Эдвард Иффт

СЛЕДУЮЩИЕ ШАГИ В РОССИЙСКО АМЕРИКАНСКОМ

ПРОЦЕССЕ СОКРАЩЕНИЯ ВООРУЖЕНИЙ1

Переход Белого дома под контроль администрации президента Барака Обамы и неко

торые другие аспекты международной ситуации предвещают оживление процесса

ограничения вооружений как в глобальном масштабе, так и на уровне двусторонних до

говоренностей между Россией и США. В декабре 2009 г. истекает действие договора СНВ. Все меньше времени остается до конференции 2010 г. по рассмотрению дейст вия Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Не терпит отлагательств решение проблем, связанных с ядерными программами Ирана и Северной Кореи. Же невская конференция по разоружению вот уже почти 13 лет не приносит ровным сче том никаких результатов. А в США, Великобритании и других странах (в том числе и в России) растет понимание неоправданности и опасности ситуации, при которой тыся чи ядерных боеголовок до сих пор остаются в развернутом состоянии, а еще тысячи на ходятся в резерве.

Й И

НОВЫЕ ЦЕЛИ

Р Президент Обама обозначил очень достойную новую цель, когда заявил следующее: «Я А буду добиваться реальных и контролируемых сокращений всех видов американских Т и российских ядерных вооружений – как развернутых, так и неразвернутых, как страте гических, так и нестратегических. Я также буду развивать сотрудничество с другими Н ядерными державами с целью резкого сокращения запасов ядерного оружия на плане Е те к концу моего президентского срока. В качестве первого шага я намерен искать со М гласия России на продление действия основных механизмов мониторинга и верифика ции, содержащихся в договоре СНВ 1, до того, как срок его действия истечет в декаб М ре 2009 г.».

О Идея серьезного сокращения ядерных вооружений с перспективой их полной ликвида К ции находит в США все большую поддержку. Новую жизнь в эту идею вдохнули Джордж Шульц, Генри Киссинджер, Сэм Нанн и Вильям Перри – сначала в двух своих статьях в газете The Wall Street Journal, а затем в книге «Возвращаясь к Рейкьявику». Важный вклад в развитие этой идеи недавно внесли публикации серии Adelphi Международно го института стратегических исследований под авторством Джорджа Перковича и Джеймса Актона и статья Иво Лодала и Яна Даалера в журнале Foreign Affairs. Кроме того, Инициативой по сокращению ядерной угрозы (NTI) вскоре будет опубликовано серьезное исследование, содержащее подробный анализ сложных проблем верифика ции, которые возникнут на пути к резкому сокращению ядерных вооружений.

Очень полезный вклад внесла и Великобритания, чью позицию обозначила Маргарет Бекетт на конференции Карнеги по ядерному разоружению в 2007 г. Дез Браун и Дэ ИНДЕКС БЕЗОПАСНОСТИ № 2 (89), Том вид Милибэнд также неоднократно высказывались на эту тему. Великобритания и Нор вегия в сотрудничестве с Информационным центром по технологиям контроля (VERTIC) уже начали работу над решением сложных задач мониторинга, с которыми мы столк немся. Великобритания также предложила собрать представителей военных исследо вательских центров ядерных держав для обсуждения технических аспектов данной проблемы – и предложение это следует поддержать. Хорошо продвигалась работа и в рамках трехсторонней инициативы с участием США, России и МАГАТЭ. Сейчас эта ра бота застопорилась, однако ее следует возобновить.

В России также ведется полезная работа в этом направлении, например, Центром поли тических исследований (ПИР Центром) и Московским центром Карнеги.

ЧТО ДЕЛАТЬ С ДОГОВОРОМ СНВ?

Неотложной задачей является поиск замены Договору СНВ до того, как истечет срок его действия 5 декабря 2009 г. Существует четыре основных варианта:

СНВ минус: снизить уровни ограничений и упростить верификационный режим договора;

СНВ плюс: снизить уровни ограничений и добавить необходимые механизмы ве рификации;

новый договор: заменить и СНВ, и СНП новым договором;

продлить СНВ: это запасной вариант на случай, если в 2009 г. не удастся вопло тить один из трех первых. Можно продлить СНВ на пять лет, что предусмотрено в самом договоре – при этом не потребуется каких либо формальных дополне ний к договору, которые бы подлежали ратификации американским Сенатом и российским парламентом.

