства являются одним из основных факторов, определяющих условия труда. Эффективная защита воздуха рабочих мест от воздействия отходов производства (шлаков, пыли, шламов) на состояние воздуха рабочих мест способствует снижению аварийности, повышению производительности труда, повышению безопасности производства, снижению травматизма и заболеваемости, и, как следствие, сохранению квалифицированных кадров и работоспособного оборудования.

Продукция металлургии играет ключевую роль в обеспечении высокого качества жизни населения любой страны. Инфраструктура, техника и оборудование, включая бытовую технику, обеспечивающие безопасную и комфортную жизнь, невозможны без металлургии, но с точки зрения сферы обращения с отходами металлургия выступает прежде всего как отрасль с вредными условиями труда и значительным негативным воздействием на окружающую среду, что отрицательно сказывается на стандартах жизни. С точки зрения проблем технического регулирования именно эта сторона металлургии заслуживает наибольшего внимания. Подобно медицине, производственная деятельность все более вынуждена ориентироваться на принцип «не навреди», о чем, в частности, и свидетельствует распространение требований безопасности на основе оценки риска.

Металлургия относится к числу отраслей с наиболее вредными условиями труда; так, на предприятиях черной металлургии 68,4 % аттестованных рабочих мест относятся к 3 и 4 классу [28, с.1]. В алюминиевой промышленности почти 30% рабочих мест имеют класс 3.3 и 3.4 [29, с.9]. На электролизном производстве ОАО «Североникель» у каждого третьего работника со стажем в 10 и более лет выявляются болезни системы кровообращения [30, с.13]. Как следствие, несмотря на меры медико-социальной защиты, относительно велика заболеваемость и смертность населения в трудоспособном возрасте. В Кандалакше (градообразующее предприятие - ОАО «Кандалакшский алюминиевый завод») и в Мончегорске (градообразующее предприятие - ОАО «Североникель») по сравнению с Мурманском, где отсутствуют крупные промышленные предприятия, смертность всех мужчин трудоспособного возраста от болезней системы кровообращения выше на 47,4% и 11,5% соответственно, от злокачественных новообразований - в 1,4 и 1,2 раза соответственно, от болезней органов дыхания - в 1,5 и 1,6 раза соответственно (по сводным данным 2000-2006 гг.) [30, с.14].

Неблагоприятные условия труда напрямую влияют на аварийность производства. По имеющимся оценкам, 80-90% всех техногенных чрезвычайных ситуаций является следствием человеческих ошибок [31, с.15; 32, с.66; 33, с.25]. Улучшение условий труда способствует снижению аварийности и травматизма.

В промышленно развитых странах выявлено существенное влияние условий труда и уровня защиты окружающей среды на такие производственные показатели, как производительность труда, качество продукции и промышленная безопасность; происходит перенос с акцента на безопасность труда на охрану здоровья, то есть отказ от политики финансовой «компенсации» необратимых потерь здоровья в пользу политики недопущения таких потерь [34]. В связи с этим помимо внимания к профессиональным заболеваниям увеличивается внимание к болезням, связанным с работой [35].

Количество таких заболеваний (так же как и количество связанных с ними смертей) примерно на порядок превышает количество профессиональных заболеваний; так, по экспертной оценке специалистов Международной организации труда в России на 5300 смертельных несчастных случаев пришлось 64000 смертей от заболеваний, «связанных с работой»; по данным бюро «Евростат», в государствах-членах ЕС на 5720 смертельных несчастных случаев пришлось 120 тыс. смертей от «связанных с работой заболеваний» [36, с.46]. Болезни, травмы и смертность приводят к уходу из профессии наиболее квалифицированных кадров. Поэтому по мере роста уровня жизни населения в целом и производительности труда в частности человеческий фактор будет становится все более значимым.

Учитывая этот рост значимости человеческого фактора, следует исходить из того, что с течением времени в российской экономике «вырастут требования людей к качеству жизни, сам рынок труда и мобильность работников. Вполне вероятно, что работа на экологически опасных производствах будет оцениваться ими более адекватно, чем сейчас. И тогда расходы на персонал на металлургических комбинатах могут вырасти кратно. Если к тому времени проблема избыточности персонала на наших комбинатах не будет решена, то это серьезным образом ударит по себестоимости металлопродукции»[35].

С точки зрения качества жизни населения России особого внимания заслуживает факт неточности данных об образовании отходов, об обращении с ними и об их влиянии на состояние рабочих мест и окружающую среду. Это влияние имеет многосторонний характер - от неопределенности в финансово-экономической эффективности металлургического производства, зависящей от объемов образования и эффективности обращения с отходами металлургии, до загрязнения воздуха, наземных и подземных водных объектов и почв, снижающего качество жизни даже тех, кто никак не связан с производством. Поэтому одной из целей проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии является непрямое стимулирование мероприятий по инвентаризации объектов, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами металлургии. Прямое введение в проект технического регламента требования об инвентаризации представляется нерациональным, поскольку инвентаризация объектов обращения с отходами может быть эффективной только в случае инвентаризации всех объектов обращения с отходами по всем отраслям экономики. Но характер требований, включенных в проект технического регламента, должен - пусть и не прямо - стимулировать такие формы обращения с отходами, которые требуют точного знания о реальном состоянии дел в данной сфере.

С этой целью в проект технического регламента включены требования по дифференцированной оценке риска травмирования разной степени тяжести при приведении капитального ремонта, реконструкции и модернизации существующих объектов или при эксплуатации новых объектов. Эти требования способствуют практической реализации более точных технологических режимов работы оборудования и более точного учета влияния условий труда на эффективность производства, в том числе способствуют внедрению высокопроизводительного оборудования и высоких стандартов безопасности, обеспечивающих сохранение высококвалифицированных кадров, рост производительности труда и эффективное использование отходов в технологическом процессе.

