«РОССИЯ И КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ : проблемы и возможности под редакцией: Анны Корппоо, Жаклин Карас, Майкла Грабба РОССИЯ И КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ Программа по энергетике, окружающей среде и развитию (ранее Про грамма по ...»

РОССИЯ И КИОТСКИЙ

ПРОТОКОЛ :

проблемы и возможности

под редакцией:

Анны Корппоо,

Жаклин Карас,

Майкла Грабба

РОССИЯ И КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ

Программа по энергетике, окружающей среде и развитию (ранее Про

грамма по устойчивому развитию) Chatham House нацелена на

заблаговременное обсуждение на международном уровне проблем

энергетики, окружающей среды и развития, что позволит

правительствам, НПО, бизнесу принимать хорошо обоснованные решения, которые будут содействовать достижению устойчивого развития. Будучи независимой от каких либо лиц или идеологий, Программа работает, выполняя инновационные исследования по наиболее злободневным политическим проблемам, сводя воедино различные сценарии и подходы и вынося новые идеи на международный уровень обсуждения.

Программа получает базовую финансовую поддержку от различных компаний и организаций:

Amerada Hess Anglo American British Nuclear Fuels plc BG Group BP plc Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства Великобритании Министерство международного развития Великобритании Министерство промышленности и торговли Великобритании Exxon Mobil Министерство иностранных дел и по делам Содружества Великобритании Генеральный директорат по энергетике и минеральным ресурсам, Министерства экономики, финансов и промышленности Франции Saudi Petroleum Overseas Ltd Shell International Tokyo Electric Power Co. Inc.

РОССИЯ И КИОТСКИЙ

ПРОТОКОЛ :

проблемы и возможности под редакцией: Анны Корппоо, Жаклин Карас, Майкла Грабба © The Royal Institute of International Affairs, Published in Great Britain in 2006 by The Royal Institute of International Affairs, Chatham House, 10 St James's Square, London SW1Y 4LE (Charity Registration No. 208 223) All rights reserved. No part of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical including photoсopying, recording or any information storage or retrieval system, without prior permission in writing from the pub lishers.

British Library Cataloguing in Publication Data A CIP catalogue record for this book is available from the British Library.

ISBN 1 86203 168 1 paperback Cover design by Matthew Link Typeset in Bembo by Koinonia Printed and bound in Great Britain by Nuffield Press Chatham House (The Royal Institute of International Affairs) is an independent body which promotes the rigorous study of international questions and does not express opin ions of its own. The opinions expressed in this publication are the responsibility of the authors.

Перевод и подготовка издания на русском языке выполнены WWF России, при поддержке Всемирного совета церквей.

Распространяется на русском языке бесплатно.

Россия, Москва, 109240, Николоямская ул., д. 19, стр. 3, тел. (495) 727 09 39, факс (495) 727 09 38, [email protected] Подготовка издания на русском языке: А. О. Кокорин, Л. Н. Скуратовская (ред.), В. Х. Бердин, Г. В. Сафонов, Д. А. Шапошников, А. А. Миронов (перевод), Л. Р. Дружинина (лит. редактор) Верстка и издание на русском языке: H Studio Business Design Содержание ПРЕДИСЛОВИЕ К ИЗДАНИЮ НА РУССКОМ ЯЗЫКЕ................................. ПРЕДИСЛОВИЕ................................................................. БЛАГОДАРНОСТИ............................................................... ПРЕАМБУЛА: НОВАЯ ЗАГАДКА РОССИИ........................................... РЕДАКТОРЫ И ВЕДУЩИЕ АВТОРЫ................................................. ДРУГИЕ АВТОРЫ................................................................. ГЛОССАРИЙ.................................................................... 1 Введение...................................................................... Структура книги................................................................ 2 История ратификации Киотского протокола....................................... Введение....................................................................... Эволюция отношения в России к Киотскому протоколу.............................. 3 Российская энергетика и прогнозы выбросов углекислого газа....................... Влияние на объем выбросов углекислого газа в будущем............................ Возможности на более длительную перспективу.................................... 6 Косвенные последствия торговли квотами на выбросы............................... Спрос на энергоносители: влияние торговли квотами................................ 7 Проекты совместного осуществления в России: значимость и перспективы............. Потенциал проектов совместного осуществления в России.......................... 8 Уроки реализации пилотных проектов «деятельности, осуществляемой совместно»..... Уроки для проектов совместного осуществления................................... Новые условия для проектов совместного осуществления........................... 9 Институциональные вопросы, связанные с соблюдением обязательств по Киотскому Элементы соблюдения обязательств по институциональным вопросам................ Инвентаризации (кадастры) парниковых газов в России............................ Другие аспекты соблюдения обязательств по институциональным вопросам.......... Резюме существующих пробелов и статуса соблюдения обязательств................ Достижимость соблюдения обязательств по институциональным вопросам............ 10 Прогресс и перспективы реализации протокола.................................. Потенциал реализации Киотского протокола...................................... ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Российские проекты пилотной фазы............................... ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Пересчетные коэффициенты между углеродом и СО2............... 3.1 Динамика ВВП и выбросов углекислого газа в Российской Федерации с 1990 по 2003 г.

3.2 Сценарии роста ВВП, в % от уровня 2000 г.

3.3 Сценарии снижения потребления энергии на единицу ВВП (энергоинтенсивности), в % от уровня 2000 г.

3.4 Прогнозируемое влияние экономических реформ и внедрения энергосберегающих технологий на рост энергопотребления 3.5 Прогнозируемый уровень инвестиций до 2020 г.

3.6 Рост ВВП на душу населения и рост выбросов углекислого газа на душу населения в период 1995–2000 гг.

3.7 Изменения энергоемкости: исторические данные и прогнозы 3.8 Прогнозируемые выбросы СО2 (в % от уровня 1990 г.) при различных темпах роста экономики и снижения энергоемкости 5.1 Ежегодный спрос и предложение на углеродных рынках 5.2 Кривые спроса и предложения на углеродном рынке 7.1 Инвестиционные потребности российской энергетики 2.1 Позиция России на переговорах по киотским механизмам 2.2 Аргументы за и против ратификации Киотского протокола Российской Федерацией (2002–2004 гг.) 3.1 Прогнозируемые изменения топливного баланса, их последствия для углеродоемкости 3.2 Прогнозы выбросов СО 3.3 Сценарии роста ВВП и снижения энергоемкости, которые использовались для прогнозирования выбросов парниковых газов 5.1 Российский избыток квот на выбросы парниковых газов в период 2008–2012 гг.

5.2 Различные оценки Российский избыток квот на выбросы парниковых газов 5.3 Сценарии роста 5.4 Доходы России от торговли квотами при различных сценариях экономического роста, торговли квотами и структуры углеродного рынка 5.5 Ежегодные доходы России до 2010 г.

