«Издательство Московского университета 2001 УДК 342 ББК 07.99(2)0 К65 Издание осущесталено при содействии Института Открытое общество (Фонд Сороса), Программа Право Конституционно-правовая ответственность: проблемы ...»

Допустим, что можно отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субьектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект). Но отказаться от того, что существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение функций последнего — от этого (второго) аспекта ответственности уйти нельзя. А это есть, конечно, позитивная ответственность как элемент государственно организованного общества.

Но, безусловно, важнейшей проблемой конституционно-правовой ответственности является негативная ответственность, т.е.

последствия недолжного поведения. Здесь много проблем.

Прежде всего это проблема: что есть должное поведение?

Очень хочется сказать, что это поведение, соответствующее норме права. Но в том-то и дело, что поведение участников конституционно-правовых отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями. Безуспешно работающее правительство может не нарушить ни одной правовой нормы, но будет отправлено в отставку. И успешно работающее правительство тоже кого-то не устроит и его также отправят в отставку. Кстати, это и настораживает в конституционно-правовой ответственности? Если это правовая ответственность, должно быть и правонарушение. Но есть ли оно — вопрос.

Конечно, можно записать в норме права положения, которые покажутся неестественными для правовых норм, а затем считать, что ответственность наступает за нарушение этих норм. Например: правительство должно хорошо работать, правительство должно успешно работать и т.п. А затем, отправляя его в отставку, провозгласить, что оно, мол, нарушило конституционное предписание хорошо работать. Но для совершенствования конституционно-правовой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане будут соображения политического характера, политическая ответственность всего лишь сопровождается конституционно-правовой формой.

Кстати, в более радикальные периоды истории соответствующие политические режимы не очень-то скрывали политическую направленность государственно-правовых санкций. Так, первые нормативные акты о гражданстве Советской власти предусматривали лишение российского гражданства за контрреволюционную деятельность. В 30-е гг. была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не проводил должным образом линию Советской власти либо в нем обнаруживалось засилье кулаков.

В более «спокойные» времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической, а то и морально-нравственной подоплеке мер конституционно-правовой ответственности остается. Не случайно, например, применительно к праву отзыва депутата помимо спора о том, нужна эта мера или нет, такое основание ответственности, как совершение действий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, сколько существует данная мера.

При разработке модельных законов о праве отзыва — эту работу организовала ЦИК РФ — сначала оставляли данное основание ответственности. Но затем все-таки от него отказались. А в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. по Республике Алтай Конституционный Суд РФ четко обозначил, что основанием отзыва может быть только правонарушение, причем официально констатируемое (хотя это сказано применительно к главе субъекта РФ, в принципе такой же подход будет теперь применяться и по отношению к депутатам).

Правда, вопрос о том, как трактовать понятие «правонарушение», этим не снят. В частности, как известно, в Федеральном конституционном законе о самом Конституционном Суде РФ есть норма о том, что судья КС должен обладать безупречной моральной репутацией. Такое же можно записать и в конституции, уставе субъекта РФ по отношению к его главе, в уставе муниципального образования применительно к его главе. И тогда отзыв по мотивам нарушения моральных норм формально будет отзывом за правонарушение. Но ясно, что от этого вопрос об основаниях ответственности не снимается.

Поэтому, видимо, можно говорить о следующем генеральном правиле: следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответственности применялись за нарушение норм права. Но иногда это невозможно, и тогда на первый план выступают политические, а то и моральные критерии.

3. Конституционно-правовая или конституционная ответственность?

В публикациях, посвященных рассматриваемой проблеме, можно встретить оба наименования данного вида ответственности — и «конституционно-правовая», и «конституционная». Это обусловлено тем, что для большинства исследователей речь идет об одном и том же и наименования являются тождественными.

Однако есть некоторые обстоятельства, говорящие в пользу употребления первого наименования. Следует подчеркнуть, что рассматриваемый нами вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права. А оно, как известно, не исчерпывается конституциями, содержит огромный перечень иных источников. Вполне допустимы специальные законы о государстве, о развитии институтов гражданского общества. Есть законы, касающиеся народовластия в целом или отдельных его форм (о референдумах, о местном самоуправлении, законы и иные нормативные акты, касающиеся общественной власти — общественных объединений в целом, а также специально политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций и т.д.). Это акты, посвященные вопросам гражданства, положению иностранцев, беженцев, соотечественников за рубежом, вынужденных переселенцев. Большое число нормативных актов фиксирует конституционно-правовые отношения применительно к основным правам и свободам человека и гражданина, особенно таким личным, как свобода совести и право на религиозные объединения, и таким публично-политическим, как свобода манифестаций. В федеративном государстве внушительный блок конституционно-правового регулирования посвящен федеративным отношениям. Наличие разветвленной системы государственных органов и органов местного самоуправления предполагает законы и иные нормативные акты, составляющие избирательное законодательство, регулирующие деятельность Президента РФ, президентов и иных глав субъектов РФ, Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти субъектов РФ, Конституционного Суда РФ, органов конституционного правосудия субъектов РФ, представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Весь этот массив конституционно-правового регулирования сопровождается установлением, если это необходимо, мер конституционно-правовой ответственности. Следовательно, понятие соответствует предмету и его объему.

Некоторые исследователи склонны связывать понятие конституционной ответственности с обеспечением действия норм только Конституции. В этом случае разговор уходит в плоскость предмета отрасли, поскольку эти авторы единое конституционное право делят на собственно конституционное право как верхний пласт правовою регулирования, государственное право, которое охватывает нормы, обращенные к государству, его характеристике, функциям, структуре, право гражданского общества (прежде всего акты и нормы, закрепляющие статус общественных объединений), избирательное право, парламентское право, право конституционного правосудия и т.д. Рассмотрение данной проблемы выходит за рамки темы ответственности. Можно лишь сказать, что идея предлагаемого расчленения конституционного права родилась не сегодня, у нее есть и давние, и новые сторонники, но есть и противники. Отметим лишь, что конституционное право сейчас имеет мощный правовой и социально-политический потенциал, а расслоение отрасли неизбежно ослабит ее позиции как единой конституционно-правовой основы жизни общества и государства, а также нарушит внутренние связи и закономерности данной отрасли.

Кроме того, связывание конституционной ответственности только с Конституцией неизбежно заставит меры обеспечения ее действия, в том числе и санкции, включать в содержание самой Конституции. Но тут-то и могут начаться неувязки, поскольку ведь многие нормы Конституции являются лишь исходными и основополагающими, они представляют собой лишь общее нормирование, которое будет развиваться в иных актах как конституционного права, так и других отраслей. Включение в эти развивающие Конституцию акты норм о конкретных мерах ответственности будет более логичным, это обеспечит действие не только норм данного акта, но и самой Конституции.