Учитывая недостоверность официальной отчетности по обращению с отходами (а также недостоверность данных по травматизму, профессиональным заболеваниям и заболеваниям, связанным с производством, см.ниже), при разработке финансово-экономического обоснования проекта технического регламента имеет смысл отказаться от абсолютных данных и ориентироваться на относительные показатели, характеризующие динамику перемен в металлургическом производстве с учетом параметров, определенных в Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2020 года. Основное преимущество такого подхода заключается в том, что он позволяет обойти проблему недостоверности статистики и проблему о сопоставимости рыночных цен на металлургическое сырье, топливо, энергию и металлургическую продукцию. Основным недостатком такого подхода является преимущественно качественный характер обоснования выводов.

Цель 2. Укрепление позиций России на мировом рынке металлопродукции и рынке СНГ.

Один из ключевых факторов, определяющих место России на рынке металлопродукции эффективность использования материальных и энергетических ресурсов. Добыча и переработка ресурсов связаны с потреблением энергии, поэтому обобщающим показателем оценки уровня эффективности использования материалов и энергии является масса выбросов углекислого газа на единицу продукции: т СО2-экв./т продукции. «[М]еталлургическое производство можно представить как энергетический процесс переработки твердого углерода (израсходованного углерода) в газообразный углерод (окисленный углерод) с оседанием части его в готовой, побочной, попутной продукции, отходах производства (накопленный углерод). (…) Данный показатель - «удельный выброс парниковых газов на единицу произведенной продукции» в соответствующем металлургическом переделе - широко используется в мировой практике для оценки негативного воздействия выбросов парниковых газов на климат и окружающую среду в рамках Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата» [37, с.8] По степени эффективности использования ресурсов (обозначаемой термином «энергоэффективность») российская металлургия серьезно отстает от мировых лидеров (США, ЕС, Японии, Южной Кореи). Российская черная металлургия лишь сейчас «завершает переход в технологический уклад, в который металлургический сектор в промышленно развитых странах (ПРС) перешел в 70-80-е годы прошлого века. В частности, она отстает от промышленно развитых стран по показателям технологической эффективности и особенно значительно - по показателям производительности труда и сортаментной эффективности» [25, с.42]. С 1990 по 2009 г. удельные выбросы СО2 на 1 т стали в российской металлургии снизились с 1,983 т до 1,639 т СО2/т, или на 17,4%; однако этот уровень всё еще выше, чем в США (1,2 т) и в ЕС (1,48 т) соответственно на 47,5% и 19,6% [37, с.9-10].

О теоретическом потенциале энергосбережения свидетельствует следующая оценка: как было заявлено в 2000 г., «реальные энергозатраты всего металлургического передела превышают теоретические в 2,5 раза» [38, с.34]. Реально достижимая величина энергосбережения в разных процессах примерно в полтора-два раза выше теоретического предела; тем самым практический предел отличается от параметров современной металлургии минимум на 20-25%; эти проценты и представляют собой реальный потенциал повышения энергоэффективности современной металлургии; для российской металлургии эта величина в полтора раза выше.

Невысокая энергоэффективность может стать серьезным барьером для действий российских компаний на международном рынке. «Затрачивая большие капитальные вложения в сохранение климата, страны ЕС и США готовят в законодательном порядке «заградительные» барьеры по доступу на свои национальные рынки импортной металлопродукции м высоким удельным выбросом СО2, включая применение повышенных пошлин, тарифов, углеродных налогов и др. В этой связи показатель удельных выбросов парниковых газов по видам металлопродукции становится важнейшей качественной характеристикой продукции, и ее отражение в составе потребительских свойств, несомненно, повысит интерес производителей продукции к росту энергоэффективности через снижение выбросов парниковых газов» [37, с.8].

Налаживание эффективного сбора и использования лома и отходов металла вышедшей из употребления продукции позволяет увеличить долю выплавки стали на передельных заводах, где удельная энергоемкость в 2,5 раза меньше, чем на металлургических комбинатах (соответственно 0,789 и 2,042 т СО2/т стали, при этом в целом по России на передельных заводах производится 24,6% стали, а на металлургических комбинатах - 75,4%) [26, с.8]. Тем самым рост выплавки стали на передельных заводах позволяет существенно улучшить энергоэффективность металлургии.

Одним из основных направлений развития передельной металлургии, способствующим достижению цели 2 Стратегии, может стать строительство мини- и микрометаллургических заводов;

известно, что «на выплавку одной тонны стали из металлолома в электропечах на мини-заводах расходуют 8,5 ГДж энергии, а из железорудного сырья на интегрированных заводах с полным циклом - 19 ГДж» [24, с.6] (подробнее см.ниже). Кроме того, переход от интегрированных предприятий с полным циклом к мини-заводам позволяет увеличить производительность труда до раз [24, с.7]. Тем самым меры технического регулирования, способствующие достижению цели 1, могут стать также одним из инструментов достижения цели 2.

Цели 3 и 4. Увеличение объемов производства продукции глубокой переработки, создание новых ее видов. Увеличение объемов производства дефицитных видов продукции.

Основными направлениями расширения номенклатуры металлоизделий является производство продукции глубокой переработки и производство небольших партий металлоизделий разных переделов под конкретного заказчика. Каждый новый передел уменьшает удельную долю полезной продукции в исходном сырье и увеличивает удельную долю отходов. Поэтому эффективное использование отходов в качестве промежуточных продуктов или полупродуктов способствует росту эффективности (и объемов) производства продукции разных переделов, в том числе продукции глубокой переработки.