5.6 Оценки доходов России при заключении двусторонних сделок 6.1 Влияние на глобальный спрос на нефть и соответствующие доходы 6.2 Спрос на нефть и газ в странах Приложения Б 6.3 Ориентировочное влияние на доходы от экспорта нефти при различных сценариях участия в Киотском протоколе и механизмах гибкости 6.4 Влияние различных сценариев развития углеродного рынка на спрос на газ 8 § Россия и Киотский протокол 6.5 Возможное изменение доходов России от экспорта ископаемого топлива в результате ратификации Киотского протокола 6.6 Экономическая оценка экспорта энергоемкой продукции 6.7 Влияние различных сценариев выполнения Киотского протокола на экспорт энергоемкой продукции из России 7.1 Развитие предложений различных стран по ПСО в России 7.2 Типы ПСО, характерные для различных отраслей экономики 8.1 Распределение пилотных проектов по видам деятельности 8.2 Состояние реализации проектов 8.3 Количество проектов, столкнувшихся с различными категориями проблем 8.4 Сводка данных о проблемах, с которыми могут столкнуться будущие проекты в России 9.1 Требования по соблюдению обязательств в полном режиме и для варианта 2 соблюдения 9.2 Статус и важность региональных инвентаризаций парниковых газов в России 9.3 Состояние соблюдения обязательств Россией 10.1 Национальный план действий России: основные задания, сроки выполнения и ответствен ные министерства и ведомства 10.2 Варианты стратегии и связанные с ними требования для участия в механизмах Киотского A.1 Российские проекты "деятельности, осуществляемой совместно" (AIJ), одобренные РКИК A.2 Незарегистрированные российские проекты пилотной фазы 7.1 Интерес японской промышленности к ПСО в России 7.2 Интерес немецкой промышленности к ПСО в России 7.3 Влияние ПСО на привлечение в Россию прямых иностранных инвестиций: положительное воздействие и отрицательные стороны Предисловие к изданию на русском языке При первом взгляде на обложку книги может показаться, что это историческое исследо вание или мемуарная работа, Киотский протокол уже хорошо известен, он ратифицирован Россией и благодаря этому вступил в силу. Однако это совсем не так, данная книга прежде всего нацелена в будущее. Ведь Киотский протокол в долгосрочном плане ценен только то гда, когда за его первым этапом последуют новые шаги. Как раз сейчас мировое сообщест во начинает их планировать. В декабре на Конференции РКИК ООН и Совещании сторон Киотского протокола (а это уже почти 160 стран мира) в Монреале было принято решение о начале будущих переговоров. Однако, чтобы двигаться вперед, важно понять, почему страны, в частности Россия, приняли Киотский протокол. Каковы были реальные движу щие силы, проблемы, барьеры, как они решались, а что, пока так и осталось нерешенным.

Именно этому посвящена данная книга.

Книга написана коллективом под руководством профессора Майкла Грабба. Его имя хо рошо известно российскому читателю. Первая книга проф. Грабба на русском языке «Киот ский протокол – анализ и интерпретация» вышла в 2001 г. и стала первым детальным опи санием основ и нюансов Киотского протокола. Вторая работа, «Стратегический анализ Кио то Марракешской системы» (2003 г.) была призвана ознакомить русскоязычную аудиторию с Марракешскими соглашениями – подзаконными актами Киотского протокола. Третий труд на русском языке «Экономический рост и Киотский протокол» вышел в марте 2004 г.

в разгар споров о целесообразности российской ратификации. Эта работа отвечала на самый злободневный вопрос – показывала, что планы России по удвоению ВВП не могут войти в противоречие с выполнением Киотского протокола. Все эти издания на русском языке были подготовлены WWF России в сотрудничестве со Всемирным советом церквей.

Другие ведущие авторы книги также имеют немалый опыт экономического и политичес кого анализа ситуации в России. В частности, Анна Корппоо долгое время разрабатывала схему Целевых экологических инвестиций – российскую инициативу, позволяющую взаи мовыгодно «смешать» два подхода: выполнение проектов и торговлю квотами. Сейчас имен но такой подход к международной торговле квотами поддерживается экологическими орга низациями, включая и Всемирный фонд дикой природы (WWF).

Книга представляет собой очень взвешенный и продуманный, но все же западный взгляд на события и процессы. В этом есть и плюсы и минусы. Минусы в том, что при всей точности приведенных фактов, акценты и «окраска» приоритетов может вызвать улыбку у российского читателя. Плюсы в том, что только такая книга может показать российскому читателю как, ка кими глазами воспринимаются наши действия, что понимается легко, а что требует длительных разъяснений. В 2005 г., выступая в МИД, В. В. Путин поставил очень своевременную зада чу – улучшение международного имиджа России. Как показывает опыт климатических пере говоров, часто самые благие намерения России остаются непонятыми. При этом иногда дело не в злом умысле или в переговорной конкуренции, а в простом недопонимании: когда, как, в каких формулировках лучше представить российские идеи и инициативы.

В 2006 г. особое внимание уделяется энергетике, чему способствует и рост цен на нефть, и российское президентство в «Группе Восьми» и, конечно, прямая связь развития энерге 10 § Россия и Киотский протокол тики и растущей климатической угрозы. С каждой новой волной жары или разрушительным тайфуном, с каждым новым международным соглашением будут ужесточаться требования к снижению выбросов парниковых газов, а значит, будет меньше использоваться угля, а за тем и других видов ископаемого топлива. Однако снижать выбросы надо не любой ценой, риск ядерной энергетики не позволяет считать ее приемлемым решением.

Сорок семь лет назад на заре развития Программы «Атом для мира», серьезное влияние на здоровье и окружающую среду было неизвестно общественности. В это время, а именно 28 мая 1959, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Международное агентст во по атомной энергетики (МАГАТЭ) заключили соглашение, по которому МАГАТЭ по лучило право оценки исследований по влиянию радиации на здоровье. Оно действует до сих пор и, по сути, мешает ВОЗ эффективно выступать в защиту населения. Именно поэтому, последствия катастроф на Селлафилд, Три Маилс Айланд и Чернобыле не получили долж ной оценки врачами. Замалчивается количество пострадавших людей, диагноз, связанный с последствием аварий, не ставится, а потому не оказывается квалифицированная медицин ская помощь в полном объеме. Международная общественность уже в течение восьми лет добивается отмены этого соглашения, пока, к сожалению, безуспешно.

Говоря о будущих обязательствах на период после 2012 г., многие экономисты целиком основываются на расчетах выгод и потерь от дальнейшего развития киотских механизмов.

В этой ситуации книга особенно полезна для понимания однобокости такого подхода и не обходимости учета геополитических, экологических и этических аргументов – составляю щих имиджа любой страны и любого современного политика.

Без учета нравственных, этических и экологических факторов не может быть цивилизо ванного бизнеса, а без цивилизованного бизнеса не может быть устойчивого и долгосрочно го экономического роста. Решение проблемы изменения климата на принципах справедли вости и гуманизма поддерживается и общественными организациями России и Русской пра вославной церковью. Нас беспокоит сужение вопроса до сугубо экономических категорий и сиюминутных политических проблем. Данная книга показывает, что Киотский протокол и его продолжение после 2012 г. выгодно России экономически, но это далеко не самое глав ное. Главное – чтобы в экологических и гуманитарных вопросах Россия заняла место дос тойное великой державы.

При подготовке книги на русском языке у нас не было времени ждать, когда будет осу ществлено полное финансирование всей работы, такая книга нужна именно сейчас. Поэто му работа выполнялась группой энтузиастов, которым далеко не безразлична судьба Киот ского протокола в России: В. И. Бердиным, Л. Р. Дружининой, А. А. Мироновым, В. И. Сафоновым и Д. А. Шапошниковым, за что хотелось бы выразить им глубокую бла годарность. Большое спасибо также Анне Корппоо и Жаклин Карас, которые нам всячес ки помогали, что позволило готовить книгу на русском языке параллельно с английским из данием и выпустить ее всего на несколько недель позже оригинала.

Алексей Кокорин, Всемирный фонд дикой природы (WWF России), руководитель кли матической программы.

Лариса Скуратовская, Академия медицинских наук России, член Комиссии по христиан скому решению проблемы климатических изменений при Всемирном совете церквей.

Киотский протокол направлен на «поиск путей решения наиболее опасной экологической проблемы» и «является беспрецедентным в истории международных отношений… Законо дательные ограничения на выбросы парниковых газов для каждой промышленно развитой страны – это достижение, возможность которого [принятие протокола] отрицали многие политические скептики еще несколько месяцев назад». Так было написано моим предшест венником на посту руководителя Программы Майклом Граббом в предисловии к книге «Киотский протокол: анализ и интерпретация» (Kyoto Protocol: A Guide and Assessment), опубликованной Chatham House в 1999 г.

Еще год назад казалось, что это важнейшее соглашение может остаться в историческом забвении. Ситуация резко изменилась в октябре 2004 г., когда после нескольких лет рас смотрения Государственная дума проголосовала за ратификацию Протокола. Ратификация Протокола Россией означала, что соглашение вступило в силу и таким образом, фундамен тально изменило условия международных дебатов по проблеме изменения климата. Сегод ня основное внимание уделяется вопросам реализации достигнутых соглашений и подготов ки будущих обязательств.