Есть и еще одно соображение: применение мер ответственности предполагает и процессуальные механизмы этого применения.

Спрашивается, при восприятии конституционной ответственности лишь в связи с Конституцией процессуальные нормы тоже тогда включать в Конституцию? Достаточно очевидно, что простая дотоле ситуация усложняется и запутывается.

4. Виды мер конституционно-правовой ответственности (санкций) Рассмотрение конституционно-правовой ответственности было бы слишком отвлеченным, если не попытаться дать перечня мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограниченного объема статьи мы не претендуем на исчерпывающее рассмотрение данного вопроса, но оно необходимо как для полноты картины, так и для того, чтобы после освещения видов мер (санкций) поговорить о тех мерах, отнесение которых к санкциям конституционно-правовой ответственности представляется спорным.

1. Лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. В Российской Федерации в настоящее время данная мера отсутствует. Более того, по Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен в РФ гражданства. Категорическая отмена лишения гражданства вызывает споры. Конечно, не может быть идеологических факторов в лишении гражданства.

Но в ряде зарубежных стран лишение (прекращение) гражданства наступает в связи с поступлением на службу в армию иностранного государства, на государственную службу в другом государстве и т.п. Подобные проблемы возникнут, да и уже возникают в отношении российских граждан.

2. Отмена решения о принятии в гражданство РФ. Эта мера предусмотрена Законом о гражданстве РФ для случаев, если решение о принятии в гражданство РФ вынесено на основе представленных лицом ложных документов и сведений.

3. В том же плане есть санкции по отношению к беженцу:

лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории РФ; представление заведомо ложных сведений; иное нарушение Федерального закона о беженцах.

4. Указанный Закон предусматривает предоставление лицу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на террито рии РФ. Соответственно есть санкция — отмена решения о предо ставлении временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение статуса беженца.

5. Федеральный закон «Об общественных объединениях» пред усматривает, что общественное объединение сначала получает предупреждение в связи со своей деятельностью, не соответствую щей закону или уставу общественного объединения. Это своеоб разная мера конституционно-правовой ответственности.

6. Далее, если данная мера не возымела действия, следует приостановление деятельности общественных объединений по реше нию суда (ст. 42 названного закона).

7. Если и это не помогло, следуют ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность по решению суда (ст. указанного Закона).

Возникает вопрос: может ли существовать такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена решения органа юстиции о регистрации общественного объединения? Указанный Закон такой санкции не предусматривает, т.е., зарегистрировав общественное объединение, орган юстиции может лишь в судебном порядке решать вопрос о ликвидации данного общественного объединения.

8. Признание поведения физического лица, должностного лица, органа или общественного объединения противоконституционным или не соответствующим закону. Это как бы общая негативная оценка данного поведения, направленная на то, что субъект сделает сам соответствующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Почему это мера конституционной ответственности? Да потому, что она связана с негативной оценкой поведения. Может быть и так, что такое признание есть как бы констатация фактов с последующим возможным их накоплением.

Если этого будет мало, компетентный орган государства применит иные меры ответственности конституционно-правового или отраслевого характера.

Именно в ключе данного вида ответственности следует рассматривать ряд положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В его ст. 47, 48, п. 1 ст. 49 говорится о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (в результате утраты доверия населения), государством (в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования). А п. 3 ст. 49 уже являет собой более конкретные меры конституционно-правовой ответственности (досрочное прекращение полномочий представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления).

Мера достаточно дискуссионная. Особенно в связи с вопросом о том, можно ли привлечь к этому виду ответственности за прошлую деятельность. Надо иметь в виду, что государственный деятель несет политическую ответственность за свои действия на соответствующем посту. Но можно ли ее превратить в конституционно-правовую ответственность — это весьма дискуссионный вопрос. Если можно найти деликт (правонарушение), то это легче сделать, например, в форме отзыва, отрешения от должности (импичмента). Если деликта нет, то это лишь попытки, нередко выглядящие как политические спекуляции. Но когда деятель ушел с поста, к нему всегда можно предъявить претензии, что, находясь у власти, он действовал во вред государству, допускал нарушения прав личности.

Такого рода попытки можно видеть в разных странах мира.

Например, в Болгарии пытались доказать причинение ущерба государству и правам граждан в деятельности Т. Живкова в период его пребывания у власти, в Польше то же хотели сделать в отношении В. Ярузельского. Причем уже рассмотрение таких вопросов выглядело как попытка привлечь к конституционной ответственности. А установление того, что поведение было противоречащим Конституции, было бы не только мерой ответственности, это означало бы возможность привлечения лица к отраслевой ответственности (именно так в Польше трактуется данный вид конституционной ответственности).

Как правило, применение подобной меры конституционноправовой ответственности вызывает серьезные затруднения. И не случайно обвинения либо «глохнут», если речь идет о некотором отвлеченном ущербе государству и гражданам, либо переходят в плоскость нарушения прав конкретных лиц (например, попытки привлечь к ответственности Э. Хоннекера за гибель немцев, пытавшихся бежать из Восточной Германии после возведения Берлинской стены).

Но тем не менее сама по себе подобная мера конституционноправовой ответственности существует, и лучше оговорить в праве условия реализации, чем пытаться ее применять явочным путем.

9. Лишение государственных наград и званий. Эта мера консти туционно-правовой ответственности предусматривается зачастую законодательством, устанавливающим соответствующие награды и звания.

10. Лишение или приостановление избирательного права гражда нина — либо и активного, и пассивного, либо только пассивного.

Такая мера, как лишение избирательных прав (для категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также по решению суда), существовала в Советской России и СССР в первые годы и десятилетия Советской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство говорит о неучастии в выборах как недееспособных, так и лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы. В отношении второй категории можно говорить о лишении или приостановлении их избирательного права на период нахождения в месте лишения свободы.

Применительно к приостановлению избирательного права некоторые считают, что это не санкция, а лишь отсутствие возможностей реализовать право. Но это мнение весьма спорно — в конце концов в любой колонии можно организовать избирательный участок. Ведь, например, в тюрьме те, кто под следствием, голосуют, а те, кто отбывает срок по приговору, — нет. Так что можно говорить, что это все-таки санкция.