На средних и малых предприятиях российской черной металлургии производится около 20% проката (оценка по [28, с.2]), однако уровень технологической оснащенности этих предприятий заметно уступает крупнейшим предприятиям. Параметры соответствующего оборудования в черной металлургии таковы: малая доменная печь дает до 1000 т/сут чугуна, компактная и обычная доменная печь - свыше 1000 т/сут, вагранка с горячим дутьем - до 2500 т/сут [39]. Реконструкция даже части малых и средних предприятий может дать дополнительный прирост производства в несколько сотен тысяч тонн лишь за счет повышения эффективности использования материальных и энергетических ресурсов. При этом прирост будет ориентирован прежде всего на производство наиболее востребованной продукции.

Перспективным направлением производства дефицитных видов продукции является формирование системы мини- и микро-металлургических заводов (с годовой производительностью соответственно до 500 тыс.т и до 250 тыс.т стали); такие заводы обычно размещаются поблизости от мест образования лома и отходов металла, например, рядом с крупными городами; эти предприятия удовлетворяют более строгим требованиям защиты окружающей среды, чем ранее построенные предприятия [40; 41]. (Правда, новый электрометаллургический завод «НЛМК-Калуга с производительностью 1,5 млн т/год стали тоже назван мини-заводом [42, с.33]). Следует подчеркнуть важнейший характер этого направления перемен для металлургии; например, «в США за последние 25 лет число доменных печей сократилось с 197 до 34, поскольку металлургическое производство пошло по пути строительства мини-заводов с электродуговыми печами для выплавки стали из металлолома, а также применения литейно-прокатных модулей. В США на долю минизаводов приходится примерно 60% выплавляемой стали. Доля чугуна при выплавке стали составляет менее 50%; прогнозируется, что в США и странах ЕС этот показатель снизится до 10-15%» [24, с.6].

«[В] России для развития мини-металлургии есть главное - динамично развивающийся региональный спрос со стороны высокотехнологичных производств»[25, с.43]. Прежде всего это импортозамещение. Примером может служить производство нержавеющей стали - с 2003 по 2012 гг.

доля импортного проката из нержавеющей стали в российском потреблении увеличилась с 33.7% до 66.6% [43]. Известно, что технологии производства каждой отдельной марки дифференцированы и, соответственно, требуются специализированные малотоннажные производства, что в определенных пределах наилучше обеспечивается развитием мини-металлургии.

Учитывая постепенное исчерпание месторождений металлургического сырья в местах расположения металлургических предприятий (в том числе крупнейших, самый известный пример Магнотогорский металлургический комбинат, всё первичное сырье которого является полностью привозным), представляется целесообразным искать разрешение проблем эффективного использования мощностей и квалифицированных кадров таких предприятий, во-первых, путем снижения потребления ресурсов на основных мощностях за счет углубленной переработки сырья (в том числе переработки накопленных и образующихся отходов производства) и, во-вторых, путем создания филиалов основного производства в сфере мини- и микрометаллургии. Оба эти направления как минимум частично могут быть ориентированы на производство дефицитной металлургической продукции, включая специальные стали и сплавы и малосерийное производство.

Технический регламент о безопасности отходов металлургии должен устанавливать такие критерии обоснования безопасности продукции и процессов, которые - пусть и непрямо - будут способствовать развитию названных направлений российской металлургии и трансформации структуры и регионального распределения ее мощностей. Необходимо разработать программу мероприятий по созданию системы «образцовых» мини- и микро-металлургических заводов, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства. Предприятия названы «образцовыми», потому что на них - с учетом изменений в системе технического регулирования на основе технического регламента - можно внедрить более высокопроизводительное (и более энергоэффективное) оборудование, повышенные стандарты охраны труда и защиты окружающей среды. Соответствующая программа может быть разработана и реализована на базе технологической платформы «Материалы и технологии металлургии».

Данная программа должна предусматривать строительство одного микро- или миниметаллургического завода в год на протяжении примерно 10-летнего периода, при этом часть новых мощностей должна идти на замену выводимых из эксплуатации наиболее «грязных» и низкоэффективных производств. Финансово-экономическое обоснование такой программы будет зависеть от характера программы (например, будут ли это «типовые» заводы, ориентированные на массовую специализированную продукцию в рамках всей российской металлургии, или же каждый завод будет адаптирован преимущественно к региональным потребностям). Некоторые из этих заводов могут быть ориентированы на переработку отдельных видов металлургических отходов в дефицитные виды продукции.

Цель 5. Повышение конкурентоспособности металлопродукции, снижение ее ресурсоемкости.

В 2003 г. в одной из публикаций отмечалось: «В настоящее время российские показатели по уровню потребления первичных ресурсов в расчете на 1 т готовой стальной продукции значительно уступают среднемировому уровню: по товарной железной руде они выше на 9%, по коксу на 19% и по чугуну на 10%. В еще большей степени отечественные показатели сквозного потребления ресурсов превышают соответствующие показатели промышленно развитых стран»[44, с.20].

О реальном потенциале экономии ресурсов в российской металлургии свидетельствуют реальные перемены последних 20 лет. «Главный результат структурных преобразований и вывода неэффективных мощностей - сокращение расхода стали на прокат на 260 кг в 2010 г. по сравнению с 1990 г. При достижении в 2015 г. объема производства готового проката на уровне 1990 г. (64 млн т) потребность в стали составит всего 70,0 млн т, а не 90,0 млн т, как в 1990 г. Общая экономия стали составит 20,0 млн т в год, что снизит ресурсоемкость в отрасли на 22%»[26, с.9]. Фактически речь идет о том, что образование лома и отходов металла за четверть века уменьшится минимум на млн. т.