Конечно, решение России о ратификации Протокола было не спонтанным. Оно явилось кульминацией сложных внутренних политических процессов в сочетании с переговорами с внешними партнерами по различным вопросам. Данная книга – продолжение исследований, которые проводятся Chatham House по вопросам климатической политики России с 1998 г.

Эта работа началась, когда Chatham House участвовал в долгосрочном проекте по россий ской энергетической политике. Затем Chatham House осуществил серию проектов в облас ти климатической политики в Москве и Лондоне, направленных на понимание российских подходов. Летом 2003 г. Chatham House начал исследование перспектив ратификации Ки отского протокола Россией, по итогам которого в марте 2004 г. был проведен экспертный семинар «Россия и Киотский протокол: возможности и проблемы». Целью работы было по нимание факторов, влияющих на принятие решений, причем не только с точки зрения кли матической политики, но и в более широком контексте российских целей внешней политики.

Подготовленная книга основывается на результатах данного исследования и представляет последние данные в этой области.

Программа по энергетике, окружающей среде и развитию Chatham House нацелена на то, чтобы конструктивно содействовать международным дебатам по проблемам устойчивого развития, способствовать более обоснованному принятию решений. Поэтому наш интерес к анализу российской ратификации и реализации Киотского протокола имеет не чисто истори ческий характер, а связан с извлечением уроков для выработки современной политики в от ношении дальнейшего развития международной системы действий по климату. Безусловно, Россию можно рассматривать как пример и партнера будущих международных сделок. Рос сия участвует в Протоколе как развитая страна, но, в отличие от других развитых стран, имеет большой излишек квот, которые можно выставить на продажу. Как и многие разви тые страны, России приходится решать множество проблем повышения эффективности вну треннего рынка энергии, но масштабы российских проблем значительно больше. В то же 12 § Россия и Киотский протокол время Россия сталкивается и с проблемами, характерными для развивающихся стран, таки ми как неэффективная бюрократия, нецелевое расходование средств и элементы коррупции.

Поэтому основное внимание в этой книге уделяется оценке не только российской ратифика ции, но и российской климатической политики в целом, ее значению для развития углерод ного рынка. Все это важно для понимания будущего международной системы действий по климату.

Решение о ратификации Россией Киотского протокола было связано не только с клима тической политикой, но и с международной торговой политикой и внутренними вопросами развития энергетики. Дальнейшее развитие международной системы действий по климату потребует постановки еще более действенных целей и сроков сокращений выбросов, что по влияет на все страны, хотя и в разной степени. Поэтому можно ожидать, что повестка дня международных переговоров будет становиться более сложной и широкой. Природоохран ные цели должны будут существенно усилиться, конечно, учитывая при этом необходимость удовлетворения потребностей в энергии, минимизацию ущерба для международной конку рентоспособности, адаптацию к климатическим изменениям. Все должно быть основано на справедливом распределении ролей всех стран, чтобы в конце концов получить легитимный статус. Это очень трудная задача. Улучшение понимания процессов принятия решений в ключевых странах – то, что пытается сделать эта книга на примере России, это тема, над которой Chatham House продолжит работать в ближайшие годы. Я надеюсь, что мы будем продолжать сотрудничество как с правительственными, так и с неправительственными ор ганизациями по мере продвижения этих исследований.

Издание этой книги было бы невозможно без поддержки наших партнеров. В частности, взаимодействие с Ассоциацией экономической политики Кембриджа (CEPA) было осо бенно важным, а работа по оценке затрат и выгод Киотского протокола для Российской Фе дерации во многом послужила основой для экспертного семинара, проведенного Chatham House в марте 2004 г.

Я очень благодарен редакторам Анне Корппоо, Жаклин Карас и Майклу Граббу, кото рые внесли огромный вклад в то, чтобы эта книга стала реальностью. Коллеги из Chatham House также потратили много времени и сил для реализации данного проекта: Программа по России и Евразии предоставила информацию о российской внешней политике; Маргарет Мей, руководитель Отдела публикаций, благосклонно поддерживала и направляла нас на всех стадиях процесса подготовки издания; Лорен Хоув, менеджер Программы по энерге тике, окружающей среде и развитию, самоотверженно помогала нам в этой работе.

И наконец, эта книга – часть богатой традиции Программы по исследованию различных аспектов международной климатической политики. В этой связи я отдаю должное прави тельственным и корпоративным спонсорам Программы, а также многим выдающимся ис следователям и ассоциированным сотрудникам, которые поддерживают нашу работу в об ласти изменения климата.

директор, Программы энергетики, окружающей среды и развития Chatham House Издание этой книги стало возможным благодаря поддержке наших партнеров, а именно Ассоциации экономической политики Кембриджа (Cambridge Economic Policy Associates, CEPA). В 2004 г. Ассоциация провела исследование «Затраты и выгоды Киотского про токола для Российской Федерации», которое стало основой четырех глав этой публикации.

Редакторы настоящего издания выражают благодарность коллегам из проекта CEPA.

Редакторы благодарят Chatham House за возможность проведения семинара по данному вопросу в марте 2004 г., по результатам которого подготовлены несколько глав этой книги, а также журнал «Энергетическая политика» (Energy Policy) за разрешение опубликовать обновленную версию статьи «Российские проекты в области энергоэффективности: уроки пилотной фазы деятельности, осуществляемой совместно». Особая благодарность – про граммам по ПСО/МЧР правительств Нидерландов, Австрии, Швеции, Германии и Да нии за помощь в сборе материалов, а также участникам реализованных и готовившихся про ектов пилотной фазы в России с участием правительств Нидерландов, Швеции, Германии, США и Финляндии.

Редакторы и авторы выражают признательность Олегу Плужникову (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации), Алексею Кокорину (WWF России), Виталию Мацарскому (РКИК) и Георгию Сафонову (Высшая школа экономики, Москва) за их ценные и полезные комментарии по ключевым вопросам развития ситуации в России. Большой вклад в эту книгу внесли участники экспертной группы, собравшиеся в Бонне в мае 2005 г. для обсуждения материалов данной публикации, в частности: Джон Дрексадж (IISD), Сара Хендри (DEFRA), Таиши Суджияма (CRIEPI) и Виталий Ма царский. Большое спасибо профессору Малколму Хиллу (Loughborough University Business School) за комментарии о структуре материалов, представленных в книге. Мы благодарим Бобо Ло и Джеймса Никси из Российского представительства и Евразийской программы Chatham House за экспертные мнения по различным аспектам данной работы.

Большая благодарность всем экспертам, которые поделились с авторами и редакторами книги своими знаниями и взглядами: Владимиру Бердину (Российский региональный эко логический центр), Степану Дудареву (Национальное углеродное соглашение), Инне Гри цевич (Центр по эффективному использованию энергии), Александру Ханыкову (Углерод ное агентство), Юрки Луукканену и Мийе Киннунен (Центр перспективных исследований Финляндии), Джону Митчеллу (Chatham House), Елене Никитиной (Российская акаде мия наук), Эрику Милке (Dresdner Kleinwort Wasserstein), Джастину Манди (Deutsche Bank), Михаилу Роганкову (во время подготовки книги – Энергетический углеродный фонд РАО «ЕЭС России»), Ларисе Скуратовской (Российская академия медицинских на ук), Джонатану Штерну (Chatham House), Евгению Соколову (Национальная организа ция поддержки проектов поглощения углерода), Михаилу Юлкину (Центр экологических инвестиций) и исследовательской группе по проекту «Схемы "зеленых" инвестиций» орга низации Climate Strategies.

Поддержка этой публикации со стороны персонала Chatham House оказалась жизненно важной. Блестящую административную работу выполнили Лорэн Хоув и Джема Грин, Ник 14 § Россия и Киотский протокол Джонс подготовил таблицы и графики, Маргарет Мэй и Мэтью Линк участвовали в реда ктировании, подготовке и публикации книги.

