Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ

КОРРУПЦИИ

Сборник

аналитических материалов

Москва

2012

УДК 323/324(470)(082)

ББК 66.3(2Рос)3я43

П83

Противодействие коррупции: сборник аналитических матеП83 риалов. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012. – 232 с.

ISBN 978-5-98209-110-9 В настоящем сборнике в целях реализации разработанных научных рекомендаций и методик представлены фрагменты исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2009–2012 гг., посвященные наиболее острым проблемам и актуальным аспектам противодействия коррупции и решению этих проблем правовыми методами.

Читателям (участникам Евразийского антикоррупционного форума) будет интересна Схема подготовки и использования антикоррупционных учебных программ, одобренная координационным семинаром-совещанием, проведенным с участием представителей государственных органов исполнительной власти, институтов Российской академии наук, ведомственных научных учреждений, ведущих высших учебных заведений Российской Федерации 28 сентября 2011 г.

Издание заинтересует работников государственных и муниципальных органов, бизнес-структур, ученых, преподавателей, аспирантов и студентов юридических специальностей.

УДК 323/324(470)(082) ББК 66.3(2Рос)3я © Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве ISBN 978-5-98209-110-9 Российской Федерации,

СОДЕРЖАНИЕ

Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров ПРЕДИСЛОВИЕ

Т.Я. Хабриева

КОРРУПЦИЯ И ПРАВО:

ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ

К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ

Ю.А. Тихомиров, С.М. Шахрай

ЮРИДИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

РИСКА

В.Ю. Лукьянова

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ

И КОРРУПЦИЯ

СХЕМА ПОДГОТОВКИ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

АНТИКОРРУПЦИОННЫХ

УЧЕБНЫХ ПРОГРАММ

С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева

МЕХАНИЗМ ОЦЕНКИ

АНТИКОРРУПЦИОННЫХ СТАНДАРТОВ ГРЕКО

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ.............. Т.Я. Хабриева

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ

АНТИКОРРУПЦИОННЫХ КОНВЕНЦИЙ

Ю.А. Тихомиров, А.В. Павлушкин, Д.Б. Горохов, М.Д. Чеснокова, Е.В. Черепанова, М.Е. Глазкова

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ

ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

Содержание М.Ф. Мусаелян, М.А. Хатаева

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

А.М. Цирин

МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ОЦЕНКИ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ

А.М. Цирин

АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ

И ИХ ПРИМЕНЕНИЕ

В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В.И. Радченко, О.А. Иванюк, И.В. Плюгина, А.М. Цирин, Г.Т. Чернобель

ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ

ПРОГНОЗИРУЕМЫХ НОРМ

И.Г. Тимошенко

ПРАВО В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ:

ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ

Н.Г. Семилютина

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Действующее и развивающееся законодательство представляет собой сложную социальную систему подвергающуюся воздействию общественной среды. Порой кажется возможным рассматривать его сквозь призму собственно закона как строгого юридического документа. Но фоку с восприятия упростится и исказится, поскольку будут н е в идны и д аже у трачены е го с оциальные, п олитические, экономические, структурные грани. С одной стороны, не удастся выявить системную «производность» законодательства от общества, с другой — правильно выразить активно преобразовательную роль законодательства.

И анализ общественной, и особенно юридической, практики подтверждает наши наблюдения, когда законы оцениваются подчас «атомистически», вне их системных связей с другими регуляторами, когда юридические тексты готовятся в спешке и не всегда качественно, когда закон подвержен влиянию одних социальных интересов и безучастен к учету других, рассматривается как сложный механизм действия правовых регуляторов с участием людей.

Юридический научный мир всегда был занят теорией и практикой закона. Множество научных трудов и в прошлом, и в настоящем посвящено его общественной судьбе. И Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации традиционно проводит исследования фундаментальных проблем юридической науки и практики. За долгие годы его существования сформировались и получили развитие крупные на учные школы, впитавшие в себя разработанные принципы права и институты законодательства и методы правового регулирования, а также устойчивые научные позиции и традиции.

1 Из кн.: Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 11–14.

Противодействие коррупции В Институте была разработана теория гражданского права, включающая в себя институты юридических лиц (С.Н. Брату сь), обязательственного права (Е.А. Флейшиц, М.И. Брагинский) и др., а также концепцию международного частного права (Л.А. Лунц).

Плодотворно развивается научная школа правотворчества, основы которой были заложены И.С. Самощенко, А.С. Пиголкиным и А.В. Мицкевичем. Речь идет о построении системы правовых актов и системы законодательства, о на учных основах правотворчества, юридической техники, о системообразовании и кодификации законодательства.

В последние десятилетия Институт активно формиру ет школу публичного права, включающую в себя принципы построения и функционирования государственной власти и управления (М.Г Ки-.

риченко, В.А. Пертцик, В.И. Васильев), федерализма и этнокультурных отношений (Т.Я. Хабриева, Л.В. Андриченко), институтов и методов публично-правового регулирования (Ю.А. Т ихомиров, А.Ф. Ноздрачев) и др. Их ценность заключается в интеллектуальноконцептуальном содержании, позволяющем творчески развивать основные направления научных исследований и разрабатывать актуальные практические проблемы правотворчества и правоприменения.

Поэтому коллектив Института был готов к выполнению в 1994 г.

