«Санкт-Петербург 2010 2 ББК 60.55 Книга Помощь бездомным и людям без регистрации. Практические шаги подготовлена в рамках проекта Усиление демократического развития на Северо-Западе России путем сотрудничества ...»

– снижение численности бездомных, умерших от переохлаждения и голода (алиментарная кахексия), а также заболеваний, вызванных холодом и недостаточностью питания7;

– снижение численности уличных бездомных;

– повышение скорости решения конкретных вопросов (например, скорость установления инвалидности, устройства в интернат и т. д.);

– охват социальными услугами значительной части соответствующей категории бездомных и т. д.

Например, если на территории мы видим отчетливую сезонность криминальной активности бездомных, то есть основания предполагать, что бездомные совершают преступления, чтобы попасть на холодный период времени в тепло (см. О'Генри «Фараон и хорал»). На территории организуются пункты обогрева (обогрев + еда + одежда + социальные консультации + первая медпомощь).

Снижение сезонной амплитуды криминальной активности бездомных и снижение, по сравнению с прошлыми годами, количества пожаров на дачах, в подвалах, на чердаках и в заброшенных строениях – показатель эффективности программы.

Индикаторами состояния проблемы могут быть:

– социальное самочувствие бездомных;

– средний срок бездомности и т. д.

Способы измерения:

– статистические;

– социологические.

3. аспекты, требующие учета при формировании программ 3.1. Гендерный аспект У бездомности, как и у войны, не женское лицо. К сожалению, в общественном сознании оно настолько мужское и настолько одинокое, что о существовании бездомных женщин и бездомных семей умудряются забывать даже при формировании социальных программ для бездомных.

Долю женщин в популяции бездомных на территории можно примерно установить по данным ЗАГС (регистрация смерти). Пропорция между умершими бездомными мужчинами и умершими бездомными женщинами примерно соответствует пропорции в популяции.

При формировании программ помощи бездомным (особенно программ, связанных с предоставлением приюта) следует учитывать более высокую деликтную виктимность женщин, а также специфику деликтной виктимности, связанную с тем, что женщины значительно чаще, чем мужчины, становятся жертвами посягательств против половой неприкосновенности. Доступность приютов для женщин должна быть, во всяком случае, не ниже, чем для мужчин, а желательно выше (см. 2.4.

настоящих рекомендаций).

Более того, организуя сервисы для уличных бездомных, следует по возможности разделять места предоставления услуг женщинам и мужчинам. Это целесообразно делать, так как для женщины, пережившей покушение на ее половую неприкосновенность, психологически трудно пойти в то место, где собирается много мужчин.

Поэтому при территориально неразделенном по гендерному признаку оказании помощи бездомным из придонного слоя эта помощь оказывается менее доступной для женщин.

С семьями еще труднее. Формируя систему приютов (социальных гостиниц, домов ночного пребывания) следует предусмотреть возможность семейного размещения. В соответствии с международными правовыми нормами, семья, на попечении которой находятся несовершеннолетние дети, должна пользоваться особой помощью и защитой.

3.2. Сезонный аспект Сезонный аспект наиболее отчетливо проявляется в работе с уличными бездомными. Это не только сезонная потребность в теплых убежищах (пунктах обогрева), но и сезонные особенности вещевого довольствия.

Последнее касается не только вопроса выдачи одежды и обуви, но и вопроса сбора б/у вещей у населения. Как правило, граждане СОМЖ (с определенным местом жительства) наиболее активно пытаются избавиться от вышедшей из употребления одежды прошлого сезона (весной – от зимней, осенью – от летней, зимой и летом – от демисезонной).

В связи с этим для эффективного сбора и последующей выдачи одежды целесообразно организовать ее круглогодичный прием, санитарную обработку (не все СОМЖи имеют возможность и/или привычку стирать одежду перед тем, как сдать ее для бездомных), сортировку и хранение. Разумеется, это требует соответствующих мощностей (санобработка), помещений (сортировка, складирование, выдача) и персонала. Однако только такой подход позволяет создать необходимые запасы для оперативного обмена одежды при смене сезонов.

Сезонный аспект может быть связан не только с климатическими факторами.

Например, учебный год начинается 1 сентября. Соответственно, в конце августа будет нелишним оказать имеющим детей бездомным помощь в подготовке детей 3.3. Временной аспект Время должно работать не против человека, а на пользу ему.

Наиболее очевидными ситуациями, когда при ненадлежащей организации социальной и иной помощи время работает против человека, являются ситуации с лицами, освобождающимися из учреждений, исполняющих наказания в виде ареста, ограничения свободы и лишения свободы (далее исправительных учреждений), а также детьми-сиротами, детьми, лишенными попечения родителей, и лицами из числа детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей.

При ненадлежащей организации социальной, реабилитационной и правовой помощи указанные лица имеют высокие риски как в отношении бездомности, так и иные.

3.3.1. В соответствии с частью 1 ст. 180 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (УИК РФ), не позднее чем за два месяца до истечения срока ареста либо за шесть месяцев до истечения срока ограничения свободы или лишения свободы, а в отношении осужденных к лишению свободы на срок до шести месяцев – после вступления приговора в законную силу администрация учреждения, исполняющего наказание, должна уведомлять органы местного самоуправления и федеральную службу занятости по избранному осужденным месту жительства о его предстоящем освобождении, наличии у него жилья, его трудоспособности и имеющихся специальностях.

Согласно ст. 182 УИК РФ, осужденные, освобождаемые от ограничения свободы, ареста или лишения свободы, имеют право на трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами.

Согласно п. «а» части 1 ст. 97 осужденным могут быть разрешены краткосрочные, продолжительностью до семи суток, не считая времени, необходимого для проезда туда и обратно, выезды за пределы исправительных учреждений для предварительного решения вопросов трудового и бытового устройства осужденного после освобождения.

Уголовно-исполнительным законодательством предусмотрено «обязательное начальное профессиональное образование или профессиональная подготовка осужденных к лишению свободы, не имеющих профессии (специальности), по которой осужденный может работать в исправительном учреждении и после освобождения из него» (ч. 1 ст. 108 УИК РФ), «с учетом имеющихся возможностей администрация исправительного учреждения оказывает содействие осужденным в получении среднего (полного) общего образования и высшего профессионального образования» (ч. 4 ст. 108 УИК РФ).

Во-первых, перечисленные выше законодательные нормы не предусматривают обязанности органов местного самоуправления и территориальных органов федеральной службы по труду и занятости как-либо реагировать на уведомления, предусмотренные ч. 1 ст. 180 УИК РФ.

В связи с этим региональной программой должны быть предусмотрены конкретные действия органов МСУ и территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, которые после получения указанных уведомлений должны быть предприняты ими для содействия указанным в уведомлениях гражданам в трудовом и бытовом устройстве.

Во-вторых, необходимо таким образом организовать профессиональное обучение и профессиональную подготовку осужденных, чтобы после освобождения из мест лишения свободы они имели специальности и квалификации, которые позволяли бы им в населенном пункте, избранном для дальнейшего проживания, получить работу, обеспечивающую достойную оплату труда, а в необходимых случаях возможность получения жилья (общежития, служебного жилья и т. д.). Для этого при организации профессионального обучения и подготовки необходимо ориентироваться на существующий в населенных пунктах, избранных осужденными для проживания после освобождения, рынок труда.

Например, по информации портала Федеральной службы по труду и занятости (http://www.trudvsem.ru/), в феврале-марте 2009 года в Мурманской области было объявлено о 4295 вакантных местах, из них всего 165 было связано с возможностью предоставления какого-либо жилья: 14 с предоставлением общежития, 29 с предоставлением служебного жилья и 122 с предоставлением жилья без указания на его принадлежность к специальному жилому фонду.