Существует также возможность юридически согласовать продолжение выполнения только тех элементов режима верификации, которые стороны договора сочтут необхо димыми. Продление действия СНВ будет означать, что Украина, Беларусь и Казахстан сохранят статус стран участниц договора. Три остальных варианта являются двусторон ними.

Лучшим вариантом представляется замена СНВ и СНП новым договором. Но какой бы вариант ни был избран, остаются два основных вопроса: каков должен быть уровень стратегических ядерных вооружений и какой нужен режим верификации?

Что касается уровня ядерных вооружений, лучше всего его сократить приблизительно до 1000 развернутых стратегических боеголовок. Цель эта довольно амбициозная, и окончательная цифра может оказаться несколько выше. Однако если не удастся до биться сокращений до уровня не выше 1500 боеголовок, это вызовет глубокое разоча рование и негативную реакцию на саммите по ДНЯО в 2010 г. Впрочем, до какого бы уровня ограничений стороны ни договорились, хотелось бы отойти от странной практики установления диапазона предельного количества боеголовок, которая нашла отражение и в СНВ 2, и в СНП. Установление верхних ограничений в виде диапазона чи сел, а не конкретного предельного числа представляется нелогичным и непонятным.

Помимо ограничения количества боеголовок, должны также быть определенные огра ничения на средства доставки – межконтинентальные баллистические ракеты, баллис тические ракеты морского базирования и тяжелые бомбардировщики, чтобы облегчить верификацию и свести к минимуму риск нарушения договора. Кроме того, больше нель зя игнорировать неразвернутое и тактическое ядерное оружие, особенно в свете резко го снижения количества развернутых стратегических вооружений. Свет на эти сложные вопросы проливают книга «Возвращаясь к Рейкьявику» и выходящее вскоре исследова ние NTI. Стоит также подумать об открытии информации о размерах ядерных арсена

130 СЛЕДУЮЩИЕ ШАГИ В РОССИЙСКО АМЕРИКАНСКОМ ПРОЦЕССЕ СОКРАЩЕНИЯ ВООРУЖЕНИЙ

лов. В нынешних условиях нет никакой необходимости держать эти цифры в тайне. США и Россия могли бы первыми пойти на такой шаг и призвать остальные ядерные держа вы последовать своему примеру. Поначалу можно будет обойтись без верификации этих данных. Однако такой шаг поможет в деле укрепления доверия и создаст точку от счета для последующих сокращений.

Ничего особенного в цифре 1000 боеголовок нет. Просто 1000 – хорошая круглая циф ра. Сокращение количества боеголовок до такого уровня будет весьма значительным, и его хорошо воспримет мировое сообщество. Что еще более важно, с таким шагом, как сокращение боеголовок до уровня около 1000, согласятся даже те, кто не верит в воз можность полной ликвидации ядерного оружия, а может быть, и не считает эту ликвида цию необходимой. Кроме того, даже при снижении количества боеголовок до такого уровня останутся в силе следующие ключевые соображения:

система сдерживания продолжит функционировать в неизменном виде;

сохранится триада ядерных сил (силы наземного, воздушного и морского бази для обеспечения эффективного мониторинга достаточно будет того проверенно го режима верификации (или даже его упрощенной формы), который существует сегодня в рамках Договора СНВ;

США и Россия сохранят за собой намного более мощные арсеналы, чем любая При сокращении ядерных арсеналов до уровня ниже 1000 боеголовок на каком то эта пе эти четыре пункта уже не будут действительны, и количественные изменения перей дут в качественные. В таком случае, возможно, придется пересмотреть концепцию сдерживания, включая расширенное сдерживание. В вопросе о сдерживании нельзя со гласиться с некоторыми исследователями, которые считают, что данная стратегия – устаревший пережиток холодной войны, что она аморальна, что она бесполезна в борь бе с новыми угрозами и т.д. Сдерживание – фундаментальный аспект международной безопасности, и нужда в нем останется, даже если будет ликвидировано все ядерное оружие. Ошибка США и СССР заключалась в представлении о том, что для сдерживания понадобятся десятки тысяч ядерных боеголовок. Представление это было абсурдным и тогда, и уж тем более сейчас. По мере уменьшения роли ядерного оружия система сдерживания будет все больше зависеть от обычных вооружений. Необходимо разря дить региональные конфликты, а безопасность должна основываться на коллективных усилиях. Крайне важно будет добиться уважения к международным нормам в вопросах применения силы. Все это очень серьезные проблемы – нельзя допустить, чтобы наши ми усилиями мир превратился в арену неядерных войн. Никто не желает возвращения к Е ситуации, которую мы имели до 1945 г. Обычные вооруженные силы в перспективе бу дут играть комплексную роль в системе сдерживания. Уже сейчас раздаются преду преждения о том, что ликвидация ядерного оружия не должна привести к ситуации, ког да в мире существует серьезный дисбаланс обычных вооруженных сил. Этот аргумент, возможно, и стоит рассмотреть, но, тем не менее, он представляет собой подмену це лей, особенно когда аргумент этот приводят страны, которые уже десятилетиями высту пают за ликвидацию ядерного оружия.