Это общая закономерность развития мировой металлургии - чем эффективнее используются материальные и энергетические ресурсы, тем меньше полезных материалов уходит в отходы и тем меньше количество образующихся отходов. Например, в результате реализации программ энерго- и ресурсосбережения за последние 20 лет «практически на всех заводах черной металлургии Северной Европы объем твердых отходов уменьшился на 80%»[45, с.46].

Тем не менее на протяжении последних двадцати лет расходный коэффициент стали на тонну прокат в России систематически превышает показатели промышленно развитых стран на 50-100 кг стали. Это вывод следует из разных групп данных, не всегда согласующихся друг с другом, но фиксирующих одну и ту же тенденцию - постоянное превышение удельного расхода стали на 50- кг.

Например, по данным на конец 1990-х гг. расход стали на 1 т проката составлял (кг): (Россия), 1152 (США), 1096 (Япония), 1141 (в сумме Германия, Италия, Франция, Великобритания), 1230 (Украина)[46]. Разница составляет 50-100 кг.

В статье 2003 г. представлены другие данные, но результат тот же (за 1985 г и 2000 г., т стали /т проката):

- всего в мире - 1,229 и 1,129, - промышленно разные страны - 1,170 и 1,102, - страны Восточной Европы - 1,313 и 1,216, - развивающиеся страны - 1,240 и 1,144, - Китай - 1,268 и 1,156, - Россия в 2000 г. - 1,171 (данные за 1985 г. отсутствуют)[44].

В статье 2010 г. даются новые количественные оценки удельного расхода стали на тонну проката: Россия - 1,172 т / т проката; США - 1,080 [25, с.42, Таблица 4].

Наконец, согласно статье 2012 г. общая российская динамика удельного расхода стали на тонну проката выглядит следующим образом (т стали/ т проката): 1,407 (1990 г.), 1,215 (2007), 1, (2010)[26, с.9, Таблица 2].

Итак, несмотря на разброс разных оценок, расходный коэффициент стали на прокат в России систематически выше, чем в остальных группах производителей, за исключением стран Восточной Европы и СНГ, и превышает показатели промышленно развитых стран на 50-100 кг стали на тонну проката.

В соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, учреждающем партнерство между Российской Федерацией и Европейскими Сообществами и их государствами-членами Российская Федерация приняла на себя обязательство постепенно обеспечить совместимость своего законодательства с законодательством ЕС. Поэтому в качестве одного из ориентиров обоснования требований ресурсоэффективности в техническом регламенте следует рассматривать реальные данные о ресурсоэффективности в ЕС. Как показывают российские данные общего производства стали и проката в России за последние годы (см.Таблицу 2), сокращение удельного расхода стали на прокат на каждые 10 кг на тонну проката в настоящее время равнозначно дополнительному ежегодному производству 0,7 млн.т.стали или 0,6 млн.т стального проката. Основное направление снижения удельного расхода стали - совершенствование технологии производства, сокращение образования отходов на переделах. Вместе с названными ранее структурными изменениями это обеспечит опережающий прирост новой номенклатуры продукции по сравнению с общими темпами прироста металлопродукции. Введение в технический регламент требований по дифференцированной оценке риска при приведении капитального ремонта, реконструкции и модернизации существующих объектов и при эксплуатацию новых объектов будет способствовать внедрению более точных технологических режимов работы оборудования и снижению ресурсоемкости продукции.

Цель 6. Инновационное совершенствование техники и технологий производства металлопродукции.

Совершенствование техники и технологий производства металлопродукции является основным фактором, обеспечивающим эффективное использование материальных и энергетических ресурсов и получение необходимой номенклатуры металлоизделий [35].

В сфере обращения с отходами этот фактор реализуется путем вовлечения промежуточных продуктов, полупродуктов и отходов в технологические циклы производства металлопродукции и продукции других отраслей, прежде всего строительной отрасли.

Обычно шлак, пыль и шламы используются в качестве металлсодержащего сырья на тех российских предприятиях, где они образуются. Однако не все шлаки, шламы и пыль могут быть эффективно переработаны таким образом (см. цель 1). Значительные количества шлаков, пыли и шламов по-прежнему уходят в отвалы и в шламохранилища. Учитывая опыт промышленно развитых стран, следует ожидать, что реализация мер ресурсосбережения на российских предприятиях приведет к тому, что использование отходов металлургии в качестве сырья будет расширяться, что приведет к расширению рынка промежуточных продуктов, полупродуктов и отходов; на этом рынке разные виды металлсодержащих шлаков, пыли и шламов будут выступать в качестве продукции.

Ниже приведено несколько примеров такого рода.

1. ЗФ ОАО ГМК «Норильский никель» производит обширный спектр технологических промышленных продуктов и товарной продукции; в качестве иллюстрации ниже приведено содержание первого подраздела главы 4 «Продукты Никелевого завода» [47, с.329]; в приведенном в перечне дополнительно подчеркнуты позиции отходов металлургического производства:

«4.1. Плавильный цех 4.1.1. Агломерат 4.1.2. Пески металлосодержащие озера Барьерное 4.1.3. Обороты лежалые плавильного цеха 4.1.4. Пульпа аспирации рудного двора 4.1.5. Штейн рудно-термической плавки 4.1.6. Шлак отвальный рудно-термической плавки 4.1.7. Пыль газоходная 4.1.8. Файнштейн 4.1.9. Шлак конвертерный 4.1.10. Пыль газоходная конвертеров 4.1.11. Пульпа пыли ГО- 4.1.12. Штейн обеднительной электроплавки 4.1.13. Шлак отвальный обеднительной электроплавки 4.1.14. Пыль газоходная ОЭП 4.1.15. Пульпа пыли ГО- 4.1.16. Металлсодержащие продукты ЦЭН (…)».