Предложенные вакансии не предполагали размещение работников в специально снятом предприятием (работодателем) жилье, строительство для работников жилья, предоставление льготных кредитов на приобретение жилья, предоставление семейных общежитий.

Предлагаемый уровень оплаты труда колеблется от 1750 рублей (подсобный рабочий, г. Кировск) до 80000 рублей в месяц (электромеханик судовой, г. Мурманск, от 60 до 80 т.р.). Количество вакансий по районам также неравномерно.

Все это необходимо учитывать при подготовке программы социальной адаптации и социальной реабилитации лиц, освобожденных от отбывания наказания.

Необходимо также учитывать соотношение спроса и предложения на рынке труда. Как правило, работодатели не слишком охотно принимают на работу лиц, имеющих недавнее уголовное прошлое, неснятые и непогашенные судимости.

Поэтому имеет смысл ориентироваться на специальности, по которым спрос работодателей превышает предложение работников. Исключение составляют специальности, связанные с оружием (охранник, военнослужащий и т.п.), хранением материальных ценностей, воспитанием детей и т.п. На них вообще не следует ориентироваться.

По данным сайта ГСЗН Мурманской области (www.murman.rostrud.ru), за январь-март 2009 года по профессии газорезчик было объявлено 60 вакансий, а для трудоустройства по этой профессии обратились 23 кандидата; дворников требовалось 224, а кандидатов на эти должности было 183; у кровельщиков соотношение вакансий и обращений было 33 к 28, у мойщиков посуды – 63/59, у обработчиков рыбы – 84/49, официантов – 61/55, парикмахеров – 40/38, пекарей – 45/27, слесарей-судоремонтников – 96/36, электриков – 71/31, страховых агентов – 90/1, врачей – 81/6, делопроизводителей – 64/54, диспетчеров – 38/34, медсестер – 115/59.

С целью содействия осужденным, не имеющим на воле жилья, в совершении осознанного выбора будущего места жительства, формирования у осужденных (независимо от наличия жилья) сознательного отношения к вопросам профессионального обучения и подготовки необходимо заблаговременно предоставлять им информацию о рынке труда в различных районах и населенных пунктах субъекта Российской Федерации. Для этого было бы целесообразно издание специального периодического бюллетеня и распространение его в исправительных учреждениях.

Возможно, ряд проблем, связанных с профессиональной подготовкой и трудоустройством этого контингента, можно решить в рамках трехстороннего соглашения между органами государственной власти региона, профсоюзами и объединениями работодателей.

В-третьих, особое внимание должно быть обращено на несовершеннолетних осужденных, осужденных пожилого возраста и осужденных-инвалидов.

В-четвертых, необходимо создание центров социальной адаптации (социально-реабилитационных центров) для тех граждан, кто после освобождения не имеет места жительства, а возможно, и документов.

В-пятых, целесообразно периодическое издание справочников для лиц, готовящихся к освобождению, содержащих рекомендации по решению социальных, правовых и иных вопросов, связанных с освобождением и устройством на свободе, а также информацию об органах, организациях и учреждениях, где им при необходимости окажут помощь (с актуальными контактными данными, расписанием приема и т. д.).

В-шестых, программа работы с лицами, освобождаемыми из исправительных учреждений, должна быть направлена на их ресоциализацию в обществе.

Одной из актуальнейших задач такой программы является исключение периода неопределенности, в которой после освобождения пребывает значительная часть бывших заключенных. Осужденным (с помощью сотрудников исправительного учреждения и других участников программы) должен быть выработан маршрут его адаптации после освобождения и соответствующий, нацеленный на ресоциализацию, алгоритм действий во время отбывания наказания и после него.

Все, что для адаптации на воле может быть сделано в период его пребывания в исправительном учреждении, должно быть сделано в исправительном учреждении и из него.

NB! Следует, однако, отметить, что программа помощи лицам, освобождаемым от наказания, должна быть частью комплексной программы профилактики бездомности, помощи бездомным и их ресоциализации либо сочетаться с такой программой. Не должно быть ситуации, при которой чиновник, милиционер или социальный работник будут вынуждены говорить бездомному: «Вот если бы ты сел, мы бы могли тебе потом помочь устроиться».

3.3.2. Особое внимание следует уделить детям-сиротам, детям, лишенным попечения родителей, и лицам из числа указанных детей.

Принципиально необходимо решить две задачи:

– указанные дети, если за ними не закреплены жилые помещения, должны обеспечиваться жильем таким образом, чтобы по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства) им предоставлялись жилые помещения. Дальнейшую учебу, службу в вооруженных силах, отбывание наказания и т.п. они должны проходить, будучи обеспечены жильем;

– эти дети должны быть готовы к самостоятельной жизни и обладать необходимыми для этого повседневными практиками: от самостоятельной (без напоминания воспитателя) чистки зубов до самостоятельного планирования бюджета и внесения обязательных платежей (оплаты квартплаты, коммунальных услуг, налогов).

Указанные задачи должны решаться в период пребывания ребенка в образовательном учреждении, учреждении социального обслуживания или опекуна. Типичная сегодня ситуация, когда вопрос постановки на жилищный учет решается только после обращения бывшего детдомовца, давно уже закончившего образование и случайно узнавшего, что ему по окончании им школы-интерната были обязаны вне очереди дать жилье, должна стать редчайшим исключением, влекущим за собой меры прокурорского реагирования и реальную ответственность лиц, исполнявших функции по опеке и попечительству, и лиц, надзиравших за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей, а также иных лиц, виновных в непредоставлении жилья.

3.4. Психиатрический аспект Особое внимание следует обратить на состояние психического здоровья бездомных. Бездомность, особенно в уличной форме, сама по себе является сильнейшим психотравмирующим фактором. Кроме того, лица, страдающие психическими заболеваниями и умственной отсталостью, легче становятся бездомными, намного сложнее ресоциализируются, плохо адаптируются к условиям бездомной жизни, что ведет к их быстрой маргинализации и смерти.

Ресоциализация и социальная адаптация таких граждан практически невозможна без соответствующей медицинской помощи.

3.5. Наркологический аспект Необходимо обеспечить для бездомных доступность наркологической помощи, а также реабилитации и постреабилитации.

3.6. Гигиенический аспект Необходимо обеспечить бездомным доступность безопасной питьевой воды, возможность гигиенических процедур (мытье рук, тела, стирка и сушка белья).

Бездомным должны быть доступны противопедикулезные мероприятия.

3.7. Эпидемиологический аспект Туберкулез, педикулез, кишечные инфекции, чесотка, инфекции, передающиеся половым путем, (ИППП) – частые спутники бездомности.

Эпидемиологический аспект прямо связан с гигиеническим аспектом и вопросом доступности медицинской помощи, в т. ч. с вопросом профилактических прививок и периодических обследований.

4. Категории, нуждающиеся в особой заботе в плане профилактики бездомности, помощи бездомным и их ресоциализации:

– семьи с детьми;

– женщины;

– дети-сироты;

– дети, лишенные попечения родителей;

– лица из числа детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей;

– лица, страдающие психическими заболеваниями и умственной отсталостью;

– лица пожилого возраста;

– лица, страдающие алкоголизмом и наркоманией.

5. мероприятия:

– социологические исследования;

– сбор и анализ статистики;

– анализ законодательства и подготовка предложений, мониторинг изменений законодательства;

– анализ практики, существующей в соответствующем субъекте Российской Федерации, других регионах и за рубежом;

– анализ инфраструктуры, которая задействована в профилактике бездомности, помощи бездомным и их ресоциализации и которая могла бы быть задействована; определение недостающих элементов;

– формирование и согласование программы профилактики бездомности, помощи бездомным и их ресоциализации;

– формирование полноценной инфраструктуры программы;

– реализация программы;

– мониторинг исполнения программы, подготовка и принятие предложений по ее совершенствованию.