Еще одним осложнением, с которым столкнулись бы США и Россия при сокращении ко личества боеголовок ниже 1000, является необходимость перехода от ядерной триады к наличию всего двух из теперешних трех видов ядерных сил. Понадобятся также более жесткие методы верификации. И, наконец, в переговоры необходимо будет вовлекать остальные ядерные державы, добиваясь от них согласия на сокращение их собствен ных ядерных арсеналов. Если же на самом деле удастся уменьшить количество боеголо вок на планете до крайне низких цифр, дополнительно возникнет еще целый ряд вопро сов. И хотя ликвидация самых последних на планете боеголовок – тема крайне интригу ющая, актуальной она станет очень нескоро и поэтому не должна доминировать в поли тической повестке дня.

ИНДЕКС БЕЗОПАСНОСТИ № 2 (89), Том

ВОПРОСЫ ВЕРИФИКАЦИИ

Режим верификации, прописанный в Договоре СНВ, чрезвычайно сложен, и если начать работу над ним заново, результат вряд ли получится точно таким же. Однако этот режим уже существует, и он работает. Поэтому, хотя режим этот и можно упростить, выбрасы вать из него лишние пункты нужно с большой осторожностью. Этот режим содержит в себе девять основных компонентов, ни одного из которых нет в Договоре СНП:

четкие определения, правила подсчета и более 100 соглашений и совместных за явлений, выработанных Совместной комиссией по соблюдению и инспекциям процедуры конверсии или ликвидации, которые делают сокращения необрати невмешательство в национальные технические средства контроля;

запрет на отказ в предоставлении данных телеметрии;

огромный архив данных – более 100 страниц в день обновляются через Центры по сокращению ядерной угрозы (NRRC), полное обновление архива происходит каждые шесть месяцев;

система уведомлений – 153 различных формата;

12 типов инспекций на месте плюс постоянный мониторинг периметра и входов выходов на Воткинском заводе;

7 совместных мероприятий в год;

уникальные идентификаторы плюс географические и операционные ограничения на мобильные МБР.

Нужно тщательно рассмотреть возможность внесения изменений в режим верифика ции, чтобы привести его в соответствие с современными условиями, которые намного благоприятнее условий 1991 г. Можно лишь предположить, что обе стороны вполне могли бы обойтись и меньшим количеством инспекций и уведомлений. Или, к примеру, неужели так уж необходимо отправлять уведомление каждый раз, когда тяжелый бом бардировщик перемещается с одной внутренней базы на другую? Кроме того, наверня ка можно договориться о менее обременительных и дорогих процедурах ликвидации без ущерба для их эффективности.

ПОДСЧЕТ БОЕГОЛОВОК

Без чего не обойтись в следующем соглашении, так это без согласованных правил под счета. В нижеприведенной таблице содержатся данные по состоянию на июль 2008 г. о количестве основных развернутых вооружений США и России, подсчитанных в соответ ствии с правилами Договора СНВ.

Таблица 1. Количество развернутых боеголовок США и России на июль 2008 г.

132 СЛЕДУЮЩИЕ ШАГИ В РОССИЙСКО АМЕРИКАНСКОМ ПРОЦЕССЕ СОКРАЩЕНИЯ ВООРУЖЕНИЙ

Министр обороны США Роберт Гейтс заявил, что Соединенные Штаты выйдут на опре деленный договором СНП уровень в 2200 развернутых ядерных боеголовок к 2010 г., а по некоторым сообщениям, США уже вышли на этот уровень. Однако договор СНП не содержит согласованных правил подсчета. Выходит, что результат подсчета по пра вилам СНВ отличается от результата, который получили США при подсчете боеголовок по собственным правилам СНП, почти на 3000 боеголовок. Резкое сокращение коли чества боеголовок потребует новых правил, которые более точно отражали бы реаль ность, чем правила СНВ. Однако необходимо будет подумать и о возможности верифи кации. В любом случае, не так уж важно, какие именно это будут правила, главное – что бы они были четкими и согласованными.