Издание этой книги не было бы возможным без финансовой поддержки ряда прави тельств и компаний. В частности, редакторы хотят поблагодарить Министерство окружаю щей среды, продовольствия и сельского хозяйства Великобритании (DEFRA) за их под держку в подготовке отчета CEPA, семинара, проведенного в Chatham House, и издание этой книги. Авторы и редакторы выражают большую благодарность за финансовую помощь в публикации книги Министерству иностранных дел Великобритании (Foreign and Commonwealth Office UK) и компании «Бритиш Петролеум». Академия Финляндии пре доставила финансовую поддержку исследованию, проведенному в Школе экономики и биз неса Турку, а также поддержала этот проект ранее через Fortum Foundation. Большое спа сибо правительствам и компаниям, оказавшим поддержку Программе по энергетике, окру жающей среде и развитию (ранее Программе устойчивого развития) Chatham House.

Редакторы книги выражают благодарность за терпение и поддержку Мику Хью, Дэви ду Лайю и Джоанее Депледж.

Ответственность за содержание этой книги несут ее авторы и редакторы.

Эксперты, в течение 15 лет наблюдающие за участием России в международных переговорах по изменению климата, могут прийти к выводу, который однажды уже сделал Уинстон Черчилль: предсказать, что сделает Россия – все равно, что решить «головоломку внутри загадки, окутанной тайной»1.

По мнению наблюдателей, участие России в развитии Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1992 г.) определялось в основном желанием сохранить статус промышленно развитой страны, защищая при этом свои особые условия «страны с переходной экономикой». В 1996 г. Россия объединилась с большинством стран ОПЕК в оппозиции к Женевской декларации, которая определила основные принципы Киотского протокола. Важно отметить, что в последующие годы, в ответ на усилия США и развитие новых подходов в Протоколе, Россия заняла более позитивную позицию. На последней стадии переговоров Россия получила такую квоту, которая в первый период выполнения обязательств позволяет вернуть выбросы на уровень 1990 г. (после их резкого сокращения).

После отказа США от ратификации большинство наблюдателей считали, что Россия по прежнему заинтересована в Протоколе. Эксперты предсказывали, что Россия, имея в своих руках «ключи» от вступления Протокола в силу, окажется в центре международного внимания и должна будет реагировать на противоречивые сигналы с разных сторон. Как и во времена холодной войны, наблюдение за действиями Кремля стало наиболее острой темой обсуждений. В конце концов решение России о ратификации развеяло все сомнения.

Однако на Западе многие официальные лица по прежнему недоумевают относительно того, что же лежало в основе этого решения, а различные группы и отдельные лица приписывают своей деятельности заслугу в окончательном прорыве.

Эта книга – попытка пролить свет на возникшие вопросы, но главная ее цель – извлечь уроки из прошлого, чтобы заглянуть в будущее, оценить возможные последствия. Что же будет теперь, после того, как решение принято и Киотский протокол вступил в силу?

Действительно ли ратификация положила конец нерешительному участию России, или это была уступка, не повлиявшая на изменение позиции? Будет ли Россия активным участником международных переговоров или вернется к осторожной оборонительной тактике? Каковы новые возможности и подводные камни? Сможет ли Россия решить внутренние противоречия и стать надежным партнером в реализации Киотского соглашения, или различия в позициях ведомств и институциональная неразбериха останутся признаком участия России в климатической деятельности? Данная книга дает некоторые оценки потенциальных выгод России от участия в киотских механизмах. Учитывая непростой прошлый опыт, сложно сказать, станут ли эти механизмы важным фактором в привлечении иностранных инвестиций в российскую энергетику или будут малоинтересным занятием.

И вообще, насколько изменение климата и Киотский протокол являются важными для России? Постановка этих и других вопросов стало основой для данной работы.

Редакторы и авторы этой книги имеют значительный опыт работы с российскими партнерами по вопросам изменения климата. Они принимали участие в обсуждениях с коллегами из России, но их мнение неизбежно остается мнением иностранцев. И все же 16 § Россия и Киотский протокол наши наблюдения позволили выявить некоторые принципиальные моменты, которые иногда с риском для себя игнорируют и Россия, и другие страны.

Важно помнить, что Россия всегда осознает себя сильной державой. Она не склонна следовать требованиям других государств, и поэтому в ряде случаев давление со стороны европейских министров окружающей среды могло играть контрпродуктивную роль. Россия может позитивно ответить на предложение, но не поддается давлению по вопросам, которые могут сыграть важную роль в развитии ключевых секторов ее экономики. Климатическая политика будет прогрессивной только в том случае, если она конструктивно дополняет другие направления сотрудничества, будь то международные инвестиции в энергетику, участие во Всемирной торговой организации или дипломатические отношения на высоком уровне с партнерами из ЕС или ООН.

Стать для России партнером – это долгосрочная задача. Большинство компаний, успешно работающих сегодня в России на долгосрочной основе, в прошлом извлекли для себя трудные и дорогие уроки. То же можно сказать и про сотрудничество на уровне стран.

Большинство про киотских стран, за исключением США, в 1995–1999 гг. не уделяли России достаточного внимания и заплатили за это задержкой и неопределенностью вступления соглашения в силу. Несмотря на то, что в 2002–2004 гг. многие страны предприняли активные действия по вовлечению России в климатическую деятельность, ратификация привела к ослаблению их усилий. Это может отрицательно сказаться на том, чего уже удалось достичь. Для России это тоже имеет значение, поскольку она может потерять потенциальные выгоды от Протокола, если институциональная неразбериха заставит инвесторов искать углеродные квоты на Украине и в других странах Восточной Европы или в проектах Механизма чистого развития.

Полного понимания по прежнему нет, а мнения существенно различаются. Ситуация после ратификации напоминает то, что происходило на Конференции Сторон РКИК в Гааге в ноябре 2000 г. Россия (после значительных усилий со стороны США) заявила о своем желании связать торговлю квотами на выбросы с «зелеными» инвестициями.

В последующие полгода Россия ожидала ответа, в то время как ее потенциальные партнеры ждали более подробной информации. Сейчас Россия заявила о поддержке Киотского протокола и ожидает притока обещанных инвестиций. Но ее потенциальные партнеры все еще ждут, когда ситуация станет более понятной, прозрачной и определенной в отношении выполнения обязательств и базовых правил по торговле и инвестициям. Если каждый будет ждать шагов от другого, в конце концов все окажутся разочарованными.

Доверие и взаимопонимание по прежнему остаются дефицитом, их нельзя найти или отбросить по чьим то желаниям. Как было сказано в предисловии, эта публикация является результатом длительного участия авторов в исследовании ситуации в России. Мы надеемся, что книга поможет лучше понять Россию. Может быть, она даст россиянам возможность глубже понять то, как другие воспринимают их страну и международное сотрудничество в области климата. Только при таком взаимопонимании и росте инвестиций через созданные механизмы сотрудничества может быть построено настоящее доверие друг к другу.

Анна Корппоо – автор нескольких статей о российской климатической и энергетичес кой политике. В 2001–2002 гг. работала координатором и исследователем по проекту Climate Strategies «Российская зеленая схема инвестиций». В 2000–2003 гг. организовала в Москве три международных семинара по актуальным проблемам климатической полити ки, первый из которых был инициирован Chatham House. Анна пристально наблюдала за ходом ратификации Киотского протокола и сейчас активно сотрудничает с российскими кол легами, занимающимися проблемой изменения климата. В настоящее время Анна – аспи рант Imperial College в Лондоне, проводит исследование в области повышения энергоэффе ктивности российской промышленности.

Жаклин Карас – ассоциированный участник Программы устойчивого развития Chatham House и независимый консультант по вопросам изменения климата и устойчивого развития. Ранее Жаклин работала научным сотрудником в Программе устойчивого разви тия и отвечала за работу по направлению «Глобальное изменение климата» в Chatham House. Будучи специалистом по экологии, Жаклин работала в Центре климатических ис следований Университета Восточной Англии, организации «Друзья Земли» и фонде «Но вая экономика». Научные интересы Жаклин связаны с климатологией, последствиями кли матических изменений, политикой в области изменения климата и другими вопросами. По следние исследования Жаклин посвящены анализу развития и перспектив формирования международной системы действий в области изменения климата, политических аспектов ра тификации Киотского протокола в России и возникновения рынков по торговле квотами.