2. В ОАО «Среднеуральский медеплавильный завод» столкнулись с необходимостью отдельной переработки полупродуктов: «В процессе переработки сложного полиметаллического сырья неизбежно возникает необходимость вывода из технологической схемы и отдельной переработки различных полупродуктов металлургического производства, таких как пыль, оборотные шлаки, кеки и прочее. Зацикливание последних внутри производственной цепочки ведет к накоплению вредных примесей и их повышенному переходу в готовую продукцию. Например, возврат тонкой пыли электрофильтров печи Ванюкова обратно в печь увеличивает содержание в черновой меди свинца, мышьяка, сурьмы. Это, в свою очередь, негативно влияет на качество рафинированной меди и продукции последующих переделов»[48, с.55]. Очевидно, что полупродукты такого типа будут предлагаться на рынке.

3. В ОАО «Челябинский цинковый завод» рассматривается возможность использования цинксодержащих пылей дуговых электроплавильных печей ОАО «Северсталь» и ОАО «Нижнесергинский метизно-металлургический завод» в качестве сырья для производства цинка. На двух предприятиях в сумме образуется до 100 тыс.т пылей в год, что составляет до 10% годовой потребности в сырье ОАО «Челябинский цинковый завод»[49].

4. Изучается вопрос о флотационном обеднении на Сибайской обогатительной фабрики конвертерных шлаков филиала «Производства полиметаллов» ОАО «Уралэлектромедь» (ППМ ОАО «УЭМ» г.Кировоград) и конвертерного шлака Медногорского медно-серного комбината (ОАО «ММСК», г. Медногорск)[50].

Эти примеры могут быть умножены; существует обширная литература по экспериментальным исследованиям использования шлаков, пыли, шламов и остатков сырья в качестве исходного сырья для производства металлов; на рынке такие отходы будут выступать в качестве продукта.

Важным следствием эффективного использования промежуточных продуктов, полупродуктов и отходов становится изменение статуса отходов на рынке. В соответствии с практикой, складывающейся в промышленно развитых странах, отходы, удовлетворяющие определенным требованиям по составу и являющиеся продуктом на рынке, не должны рассматриваться в качестве отходов. В Европейском Союзе для этих целей используется, в частности, формулировка «скрап, переставший быть отходами»; правила такого рода приняты, например, в отношении скрапа железа, стали и алюминия [51] и в отношении скрапа меди [52]. В результате предприятия избавляются от необходимости нести расходы за загрязнение окружающей среды.

Сейчас в России лом и отходы металла рассматриваются в виде продукции, но технический регламент о безопасности отходов металлургии должен включать требования, создающие возможность для технического регулирования обращения со скрапом и другими видами отходов, ставших сырьем на рынке, в качестве продукции, переставшей быть отходом, и в отношении других видов отходов металлургии, включая металлсодержащие. Эту деятельность следует проводить с учетом мероприятий, предусмотренных государственной программой «Охрана окружающей среды»

на 2012-2020 годы [53]. Названные выше правила ЕС следует зарегистрировать в Российской Федерации в качестве сводов правил, добровольное исполнение которых обеспечивает исполнение требований технического регламента о безопасности отходов металлургии.

Технический регламент о безопасности отходов металлургии включает нормы формирования требований безопасности к отходам и процессам на основе обоснования безопасности путем расчета риска. ФЗ о техническом регулировании дает возможность реализовать эти нормы применительно к конкретным объектам сначала с помощью стандартов организаций, а потом эти стандарты могут быть приняты в качестве национальных стандартов, включенных в перечни документов, обязательное или добровольное применение которых обеспечивает выполнение требований технического регламента.

Цель 7. Снижение вредного воздействия предприятий металлургии на окружающую среду.

Неэффективное обращение с отходами металлургии приводит к излишней нагрузке на окружающую среду. В государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы [53] констатируется: «[в]ысокие уровни загрязнения свинцом и тяжелыми металлами наблюдаются в городах с металлургическим производством, расположенных на Урале, в Кузбассе, на Дальнем Востоке и Кавказе. Также представляет опасность загрязнение почв другими тяжелыми металлами, такими как ртуть, кадмий, мышьяк, никель, а также загрязнение различными органическими веществами. В перечень населенных пунктов, где выявлены наиболее высокие уровни загрязнения почв, входят: г. Владивосток (превышение концентрации свинца составляет более 4 предельно допустимых концентраций, цинка - 1,3 ориентировочной допустимой концентрации), г. Иркутск (превышение концентрации свинца составляет более 2 предельно допустимых концентрации), г.

Екатеринбург (превышение концентрации свинца составляет более 2 предельно допустимых концентраций, никеля - 1,8 ориентировочной допустимой концентрации, цинка - 1, ориентировочной допустимой концентрации), г. Нижний Тагил (превышение концентрации свинца составляет более 1,7 предельно допустимой концентрации, зафиксировано превышение концентрации цинка и марганца), г. Ревда (превышение концентрации свинца составляет 11, предельно допустимых концентраций, цинка - 3,3 ориентировочных допустимых концентраций, кадмия - 6 ориентировочных допустимых концентраций, меди - 13 ориентировочных допустимых концентраций)».

На предприятиях алюминиевой промышленности России более 80% эксплуатируемых электролизеров принадлежат к устаревшим поколениям оборудования (лишь около 20% - это электролизеры с предварительно обожженными анодами, характеризующиеся наименьшими выбросами). При этом на данных предприятиях занято 130 тыс.человек, а в зоне их непосредственного экологического влияния проживает 3 млн. человек [54, с.8].

Пыль от металлургического производства выбрасывается в атмосферу и служит одним из главных загрязнителей окружающей среды. Шлаки выливаются в отвалы; шламы и пыль от отвалов становятся источником загрязнения земли и водных объектов. Эффективная очистка выбросов и сбросов (в данном конкретном случае - сбор пыли и шламов), а также эффективное обращение с шлаками способствуют улучшению экологической ситуации, уменьшению общей заболеваемости населения.