поручения Президента РФ подготовить комплексный труд о концепциях развития российского законодательства. Было достигнуто понимание того, что законы должны не только исходить из реалий настоящего, но и основываться на научных прогнозах развития государства и общества. Законотворчеству стало все более присуще качество открытости, которое рассматривалось не только как свойство, определяющее публичность и гласность процесса, но и как реальная возможность участия общественности в ходе обсуждения проектов законов. Институты гражданского общества не только выступают как неформальные респонденты власти, но и приобретают официальные возможности воздействия на содержание и качество принимаемых государственных законодательных решений. Это особенно важно в ситуации «бума» законотворчества, когда не всегда удается верно ощутить реальную потребность в законе, правильно наметить с его помощью решение крупной задачи. В ряде случаев закон рождается из концепций разработчиков, отражающих определенные интересы, но не всегда эти интересы верно отражают общественные интересы.

За к ороткий с рок п резидентское п оручение б ыло в ыполнено, и вскоре вышла в свет книга на эту тему 1. Потребовались большие 1 См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1994.

усилия для освоения коллективом Института такого жанра научной деятельности, как концепции. Итогом стала также монография «Российское законодательство: проблемы и перспективы» 1, в которой творчески разработаны характеристики нового законодательства, факторов и тенденций развития его системы (включая формирующиеся правовые комплексы), и особенно в федеральном срезе.

Дальнейшее динамичное развитие законодательства и быстрые перемены в системе государственных институтов, в экономической и социальной сферах потребовали существенного обновления концепций законодательства. Опубликованы второе, третье и четвертое издания книги «Концепции развития российского законодательства».

В издании 2004 г. выделены разделы «Проблемы теории законодательства», «Отрасли законодательства, отнесенные к ведению Российской Федерации», «Отрасли законодательства, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Ф едерации». Такое п остроение к ниги о бъяснялось о стротой федеративных проблем законодательства.

Концепции получили признание научной общественности и законодательных органов и стали служить на учным критерием при разработке концепций проектов конкретных федеральных законов и технических заданий по их подготовке3. Шли годы, менялась законодательная практика, и коллектив Института интенсивно разрабатывал коренные вопросы развития законодательства. Появились новые общетеоретические научные труды4, крупные работы по проблемам о траслей з аконодательства. П роводились н аучные к онференции и семинары, развивались связи с зарубежными на учными центрами. Богатый опыт был обобщен в резуль тате эмпирических исследований в Тюменской, Вологодской, Орловской, Калужской, Тверской областях и других регионах, в федеральных министерствах и ведомствах.

1 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

2 Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995;

Концепции развития российского законодательства. М., 1998; Концепции развития российского законодательства. М., 2004.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ.

2001. № 32. Ст. 335.

4 См., например: Конституция и законодательство. М., 2003; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е.

Теория современной Конституции. М., 2005; Г лобализация и развитие законодательства (очерки). М., 2004; Правовое обеспечение национальных интересов. М., 2005; Международное право и национальное законодательство. М., 2009; Интеллектуальные ресурсы нации: возможность и пределы правового регулирования.

М., 2009; Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

Противодействие коррупции Все это послужило фундаментом для подготовки нового, пятого издания книги «Концепции развития российского законодательства». Современный этап социально-экономического развития страны и курс на ее модернизацию обу словили необходимость нового подхода к подготовке концепций при сохранении традиций и накопленного опыта. Формулирование предложений о подготовке и принятии новых законов важно, но далеко не достаточно. Г ромадный законодательный массив, созданный за эти годы, требует качественного обновления и систематизации, использования более эффективных методов регулирования.

Речь идет, во-первых, о придании концепциям более ярко выраженной прогностической направленности, когда долгосрочная концепция социально-экономического развития России до 2020 г. и другие концепции и стратегии должны служить ориентиром для их построения. Приходится искать ответы на вопросы об изменении правовых регуляторов, функций органов, процедур на разных этапах развития.

Во-вторых, сделан акцент на более органическое сочетание законотворчества и правоприменения с присущими им инструментами в общем цикле правового развития.

В-третьих, предпринята попытка обосновать такое построение системы законодательства, при котором выделяются отрасли законодательства, преимущество по критерию основного метода правового регулирования (конституционное, административное, финансовое, гражданское, уголовное и др.), комплексные отрасли по критерию сочетания методов публичного и частного права и более детальных методов регулирования (об образовании, о науке, о культуре, жилищное, экологическое, земельное и др.), отрасли процессуального законодательства, обеспечивающие действие отраслей первой и второй групп.

В-четвертых, признано необходимым более полно отразить процессы расширяющегося соотношения принципов, институтов и норм национального законодательства и иностранного законодательства, а также международного права. Такой подход позволяет расширить спектр сравнительно-правового анализа и более отчетливо показать роль российской правовой системы в правовом развитии современного мира.

Таковы теоретические подходы к построению структуры книги и соотношению ее частей, к анализу правовых явлений и стилю изложения. В книге обобщен большой нормативно-правовой материал и обоснованы рекомендации по совершенствованию законодательных актов, по изменению критериев анализа на стадиях их подготовки, принятия и реализации.

Авторский коллектив исходит из того, что актуализация законодательного регулирования, своевременное правовое обеспечение изменяющихся политических, социальных, экономических и иных потребностей в соответствии с их позитивной динамикой не только не противоречит, но и составляет одну из сторон содержания принципа стабильности в законодательстве. Закон должен отражать динамизм общественной жизни, не препятствовать ее развитию, заранее предусматривая правовые модели регулирования. Представляется, что ученые-юристы должны помогать в этом законодателю.

«Концепции» в целом задают высокий стандарт законотворчества, позволяющий определить прогнозируемые уровень и качество законопроектной работы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития страны, способствуют тому, чтобы законодательство содействовало проведению государственных реформ.

По мнению авторов, такие меры позволят связать между собой правопонимание, правотворчество и правоприменение в едином цикле регулирования сфер общественной жизни. Разумеется, концепции не являются застывшим мерилом, а служат ориентиром правовых позиций и решений, подверженных изменениям.