6. Участники программы:

– органы государственной власти субъекта Российской Федерации;

– территориальные органы федеральных органов государственной власти;

– органы МСУ;

– некоммерческие организации;

– научные учреждения;

– учебные заведения профессионального образования;

– средства массовой информации..

II. алгОритм аНализа целеВых ПрОграмм 1. Выбор подлежащих анализу программ, предмет анализа и вид анализа Выбор подлежащих анализу программ, предмет анализа и вид анализа целевых программ определяется нашими целями. Если мы их формулируем, как «содействие созданию условий для эффективной профилактики бездомности, ресоциализации бездомных и беспрепятственной реализации бездомными прав и свобод человека и гражданина», то соответственно этому мы будем отбирать программы и анализировать их.

Во-первых, для анализа отбираются программы, предусматривающие создание условий реализации прав и свобод различными категориями населения (инвалидами, детьми, стариками, матерями, ВИЧ-инфицированными, и т. д.) и/или оказание этим категориям населения каких-либо услуг. Эти программы мы анализируем на предмет возможности реализации в их рамках соответствующих прав и свобод бездомными представителями соответствующих категорий населения, доступности бездомным представителям соответствующих категорий населения соответствующих услуг.

Это антидискриминационный анализ.

Аналогично проводится антидискриминационный анализ законов и прочих нормативных актов, в том числе тех, действие которых, в отличие от целевых программ, не ограничено по времени.

Во-вторых, для анализа отбираются целевые программы, которые касаются групп (категорий) населения, являющихся (возможно частично) группами риска по бездомности, и смотрим, включены ли в программу мероприятия, направленные на профилактику бездомности в соответствующей группе (категории) населения и/или способствующие профилактике бездомности (даже если профилактика бездомности не заявлена как цель).

Например, постановлениями Правительства Мурманской области от 02.11.2007 511-ПП/19 и от 23.01.2009 27-ПП утверждена долгосрочная целевая программа «Молодежь Мурмана» на 2008-2010 годы, а постановлением Правительства Мурманской области от 13 июля 2006 г. 274-ПП/7 (в редакции постановлений Правительства Мурманской области от 02.11.2007 515-ПП, от 06.02.2008 38-ПП, от 19.06.2008 279-ПП/11, от 28.10.2008 519-ПП/18) долгосрочная целевая программа «Дети Кольского Заполярья» на 2007- Дети и молодежь – категории неоднородные, включающие в себя среди прочего и группы риска по бездомности:

– детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей, и лиц из их числа;

– умственно отсталых и психически больных детей и совершеннолетних молодых людей;

– детей и молодых людей, чьи родители (как правило, отцы) являются военнослужащими, и проч.

Следовательно, в таких программах, как «Молодежь Мурмана» и «Дети Кольского Заполярья», было бы целесообразно иметь подпрограммы, направленные на профилактику бездомности среди детей и молодых людей, относящихся к группам риска по бездомности.

Соответственно, при анализе таких программ мы смотрим:

– осознана ли разработчиками программ проблема профилактики бездомности среди отдельных категорий детей и молодежи и насколько она осознана (см. раздел «Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа»);

– озадачились ли разработчики программ решением этой проблемы (см. «Основные цели и задачи Программы»);

– какие мероприятия предусмотрены программами для решения соответствующих задач и достижения целей;

– насколько запланированные программами мероприятия соответствуют тяжести, масштабам и другим параметрам проблемы и позволяют ее решать;

– какие результаты предполагается достичь в плане профилактики бездомности;

– какие критерии и методики оценки эффективности этих программных мероприятий предусмотрены.

В-третьих, для анализа отбираются программы, направленные на решение проблем, характерных для бездомных (всех или значительной части): например, программы по профилактике (защите населения от) туберкулеза, профилактике кишечных инфекций, программы обеспечения населения жильем, программы социальной адаптации лиц, освобожденных от отбывания наказания, и т.п. Следует изучить, насколько эти программы будут способствовать улучшению жизни бездомных, их защите от соответствующих болезней, насколько они адекватны численности бездомных, их образу жизни и т. д.

В-четвертых, для анализа отбираются программы, целевой категорией которых являются бездомные и граждане из групп риска, и они анализируются, исходя из тех принципов и подходов, о которых сказано в разделе I. Необходимо оценивать, насколько они адекватны численности бездомных, их образу жизни и т. д..

В-пятых, для анализа отбираются программы, в рамках которых к бездомным могут быть применены репрессивные подходы: например, программы профилактики правонарушений. Эти программы должны анализироваться на предмет их обоснованности, адекватности и соответствия принципам верховенства прав человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ, а также обязательного уважения и защиты человеческого достоинства (ст. 21 Конституции РФ) и соблюдения прав, предусмотренных Конституцией и международными договорами РФ.

Обратите внимание * Для эффективного участия в подготовке целевых программ и предложений по их совершенствованию следует изучить и использовать нормативные акты, регламентирующие порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ. Так, для эффективного участия в подготовке целевых программ Мурманской области надо изучить и использовать Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Мурманской области и их формирования и реализации, утвержденный постановлением Правительства Мурманской области от 30.06.2008 309-ПП (в редакции постановлений Правительства Мурманской области от 19.08.2008 395-ПП и от 30.06.2009 279-ПП), и Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Мурманской области, утвержденный постановлением Правительства Мурманской области от 30.06.2008 308-ПП.

** Учитывая, что программы должны содержать порядок проведения и критерии оценки их эффективности, при подготовке целевых программ и предложений по их изменению следует изучить и использовать нормативно-правовые акты, регламентирующие оценку эффективности целевых программ. В Мурманской области таким документом является Порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Мурманской области, утвержденный постановлением Правительства Мурманской области от 30.06.2008 310-ПП.

*** Оценку программ следует проводить в совокупности. Отсутствие механизма реализации бездомными представителями той или иной категории граждан того или иного права, механизм реализации которого гражданами СОМЖ предусмотрен программой, не является ее недостатком, если доступный для бездомных механизм реализации этого права предусмотрен другой программой, действующей на той же территории в тот же период времени, что и анализируемая программа.

**** Проводя оценку программ на предмет их адекватности проблеме бездомности, следует помнить о структуре бездомности (компенсированные, декомпенсированные; мужчины, женщины; трудоспособные, нетрудоспособные; дети, взрослые, старики; имели регистрацию по месту жительства в соответствующем населенном пункте и регионе, не имели таковой; инвалиды, и проч.) и специфике существования отдельных подкатегорий (например, следует учитывать, что у значительной части уличных бездомных отсутствуют какие-либо документы, что доведение до них информации через теле– и радиопередачи неэффективно, а эффективно распространение информации через уличных социальных работников).

***** Оценивая целевые программы, не следует забывать и о тех нормативных актах, которыми эти программы приняты. В них порой тоже встречаются положения, представляющие для анализа большой интерес.

2. технология анализа программы Во-первых, следует выявить, упоминаются ли в выбранной для анализа программе бездомные, проблема бездомности и группы риска по бездомности.

При этом следует учитывать, что зачастую в качестве синонима слова «бездомность» власти используют слово «бродяжничество» или расплывчатый оборот «асоциальный образ жизни», а в качестве синонимов слова «бездомный» – «лицо, занимающееся бродяжничеством», «лицо, ведущее асоциальный образ жизни», «лицо, не имеющее места жительства», «лицо, не имеющее определенного места жительства», «лицо, не имеющее определенного места жительства и занятий», «лицо без определенного места жительства», «лицо без определенного места жительства и занятий», «лицо БОМЖ», «лицо БОМЖ и З», «бродяга».