Характерное время прямого негативного воздействия загрязненной окружающей среды на производство обычно выходит за пределы текущего и даже среднесрочного производственного планирования, поэтому до сих пор существует практика использования разных нормативов к качеству окружающей среды; например, установлены разные требования к воздуху на территории производственных объектов и за пределами санитарно-защитных зон [55, 2012]. Фактический смысл существования санитарно-защитных зон (в развитых странах понятие «санитарно-защитная зона» не используется) заключается в том, чтобы выбросы рассеивались в пределах санитарно-защитных зон до концентраций, разрешенных за этими пределами. В результате производственные показатели, такие как использование материальных и энергетических ресурсов, производительность труда и промышленная безопасность до сих пор имеют фактический приоритет над защитой окружающей среды. Так как 70% металлургических предприятий являются градообразующими и существенно загрязняют атмосферу городов, то это приводит к дополнительным потерям здоровья населения и работников металлургии, обусловленным сугубо экологическими причинами.

Такой подход к охране окружающей среды противоречит существующим тенденциям в развитии мировой металлургии; в промышленно развитых странах предпринимаются жесткие меры по охране окружающей среды. «Так, в США прибегли к системе «пенальти». Она сводится к простому выбору: или закрывай завод, или необходимое очистное оборудование. Там шесть медных заводов закрылись, а три остались, зато на этих предприятиях - полный порядок» [56, 2002].

Существующий подход может существенно затруднить работу российских компаний на мировом рынке. «Даже в том случае, если Россия не будет ратифицировать новые версии Киотского протокола, у промышленно-развитых стран существует достаточно много инструментов для оказания давления на Россию (таких как введение сертификационных требований к экспортируемой продукции, т.е. что она произведена с помощью экологически безопасных технологий)»[35, с.45].

Необходимо выравнивать систему приоритетов металлургии. «Интегрирование вопросов экологии в стратегию развития металлургического сектора позволит России не выбиваться из технологического, экономического и социального контекста развития промышленно-развитых стран, что само по себе облегчит возможности технологической и инновационной кооперации» [35, с.46].

Чем более высокопроизводительное оборудование используется, тем важнее влияние человеческого фактора (в том числе условий работы) на конечный результат производства. Дифференцированная оценка рисков, предусматриваемая требованиями технического регламента, будет способствовать отбору таких технических решений, которые позволят снижать вредное воздействие объектов металлургии на окружающую среду.

8. Рост конкурентоспособности продукции в требуемых экономике России номенклатуре, качестве и объемах ее поставок на внутренний рынок (с учетом развития металлопотребляющих отраслей и обеспечения ценовой стабильности), а также на внешний рынок на базе инновационного обновления отрасли.

Цель 8 во многом зависит от реализации других целей, поэтому, не повторяя сказанного выше, следует остановиться на одном из важнейших аспектов технического регулирования в сфере обращения с отходами - промышленной безопасности и производственном травматизме.

Как уже отмечалось выше, промышленно развитые страны готовы рассматривать экологически грязное производство в качестве одной из форм демпинга и потому будут использовать экологические требования для ограничения допуска на собственные рынки. Это может существенно ограничить возможности сотрудничества российских предприятий с лидирующими предприятиями мировой металлургии и может стать существенным препятствием для приобретения и освоения передовых технологий.

Примерно то же самое должно быть сказано и в отношении требований промышленной безопасности и масштабов производственного травматизма. Фактический уровень производственного травматизма в России, оцениваемый на основе регистрируемых показателей смертельного травмирования, в 3-5 раз выше, чем в промышленно развитых странах. Однако регистрируемый уровень несмертельного травматизма, напротив, многократно ниже (до десяти раз по тяжелым и средним травмам и в десятки раз по легким травмам), чем в промышленно развитых странах. Последнее означает, что регистрируется лишь несколько процентов всех несмертельных травм, приводящих к временной нетрудоспособности. Более того, травмы, требующие лишь мер первой помощи и не приводящие к утрате временной нетрудоспособности, в обязательную отчетность предприятий не входят. Между тем именно точное знание структуры травматизма позволяет выявлять назревающие проблемы и управлять рисками (подробнее см. Приложение 1).

Основная причина недостоверности данных об условиях труда и производственных рисках в России в том, что соответствующие социальные выплаты, а также расходы на мероприятия по улучшению условий труда и повышению производственной безопасности входят в себестоимость продукции; сокрытие аварийности и травматизма позволяет поддерживать низкую себестоимости продукции фактически за счет увеличения рисков трудовой деятельности и промышленной безопасности. Следствием этого и становится недостоверная статистика регистрируемого травматизма и аварийности. (Следует добавить, что примерно такая же ситуация существует и в области профессиональных заболеваний и заболеваний, связанных с производством, см. Приложение 1).

Как отмечалось ранее, техническое регулирование затрагивает сферу промышленной безопасности и охраны труда ровно в той мере, в какой соответствующие требования необходимы для обеспечения безопасности продукции. Поэтому требования обоснования безопасности продукции (в данном случае - требования к отходам и к деятельности по обращению с отходами) путем расчета риска предполагают обоснование безопасности на рабочем месте с учетом критериев предельно допустимого уровня риска. Наличие данных требований в техническом регламенте совместно с реализацией других мер (таких, как инвентаризация объектов, на которых осуществляется деятельность по обращению с отходами, аккредитация рабочих мест и др.), подтолкнет эксплуатирующие организации к более объективной фиксации аварий и инцидентов.

1.4. Новации в законодательство о промышленной безопасности Последние изменения в законодательство о промышленной безопасности [58] (часть изменений вступает в силу с 01.09.2013, часть с 01.01.2014) могут иметь серьезное влияние на законодательство по техническому регулированию.