Тогда чем отличается приостановление от лишения? Во-первых, тем, что лишение специально объявляется как мера либо решением государственного органа, либо решением суда. Во-вторых, лишение как мера применяется вплоть до отмены, т.е. в этом отношении как бы не имеет срока. Для отмены лишения необходимы три фактора: если срок определен, — его истечение;

если было решение государственного органа, — отмена этого решения; если есть решение суда об отмене лишения избирательных прав для конкретного человека, — либо полное исполнение решения суда, либо его отмена. Приостановление действует в течение конкретного срока, например, равного сроку пребывания в месте лишения свободы. После выхода оттуда гражданин сразу автоматически получает не только активное, но и пассивное избирательное право.

11. Признание выборов депутатов и выборных должностных лиц недействительными. Такое решение, по российскому законода тельству, может быть принято вышестоящими избирательными комиссиями или судами в случае установления такого масштаба нарушений законодательства о выборах, что невозможно устано вить результаты голосования.

12. Досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по ре шению кандидата, избирательного объединения. То же — в отношении наблюдателей.

13. Удаление из помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюдателя в случае нарушений ими избирательного законодательства, которые повлияют на объективные результаты голосования.

14. Роспуск, прекращение полномочий органа, должностного лица.

Например, роспуск Государственной Думы Президентом РФ; от решение от должности Президента РФ Советом Федерации; рос пуск органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ либо федерального закона; отрешение от долж ности высшего должностного лица субъекта РФ указом Президен та РФ; прекращение полномочий представительного органа мест ного самоуправления, отрешение от должности выборного долж ностного лица местного самоуправления.

В связи с досрочным прекращением полномочий органа есть минимум два вопроса, в которых нет полной ясности.

Первый вопрос: можно ли считать мерой конституционной ответственности самороспуск органа? Например, представительный орган власти не может наладить свою работу; он не в состоянии работать эффективно; наконец, орган не находит контакта с населением, является объектом жесткой критики средств массовой информации. И депутаты на заседании представительного органа принимают решение о самороспуске- Такая мера предусмотрена российским законодательством, как правило, без акцентирования внимания на том, что это есть ответственность.

По нашему мнению, самороспуск представительного органа не имеет права на существование вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Самороспуск противоречит идее представительного правления. Народ избирает депутатов в представительный орган власти для того, чтобы они по его уполномочию осуществляли публичную власть. И народ не управомочивает представительный орган на досрочное сложение его полномочий. Это может сделать отдельный депутат, в конце концов это могут сделать все депутаты в индивидуальном порядке. Но в чем же здесь отличие от самороспуска? Да в том, что в этом случае депутат лично принимает решение. А при самороспуске решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий.

Конечно, можно возразить, что глава исполнительной власти, избранный населением, может подать в отставку. Не надо ли и его лишить такой возможности? В этом нет необходимости, так как при подаче в отставку главы исполнительной власти осуществление его полномочий переходит к заместителю на время до избрания нового главы, и непрерывность осуществления исполнительной власти в данном случае не нарушается. При самороспуске представительного органа никто его полномочий осуществлять не будет. Таким образом, возникает дисбаланс в отношениях между властями.

Второй вопрос: может иметь место такая форма прекращения полномочий, как голосование избирателей за доверие или недоверие представительному органу, выборному должностному лицу? Если органу, лицу выражено недоверие, они соответственно самораспускаются, уходят в отставку. Или решение о прекращении полномочий органа, лица принимает соответственно представительный орган или глава исполнительной власти. Надо сказать, что такая форма, прямо связанная с конституционно-правовой ответственностью, предусмотрена в ряде субъектов РФ, особенно применительно к главам субъектов, реже — к органам законодательной власти, а также применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления.

Однако полной ясности в этом вопросе нет. Дело в том, что Федеральный конституционный закон о референдуме Российской Федерации 1995 г. запрещает выносить на референдум РФ вопросы досрочного прекращения полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ. В том же ключе стало развиваться и регулирование в законодательстве субъектов РФ вопросов референдумов субъектов РФ и местных референдумов. Но, с другой стороны, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в ст, 48 говорит об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает «в результате утраты доверия населения». Закон предусматривает и возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Сейчас предусмотрена на федеральном уровне возможность отзыва глав су&ьектов РФ, а частью законодательства многих субъектов стали законы об отзыве депутатов представительных органов власти и глав субъектов РФ, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Но одновременно в конституциях ряда субъектов сохраняются нормы о голосовании (референдуме) по вопросу о доверии-недоверии, особенно главам субъектов. Возникает вопрос, на что же нацелено голосование о доверии-недоверии, если не на досрочное прекращение полномочий органов, должностных лиц.

Очевидно, не отказываясь потенциально от возможности голосования о доверии-недоверии, надо четко соотнести ее с референдумами и правом отзыва.

15. Упразднение органа. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оценки его деятельности. Например, Президент РФ может ликвидировать любой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительства РФ. При отрица тельной оценке деятельности органа это будет мера конституци онной ответственности.

16. Приостановление деятельности органа. Такая мера консти туционно-правовой ответственности далеко не всегда прямо пред усматривается, но она вытекает из общего права создания и формирования соответствующих органов, а также контроля за их деятельностью. Ее применение означает определенную напряжен ность, а порой и ставит вопрос о правомерности соответствую щих действий (например, приостановление Президентом РФ де ятельности Конституционного Суда РФ в 1993—1994 гг.).

17. Переформирование состава органа. Например, согласно Фе деральному закону 1997 г. «Об основных гарантиях избиратель ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» есть такая санкция, как расформирование избиратель ной комиссии, комиссии референдума (ст. 25) в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекших признание соответст вующей избирательной комиссией недействительными итогов го лосования либо результатов выборов. Расформирование избира тельной комиссии производится судом.

Может быть переформирование одним органом состава другого органа (например, Президентом — Правительства) или своего органа (например, Советом — своего президиума).

18. Отмена решения одного органа другим органом. Например, Президент РФ вправе отменить постановление или распоряжение Правительства РФ, противоречащее Конституции РФ, федераль ному закону, указу Президента РФ. Вышестоящая избирательная комиссия может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, не соответствующее закону.

Особый вариант — признание акта противоречащим Конституции РФ с последующей отменой акта самим издавшим органом, а если он этого не сделал — то вышестоящим органом. Например, Комитет конституционного надзора СССР (КРН) имел право признавать законы и иные акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен был отменить акт. Если он этого не делал, ККН обращался к вышестоящему органу для отмены.

19. Отмена органом акта своего руководителя. Например, Го сударственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоря жения председателей палат.

20. Отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. К сожалению, с этой санкцией у нас нет полной ясности. С одной стороны, и конституционные, и обычные суды вправе признавать соответствующие акты недейст вующими, а их положения утратившими силу. Однако, с другой стороны, Конституционный Суд РФ выразил позицию, смысл которой состоит в том, что это еще не означает отмены акта.

Решение об отмене должен принять ссютветствующий орган (т.е.