Во-вторых, следует обратить внимание на то, как описывается категория населения, в отношении которой действует программа. Если в описании категории населения присутствуют обороты типа «...зарегистрированные на территории...», «...имеющие место жительства в...», «...место жительства которых расположено на территории...», «...постоянно проживающие в...», «...местожительство которых находится на территории...» и т. п. – это означает, что, скорее всего, разработчики программы намеренно или ненамеренно не учли факт наличия на соответствующей территории (в населенном пункте) бездомных представителей соответствующей категории населения и, как следствие, в рамках программы не предусмотрели механизма реализации ими соответствующего права и/или получения услуг.

Следует также обратить внимание, что не связанная, на первый взгляд, с институтом регистрации и понятием «место жительства» формулировка «постоянно проживающие на территории...» означает то же самое, ибо, как полагают государственные власти, «о том, “постоянно” проживает гражданин в данном месте или нет, следует судить из факта его регистрации» (цитата из обобщения Верховного Суда Удмуртской Республики от 27.06.2008 «Обобщение практики рассмотрения в 2007 году мировыми судьями Удмуртской Республики дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст.ст. 12.8, 12. КоАП РФ, производство по которым было прекращено, а также рассмотрения судьями районных (городских) судов жалоб (протестов), повлекших отмену постановлений мировых судей по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст.ст. 12.8, 12.26 КоАП РФ»).

Формулировка «проживающие на территории...» несколько отличается от «постоянно проживающие на территории...», но практического значения это отличие, как правило, не имеет.

В-третьих, следует изучить предусмотренный программой порядок реализации права (порядок получения услуги). Если в механизме реализации права (получения услуги) мы видим упоминание какого-либо органа или учреждения по месту жительства гражданина – это значит, что бездомные не смогут беспрепятственно реализовывать соответствующее право и/или получать услугу.

В-четвертых, комплексный анализ программы предполагает ее изучение на всех этапах от разработки и принятия до завершения и подведения итогов.

Соответственно, предметом изучения являются:

– содержание программы, в том числе изменения содержания;

– исполнение программы;

– результаты программы.

В-пятых, программы можно условно разделить на два типа:

– направленные на полную ликвидацию проблемы;

– направленные на минимизацию проблемы.

Например, в населенном пункте с достаточно стабильной демографической ситуацией наблюдается определенная нехватка мест в дошкольных детских учреждениях (яслях и садах). Понятно, что если соответственно имеющемуся дефициту расширить сеть и/или увеличить вместимость соответствующих учреждений, то проблема будет практически полностью ликвидирована.

Другое дело – проблемы, например, заболеваемости населения туберкулезом, онкологическими заболеваниями, ИППП, наркомании. Полная ликвидация таких проблем при существующих реалиях (технология, культура и т.п.) невозможна и ставить перед программой, например, задачу ликвидации туберкулеза – это маниловщина в худшем виде.

Говоря, например, о туберкулезе, надо помнить, что борьба с этим заболеванием позволяет минимизировать уровень заболеваемости и тяжесть последствий только в том случае, если эта борьба ведется непрерывно и существует программная преемственность. То есть «если» программа борьбы с туберкулезом, по сути, является постоянно действующей.

При этом в части развития сети противотуберкулезных учреждений результат может быть достигнут в определенные сроки, а в остальном конкретные программы типа «Профилактика туберкулеза на территории N-ской области на 2007-2010 годы»

должны быть этапами постоянно действующей программы.

Это касается и программ социальной адаптации и ресоциализации бездомных или лиц, освобожденных от отбывания наказания. В той части, которая касается развития сети соответствующих учреждений, такие программы могут быть конечны (до достижения необходимых для эффективной работы параметров), а в остальном они должны быть постоянно действующими.

В связи с этим необходимо, чтобы в соответствующих законах региона были положения, обязывающие государственные органы исполнительной власти региона принимать такие программы с периодичностью, которая обеспечивала бы преемственность этих программ.

В-шестых, комплексный анализ программы предполагает правовой анализ (на соответствие Конституции РФ, международным актам, федеральным законам и т.п.) и содержательный (на обоснованность, адекватность и проч.; гендерный анализ и проч. – см. выше).

Комплексный анализ включает в себя также оценку соответствующей программы в совокупности с другими нормативно-правовыми актами.

Вот, например, программой предусмотрено оказание неких услуг. Если самой программой порядок их оказания не предусмотрен, то надо найти соответствующий административный регламент и посмотреть, как там прописан порядок оказания этих услуг соответствующим категориям населения, скажем, инвалидам или детям.

Если этот порядок намертво привязан к месту жительства («граждане, имеющие место жительства»; «с заявлением в орган социальной защиты по месту жительства»; «представить документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства», и т.п.), то предусмотренные региональной целевой программой услуги недоступны бездомным гражданам, так как административный регламент исключает получение этих услуг бездомными представителями соответствующей категории населения.

Услуга, предусмотренная целевой программой, будет оказываться государственным органом в порядке, установленном соответствующим административным регламентом этого органа. К сожалению, этот регламент принимался (в 99,9 % случаев) без учета реалий бездомного существования.

Возьмем для примера Административный регламент рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края, п. 69: «Прием граждан осуществляется в порядке очередности по предъявлении документа, удостоверяющего их личность». Восемьдесят процентов уличных бездомных не имеют удостоверяющих личность документов. Соответственно, 8 из 10 уличных бездомных не могут корреспондироваться с Правительством Хабаровского края ни лично (им не попасть на прием), ни по почте (обратного адреса нет, а «до востребования» ответ не получить – нет документа).

Обратите внимание Определение того, упоминаются ли в программе бездомные, проблема бездомности и группы риска по бездомности, не является самостоятельной задачей исследования.

Почему? Решение задачи дает нам некий результат, который мы можем использовать, применить. Допустим, изучив региональную целевую программу, мы выясним, что бездомные, а также проблема бездомности и группы риска в ней не упоминаются. И что? Как этот результат применить с точки зрения предмета исследования? Корректно к предмету анализа применить невозможно.

Почему невозможно? Потому что категория получателей социальной помощи (поддержки) может быть описана таким образом, что бездомные представители данной категории граждан упомянуты там, например как подкатегория, не будут, но механизм оказания помощи может быть таким, что ее смогут получать и «домашние», и бездомные представители соответствующей категории.

В этой ситуации отсутствие специального упоминания о бездомности, бездомных и представителях групп риска не является самодостаточным показателем дискриминационности.

С другой стороны, бездомные могут быть упомянуты, но механизм оказания им мер социальной поддержки может быть дискриминационным, например, по отношению к «неместным» (тем, кто последнюю регистрацию по месту жительства имел вне территории соответствующего субъекта РФ), или может быть обставлен такими формальностями, что получить соответствующую социальную поддержку тем бездомным, которые в ней более всего нуждаются, будет практически невозможно. Например, бездомные в придонном слое более всего нуждаются в месте для ночлега, безопасной питьевой воде, горячем питании и возможности гигиенических процедур (помыться, постирать, постричься-побриться). При этом большинство из них не имеет документов. Если предоставление бездомным соответствующих услуг поставлено в зависимость от предъявления паспорта, то можно сразу сказать, что эти услуги будут недоступны большинству тех, кто в них нуждается.

Зачем же тогда смотреть, упоминаются ли в программе бездомные, проблема бездомности и группы риска по бездомности? Это один из методов и этапов анализа: нашли упоминание о бездомных – смотрим, что про них написано, какие специальные меры и порядки для них предусмотрены; не нашли – смотрим общие для всех механизмы, предусмотренные целевой программой, на предмет возможности их использования бездомными.