Сфера промышленной безопасности определяется Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [59].

Согласно ст.1 указанного Закона, «промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий». В соответствии с п.4 приложения 1 к данному Закону к категории опасных производственных объектов (далее - ОПО) относятся объекты, на которых «получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов»; тем самым основные объекты металлургии подлежат регулированию в соответствии с требованиями данного Закона.

В ст.1 даются еще два определения:

«авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ;

инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте».

Как показывают данные статистического учета, «наиболее распространенные типы аварий в металлургии - взрывы в металлургических агрегатах из-за подачи сырой шихты или прогара фурм, а также прогары холодильников, горна, воздуховодов доменных печей» [59, с.32].

Для целей разработки проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии важно, что в соответствии с п.2 ст.9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» эксплуатирующая организация должна «анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов» и «представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах».

Информация о состоянии промышленной безопасности необходима для обоснования требований технического регулирования. Как уже отмечалось выше, действие Федерального закона «О техническом регулировании» распространяется также на сферу промышленной безопасности в отношении безопасности продукции и процессов.

Комментируя одну из ключевых новаций 2013 г. в законодательство о промышленной безопасности, глава Ростехнадзора России Н.Г.Кутьин высказался следующим образом: «Как мы знаем, в нашей стране существует, скажем упрошено, два вида предприятий: первые основаны на оборудовании и технологии прошлого периода, вторые - на новейших системах, новейшем оборудовании, с новейшими (часто безлюдскими) технологиями, применяющие новые знания в области науки и техники и требующие иных подходов в области промышленной безопасности.

Учитывая этот переходный этап, мы решили в одном законодательстве применить сразу два подхода:

сохранить все действующие нормы и правила в отношении тех объектов, которые уже эксплуатируются и не прошли капитальный ремонт, реконструкцию и модернизацию, но в то же время для предприятий, которые будут строиться или проводить реконструкцию и модернизацию, предложить иной режим нормирования.

Так, проектировщики на основании требований заказчика разрабатывают совершенно новый инструмент, называемый «обоснование безопасности», который будет содержать оценку риска деятельности будущего предприятия. На ее основе будут рассчитаны критичные показатели и созданы правила строительства и эксплуатации конкретного ОПО. Разработав обоснования безопасности, проектировщик может спроектировать предприятие. В последующем, когда объект будет сдан в эксплуатацию, надзорный орган в области промышленной безопасности станет проводить проверку данных ОПО не на основании их соответствия действующим нормам, правилам и другим специальным требованиям, а на основании соответствия обоснованию безопасности.

До 1 января 2014 года предстоит провести полную перерегистрацию ОПО в стране. (…) » [60, с.80].

Таким образом, в отношении уже существующих объектов перестает действовать требование обязательного обоснования требований промышленной безопасности путем обоснования безопасности с помощью расчета риска. Тем самым и требования технического регулирования в отношении существующих объектов не нуждаются в обязательном обосновании путем расчета риска. Этот вывод не содержится в словах Н.Г.Кутьина, но следует из его слов.

Соответственно обоснование безопасности путем расчета риска обязательно в отношении продукции и процессов в той части сферы действия технических регламентов, которая относится к реконструируемым, модернизируемым или вновь строящимся объектам. Поскольку каждый такой объект фактически должен отвечать набору конкретных требований, отражающих специфику объекта, постольку заранее провести такого рода расчеты по всем объектам не представляется возможным, а потому в технических регламентах могут быть указаны только критерии безопасности, то есть количественные размеры риска, которым должны удовлетворять модернизируемые, реконструируемые или новые объекты. Необходимо добавить в этот список объекты, на которых проводится капитальный ремонт, независимо от того, сопровождается ли капитальный ремонт реконструкцией и модернизацией производства.

Согласно п.3 ст.7 ФЗ «О техническом регулировании» «технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска». Учитывая описанную выше взаимозависимость вопросов технического регулирования с вопросами промышленной безопасности, потенциально назревающая проблема несоответствия может быть разрешена путем разработки поправок в ФЗ «О техническом регулировании», согласно которым правила и формы оценки соответствия определяются с учетом степени риска только в случае регламентирования деятельности реконструируемых, модернизируемых, вновь строящихся или капитально ремонтируемых объектов. При этом обоснование безопасности по модернизируемым, реконструируемым, новым или капитально ремонтируемым объектам носит индивидуальный характер, поэтому в технический регламент в отношении таких объектов могут быть включены только критерии, которым должно удовлетворять обоснование безопасности путем расчета риска.

Такое положение дел соответствует также специфике использования наилучших доступных технологий (НДТ): справочники НДТ не дают конкретных параметров оборудования и технологий, поэтому на основе таких справочников нельзя рассчитать риск; риск должен рассчитываться в каждом конкретном случае для конкретного оборудования и технологий. В отношении реконструируемых, модернизируемых, новых или капитально ремонтируемых на основе НДТ объектов возможно только пообъектовое проектирование и определение критериев риска.

До момента введения поправок в ФЗ «О техническом регулировании» требование обоснования риска при разработке технических регламентов продолжает действовать в отношении всех объектов технического регулирования. В соответствии со ст. 13 данного Закона («Документы в области стандартизации») в случае принятия технического регламента нормативными документами в области стандартизации могут быть только стандарты, классификации, классификаторы информации и своды правил, поэтому при принятии технического регламента действующие сейчас ПБ, СанПиНы и руководства должны быть приняты в качестве сводов правил - в данном случае в части, касающейся безопасности отходов и процессов обращения с отходами (Предварительный вариант такого списка без детализации норм см. Приложение 2).