Майкл Грабб – ведущий международный эксперт по экономическим и политическим проблемам изменения климата; по выработке энергетической политики, включая использо вание возобновляемых источников энергии. Майкл – ведущий автор нескольких отчетов Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК) по экономи ческим, технологическим и социальным аспектам ограничения выбросов парниковых газов.

Советник правительств ряда стран, компаний, участник международных проектов по поли тике в области изменения климата. Майкл является главным редактором журнала «Клима тическая политика» (Climate Policy) и членом редакционной комиссии журнала «Энергети ческая политика» (Energy Policy). Ранее возглавлял Программу по энергетике и окружаю щей среде Chatham House, был и остается ассоциированным участником Программы устойчивого развития (сейчас это программа называется иначе). В настоящее время Майкл – главный экономист компании Carbon Trust и приглашенный профессор Imperial College в Лондоне, а также старший научный сотрудник факультета экономики в Кембриджском уни верситете. Он получил докторскую степень в Кембридже за работу по анализу энергетиче ских систем.

Ассоциация экономической политики Кембриджа (Cambridge Economic Policy Associates, CEPA) – британская консультационная компания по экономическим и финан совым вопросам. Занимается проблемами, в которых в глобальном масштабе пересекаются вопросы экономики, финансов, общественной политики. CEPA консультирует правитель ства и государственные агентства, регулирующие органы, неправительственные организа 18 § Россия и Киотский протокол ции и предприятия частного сектора по трем направлениям: (1) создающиеся рынки, в том числе рынки развивающихся стран и стран с переходной экономикой; (2) экономика регу лирования и конкуренции, в основном на территории Великобритании и рынках Европы;

(3) общественная политика и финансы в Великобритании. В 2004 г. CEPA провело иссле дование для Министерства окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (DEFRA) под названием «Затраты и выгоды Киотского протокола для Российской Феде рации», которое стало источником информации для нескольких глав данной книги. Иссле довательская группа CEPA, участвовавшая в этом проекте, включала Майкла Грабба и Ан ну Корппоо, а также:

Джонатан Мирлис Блек – ранее директор Ассоциации экономической политики Кем бриджа, в настоящее время – директор Программы исследований коммунальных предпри ятий, Exane BNP Paribas.

Небойжа Новчич – консультант ассоциации экономической политики Кембриджа (CEPA).

Дэвид Ньюбери – вице председатель ассоциации экономической политики Кембриджа (CEPA); профессор прикладной экономики, Университет Кембриджа.

Алексей Кокорин – руководитель климатической программы (WWF России).

Бенито Мюллер – старший научный сотрудник, Оксфордский университет энергетических исследований; Ассоциированный сотрудник, Chatham House.

Георгий Сафонов – директор Центра экономики окружающей среды и природных ресурсов, Государственный университет – Высшая школа экономики, Москва.

Авторы глав и источники информации:

Глава 1 – Майкл Грабб при участии Анны Корппоо и Жаклин Карас.

Глава 2 – Жаклин Карас и Анна Корппоо при участии Алексея Кокорина, с использованием работы Karas (2004).

Глава 3 – использованы работы CEPA (2004) и Grubb (2004), с дополнительными материалами и редакцией Жаклин Карас.

Глава 4 – Жаклин Карас при участии Бенито Мюллера (частично использованы материалы Mller 2004) и Анны Корппоо.

Глава 5 – использованы работы CEPA (2004), а также Karas (2004) и Grubb (2003), с дополнительными материалами и редакцией Жаклин Карас.

Глава 6 – источник CEPA (2004), с дополнительными материалами и редакцией Жаклин Карас.

Глава 7 – Анна Корппоо, на базе результатов ее работы по CEPA (2004).

Глава 8 – подготовлена Анной Корппоо на основе материалов Korppoo (2005), опубликованных в журнале «Энергетическая политика» (Energy Policy).

Глава 9 – Анна Корппоо, на базе результатов ее работы по CEPA (2004), также Korppoo (2004).

Глава 10 – Анна Корппоо и Жаклин Карас при участии Георгия Сафонова.

Глава 11 – Майкл Грабб при участии Анны Корппоо и Жаклин Карас.

20 § Россия и Киотский протокол Вариант 1 ПСО Проекты СО, реализуемые в стране, полностью выполняющей тре Вариант 2 ПСО Процедуры для одобрения проектов СО в странах, которые не пол ностью выполняют требования отчетности, установленные Мара кешским соглашением, и не находятся в полном режиме соблюдения ВТО Всемирная торговая организация.

Горячий воздух Излишек квот, не связанный с конкретными действиями по сниже нию выбросов. Этот термин не принимается многими экспертами в Деятельность, осуществленная совместно Пилотная среда ПСО и МЧР, выполнявшаяся без передачи квот.

Дополнительность Требование, чтобы проект приводил к дополнительному сокраще реализации проекта. В этом случае проект может рассматриваться как проект совместного осуществления или проект МЧР в рамках Киотского протокола. Дополнительное снижение выбросов является основой для выпуска единиц сокращения выбросов углерода.

ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития.

ЕСВ Единицы сокращения выбросов, определены в ст. 6 Киотского про ЕУК Единицы установленного количества выбросов (Assigned Amount Unit, AAU). Это разрешенные базовые выбросы для промышленно развитых стран, указанных в Приложении B Киотского протокола.

Одна единица ЕУК соответствует одной тонне CO2 эквивалента, которая может быть выброшена в первый период выполнения обяза тельств (2008–2012 гг.) или отложена на будущие периоды.

КС/СС Конференция Сторон РКИК и Совещание Сторон Киотского про МГЭИК Межправительственная группа экспертов по изменению климата, готовит научные обзоры и консультирует правительства по климати МИД Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Миннауки Министерство образования и науки Российской Федерации.

Минпромэнерго Министерство промышленности и энергетики Российской Фе Минрегион Министерство регионального развития Российской Федерации.

МПР Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

MtC Млн тонн эквивалента углерода.

МЧР Механизм чистого развития, определенный ст. 12 Киотского прото кола. Относится к снижению выбросов в странах, не входящих в Приложение I (развивающиеся страны), в них могут выпускаться сертифицированные сокращения выбросов, которые страны Прило жения В могут использовать для выполнения своих обязательств.

МЭА Международное энергетическое агентство.

МЭРТ Министерство экономического развития и торговли Российской НАТО Организация Североатлантического договора.

НЕФКО Корпорация «Nordic Environment Finance Corporation».

НПД Национальный план действий России.

НПО Неправительственные организации.

НС Национальное сообщение по РКИК.

НУС Национальное углеродное соглашение, организация, представляющая интересы российского бизнеса в реализации Киотского протокола.

ОПЕК Организация стран – экспортеров нефти.

ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития.

ПГ Парниковый газ. Главные антропогенные парниковые газы включают:

CO2 углекислый газ, составляет около 80% выбросов ПГ развитых стран, NAP Национальный план распределения квот в торговой системе ЕС.

HFCs Гидрофторуглероды.

ПИИ Прямые иностранные инвестиции (FDI).

ППП Паритет покупательной способности.

Приложение I Приложение I к РКИК, в котором указаны промышленно развитые стран и страны с переходной экономикой, являющиеся Сторонами РКИК и взявшими на себя определенные обязательства.

Приложение B Приложение B к Киотскому протоколу определяет разрешенные выбросы для стран Приложения I на период выполнения обяза ПРООН Программа развития ООН.

РАН Российская академия наук.

22 § Россия и Киотский протокол Раннее СО Идея выпускать единицы сокращения выбросов для проектов (не МЧР), реализующихся до 2008 г. с использованием контрактов РАО «ЕЭС России» Единая энергетическая система России, электроэнергетическая мо РКИК Рамочная Конвенция ООН об изменении климата.

Росгидромет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружа Роснаука Федеральное агентство по науке и инновациям России.