3. Пример анализа Проиллюстрирую сказанное выше на примере схематичного анализа простого по содержанию муниципального правового акта, упоминающего бездомных в качестве льготных получателей услуг бани. Вот его текст:

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

КАЛИНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ

РАЙОННЫЙ СОВЕТ ДЕПУТАТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ЧЕРНЯХОВСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН»

РЕШЕНИЕ

– лицам, сопровождающим инвалидов 1-й, 2-й группы;

– детям-инвалидам до 18 лет;

– лицам, сопровождающим детей-инвалидов до 18 лет;

– родителям, вдовам и детям военнослужащих, погибших при исполнении служебных обязанностей;

– учащимся общеобразовательных школ города, педколледжа и профессиональных училищ из малообеспеченных семей, состоящих на учете в управлении социальной защиты населения;

– малообеспеченным пенсионерам;

б) бесплатное пользование услугами бани:

– детям до 7 лет;

– многодетным семьям, проживающим в муниципальном районе, нуждающимся в дополнительной социальной поддержке (получающим ежемесячное пособие на ребенка, воспитывающегося в многодетной семье);

– лицам без определенного места жительства и лицам, освободившимся из мест лишения свободы, состоящим на учете в управлении социальной защиты населения.

2. Право на льготную помывку льготным категориям граждан на услуги бани предоставляется еженедельно 1 раз в неделю.

3. Признать утратившими силу Решение Черняховского районного Совета депутатов от 29.01.2009 № 16 «О предоставлении льгот на услуги бани отдельным категориям граждан»; Решение Черняховского районного Совета депутатов от 30.04.2009 № 112 «О внесении изменений в Решение Черняховского районного Совета депутатов от 29.01.2009 № 16 «О предоставлении льгот на услуги бани отдельным категориям граждан».

4. Контроль за исполнением данного Решения возложить на социально-правовую постоянную депутатскую комиссию.

5. Опубликовать настоящее Решение в газете «Полюс».

6. Решение вступает в силу с 1 января 2010 года.

И.о. председателя районного Совета депутатов муниципального образования «Черняховский муниципальный район»

В.И. Сафонова Глава муниципального образования «Черняховский муниципальный район»

В.П. Хлиманков Источник публикации: «Полюс», № 51, 30.12. Примечание к документу: Вступил в силу с 1 января 2010 года («пункт 6»

данного документа).

Название документа: Решение районного Совета депутатов Черняховского муниципального района от 15.12.2009 № 263 «О предоставлении льгот на услуги бани отдельным категориям граждан»

Конечно, одна помывка в бане за неделю – это не ежедневный душ по утрам и вечерам, но, несомненно, услуга для бездомных очень нужная.

Но присмотримся к этому решению повнимательнее. Какие возникают вопросы? Как на эти вопросы искать ответы?

Вопрос 1. Что такое услуги бани? Что туда входит? Вода неограниченно или 1 шайка? Время помывки – хоть целый день или 20 минут и «с вещами на выход»? Мыло, мочалку и полотенце, как в армии, дают? Парной пользоваться можно? А постирать и просушить нательное белье и верхнюю одежду?

Чтобы ответить на этот вопрос, надо смотреть стандарты социальных услуг.

Вопрос 2. В каком порядке бездомных и лиц, освобожденных от отбывания наказания, ставят на учет в управлении соцзащиты населения?

Надо искать в нормативной базе или направлять запрос в это управление.

Вопрос 3. Как обстоят дела с вместимостью и пропускной способностью общего отделения городской бани и численностью всех льготных категорий?

Всем ли хватит места?

Необходимо запросить эти данные в соответствующих муниципальных службах.

Вопрос 4. Один раз в неделю – это как? Дали талон – и в любой (но один в неделю) день «да здравствует мыло душистое и полотенце пушистое»? Или в банях один день в неделю будет «льготным»?

Если последний вариант, то я себе представляю крик, который поднимут представители остальных льготных категорий: «Наши дети с бомжами в одной бане!!! Караул!!!». Боюсь, как бы бездомных другие льготники не повышибали из бани, даже не обращаясь в социально-правовую постоянную депутатскую комиссию, на которую возложен контроль за реализацией анализируемого решения. Впрочем, и в первом случае бездомным тоже вряд ли будет легче. Единственным разумным решением было бы выделение для организации помывки бездомных отдельного льготного дня (или ночи, с условием, что они могут находиться в бане до утра), например, предшествующего еженедельному санитарному дню. Необходимо задать эти вопросы муниципальным службам, ведающим баней, и социально-правовой постоянной депутатской комиссии, на которую возложен контроль за исполнением комментируемого решения.

Вопрос 5. Как до бездомных будет доведена информация о тех возможностях, которые открывает перед ними анализируемое решение?

Видимо, имеет смысл задать такой вопрос социально-правовой постоянной депутатской комиссии, на которую возложен контроль за исполнением комментируемого решения.

Пока у нас не будет ответов на эти вопросы, оценить то, сколь эта мера социальной поддержки будет доступна и полезна для бездомных, невозможно.

Такова примерная схема действий.

4. Оформление итогового документа Продуктом аналитической работы, который представляется власти и через СМИ обществу, является итоговый документ анализа целевой программы.

Он – важнейший инструмент влияния на власть и общество, поэтому вопрос его оформления имеет существенное значение.

В своей практике обычно я с теми или иными вариациями придерживаюсь примерно следующей структуры итогового документа:

– описание объекта и предмета анализа;

– постатейный анализ целевой программы;

– заключение;

– рекомендации;

– перечень использованной литературы, включая нормативные акты;

– и, если необходимо, приложения.

4.1. Введение В этом разделе кратко описывается находящаяся в русле анализируемой целевой программы проблема, с которой сталкиваются бездомные и/или представители групп риска. Например, если целевая программа посвящена помощи инвалидам, то во введении описываются проблемы, с которыми сталкиваются инвалиды, не имеющие места жительства и регистрации. Если далее предполагается говорить о том, что целевой программой не предусмотрены (или предусмотрены недостаточно) меры по защите инвалидов от рисков их превращения в бездомных, следует указать на принадлежность инвалидов к группам риска по бездомности.

В этом же разделе дается краткая справка о той целевой группе, права и интересы которой мы хотим защитить и продвинуть при помощи соответствующего анализа. Если объем такой справки превышает полстраницы, то во введении лучше кратко дать самую общую информацию, а полный текст справки приобщить к итоговому документу в качестве приложения, дав во введении соответствующую ссылку на него.

Учитывая скудость достоверных данных о бездомности и бездомных, составление такой справки может представлять определенную сложность. Как описать целевую группу, если, например, речь идет об инвалидах, а достоверных данных нет не только о численности и половозрастном составе бездомных инвалидов, но и вообще о численности бездомных?

В таком случае описание может носить ориентировочный характер: приведите данные социологических исследований, в которых определялась доля инвалидов среди бездомных; укажите расчетную численность бездомных на территории (методика расчета приведена выше); укажите официально зафиксированную органами социальной защиты долю инвалидов в общей массе населения на данной территории; упомяните о том, что условия, в которых существуют бездомные, не способствуют сохранению и укреплению здоровья; на основании этого сделайте предположительную оценку численности бездомных инвалидов на территории; на основе данных социологических исследований укажите гендерный баланс среди бездомных и, экстраполируя эти данные на бездомных инвалидов, укажите предположительную численность женщин и мужчин среди бездомных инвалидов.

4.2. Описание объекта и предмета анализа Разбор этого раздела итогового документа я не планировал включать в материал, однако общение с коллегами показало, что формулирование объекта и предмета анализа может вызывать определенные трудности. Поэтому кратко остановлюсь на этом вопросе.

Объектом анализа, в данном случае, будет собственно региональная целевая программа, а предметом – определение возможности получения социальной и иной поддержки, предусмотренной соответствующей программой для отдельных категорий населения, бездомными представителями соответствующих категорий, проживающими в регионе или населенном пункте без регистрации по месту жительства и по месту пребывания.

4.3. Постатейный анализ целевой программы Постатейный анализ является важнейшим разделом итогового документа.