либо тот, кто акт принял, либо вышестоящий по отношению к нему орган). Такой подход спорен и на практике вызывает нема ло проблем.

21. Недоверие правительству со стороны парламента, отказ в доверии, В реализации этой меры конституционно-правовой от ветственности могут быть разные варианты: только выразить недоверие, отчего юридические последствия могут возникнуть или не возникнуть (Государственная Дума — Правительство РФ);

выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране представительные органы, как правило, такой возможности не имеют); выразить недоверие, что означает уход органа исполни тельной власти в отставку, так как другого пути для него нет, т.е. вынудить уйти в отставку (этот вариант предусмотрел Феде ральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации»).

К сожалению, на уровне Конституции РФ вопросы выражения недоверия-доверия решены хуже, чем применительно к субъектам РФ. Во-первых, выражение недоверия или отказ в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы согласно ст. 117 Конституции РФ может кончиться не отставкой Правительства, а роспуском Государственной Думы. Если иметь в виду то, что основой голосования является, как правило, качество работы Правительства, которое Дума считает неудовлетворительным, то роспуск палаты может быть отнюдь не мудрым государственным решением, к тому же влекущим огромные расходы страны на новые выборы. Во-вторых, Конституция не предусматривает возможности вотумов недоверия персонально отдельным членам Правительства РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти. Такие решения в практике Государственной Думы имели место, например постановления от 10 марта 1995 г. о выражении недоверия Министру внутренних дел, и.о. Генерального прокурора РФ. Но они были, образно говоря, сотрясанием воздуха и не вызвали какой-либо реакции Президента РФ.

Некоторые ученые склонны вообще считать, что выражение недоверия правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих государственных органов. С этим трудно согласиться. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти (см. об этом далее), депутаты исходят из общих конституционных принципов — необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятельности правительства есть своеобразная реакция парламента, она «отягощает» правительство и президента необходимостью определенных действий; она также «отягощает» парламент тем, что необоснованность его требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента.

22. Отставка правительства. Может выглядеть и как санкция, и как несанкция. Мерой конституционно-правовой ответственнос ти может быть и отставка отдельного члена правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав правительства. Как правило, решение об отставке пра вительства или отдельного члена правительства принимает глава государства. Но этому может предшествовать обращение самого правительства или соответствующего лица с просьбой об отставке.

23. Уход в отставку депутата под давлением обстоятельств и обвинений. Подобная мера может выглядеть как конституционноправовая ответственность, в этом плане она созвучна с вынуж денной подачей в отставку правительства, министра.

24. Отзыв депутата, выборного должностного лица избирателями. Характер этой меры как вида конституционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения. Больше дискуссий о другом — может ли она существовать в демократическом право вом государстве или нет. Практика России говорит о том, что с окончанием эпохи Советского государства имел место отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отношений отзыв снова стал востребованным. К сожалению, во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом. Таким образом, главными мотивами возвращения отзыва стали качество деятельности и нарушения законодательства, а отнюдь не идеологические мотивы.

25. Прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебно го приговора по решению соответствующего представительного ор гана. Дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция человека не имеет места. Дело в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти. К сожалению, этот принцип сейчас нару шается. Но, думается, рано или поздно он получит однозначное решение, причем не в пользу этих лиц.

26. Прекращение полномочий депутата по решению представи тельного органа, если он не должным образом исполняет свои полно мочия. Такая санкция может применяться, если она предусмотре на Основным законом, актом о представительном органе или его депутатах. На практике есть примеры подобных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п. «б» ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерально го закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государ ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

с 6 октября 1995 года досрочно прекратила полномочия депутата Государственной Думы Мавроди СП. «в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности».

27. Процессуальные санкции, вытекающие из деятельности пред ставительных органов. Это могут быть предупреждение, замеча ние депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение мик рофона, удаление из зала заседаний депутата. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, находящихся в зале заседа ний.

В палатах Федерального Собрания есть свои, специфические санкции. Например, по решению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты, если он нарушает положения Регламента, могут быть переданы другому лицу до окончания рассмотрения данного вопроса (ч. 5 ст. 55 Регламента Совета Федерации). Исключение из фракции ее решением предусмотрено в Регламенте Государственной Думы.

28. Лишение депутатского вознаграждения. Постановлением Государственной Думы от 11 марта 1995 г. «О лишении месячного вознаграждения депутата СП. Мавроди» было предусмотрено за систематическое неучастие в заседаниях Государственной Думы лишить депутата СП. Мавроди месячного денежного вознаграждения.

Хотя выше дан достаточно широкий перечень мер конституционно-правовой ответственности, а параллельно обсуждалось, что следует или не следует относить к ним, некоторые вопросы все-таки остаются, и хотелось бы кратко на них остановиться.

А. В федеративном государстве, тем более в условиях России, неизбежно возникает проблема ответственности сторон в федеративных отношениях, или, как ее назвал И.Н, Барциц, федеративной ответственности. Полной ясности в этом вопросе нет и в понимании самого характера ответственности, и в перечне ее мер.

Прежде всего, надо определить возможности федерального вмешательства в дела субъектов РФ. Их набор достаточно большой:

—принятие мер к отмене правового акта, действия органа госу дарственной власти, высшего должностного лица, субъек —приостановление действия правового акта;

—представление и предупреждение органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта РФ;

—временное введение особого режима правления на территории субъекта РФ;

—приостановление осуществления полномочий высшего долж ностного лица субъекта РФ;

—досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта РФ;

—временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъек —введение чрезвычайного положения на территории субъекта РФ или части этой территории;

—введение военного положения на территории субъекта РФ или части этой территории;

—временное введение прямого федерального правления на терри тории субъекта РФ;

—использование расположенных на территории субъекта РФ вой сковых формирований и ввод дополнительных войсковых фор мирований на территорию субъекта;

меры материального и финансового воздействия1.

Отдельные из перечисленных мер уже введены, остальные пока существуют в теории конституционного права. Принудительный характер мер очевиден, оценка соответствующего поведения субъекта РФ или его органов тоже. Правда, предметом дискуссии является вопрос о том, надо ли считать любые принудительные меры санкциями, и к области федерального вмешательства он имеет прямое отношение. Например, введение чрезвычайного положения, ввод войск, отказ в переводе бюджетных средств некоторые исследователи считают не санкциями, а предупредительными административно-правовыми средствами, они должны помочь субъектам РФ выправить положение. Однако ликвидация органов государственной власти субъекта РФ и введение прямого президентского правления на его территории будут уже конституционно-правовыми санкциями.