Росстрой Федеральное агентство по строительству и жилищно коммунально СО Совместное осуществление (ПСО – проекты СО), определено в ст. 6 Киотского протокола. Относится к снижению выбросов при со вместной реализации проектов промышленно развитыми странами и ССВ Сертифицированные сокращения выбросов, выпускаются по ст. Киотского протокола (Механизм чистого развития).

Страны, не включенные в Приложение I Стороны РКИК, не включенные в Приложение I РКИК, в основ ном развивающиеся страны, но также и несколько стран бывшего СССР. Эти страны пока не имеют количественных ограничений на Требование соответствия Относится к статусу страны Приложения I, ее возможности участ вовать в торговле квотами после выполнения требований, определен ФАС Федеральная антимонопольная служба России.

ЦЭИ Целевые экологические инвестиции, идея повторного использования доходов от продажи квот для снижения выбросов и решения эколо гических проблем в странах с переходной экономикой.

ЭСР Энергетическая стратегия России до 2020 г.

CDCF Углеродный фонд развития сообществ Мирового банка.

CEPA Ассоциация экономической политики Кембриджа (Cambridge CERT Модель по торговле сокращениями выбросов, используемая CEPA CERUPT Голландский тендер по финансированию реализации проектов МЧР и получению ССВ (Certified Emission Reduction Unit Procurement CHP Совместное производство тепла и электричества, синоним – коге CICERO Центр международных исследований климата и окружающей среды CO2 Углекислый газ.

EET3 Страны Восточной Европы с переходной экономикой, не включен ные в ЕС, – Болгария, Румыния и Хорватия.

EIT Страны с переходной экономикой бывшего СССР и Центральной и ERUPT Голландская программа по использованию проектов СО для покуп ки ЕСВ в период 2008–2012 гг. для выполнения обязательств Гол ландии по Киотскому протоколу.

EUA Квоты, выпущенные в ЕС, используются в системе торговли квота EU ETS Схема торговли квотами Евросоюза, в которой участвуют страны – EU 15 Европейский Союз в период переговоров по Киотскому протоколу, в котором состояло 15 стран. Еще десять стран Центральной и Вос точной Европы присоединились к ЕС в 2004 г.

IET Международная торговля квотами на выбросы, определена в ст. JUSSCANNZ Группа стран, включая Австралию, Канаду, Исландию, Японию, Новую Зеландию, Норвегию, Россию, Украину, США, которая появилась на киотских переговорах.

PCF Экспериментальный углеродный фонд Мирового банка.

RMU Единицы поглощения углекислого газа, определены в Маракешском соглашении. Представляют собой единицы за поглощение углекис лого газа в странах Приложения I, могут использоваться только в тот период, когда были выпущены.

SICLIP Шведская программа международных климатических инвестиций.

SNF Фонд экономических исследований и делового администрирования.

ТАCIS Программа технической помощи ЕС странам Восточной Европы и TGF Пилотный фонд Testing Ground Facility (регион Балтийского моря).

UNCED Конференция ООН по окружающей среде и развитию, Рио де Жа WCCC Всемирная конференция по изменению климата, Москва, сентябрь WEO Обзор мировой энергетики.

1. ВВЕДЕНИЕ Цель этой книги – помочь понять роль России в международных процессах борьбы с гло бальным изменением климата, в том числе в Киотском протоколе, который вступил в силу 16 февраля 2005 г. благодаря решению России о его ратификации. Спустя почти 14 лет пос ле принятия Рамочной конвенции ООН об изменении климата это событие ознаменовало на чало новой фазы в решении проблемы изменения климата мировым сообществом.

Действия России в международных климатических переговорах всегда были и остаются сложными для западных наблюдателей. И это неудивительно. Переговорный процесс на чался в то время, когда Россия переживала радикальные преобразования – распад Совет ского Союза, разрушительный экономический кризис начала 90 х, кризис 1998 г. В эти го ды участие России (возможно, больше чем у других стран) сопровождалось не только эти ми психологическими проблемами, но и недостатком профессиональных переговорщиков, свободно владеющих английским языком. Все, кто участвовал в международных перегово рах, знают, что синхронный перевод не всегда позволяет адекватно понять суть обсуждае мых вопросов, смысл которых часто определяется двусторонними переговорами в коридорах в перерывах официальных заседаний.

Географическое, экономическое и геополитическое положение также определяет особен ность России. Шутливое замечание президента В. В. Путина на Всемирной конференции по изменению климата в Москве в октябре 2003 г. о том, что «потепление приведет к тому, что россияне будут меньше тратить денег на шубы и теплую одежду», и заявление о том, что «мы должны думать о последствиях этих изменений, с которыми столкнутся отдельные ре гионы, где может быть больше засух и наводнений», полностью отражают широту дискус сий о плюсах и минусах глобального потепления в России. Мнение большинства ученых ми ра о том, что изменение климата, вероятно, уже неизбежно, и что должны идти переговоры о том, как замедлить эти изменения и предотвратить опасные последствия, с трудом воспри нимается в России на национальном уровне.

Запасы энергоресурсов также ставят Россию в особое положение. Страна богата углеводо родами, и ее экономика существенно зависит от экспорта энергоресурсов. Несмотря на огром ный потенциал повышения энергоэффективности и рост экспорта природного газа – наиболее привлекательного энергоносителя в мировой экономике, развивающейся с ограничениями на выброс углерода (под углеродом здесь и далее понимаются парниковые газы. – Прим. пе реводчика), наиболее значимые опасения в России связаны с тем, что «углеродные» лимиты могут ограничить использование углеводородов и экономический рост. Последнее обстоятель ство делает Россию похожей (экономически и политически) на некоторые страны ОПЕК, по этому другие плюсы и минусы Киотского соглашения могут даже не приниматься во внимание.

Геополитически Россия также находится в особом положении. После распада СССР Россия часто была близко связана с США в международных делах. В переговорах по из менению климата Россия создала партнерство с США для решения вопросов о создании международных механизмов гибкости. В результате появилась «зонтичная группа» про мышленно развитых стран, ставшая в оппозицию к менее компромиссному подходу ЕС1.

Выход США из киотского процесса привел к развалу «зонтичной группы» почти в то же время, когда российско американские отношения стали более сдержанными, а появление на политической арене Владимира Путина вновь подчеркнуло независимость России. Медлен ное и осторожное развитие отношений ЕС и России основывается прежде всего на взаим ных интересах в энергетической сфере, но ситуация осложняется экспансией ЕС и ощуще нием того, что Россия исключена из процессов принятия ключевых политических решений в Европе.

Центральная роль России в финальной стадии вступления Киотского соглашения в силу и сложный, трудный путь к принятию этого решения дают хороший задел на будущее. Мы рассмотрим эти вопросы более подробно в этой книге. Россия – крупнейший эмиттер пар никовых газов (ПГ) из промышленно развитых стран, участвующих в Киотском протоколе.

Ее выбросы составляют более четверти от суммарных выбросов стран Приложения 1 (без учета США). Принимая во внимание резкое снижение выбросов в переходный период, Россия обладает наибольшим потенциальным излишком квот для продажи в рамках киот ского механизма международной торговли квотами. Общепризнанно, что Россия имеет и крупнейший потенциал для снижения выбросов ПГ за счет повышения энергоэффективно сти. В то же время в первый период обязательств по Киото на создающемся углеродном рынке Россию можно сравнить с Саудовской Аравией на нефтяном рынке. Страна может управлять всем рынком путем принятия стратегических решений о том, когда и сколько квот выпустить на рынок – если найдутся покупатели, готовые их купить.

Однако такая торговля не возникает «автоматически» в рамках Киотского соглашения.

Она потребует создания соответствующей институциональной и информационной базы.