По своему значению он сопоставим с описательной и мотивировочной частью судебного решения. Именно на постатейном комментарии как на фундаменте базируются выводы, которые затем ложатся в заключение, и рекомендации. Именно в этом разделе разбираются все ошибки анализируемой программы.

Вместе с тем, следует помнить, что нашей задачей является не война с чиновниками и депутатами, не уличение разработчиков программ в недостаточной компетенции, а защита и продвижение прав и интересов наших целевых групп.

Поэтому, если анализируемая программа содержит положения, реализация которых может быть полезна для целевых групп, это должно быть обязательно отмечено.

Сравнительный анализ с аналогичными программами, реализованными или реализуемыми в других населенных пунктах, регионах и странах, с существующими там практиками решения задач, сходных с задачами, на решение которых направлена анализируемая программа, очень повышает ценность итогового документа.

Если при постатейном анализе программы сравнительный материал оказывается достаточно объемным, возможно, имеет смысл подумать о выделении сравнительного анализа в самостоятельный раздел, который лучше расположить между постатейным анализом и заключением.

4.4. Заключение В этом разделе кратко перечисляются основные выводы из описанного в постатейном анализе.

Желательно при этом, если это возможно, структурировать замечания к целевой программе по типам. Обычно к целевым программам возникают замечания четырех типов: концептуальные; правовые; содержательные (в том, что касается научной обоснованности программы); технические.

4.5. Рекомендации Содержание этого раздела понятно из его названия. Хочу лишь отметить, что рекомендации могут касаться не только содержания самой программы (предложения включения в нее каких-то мероприятий и механизмов, исключения или редактирования каких-то положений), но и исполнения предусмотренных программой поручений к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Так, пунктом 1.1 Перечня мероприятий региональной целевой программы «Старшее поколение» на 2008–2010 годы (утв. Постановлением Правительства Мурманской области от 25 октября 2007 г. № 496-ПП/19) Департаменту законопроектной деятельности и реформы местного самоуправления Мурманской области, Комитету по труду и социальному развитию Мурманской области поручена разработка нормативных правовых актов по актуализации прав и интересов граждан старшего поколения на основе анализа законодательства Российской Федерации и с учетом международных правовых норм, а пунктом 1.2 Комитету по труду и социальному развитию Мурманской области поручена разработка нормативных правовых актов Мурманской области в сфере государственной поддержки попечительской семьи для одиноких, одиноко проживающих пожилых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и особо нуждающихся в социальной защите. Содержание этих пунктов просто подталкивает к тому, чтобы рекомендовать указанным там структурам провести указанные разработки нормативных правовых актов с учетом условий (реалий), в которых существуют бездомные пожилые и инвалиды, чтобы сформировать нормативно-правовую базу для реализации бездомными пожилыми и инвалидами прав и свобод и избежать их дискриминации по сравнению с «домашними» представителями тех же категорий населения (пожилых, инвалидов, ветеранов, блокадников и проч.).

III. заКлючеНие Сказанное не претендует на полноту Херкимерова справочника необходимых познаний (см. О’Генри «Справочник Гименея»), но я надеюсь, что применение описанных выше методик позволит улучшить работу НКО по защите прав и интересов социально исключенных.

Естественно, что в каждом регионе и каждом населенном пункте проблема бездомности, как и другие проблемы, имеет свою, связанную с местными условиями, специфику. Поэтому, выражаясь словами Петра I, «не держитесь Устава аки слепой стены». Научное творчество – необходимый элемент в любой исследовательской или проектной работе, именно оно позволяет повысить качество нашей работы.

И помните один из важнейших этических принципов нашей работы: Не навреди!

Комплиментарность (от complementum /лат./ – дополнение) означает, что предоставляемая помощь должна дополнять собственные ресурсы бездомного.

Например, если речь идет о предоставлении юридической помощи, то имеет смысл не навязывать ее в комплекте с другими услугами, а предоставлять ее и отдельно. На практике часто бывает, что предоставление юридической помощи обусловлено проживанием в приюте. В случае такого жесткого «комплектования услуг» компенсированные бездомные, проживающие у родственников, знакомых или в съемном жилье, оказываются отсечены от юридической помощи.

Вместе с тем должен соблюдаться и принцип комплексности. Это означает, что предоставляемый набор услуг должен максимально полно удовлетворять потребности бездомного. Так, для уличного бездомного даже бесплатная юридическая помощь может оказаться недоступна, т.к. время, которое требуется для ее получения (собственно консультации, сбор всяких справок и т.п.), он должен оторвать от поиска средств существования, что для него проблематично. Предоставив такому бездомному в дополнение к юридической помощи возможность получения питания и ночлега, мы повышаем доступность для него юридической помощи.

Под научной обоснованностью следует понимать не только обоснованность того, что бездомным надо помогать, но и научную обоснованность (проработанность) методологии помощи.

Например, если есть идея привлечь бездомных на так называемые общественные или иные работы, то надо понимать, что:

– необходимо предоставить спецодежду (включая рабочую обувь) и индивидуальные средства защиты (если они нужны); возможность переодеться и хранить во время работы свою одежду (очень желательно еще организовать стирку); возможность после работы помыться; возможность во время работы нормально попить, перекусить, а также посетить нормальный туалет;

– уличному бездомному для участия в (общественных) работах надо обеспечить возможность хранения не только одежды, но и остальных пожитков, порой негабаритных (типа тележки, изготовленной из старой детской коляски);

– заработок должен быть достойным и достаточно привлекательным для человека (желание сэкономить на оплате труда «бомжей» не только не является похвальным, но и ведет к провалу затеи).

Уменьшение социальной исключенности и социальная интеграция предполагают, что предусмотренные законодательством механизмы реализации гражданами прав и свобод человека и гражданина сформированы таким образом, что не имеющие регистрации по месту жительства и по месту пребывания граждане имеют равную с прочими гражданами возможность реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов.

Целесообразно (по возможности) не писать отдельный закон о порядке реализации бездомными гражданами того или иного права, а закрепить этот порядок в общем законе, устанавливающем порядок реализации гражданами соответствующего права, максимально интегрировав его с порядком, предусмотренным для граждан, имеющих регистрацию по месту жительства и по месту пребывания.

Комплексный характер не означает, что все (любые) программы должны охватывать все категории бездомных. Например, не имеющему регистрации гражданину, проживающему у родственников или на съемной квартире (компенсированному бездомному), пункт обогрева нужен не более, чем «человеку домашнему».

Вместе с тем, надо стараться, чтобы максимум услуг оказывался в одном месте. Т. е. пункт обогрева должен быть не просто местом, где тепло. Это должен быть пункт первичной социальной помощи + (желательно) медицинской и санитарно-гигиенической.

И таких пунктов должно быть столько, сколько надо с точки зрения линейной доступности: одна палатка или один вагончик в областном (краевом, республиканском) центре не спасет от холодов не только всех уличных бездомных, разбросанных по территории области (края, республики), но даже и всех уличных бездомных соответствующего центра.

Оценивая эту методику отбора респондентов, следует учитывать, что:

– в местах оказания бездомным помощи скапливается много мужчин (большинство бездомных – мужчины);

– деликтная виктимность бездомных женщин весьма высока (женщины виктимнее мужчин, т.к. слабее; бездомные виктимнее «домашних», ибо существуют в открытом пространстве, не защищены домом) и обладает выраженной гендерной спецификой (женщины значительно чаще мужчин становятся жертвами посягательств против половой неприкосновенности).

Таким образом, для многих бездомных женщин обращение за помощью связано с преодолением психологического порога (барьера): им надо прийти в место, где заведомо много мужчин.

В результате этого, опрашивая бездомных в бесплатных столовых, пунктах выдачи одежды, санпропускниках и т.п., социологи получают гендерную картину придонного слоя бездомности, отличную от реальной.