КОМПРОМИССЫ

Еще труднее будет договориться по вопросам, где уже существуют разногласия. Без их разрешения невозможен прогресс на пути к глубоким сокращениям с перспективой полной ликвидации ядерного оружия. Очевидно, что Соединенные Штаты должны будут ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), и президент Барак Обама уже высказал свое намерение пойти на такой шаг. США уже не настолько беспокоит масса боевой части российских ракет или структура российских ракетных сил, и Вашингтон мог бы пойти на либерализацию правил развертывания РГЧ (MIRV) боеголовок на МБР, в том числе на новой ракете RS 24. США также нужно более серьезно отнестись к обеспокоенности России относительно будущих систем ПРО, осо бенно тех, что развернуты вблизи российских границ. Вашингтон должен пойти на пре доставление определенных гарантий относительно будущих систем ПРО. Учитывая, что Европейский Союз уже опубликовал проект кодекса космических миссий, США также должны продемонстрировать непредубежденное отношение в этом вопросе и как ми нимум готовность обсудить проблему космических вооружений. Пока что все говорит о том, что администрация Обамы готова двигаться в этом направлении.

В свою очередь, России тоже нужно предпринять ряд шагов. В частности, Москве нужно более полно признать обеспокоенность США проблемой терроризма и государств из гоев. Сюда входит и понимание американских взглядов на ПРО. Обе стороны не раз вы ступали за сотрудничество в этой сфере – пришло время перейти от слов к делу и ре шить эту проблему, которая уже многие годы осложняет отношения двух стран. Россия также должна с большим пониманием отнестись к замещению небольшого количества ядерных боеголовок неядерными. В распоряжении обеих сторон имеется хорошо себя зарекомендовавшее оборудование (нейтронные детекторы) и процедуры, которые по зволяют отличить ядерные боеголовки от обычных. Конечно, когда боеголовок целых две тысячи, проблему можно снять, просто считая все эти две тысячи ядерными. Одна Е ко если интерес к замене ядерных боеголовок на обычные сохранится, то такой подход станет проблематичным при резком сокращении количества боеголовок. И, наконец, России нужно приступить к решению вопроса, связанного с ее обширным арсеналом тактических и достратегических ядерных боеголовок. Очевидно, что по мере сокраще ния стратегических боеголовок значение этого арсенала увеличится. Хорошим началом решения этой проблемы могла бы стать большая открытость в этом вопросе.

ДРУГИЕ ВОПРОСЫ

При рассмотрении возможности глубоких сокращений ядерного оружия на поверхность выходят сложные технические проблемы. Понадобятся механизмы контроля над уничто жением ядерных боеголовок и переработкой содержащихся в них ядерных материалов.

Полезная работа в этом направлении была проделана в рамках подготовки к выполне нию Хельсинкских договоренностей 1997 г. (СНВ 3). На решение эти вопросов направ лены и уже упомянутые совместные усилия Великобритании и Норвегии. Интенсивная работа в данной области пока что не требует принятия обязательств по сокращению ядерных арсеналов до какого то определенного уровня или их полной ликвидации.

ИНДЕКС БЕЗОПАСНОСТИ № 2 (89), Том Однако уже сейчас необходимо расширять инструментарий верификации, чтобы иметь на выбор несколько вариантов решения этой проблемы и дать нашим лидерам время на рассмотрение и отработку этих вариантов. Возникнут и политические проблемы.

К примеру, необходимо будет решить вопросы доступа, ответственности, налогов и т.д. – те вопросы, которые, в частности, мешали попыткам наладить сотрудничество по комбинату «Маяк».

Понадобятся также более эффективные механизмы решения вопросов по соблюдению условий договоров. Наши страны имеют в целом положительный опыт в этой области в рамках Договора СНВ и Договора о ракетах средней и малой дальности (РСМД).

Однако некоторые технические проблемы годами остаются нерешенными. По мере со кращения количества вооружений неминуемо возникнут вопросы с соблюдением и по требуется система по рассмотрению и решению этих вопросов, в справедливости и эффективности которой не было бы никаких сомнений.

Сейчас в течение года необходимо положить хорошее начало решению всех обозначен ных вопросов. Внимание также нужно уделить более широким многосторонним пробле мам распространения ядерного оружия, укрепления договора о нераспространении и борьбы с терроризмом. Следует приветствовать все те возможности, которые откры вают перед нами предстоящие задачи.

Примечание Взгляды и мнения автора в этой статье могут не отражать позицию правительства США или Джорджтаунского университета.