Несмотря на то, что леса России имеют большое значение для глобального углеродного ци кла, климатической системы и Киотского протокола, центральное место все же занимает энергетика. Первичные и вторичные ископаемые виды топлива дают в стране около 89% суммарных выбросов ПГ и более 97% выбросов углекислого газа2. Понимание перспектив для России – это понимание центральной роли энергетики в экономике страны. Доля энер гетического сектора в ВВП составляет более 1/4, он приносит более половины доходов фе дерального бюджета, экспортных доходов, притока иностранной валюты3. Важно также по нимать, что роль нефти и газа в экономике России в последние годы возросла и сейчас по хожа на ситуацию, характерную для многих стран ОПЕК4. В 2002 г., экспорт нефти и природного газа принес 42% экспортных доходов России5. В то же время энергетический сектор по прежнему чрезвычайно нуждается в реформах и притоке новых инвестиций, поэ тому для многих россиян участие в Киотском протоколе имеет смысл лишь в том случае, ес ли оно позволяет решать эту проблему.

Вопросы, обозначенные выше, близко связаны с более общей проблемой иностранных инвестиций. Исторически Россия имеет один из наиболее низких рейтингов по привле чению прямых иностранных инвестиций среди промышленно развитых стран (страны Приложения B Киотского протокола) и стран с переходной экономикой. С 1991 г. по ап рель 2003 г. суммарные прямые иностранные инвестиции в Россию составили около 26 § Россия и Киотский протокол 20 млрд долл. США (для сравнения: в Китай было привлечено 350 млрд долл.). Сего дня только 13% от общих инвестиций в энергетический сектор являются зарубежными, и 95% из них идут в нефтяную отрасль. Прямые иностранные инвестиции практически не вкладываются в электроэнергетику и другие отрасли промышленности6. Их доля во внутреннем основном капитале не превышает 5%7. Рост внутренних инвестиций в среднем на 10% в год8 (преимущественно за счет высоких цен на ископаемое топливо на мировом рынке) и некоторый рост прямых иностранных инвестиций в последние годы позитивно отразился на приросте основного капитала, однако в этой сфере необходимо сделать гораздо больше.

Процесс принятия решений в России нередко трудно понять западным наблюдателям.

В этой книге рассмотрены некоторые важные особенности принятия решений и существую щее распределение ответственности по реализации киотских механизмов и ведению перего воров. Кроме того, исследуется опыт привлечения международных инвестиций в рамках пи лотной фазы «деятельности, осуществляемой совместно» под эгидой Рамочной конвенции ООН об изменении климата, и некоторые данные по ключевым российским проектам и по тенциалу мер по снижению выбросов ПГ.

Структура книги Чтобы осветить столь широкий круг вопросов, материал книги организован следующим образом. В главах 2 и 3 представлен анализ процесса ратификации и дискуссий о прогнозах выбросов ПГ, экономических плюсах и минусах ратификации и размере потенциального из лишка квот.

В главе 2 рассмотрена роль России в переговорах по проблеме изменения кли мата и основные факторы, способствовавшие продолжительному процессу ратифи кации Киотского протокола. В частности, отмечается, что финальное решение бы ло в меньшей степени связано с экологическими или даже экономическими аспек тами, а больше с внешней и внутренней политикой. Это имеет важное значение для вовлечения России в дальнейшие международные усилия по борьбе с изменением В главе 3 основной акцент сделан на экономических последствиях участия Рос сии в Киотском протоколе, в том числе в контексте выполнения цели по удвоению ВВП за десять лет, поставленной президентом В. В. Путиным. В этой главе иссле дуются последние тенденции в экономике и энергетике, выбросы ПГ и перспективы выполнения обязательств России по Киотскому протоколу. В главе сделан важный вывод о том, что при всех правдоподобных сценариях экономического роста россий ские выбросы не превысят базовый киотский уровень. Более того, для обеспечения быстрого экономического роста необходимы реформы, которые будут стимулировать повышение энергоэффективности и снижения выбросов ПГ.

В Главах 4–7 приводится оценка потенциальных затрат, выгод и возможностей для Рос сии при реализации Киотского протокола.

В главе 4 обсуждаются возможности России на создающемся углеродном рынке.

Многие страны сталкиваются с большими трудностями в выполнении киотских обяза тельств, и для России существуют реальные возможности получения экономических выгод от использования «механизмов гибкости», таких как торговля квотами и проек ты совместного осуществления. В этой главе описаны эти механизмы и соответствую щие им рынки, а также возможности для России.

В главе 5 сделан анализ возможного избытка квот на выбросы, которые могут быть проданы Россией в рамках Киотского протокола. В этой главе рассмотрены фак торы, определяющие стоимость излишка квот, и потенциальное влияние на нее цен уг леродного рынка. Также в этой главе даны оценки стоимости излишка квот при разли чных сценариях роста, торговли и развития углеродного рынка.

В главе 6 исследуются потенциальные последствия международных действий по борьбе с изменением климата для российского экспорта энергоносителей, влияние этих действий на конкурентоспособность энергоемких отраслей промышленности. Рассмот рены различные варианты международного участия в торговле квотами на выбросы.

глава 7 посвящена перспективам использования Механизма совместного осуществле ния в России. Даны оценки потенциального предложения и спроса на проекты в России, рас смотрены интересы потенциальных международных инвесторов. В этой главе также пред ставлены различные типы инвестиционных проектов и оценено их значение для России.

В главах 8–10 даны оценки существующей в России институциональной базы для вы полнения Киотского протокола и ее потенциального развития.

В главе 8 приводится оценка прошлых инициатив в рамках пилотной фазы «дея тельности, осуществляемой совместно» – проектам по снижению выбросов в России, выполнявшимся под эгидой Берлинского мандата до принятия Киотского протокола – и уроков, которые могут быть полезны для будущих проектов. В этой главе рассматри ваются и дополнительные барьеры, которые могли возникнуть с тех пор, как пилотная фаза завершилась в России.

Глава 9 посвящена обзору «требований соответствия» в рамках Киотского прото кола. Соответствие институциональным требованиям, таким как инвентаризация вы бросов и отчетность, определяет, сможет ли страна участвовать в киотских механизмах.

В этой главе подробно исследуются вопросы, связанные с выполнением Россией ин ституциональных требований, возможностями использования механизмов в зависимо сти от уровня развития институциональной базы.

Глава 10 посвящена будущему Киотского протокола в России. После ратифи кации основным достижением стало принятие в феврале 2005 г. официального На ционального плана действий. В данной главе обсуждаются стратегические направле ния и перспективы эффективной реализации в России Киотского протокола.

В заключительной главе 11 представлены полученные в предыдущих разделах основные выводы о потенциальных возможностях и подводных камнях, перспективах и прогнозах уча стия России в борьбе с глобальным изменением климата.

2. ИСТОРИЯ РАТИФИКАЦИИ КИОТСКОГО

ПРОТОКОЛА

Введение Россия стала одним из основных участников международного климатического процес са. Для того чтобы Протокол вступил в силу, его должны были ратифицировать не ме нее 55 стран. При этом среди них должны были быть страны Приложения 1, которые по состоянию на 1990 г. отвечали бы за 55 или более процентов от суммарных выбросов ПГ стран Приложения 1. К осени 2004 г. 120 стран уже ратифицировали Протокол, но их суммарные выбросы ПГ стран Приложения 1 составляли всего 44% от общих выбросов этих стран в 1990 г.1. Выход США из Протокола в марте 2001 г. означал, что для всту пления Протокола в силу в нем необходимо участие России2. Процесс ратификации Про токола в России трудно назвать быстрым и легким. Было много горячих дебатов и спо ров. На Западе для многих людей это было странно, так как там было распространено мнение, что Россия точно ничего не проиграет, а только выиграет от ратификации Про токола. Но в России подход был не столь простым, ратификация изначально рассматри валась в тесной связи с другими экономическими и политическими реалиями, в контек сте важности энергетики для экономики страны и более широких геополитических сооб ражений.

В данной главе рассматривается история процесса ратификации, приводятся доводы «за»

и «против», которые высказывались российскими политиками, рассматриваются действую щие силы как внутри страны, так и за ее пределами, которые участвовали в данном процес се. Цель такого анализа – создать основу для прогноза будущей возможной позиции Рос сии на переговорах по изменению климата. Материалы данной главы взяты как из опубли кованных источников, так и из интервью с российскими и зарубежными экспертами3.