Обследование в ночлежках и приютах, в плане пропорции М/Ж, дает лишь пропорцию койко-мест, выделенных под размещение мужчин и женщин, а не реальную пропорцию мужчин и женщин среди бездомных (см. Игорь Карлинский.

Правовое положение бездомных в Санкт-Петербурге в 2008 году. П. 3.2.1.).

Например, нам не известна численность бездомных и их распределение по территориям. Эти данные нам нужны для формирования программ помощи бездомным. Как получить эту информацию?

По данным Всероссийской переписи населения в 2002 году, в России было 142559 «членов домохозяйств бездомных».

С моей точки зрения, доверять данным Всероссийской переписи населения в том, что касается численности бездомных, нельзя.

Чтобы оценить, насколько полно бездомные были учтены Всероссийской переписью 2002 года, следует обратить внимание на несколько моментов.

Во-первых, следует обратить внимание на то, кто учитывался в качестве членов домохозяйств бездомных.

«Домохозяйства бездомных – это домохозяйства, не имеющие крова, члены этих домохозяйств носят свои пожитки с собой, спят, где придется, – на улицах, в подъездах или любых других случайных местах».

То есть, в качестве бездомных Всероссийская перепись населения учитывала только представителей придонного слоя – уличных бездомных. Не имеющие места жительства и регистрации граждане, проживавшие на момент переписи у родственников и знакомых, в качестве «членов домохозяйств бездомных»

не учитывались.

Разница между численностью «членов домохозяйств бездомных», учтенных переписью, и общей численностью не имеющих места жительства граждан весьма существенна. Так, в Санкт-Петербурге, по данным переписи, было 28874 «члена домохозяйств бездомных», а не имеющих места жительства и регистрации граждан (включая «членов домохозяйств бездомных»), по расчетным данным, полученным по приведенной ниже методике, более 70 тысяч.

Во-вторых, следует обратить внимание на то, что в качестве «членов домохозяйств бездомных» не учитывались также бездомные, на момент общения с переписчиками находившиеся, например, в противотуберкулезных больницах и тому подобных учреждениях (они учитывались как члены коллективных домохозяйств).

В-третьих, оценивая соответствие данных переписи о численности «членов домохозяйств бездомных» реальной численности уличных бездомных, следует также учитывать, что в летний и осенний период источником средств существования для многих бездомных является сбор дикорастущих (лесных) ягод и грибов.

В связи с этим есть все основания полагать, что в период проведения переписи (с 9 по 16 октября 2002 года), особенно в южных районах страны, многие бездомные, зарабатывающие себе на жизнь собирательством, находились вне населенных пунктов, где проходила перепись.

В-четвертых, материалы, опубликованные в СМИ в период переписи, позволяют сделать вывод об отсутствии единой проработанной методики переписи «членов домохозяйств бездомных»: в одних регионах бездомных отлавливала и доставляла на переписные участки милиция; в других – в поисках бездомных переписчики обходили места, где обычно собираются маргинальные личности (вокзалы, свалки); в третьих – переписали обитателей ночлежек и приютов;

в четвертых – организовали специальные переписные участки, куда бездомных приманивали едой и теплой одеждой; в пятых – использовали различные сочетания указанных выше методов. Есть основания полагать, что разница в методологии также имела существенное влияние на результаты.

Косвенными подтверждениями влияния указанных выше факторов на результат переписи являются, например, следующие факты.

В Вологодской области, где в октябре средние ночные температуры, по данным многолетних наблюдений, составляют 0,3°С, средние дневные составляют 6,1°С, а сезон сбора грибов заканчивается в сентябре, переписью среди членов частных домохозяйств было зафиксировано 1768 членов домохозяйств бездомных, а в Курской области, где в октябре средние ночные температуры, по данным многолетних наблюдений, составляют 2,6°С, средние дневные составляют 9,7°С, а сезон сбора грибов продолжается до конца октября, при почти такой же численности членов частных домохозяйств (1224372) было зафиксировано всего 74 члена домохозяйств бездомных.

Оценивая эти данные, следует учесть, что при примерно одинаковой численности населения экономическое положение Курской области в 2002 году было значительно хуже, чем Вологодской.

Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, доходы Курской области в 2002 году были почти в 2 раза меньше, чем в Вологодской (7111042 тысяч рублей – в Курской области; 13040906 тысяч рублей – в Вологодской), при этом дефицит бюджета Курской области составлял тысяч рублей, а профицит бюджета Вологодской области – 6258 тысяч рублей.

Из крупных и средних организаций в Курской области убыточными были 55,8 %, а в Вологодской – 36,1 %.

В этих условиях сбор дикорастущих ягод и грибов в качестве источника средств существования имел для жителей Курской области, в том числе бездомных, очень важное значение.

В Москве, где бездомных намного больше, чем в любом другом населенном пункте и любом другом субъекте Российской Федерации, по данным переписи, насчитали 23972 «членов домохозяйств бездомных» – почти на 5 тысяч меньше, чем в Санкт-Петербурге.

Численность бездомных можно приблизительно рассчитать по следующей методике.

У органов ЗАГС берем данные об общей смертности граждан на соответствующей территории и смертности граждан, не имеющих регистрации по месту жительства и по месту пребывания, за несколько лет. При этом к данным о количестве зарегистрированных смертей бездомных можно смело прибавлять данные о количестве смертей неидентифицированных (неопознанных) лиц, так как это, как правило, бездомные.

У органов статистики берем данные об общей численности населения на той же территории за те же годы. Вычисляем среднегодовые показатели и производим расчет по формуле:

где N – численность бездомных на территории, n – среднегодовая численность бездомных, умерших на территории за определенный период (среднегодовая за определенный период), Y – среднегодовая численность населения на территории в тот же период, у – среднегодовое общее число умерших на территории за тот же период, х – знак умножения;

: – знак деления.

Естественно, что полученный результат будет несколько завышен: бездомность не повышает живучесть человека, и можно предположить, что смертность в этой категории населения выше, чем средняя по региону. Однако, учитывая, что большинство бездомных все же не относятся к категории «уличных», а среди «домашних» бездомных смертность, по всей видимости, не сильно отличается от среднестатистической, можно с достаточной уверенностью говорить о том, что полученный результат позволяет примерно определить численность не имеющих места жительства и регистрации граждан на соответствующей территории.

Довольно коварный показатель. Если в конце проекта эти показатели снизились, а общая смертность бездомных осталась на прежнем уровне или, не дай бог, стала выше, есть основания предположить «лукавство» с диагнозами.

Елена Ринн социальный работник СПб БОО «Ночлежка»

Метод «ведения случая»

в сопровождении бездомных и граждан без регистрации.

Опыт СПбБОО «Ночлежка»

СПб БОО «Ночлежка» – негосударственная организация, оказывающая помощь бездомным людям.

Бездомность – явление социально-правового характера, связанное с отсутствием у людей права на конкретные жилые помещения (здания, строения), которые они могли бы использовать для проживания или пребывания, и отсутствием у этих людей регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

Острая форма бездомности связана с фактической потерей, фактическим отсутствием жилья. Она характеризуется утратой, в значительной степени, связей с обществом и крайне затруднительной ресоциализацией. Это видимая («уличная») бездомность.

Скрытая (невидимая) форма бездомности характеризуется прежде всего отсутствием регистрации. На внешнем уровне человек продолжает вести жизнь в обществе, мало отличающуюся от обычной, однако при неблагоприятном стечении обстоятельств (продолжительная болезнь, инвалидность, потеря высокооплачиваемой работы и т. д.) рано или поздно большинство этих людей оказываются на улице и бездомность переходит в острую форму.

Организация «Ночлежка» работает и с той и с другой категорией бездомных.