Б. Поскольку речь зашла о конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, надо ответить и еще на некоторые вопросы. В частности, может ли быть такая конституционно-правовая санкция, как исключение субъекта из федерации? Теоретически можно допускать существование такой санкции, в российской газетной публицистике высказывалось предложение об исключении Чечни из состава Российской Федерации. Практически же это трудно себе представить, тем более что подобная мера может означать дискредитацию государством, применившим такую санкцию, самого себя в глазах мирового сообщества.

Нельзя обойти и такой вопрос, как возможность ликвидации субъекта федерации в виде конституционно-правовой санкции, с передачей его территории в состав иного субъекта. В истории СССР применение подобной санкции имело место, например, в отношении автономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Наконец, если уж не обходить все печальные события, то можно назвать и такую меру конституционно-правовой ответственности, как депортация целых народов (крымских татар, чеченцев и др.) или больших групп населения (из Литвы и др.).

Отрицать то, что такие меры применялись, нельзя; можно спорить теоретически, считать ли это конституционно-правовой оъ~ См., в частности: Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Кондрашев ЛА. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999; Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. № 6.

ветственностью или применением средств административно-правового (хотя речь фактически идет не о праве, а о произволе) принуждения. Будем надеяться на то, что останется лишь отвлеченный разговор о подобных мерах, не будет никогда практики их применения.

В. Договорная практика перераспределения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления заставляет говорить о таких мерах конституционно-правовой ответственности, как приостановление осуществления переданного (делегированного) полномочия или изъятие (возвращение себе) переданного полномочия.

Например, согласно Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможна передача государственных полномочий органам местного самоуправления. Ряд субъектов РФ принял свои законы о порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Эти законы субъектов зачастую предусматривают, что в случае недолжного осуществления переданных полномочий органом местного самоуправления передавший орган государственной власти субъекта РФ может приостановить осуществление полномочия органом местного самоуправления или даже изъять назад это полномочие.

Например, Закон Калининградской области от 9 октября 1997 г.

в редакции от 2 июня 1998 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований в Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области» называет такие основания для изъятия ранее переданных полномочий:

а) решения представительных органов местного самоуправления об отказе от исполнения переданных органам местного самоуп равления государственных полномочий;

б) невозможность обеспечения ранее переданных государствен ных полномочий необходимыми материальными и финансовы ми полномочиями;

в) неоднократное признание судом недействительными актов местного самоуправления, связанных с реализацией передан ных государственных полномочий;

г) заключение комиссии о неисполнении или ненадлежащем ис полнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

Очевидно, что в случаях «а» и «б» речь не идет об ответственности. Правда, не совсем понятно, в каких случаях и по каким основаниям представительный орган местного самоуправления принимает решение об отказе от осуществления государственных полномочий и что делает орган государственной власти: спокойно «проглатывает» такую информацию, дает ей негативную оценку и т.д.? Но во всяком случае ясно то, что каких-то санкций для органа местного самоуправления здесь не просматривается. Однако в случаях «в» и «г» конституционно-правовая ответственность видна.

Г. Возникает и такой вопрос: можно ли считать мерой конституционной ответственности отказ в принятии решения? Например, отказ в принятии в гражданство, отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, признать акт не соответствующим Конституции РФ и т.д.? Полагаем, что это не будут меры конституционно-правовой ответственности. Иначе говоря, не любое действие и не любое негативное последствие есть конституционно-правовая ответственность. Например, отмена решения о принятии в гражданство есть санкция, поскольку получивший гражданство представил ложные документы или сведения. А вот отказ в приеме в гражданство является зачастую констатацией факта, например, лицо проживает достаточный срок на территории РФ и не имеет оснований для сокращения этого срока. Даже если принимается во внимание предшествующее поведение лица (например, состояние в организациях, не соответствующих конституционным принципам РФ), то это тоже лишь констатация факта и не более того.

Д. Можно ли считать мерой конституционно-правовой ответственности невозврат избирательного залога, если кандидат или избирательное объединение, избирательный блок не набрали необходимого большинства голосов? Нет, это тоже не санкция, поскольку никаких неправомерных действий, нарушения закона с их стороны не было. Наоборот, они действовали в соответствии с законом, но не набрали необходимого числа голосов.

Как известно, кандидаты и избирательные объединения, блоки, не набравшие должного процента голосов избирателей, обязаны возвратить все средства, выделявшиеся им из государственных или муниципальных источников на предвыборную агитацию в средствах массовой информации. Этот возврат средств также не является мерой конституционно-правовой ответственнссти, он не означает негативной оценки их деятельности.

. Требует осмысления и вопрос о применении санкции в ответ на санкцию. Например, по законодательству Казахстана депутаты, возбудившие импичмент Президента, в случае неудачи отрешения его от должности сами лишаются своих полномочий.

Выше говорилось, что Российская Федерация может применить такую санкцию в отношении субъекта, как отказ от передачи полномочий субъекту по двухстороннему договору, если субъект не исполняет условий договора. Но ведь такое же действие можно предположить и со стороны субъекта РФ, если Российская Федерация не соблюдает условий. И не ясно, будет ли это тоже ответственность?

Таким образом, вопросы, условно говоря, регрессной ответственности в конституционном праве также требуют исследования как по основаниям, так и по механизму их применения.

5. Субъекты конституционно-правовой ответственности Разговор о видах мер конституционно-правовой ответственности в определенной степени дал ответ на вопрос о том, в отношении кого применяется конституционно-правовая ответственность, кто может стать «жертвой» соответствующих мер. Практически это почти все субъекты конституционно-правовых отношений. Остается лишь несколько субъектов данных отношений, по которым трудно сделать вывод о том, что к ним могут быть применены меры негативной конституционно-правовой ответственности. Это народ, нация, государство.

Вне сомнения, применительно к этим субъектам можно говорить о том, что они несут позитивную конституционно-правовую ответственность первого вида, т.е. ту, в основе которой внутреннее осознание субъектом конституционного права своей ответственности за судьбы власти, страны, людей. Но предположить негативную конституционно-правовую ответственность названных субъектов трудно. Конечно, можно вспомнить депортацию наций (народов), но это была незаконная мера, а мы говорим о цивилизованной конституционно-правовой ответственности.

В последнее время в России юристы ведут речь о том, что существует ответственность государства, ссылаются на отдельные решения Конституционного Суда РФ, которыми такая ответственность признана возможной. Однако здесь есть два момента, которые требуют ясности.

Во-первых, Конституционный Суд как орган государства вряд ли вправе установить ответственность государства. По крайней мере это может сделать Конституция государства, принятая либо самим народом, либо соответствующим органом власти, действующим от имени народа (и государства).