Итак, если представленный анализ правилен, то необходима разработка поправок в ФЗ «О техническом регулировании»; в соответствии с существующей практикой нормотворчества данные изменения не должны учитываться при разработке проекта технического регламента о безопасности отходов металлургии.

Изменения 2013 г. в ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и в другие нормативные акты [57] могут рассматриваться как продолжение линии перемен, начатых в сфере технической безопасности еще в 2007 г. Федеральным законом от 01.05.2007 №65-ФЗ. Поправки 2007 г. очень существенно изменили ситуацию в сфере технического регулирования. Основные изменения состояли в следующем [61]:

- бессрочное действие старой нормативной базы, включая допустимость внесения в нее - появление такой формы стандартизации, как ведомственные своды правил;

- выведение социально-экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебнопрофилактических, реабилитационных мер из сферы действия ФЗ «О техническом регулировании» и их сохранение в отраслевом законодательстве (включая Трудовой кодекс РФ, ведомственные межотраслевые правила, ГОСТы и СанПиНы); при этом нормы безопасности производства отдельных работ должны содержаться в регламентах, стандартах и сводах правил, действующих в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании».

Тем самым документы, регламентирующие нормы безопасности, не только сохраняют силу, но могут корректироваться и, более того, при необходимости могут приниматься новые документы, определяющие требования безопасности; следствием этого стало отсутствие необходимости обоснования безопасности путем расчета рисков, если выполняются требования действующих нормативных документов ПБ, СанПиНов, руководств и т.д.

Совместное влияние новаций в сфере технического регулирования (2007 г.) и промышленной безопасности (2013 г.) ведет к существенному изменению обязательных требований, предъявляемых к содержанию технических регламентов.

1.5. Взаимосвязь требований технического регулирования с требованиями промышленной В целом вопросы технического регулирования - это часть общей системы вопросов, включающей:

- использование материальных и энергетических ресурсов, - производительность труда, - промышленную безопасность, - уровень защиты окружающей среды.

Перечень вопросов дан в порядке их фактически сложившихся приоритетов в российской металлургии (перечень составлен на основе [34; 62]. Как следует из представленного перечня, условия труда (в том числе связанный с ними травматизм, профессиональная заболеваемость и заболеваемость, связанная с работой), а также уровень защиты окружающей среды (в том числе условия восстановления работников после труда и условия жизни их семей) занимают последние места.

Описанный характер приоритетов российской металлургии во многом обусловлен относительно коротким горизонтом возможностей планирования производства. В таких условиях эффективное управления материальными и энергетическими ресурсами и производительностью труда дает практически мгновенный результат, то есть наблюдается в режиме реального времени в процессе производства и продажи продукции, и потому рассматриваются как приоритетные направления работы структур управления производством. Другие направления имеют отсроченный результат и рассматриваются как менее важные. К примеру, проблемы промышленной безопасности имеют более дальний временнй горизонт; например, до тех пор, пока аварии и инциденты не препятствуют работе оборудования и машин, их можно игнорировать; в результате именно эффективность использования ресурсов, производительность труда и эффективность маркетинговой службы рассматриваются в качестве основных результатов работы предприятия.

Требования безопасности производства и требования энерго- и ресурсосбережения взаимосвязаны, но различны. Реализация по крайней мере части существующих требований безопасности требует целевого расходования энергии и материальных ресурсов на оборудование и технологические операции по обращению с отходами, которое является дополнительным к основному технологическому процессу производства/потребления ресурсов и может увеличивать себестоимость продукции. В соответствии с обычной практикой защиты окружающей среды дополнительное оборудование появляется либо «на конце трубы» данного производственного цикла, либо «сбоку трубы», то есть организуются дополнительные производственные циклы на том или ином этапе производственного цикла.

При этом имеет место один общий алгоритм действий. Уточнение параметров отдельных этапов того или иного технологического процесса создает условия для управления этим процессом и получения результата с более точно заданными свойствами. Как следствие, модифицируется имеющееся оборудование и машины или создается новое оборудование и машины, обеспечивающее возможность отдельного выполнения того или иного этапа технологического процесса. В результате обычно наблюдается увеличение общего количества этапов получения металлопродукта, при этом появляются или увеличиваются затраты времени, энергии и/или сырья на отдельных этапах при снижении потребности в ресурсах (и во времени) на других этапах.

Такое усовершенствование технологического процесса инициирует усилия в противоположном направлении - в объединении ряда этапов в один. Для интеграции этапов тоже может потребоваться модификации существующего оборудования и машин или создание нового, что предоставляет новые возможности для перестройки организации промышленной безопасности и охраны труда, в том числе для улучшения условий труда при одновременном росте производительности труда и качества продукции. Но описанная деятельность малоэффективна без анализа достоверной информации об авариях и инцидентах.

Целью технического регулирования является стимулирование поиска таких изменений технологического режима производства продукции, который - посредством обеспечения требований технического регламента как части всей системы требований к производству - способствовал бы процессам энерго- и ресурсосбережения и охране и улучшению условий труда путем реализации следующей иерархии обращения с отходами [63]:

(1) предотвращал или минимизировал образование отходов, (2) способствовал росту эффективности использования отходов в этом или ином технологическом процессе, (3) приводил к уменьшению класса опасности отходов, или (4) улучшал общий баланс всего технологического процесса путем снижения выбросов СО2экв. за счет такой модификации технологического цикла именно на данном этапе, которая - даже при росте энерго- и ресурсопотребления на данном этапе - вела к снижению потребности в энергии и сырье по всей технологической цепочке, то есть вела к снижению выбросов СО2-экв.

Согласно государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы [53] переход российской экономики к экологически эффективному устойчивому развитию предполагает установление «приоритета минимизации образования и использования (утилизации) отходов производства и потребления над их обезвреживанием и захоронением».