С ноября 2009 года1, организация «Ночлежка» активно практикует социальное сопровождение2 клиентов сотрудниками3 Дневной консультационной службы непосредственно в ЛПУ города и в профильных органах государственной власти.

хараКтеристиКа целеВОй грУППы и ОПисаНие ситУации Целевой группой организации являются бездомные граждане РФ (не имеющие регистрации по месту жительства и по месту пребывания и /или документов, удостоверяющих личность), довольно большое число которых проживает вне жилых помещений (т. е. попросту на улице).

Особенность данной группы населения состоит в том, что люди без регистрации не просто испытывают все те же трудности и сталкиваются с теми же проблемами, что и все остальные российские граждане (проблемы с доступностью качественной и своевременной бесплатной медицинской помощи, несоблюдением прав пациента и т. д.), они по причине отсутствия регистрации и необходимых документов (паспорт, полис ОМС, который выдается по месту регистрации или работы) закононодательством рФ исключены из системы ОМС и лишены права на получение практически всех видов бесплатной медицинской и медико-социальной помощи за исключением экстренной4. Большое число бездомных не имеет стабильных источников существования (без паспорта, ИНН, страхового пенсионного свидетельства практически невозможно легально трудиться, оформить пенсии и пособия) и относится к беднейшим слоям населения. Тех небольших средств, которые от случая к случаю удается заработать нелегальным трудом, недостаточно для получения медицинской помощи на платной основе; положение людей, имеющих серьезные заболевания, и инвалидов еще хуже. Таким образом, в большинстве регионов Российской Федерации для граждан РФ без документов и / или регистрации медицинская помощь в объеме ОМС является недоступной на законном основании.

В некоторых регионах РФ, в частности, в Санкт-Петербурге, дискриминационные механизмы, заложенные в законодательстве РФ в отношении получения медицинской помощи гражданами без регистрации и/или документов, компенсированы региональным законодательством и на законодательном уровне созданы условия для включения бездомных граждан в Программу ОМС. Однако на уровне правоприменения проблема доступности медицинской помощи все еще остается серьезной: подавляющее большинство обращений бездомных граждан в медицинские учреждения заканчивается отказом в медицинской помощи, либо получением ее в крайне ограниченном объеме. Для того, чтобы переломить ситуацию, только информирования граждан об их правах недостаточно, необходима помощь в написании жалоб, обращений руководителям ЛПУ, в ТФОМС, в Прокуратуру РФ, в органы государственной власти и местного самоуправления, а также посредничество в общении с вышеперечисленными инстанциями (социальное сопровождение).

техНОлОгиЯ раБОты Работа ведется на базе Дневной консультационной службы. Дежурный консультант принимает звонки и личные обращения граждан, отвечает на вопросы, касающиеся возможности получения медицинской помощи при отсутствии регистрации, полиса ОМС и/или паспорта гражданина РФ, разъясняет права граждан, дает конкретные рекомендации, как поступить в случае отказа, куда пойти, к кому обратиться. Часто позвонившие, пользуясь советами консультанта, сами добиваются положительного результата.

В некоторых случаях (нерешительность и отсутствие у клиента навыков в отстаивании своих прав, нежелание медицинских работников и руководителей лечебных учреждений выполнить законное требование пациента) информирования и консультирования бывает недостаточно. По желанию клиента и при наличии возможностей у консультанта осуществляется социальное сопровождение клиента.

Социальное сопровождение предполагает совместную работу социального консультанта и клиента для решения возникших проблем в получении медицинской помощи вплоть до достижения результата. Социальный консультант помогает в написании жалоб, заявлений, обращений на имя руководителей лечебно-профилактических учреждений, при необходимости в органы государственной власти, ответственные за организацию работы в системе здравоохранения, в прокуратуру, осуществляет представительство клиента в переговорах с персоналом и руководством больниц и поликлиник, чиновниками Комитета по здравоохранению, сотрудниками прокуратуры.

Такое ведение случая (кейс-менеджмент) позволяет, с одной стороны, улучшить ситуацию конкретного человека (получить медицинскую и медико-социальную помощь, которую без нашего участия он скорее все бы не получил, например, сделать глазную операцию, операцию по замене сустава, сделать необходимые исследования и получить необходимое лечение сердечно-сосудистых заболеваний, обморожений, заболеваний желудочно-кишечного тракта и др., пройти МСЭК, оформить группу инвалидности, получить пенсию по инвалидности, необходимые средства индивидуальной реабилитации и т. д.), с другой стороны, в каждом конкретном случае позволяет обратить внимание руководителей ЛПУ и органов государственной власти на имеющиеся в реализации закона Санкт-Петербурга проблемы. Восстанавливая справедливость в отношении конкретного человека, сотрудники стараются обратить внимание руководства ЛПУ и Администрации города на имеющиеся недоработки и обсуждать пути решения проблем. В процессе взаимодействия с органами власти и государственными учреждениями выстраиваются алгоритмы решения тех или иных проблем, происходит более детальное знакомство сотрудников проекта с нормативно-правовой базой, что повышает компетенцию социальных консультантов и улучшает качество консультирования.

Все отказы в получении медицинской помощи, и проблемы, с которыми сталкиваются пациенты из числа бездомных, а также найденные решения фиксируются, анализируются, выявляются проблемные зоны, которые, как показывает практика, лежат в основном в области исполнения существующего в СанктПетербурге законодательства и прав пациента.

Ближайшая задача сотрудников и руководителей организации – донести эту информацию до органов власти, ответственных за организацию системы здравоохранения в городе, обсудить возможные пути улучшения ситуации.

В тех случаях, когда жизненная ситуация клиента является сложной, и необходимость в медицинской помощи является лишь одной из проблем (наряду с отсутствием документов, установлением факта российского гражданства, отсутствием средств на приобретение медикаментов, необходимость оформления инвалидности и оформления в интернат и т. д.), сотрудникам «Ночлежки»

приходится иметь дело с междисциплинарными «кейсами», которые требуют усилий разных специалистов (юриста, социального работника, специализирующегося на оформлении документов, фандрайзера для поиска средств и т. д.).

В таких ситуациях метод ведения случая направлен на преодоление фрагментации между системами здравоохранения, социальной защиты, психологической и юридической помощи, с которой социально дезадаптированный клиент самостоятельно справиться не может.

Задачи кейс-менеджера при ведении таких случаев: 1) определение потребности в данных видах помощи; 2) поиск учреждений и организаций, где данные услуги могут быть оказаны; 3) содействие в осуществление связи между клиентом и профильным учреждением (организацией); 4) отслеживание ситуации и совместная с клиентом корректировка действий; 5) представление его интересов и защита его прав в различных учреждениях, в органах власти, в суде.

ПреимУщестВа метОда В процессе работы кейс-менеджмент зарекомендовал себя как эффективный метод решения проблем клиента и показал целый ряд преимуществ:

1. Осуществление социального сопровождения непосредственно в учреждениях и в органах государственной власти, хотя и требует больших временных затрат и человеческих ресурсов, зато является более эффективным (большее количество граждан получает необходимые им услуги в обозримые сроки; у граждан появляется вера в возможность отстаивания своих прав и появляются необходимые навыки в общении с администрациями учреждений и представителями органов государственной власти).

2. В процессе ведения случая удается получить больше важной информации (об имеющихся проблемах, о нормативно-правовых актах, регулирующих те или иные сферы, об организация и центрах, оказывающих те или иные (в т. ч. и бесплатные) услуги населению и т. д.). Причем в процессе деятельности информация постоянно обновляется, что экономит усилия на актуализацию нормативноправовой базы и базы данных.

3. Ведение случая позволяет описывать и анализировать алгоритмы решения проблем клиентов, унифицированная документация упрощает обмен информацией с другими организациями, регионами и т. д.