Во-вторых, возникает вопрос о том, что за ответственность несет государство? Если ответственность по материальным обязательствам, то причем здесь конституционно-правовая ответственность? Если ответственность и санкции, применяемые в международном праве, это опять же международно-правовая, а не внутренняя конституционно-правовая ответственность. Поэтому получается, вольно или невольно, что разговор об ответственности государства сводится к провозглашению им собственной позитивной ответственности за свою политику, свои обязательства, да и деятельность своих органов.

6. Проблема вины Актуальной является проблема вины при применении мер конституционной ответственности.

Первый ее аспект — наличие вины у субъекта, представленного индивидом. Здесь в одних случаях она может иметь место в виде конкретного умышленного — юридически оцениваемого — деяния. В других — деяния длящегося, причем строго правовой вины нет. Например, депутат старается, но не может успешно выполнять депутатские обязанности. Что делать в этом случае:

отзывать или не отзывать депутата? (Сейчас склоняются к тому, чтобы не отзывать, значит, к мукам одного неудачника добавляются и мучения тысяч его избирателей.) В третьих случаях вины в правовом смысле вообще нет, чего-то не сделал субъект как политик.

Второй аспект — как быть с виной при ответственности коллективного субъекта. Причем, если применяется такая мера, как отмена незаконного акта, то хотя бы ясно, что в основе ее лежит незаконное действие. Но как при этом отвечают те, кто готовил и принимал незаконное решение?

Третий аспект — как быть с виной, если санкция наступает при строго правомерном поведении субъекта. Например, Государственная Дума, трижды не давшая согласия Президенту РФ на кандидатуру" Председателя Правительства РФ, распускается им.

За что? Что она нарушила? Дважды выразив недоверие Правительству в строгом смысле ст. 117 Конституции РФ, она опять же выносит приговор себе. Выше частично говорилось о том, что субъект конституционного права, действуя определенным образом и вызывая к жизни соответствующие правоотношения, должен предполагать для себя последствия этих правоотношений, но последствия, вытекающие из политической оценки его поведения. Иначе говоря, остается извечным вопрос о соотношении политической и правовой ответственности, о применении мер юридической ответственности за строго политические действия.

Четвертый аспект — как быть с виной, если санкция применяется к одному субъекту, а последствия ощущают на себе иные субъекты. Например, по вине избирательных комиссий и части избирателей выборы признаны недействительными. А последствия сказываются на всех избирателях. Правда, в этом случае всегда можно сказать избирателям; вы виноваты тем, что косвенно попустительствовали возникновению соответствующих ситуаций, например, не сделали все так, чтобы не только на ваших конкретных избирательных участках, но и на соседних не было нарушений законодательства о выборах. Но натяжка здесь очевидна: никто не привлекает к уголовной ответственности родителей, если их дети совершили тяжкие преступления; можно привести доводы и применительно к конституционному праву, например, не запрещают партию, чьи кандидаты фальсифицировали выборы в конкретных избирательных округах.

Пятый аспект — не всякое неблагоприятное последствие не только не порождает вины, но и не рассматривается как санкция.

Как уже говорилось, невозврат избирательного залога, обязанность возврата денег, истраченных на рекламу в СМИ, части расходов кандидатом, без уважительных причин отказавшимся от участия в выборах, — все это заставляет еще раз задуматься над соотношением «репрессивного» фактора и просто отрицательных последствий в конституционно-правовых отношениях. Тем более что многое здесь отнюдь не однозначно, аргументы тут же находят контраргументы, например, почему отказ в регистрации кандидата, представившего неполные или неправильные данные либо недостаточное количество подписей избирателей, считать конституционно-правовой санкцией (хотя все же очевидно почему: представление неправильных данных или меньшего числа подписей есть нарушение закона, а потеря залога есть результат как раз закономерных действий, образно говоря, никто не назовет страдальца, потерявшего деньги на тотализаторе на ипподроме, понесшим материальную ответственность).

В целом можно констатировать, что проблем конституционноправовой ответственности много. И по мере развития конституционного права будут возникать новые проблемы, так же как и пути их решения.

Судья Конституционного Суда РФ профессор, доктор юридических наук Конституционная ответственность:

Проблема конституционной ответственности привлекает всеобщее внимание в обновляющемся российском обществе, в научной среде. Следует отдать должное тем ученым, которые в течение ряда последних десятилетий ставили и разрабатывали проблемы конституционной ответственности (С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, Ф.М. Рудинский). Отрадно, что появилась плеяда ученых, посвятивших свои исследования новым аспектам этой актуальной темы конституционализма (В.А. Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, Д.Т. Шон и др.).

В современный период, когда конституция и конституционное право стали факторами реальной жизни, составной частью процесса формирования свободного гражданского общества, правового социально ориентированного государства, отношения по реализации конституционной ответственности становятся предметом всестороннего конституционно-правового (уставного) и законодательного регулирования. По существу сейчас идет активный процесс формирования института конституционной ответственности в российской правовой системе.

Государственно-правовая практика ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем конституционной ответственности. Однако осмысление указанных проблем идет в рамках ранее сложившихся представлений, многие из которых нуждаются в коренном пересмотре, а некоторые из них нужно просто отвергнуть.

Исследование природы, содержания, назначения конституционной ответственности и многих других вопросов непосредственно связано с определением системы современного российского права и законодательства и места в ней Конституции и конституционного права.

Между Конституцией как нормативным актом высшей юридической силы и конституционным правом нельзя ставить знак равенства, с одной стороны, а также необоснованно расширять предмет и содержание конституционного права как отрасли — с другой.

На наш взгляд, предмет и содержание конституционного права неоправданно расширено за счет государственного права, включающего парламентское право, административное (регулятивное) право и судебное право, регулирующих отношения по организации и функционированию законодательной, исполнительной и судебной власти.

Содержание конституционного права определяется Конституцией и другими учредительными нормативными актами (например, внутригосударственными договорами, конституциями (уставами) субъектов РФ). Применительно к конституционному праву России его содержание, возможно, конкретизируется и развивается федеральными конституционными законами и конституционными обычаями. И, несомненно, источником конституционного права служат решения и содержащиеся в них правовые позиции органов судебного конституционного контроля, имеющие юридическую силу, равную юридической силе самой Конституции.

Конституция и конституционное право носят надотраслевой характер, и в силу этого они устанавливают основы отраслей частного и публичного права, в том числе основы ответственности в частном и публичном праве, т. е. основы частноправовой и публичноправовой ответственности.

Конституционные основы, регулирующие отношения ответственности в частном и публичном праве, должны найти адекватное выражение, конкретизацию и развитие в нормах отраслевого (текущего) законодательства. При этом текущее (отраслевое) законодательство не должно противоречить конституционным основам юридической ответственности.

На обеспечение соответствия конституционным основам норм отраслевого (текущего) законодательства, регулирующих отношения юридической ответственности, и направлен конституционный контроль, осуществляемый органами конституционного правосудия в Российской Федерации. Однако Конституционный Суд РФ не только снимает возникающие противоречия между ними, но и обогащает характеристику конституционных основ юридической ответственности, развивает отдельные элементы их содержания.

Конституция РФ закрепила общие и специальные принципы юридической ответственности, определила объективную сторону ряда составов правонарушений, за которые должна быть установлена юридическая ответственность (ч. 4 ст. 3, ч. 3 ст. 41), основания и меры конкретных видов юридической ответственности—от конституционной до уголовной, принципы и другие основы юрисдикционного процесса, формы (виды) судопроизводства, установила меры юридической ответственности, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, возмещение причиненного вреда, справедливое наказание за правонарушение.

На наиболее полное раскрытие конституционных основ юридической ответственности направлена деятельность Конституционного Суда РФ в случаях официального толкования им Конституции РФ, выявления конституционного смысла положений отраслевого (текущего) законодательства о юридической ответственности с учетом соответствующей правоприменительной практики.

Конституционный Суд РФ, исходя из конституционных положений, сформулировал принцип возмещения нанесенного ущерба в полном объеме как общий принцип ответственности, характерный не только для гражданского права, но и для трудовых отношений, при причинении ущерба гражданам действиями властей.

Действие принципа полного возмещения ущерба не может быть ограничено по кругу субъектов, которым нанесен ущерб, т.е.

недопустима какая-либо дискриминация. В этом случае указанный принцип действует в единстве с принципом равенства всех перед законом и судом (см.; постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г., от 23 мая и 31 июля 1995 г., от 11 марта 1996 года, от 1 декабря 1997 г. и др.).

Конституционная ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности. Конституционной либо конституционно-уставной ответственностью можно считать лишь ту, которая непосредственно предусмотрена Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими источниками конституционного права. Конституционная ответственность в таком понимании не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет надотраслевую, особую природу.

Природа и характер конституционной ответственности определяют специфику ее целей и функций. Целями конституционной ответственности является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, охрана действия Конституции, восстановление конституционного правопорядка и законности, справедливое возмездие (наказание) для нарушителей требований Конституции со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.

Наряду с конституционной ответственностью, на наш взгляд, следует различать государственно-правовую (в ее рамках — парламентскую, ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публичноправовой ответственности, а также отраслевые виды частноправовой ответственности (гражданскоправовую и др.), устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ, другими нормативными актами. ' Конституционная ответственность имеет позитивный (положительный) аспект, можно сказать, что он превалирует в ее содержании.

Установление Конституции и конституционного права как базовой отрасли правовой системы рассчитано на безусловное их соблюдение, исполнение, использование и применение всеми субъектами права, на известную их социально-правовую активность. Конституционная ответственность есть активная позиция государства, всех ветвей государственной власти, конституционных органов и должностных лиц по соблюдению принципов верховенства Конституции РФ, ее непосредственного действия на всей территории Российской Федерации, реализации конституционных принципов и норм в текущем (отраслевом) законодательстве, в судебной и иной правоприменительной практике.

Конституционный Суд РФ неоднократно признавал позитивный аспект конституционной ответственности Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод граждан, предусмотренных ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, например, в случаях использования им специальных («скрытых») полномочий (постановления от 11 декабря 1998 г., от 1 декабря 1999 г.). Одновременно Конституционный Суд указывал на необходимость в ряде случаев активного поведения Президента РФ в обеспечении им согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (Постановление от 11 декабря 1998 г.), а также в использовании согласительной процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, что предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции РФ (Постановление от 10 сентября 1993 г.).

Конституционная ответственность выступает в двух ипостасях, как восстановительная (защитная) и репрессивно-карательная (штрафная, наказательная).

К сожалению, в отечественной юридической науке не проводится различие указанных форм (видов) конституционной ответственности, что приводит к не очень продуктивным дискуссиям, например, по вопросам оснований, мер и последствий наступления конституционной ответственности.

Всегда ли основанием конституционной ответственности является конституционное правонарушение с таким его обязательным элементом, как вина правонарушителя; являются ли мерами конституционной ответственности выражение недоверия правительств ву, досрочный роспуск парламента, отзыв депутата, отмена неконституционного правового акта и т.д. — вот те вопросы, которые решаются в литературе неоднозначно и вряд ли могут быть конструктивно решены без учета различия видов (форм) конституционной ответственности.

В основном авторы, выступающие по проблемам конституционной ответственности, строят теорию конституционной ответственности, имея в виду ответственность репрессивно-карательного (штрафного) характера. Однако выводы, правильные по отношению к этому виду конституционной ответственности, не могут быть в полной мере применимы к конституционной ответственности защитного характера, направленной на восстановление конституционного правопорядка.

Отмена неконституционного или незаконного правового нормативного акта означает устранение ошибки в законотворчестве и представляет собой по своей юридической природе средство зашиты, восстановления конституционного правопорядка, имеет целью побудить законодателя заново отрегулировать общественные отношения с учетом требований Конституции РФ, законов и правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Отстранение и освобождение от должности должностного лица по мотивам несоответствия требованиям, предъявляемым к лицу для занятия этой должности, отсутствия профессионализма, утраты доверия, неспособности длительное время осуществлять обязанности по состоянию здоровья, отзыв депутата в силу его бездеятельности есть средства восстановления конституционного правопорядка. Указанные средства не являются мерами возмездия (кары, наказания).

Конституционная — репрессивно-карательная — ответственность наступает за виновное нарушение конституционных норм, конституционный деликт. Перечень оснований конституционной ответственности репрессивно-карательного характера не так уж велик.

Наиболее распространенной карательной мерой конституционной ответственности является отрешение от должности (импичмент) главы государства, а также отрешение от должности других высших должностных лиц государства. Основанием применения указанной меры конституционной ответственности к указанным лицам служат нарушение требований Конституции и законов, совершение государственной измены либо других опасных преступлений.

Основанием карательной (репрессивной) конституционной ответственности высших должностных лиц государства, депутатов, судей могут быть аморальные поступки, действия, нарушающие присягу, подрывающие авторитет государственной власти, только при условии указания на это в самом источнике конституционного права.

Карательными мерами конституционной ответственности по действующей Конституции РФ и конституциям (уставам) субъектов РФ являются:

- отрешение от должности Президента РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции РФ;

— отрешение от должности глав администраций субъектов грубое, систематическое нарушение Конституции РФ, консти туции (устава) субъекта РФ, законов РФ и законов субъектов РФ за невыполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ;

- досрочное прекращение полномочий органов местного самоуп равления и их должностных лиц за конституционные (устав ные) правонарушения;

— роспуск (запрет) политической партии, общественного движе ния, объединения граждан, цели или действия которых на правлены на насильственное изменение основ конституционно го строя, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.д.

Мировая практика знает и иные меры карательной (репрессивной) конституционной ответственности.

Деятельность Конституционного Суда РФ, равно как и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, прежде всего и главным образом направлена на восстановление конституционного правопорядка и законности, применение мер конституционной правовосстановителыюй ответственности.

В постановлениях Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. и от 1 декабря 1997 г. определена конституционная ответственность государства в виде возмещения ущерба, причиненного гражданам в результате воздействия радиации, на основе закона в виде комплекса компенсационных выплат и льгот при реализации ряда прав (на пенсию, на жилье, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду и др.).

В результате воздействия радиации, как указал Конституционный Суд РФ, были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и как следствие этого другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.

Возмещение ущерба, нанесенного гражданам в результате чернобыльской катастрофы, в конституционно-правовом смысле осуществлено всеобщим методом, т.е. путем издания специальных законов (от 15 мая 1991 года, от 18 июня 1992 г. и от 24 ноября 1995 г.), установивших компенсацию для всех лиц, находящихся на загрязненных радиацией территориях (дифференцированных по зонам), конкретные способы возмещения вреда в виде денежных и иных компенсаций, других доплат к социальным выплатам, льгот и преимуществ, в своей совокупности призванных (с учетом наличия у государства материальных средств) наиболее полно возместить ущерб (не исчисляемый в каждом конкретном случае), нанесенный здоровью, имуществу граждан. Возмещение ущерба в данном случае осуществляется, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ, на основании принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.

Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из принципа стабильности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством, пришел к выводу, что признанный государством объем возмещения вреда не должен быть меньшим по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается во всяком случае снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско-правовом порядке.

Практика современного конституционализма показывает, что проблема конституционной ответственности для современной России является не просто актуальной, она злободневна. Общественностью в научной литературе, в средствах массовой информации ставится вопрос о развитии института конституционной ответственности глав республик, глав администраций краев и областей и других субъектов РФ, высших должностных лиц РФ и ее субъектов, органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов, законов субъектов РФ, за невыполнение решений Конституционного Суда РФ и других судебных инстанций, о создании действенного механизма реализации института конституционной ответственности. В этом ряду стоит и проблема исполнения решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Эти вопросы, бесспорно, назрели. Они могут быть решены законодателем при условии соблюдения им действующих основ конституционного строя в Российской Федерации, а также правовых позиций Конституционного Суда Отрешение и отстранение от должности глав исполнительной власти субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации предусматривают досрочное прекращение полномочий главы исполнительной власти в качестве меры ответственности в случаях вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении губернатора (п. 2 ст. 39 Устава Тюменской области) либо вступления в законную силу приговора суда, предусматривающего наказание в виде лишения свободы (п. 1 ст, Устава Ханты-Мансийского автономного округа). В качестве меры уставной ответственности отрешение главы исполнительной власти от должности закреплено в уставах Калининградской, Курской, Тамбовской областях и ряда других субъектов РФ в случаях совершения преступления, неоднократного (грубого, умышленного) нарушения Конституции РФ, федеральных законов, устава и законов области.

Исходя из занимаемого главой администрации субъектов РФ места в системе органов государственной власти, а также их конституционного (уставного) статуса, Конституционный Суд РФ в Постановлении от января 1996 г. указал, что основание и порядок отрешения (освобождения) главы администрации субъекта РФ от должности должны быть вескими, и с тем чтобы исключить возможность необоснованного отстранения, а тем более неконституционного способа присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий главы администрации субъекта РФ. При этом необходимо исключить любые факторы, которые не обеспечивали бы непрерывность и стабильность осуществления полномочий глав администраций субъектов РФ, препятствовали нормальному функционированию институтов власти.

Конституционный Суд РФ признал, что отрешение (освобождение) главы администрации от должности возможно лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления. Конституционная (уставная) ответственность главы исполнительной власти субъекта РФ не ставится в непосредственную и единственную связь с решением представительного (законодательного) органа субъекта РФ.

Досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления как мера их конституционной (уставной) ответственности. В Постановлении от 16 октября 1997 г. Конституционный Суд Российской федерации, выявляя конституционный смысл оспариваемых норм федерального закона, пришел к выводу, что институт досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как меры конституционной (уставной) ответственности правомерен при соблюдении ряда условий, а именно: необходимы повышенные гарантии законодательного регулирования на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц; основание указанной меры конституционной (уставной) ответственности, т. е. противоправное поведение органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, должно быть соразмерным; указание основания должно быть объективно установлено в судебном порядке; при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц одновременно назначаются новые выборы последних.

К сожалению, для интенсивной законодательной деятельности по регулированию отношений конституционной ответственности нет достаточных научных предпосылок. Теория конституционной ответственности отстает от потребностей государственно-правовой практики.

Перспективными направлениями исследования общетеоретических проблем конституционной ответственности, на наш взгляд, являются:

- виды (формы) конституционной ответственности, их особенности, основания наступления;

- меры конституционной ответственности в соотношении с иными правовыми формами государственного принуждения (мерами превенции, пресечения, процессуального обеспечения и др.);

—цели, функции и принципы (общие и специальные) конститу ционной ответственности;

—конституционная ответственность как институт материального права, его связь с другими отраслевыми институтами в частном и публичном праве;

—конституционная ответственность как явление субъективного права (стадии конституционной ответственности от момента возникновения и до момента прекращения или освобождения);

—основания исключения и освобождения от конституционной ответственности;

—процессуальные формы конституционной ответственности, конституционное судопроизводство как вид юрисдикционного процесса.

Председатель Конституционного Суда Конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности В литературе даются различные определения юридической ответственности, однако суть их в основном сводится к тому, что это — применение к лицам, совершившим правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения с соблюдением установленной процедуры1. Большинство ученых склоняются к выводу, что юридическая ответственность — это реакция государства на уже совершенное правонарушение2. И в том и в другом определении прослеживается мысль об обязанности лица в результате ответственности претерпевать определенные лишения государственно-властного характера.

В последние годы все большее развитие получает мнение, разделяемое и автором настоящей статьи, в соответствии с которым ответственность включает и позитивный аспект, заключающийся в обязанности осуществления предусмотренной правом Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 465;

Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пигалкина. М., 1996. С. 319.

Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 241;

Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

С. 130-135.