Эволюция отношения в России к Киотскому протоколу Относительно небольшая заинтересованность на начальном этапе Россия была одной из первых стран, подписавшей Рамочную конвенцию ООН об изме нении климата (РКИК ООН) на конференции по окружающей среде и развитию ООН в Рио де Жанейро в 1992 г. Конвенция была ратифицирована Россией в 1994 г. Некоторые обозреватели утверждали, что при подписании Конвенции Россия руководствовалась в том числе и экологическими соображениями (о возможных отрицательных последствиях изме нения климата)4. Но вероятнее всего, что, как это было типично для того времени, подход к подобным соглашениям определялся приоритетами внешней политики5.

На подготовительном этапе подготовки Конвенции Россия играла не очень активную роль. На Первой конференции сторон (КС 1) позиция России также «не была наступатель ной и приковывающей всеобщее внимание»6. Россия в основном отстаивала идею более мяг ких обязательств для группы стран с переходной экономикой. Россия отрицательно относи лась к предложениям по ужесточению Конвенции, продвигая при этом идею проектов сов местного осуществления (СО) и включение в будущий Киотский протокол поглощения углекислого газа лесами (так называемые стоки углерода).

На КС 2 в 1996 г. некоторыми западными наблюдателями Россия воспринималась как сторонница группы стран ОПЕК. Она выступала против включения в будущий Протокол строгих международных санкций, что интерпретировалось как опасение возможного влия ния Протокола на цены на нефть. Ряд членов российской делегации продолжали скептиче ски относиться к результатам научных исследований Межправительственной группы экс пертов по изменению климата (МГЭИК)7. Близость позиций России и ОПЕК не вызыва ла удивления, поскольку российская экономика была ориентирована на экспорт нефти и газа. У России есть основания очень внимательно относится к любым международным эко логическим соглашениям, которые могут повлиять на энергетику. Парадоксально то, что хо тя выполнение Киотского протокола теоретически может снизить спрос на нефть, оно, ве роятно, увеличит спрос на российский газ. Россия в определенной мере неявно признает это, поскольку вслед за Канадой призывает к экспорту «чистой» или «более чистой» энергии.

Поворотный пункт – Киотский протокол Киотский протокол стал поворотным пунктом российской климатической политики. Хо тя внешне Россия играла весьма пассивную роль на КС 3 в Киото в декабре 1997 г., она стала ключевым участником киотского процесса. Этому во многом способствовал успех Рос сии в отстаивании своих относительно мягких численных обязательств по Протоколу и вве дение механизмов гибкости, где роль России сразу предполагалась очень важной. На КС 3 позиция России была ближе к позиции стран – членов ОЭСР, не входящих в ЕС, чем к позиции стран ОПЕК9. Перечисленные выше развитые страны поддерживали конце пцию торговли квотами на выбросы и подход одновременного учета сразу нескольких ПГ.

Также они выступали за идею образования «большого пузыря выбросов», который позво лит странам – членам Приложения 1 выполнять свои обязательства как индивидуально, так и совместно.

В 1998 г. Россия вошла в образовавшуюся тогда «зонтичную группу»10, которая защища ла интересы России, Украины и стран – членов ОЭСР, не входящих в ЕС. Эта группа под держивала идею неограниченной торговли квотами. Можно сказать, что Россия прошла путь от не очень активной участницы климатического процесса до сторонницы свободного рынка и ратификации Киотского протокола11. Активный интерес России к Киотскому про токолу объяснялся также ее успехом в достижении выгодных договоренностей об ограниче нии выбросов на первый бюджетный период и ожиданием потенциальных доходов и инве стиций от использования киотских механизмов гибкости.

Со времени переговоров по Киотскому протоколу российские выбросы ПГ значительно снизились по сравнению с уровнем 1990 г., во многом в результате экономического кризиса в 30 § Россия и Киотский протокол начале 1990 х гг. Вполне понятно, что Россия не хотела принимать обязательства, которые могли бы ограничить возможности будущего экономического роста. Поэтому она настояла на праве вернуть свои выбросы к уровню 1990 г. во время первого бюджетного периода. В ре зультате Россия может оказаться в ситуации значительного перевыполнения своих обяза тельств и сможет как продавать избыточные квоты, так и привлекать инвестиции по проектам СО. Как позднее объяснил руководитель российской делегации, «естественно, наше отноше ние к торговле квотами определялось пониманием того, что Россия может стать крупнейшим их продавцом»12. Основные пункты российской позиции на переговорах представлены в таб лице 2.1. В 1990 х гг. по многим вопросам Россия формировала свою позицию под влиянием США. Позднее эти пункты позиции стали еще более четкими и явно выраженными.

Таблица 2.1: Позиция России на переговорах по киотским механизмам Количественных ограничений на использование Раннее начало торговли квотами и СО Принципа дополнительности, поскольку он достигнутых сокращений выбросов на будущее ограничивает развитие рынка Гибкий подход к механизмам соблюдения Определения российского избытка квот на обязательств, основанный на стимулировании, Налогов на выполнение киотских механизмов Усиление руководящей роли государства Специального статуса МЧР, поскольку это и правительства дискриминирует СО и торговлю квотами Прямое включение лесов как стоков углерода Источник: Из работы Nikitina (2001), с. 206.

Относительно мягкие обязательства России и возможность торговли квотами с Россией и другими странами с переходной экономикой повлияли на мнение США взять на себя более жесткие обязательства, чем предполагалось первоначально. Первоначальные обсуждения ме жду Россией и США касались возможности заключения крупной двусторонней сделки по купле продаже квот13. Таким образом, резко возросла роль России в международной клима тической политике, соответственно, возросли и интересы России, связанные с участием в ме ждународном климатическом процессе. Россия подписала Киотский протокол в 1999 г.

Влияние выхода США из Протокола Выход США из Киотского протокола в 2001 г. существенно повлиял на восприятие Протокола Россией. Россия потеряла крупнейшего покупателя своих квот. Стало очевидно, что в результате снижения спроса цена на квоты будет гораздо ниже. По мнению Сергея Кураева (Российский региональный экологический центр), «после выхода США из Киото некоторые влиятельные российские политики стали говорить, что Россия экономически больше не заинтересована в участии в Протоколе»14. В Главе 3 более подробно обсуждает ся, как изменилась экономическая оценка неиспользованной части российской квоты на вы бросы в результате выхода США из Протокола.

Важнее экономических соображений было разочарование многих российских сторонни ков Протокола, которые почувствовали себя обманутыми: они заявляли, что Россию втяну ли в Протокол, обещая ей потенциальные выгоды, которые она теперь не получит15. К тому же к этому времени российская экономика начала восстанавливаться после финансового кризиса 1998 г. Теперь потенциальные доходы от продажи квот уже не казались столь зна чительными. С другой стороны, начавшийся экономический рост в стране вызвал сомнения, что Россия вообще будет иметь избыток квот для продажи. А если и будет, то – заявляли российские политики – еще неизвестно, будет ли на них предъявлен достаточный спрос со стороны Японии, ЕС и Канады. Эти опасения были вызваны нежеланием ЕС и других по тенциальных покупателей приобретать те квоты, которые они называли «российский горя чий воздух» (считая, что это преимущественно результат экономического спада 1990 х гг., а не целенаправленно предпринимаемых мер по снижению выбросов), а также возможной конкуренцией с другими странами с переходной экономикой.

В результате отношение России к Киото значительно изменилось. Поддержка сменилась скептицизмом. Однако самым важным последствием выхода США из Протокола стало кар динальное усиление роли России на международных климатических переговорах. Россия су мела воспользоваться появившимся преимуществом. В то время как на общественных слуша ниях в комитете по экологии Государственной думы (нижней палаты российского Парламен та) ратификация была поддержана (июнь 2001 г.), глава комитета призвал к переговорам между Россией и ЕС с целью «определения конкретных условий» до ратификации. На Вто рой части КС 6 в июле 2001 г. Россия заявила, что она готова поддержать Боннскую декла рацию, если будут разрешены проблемы, существующие вокруг правил применения Протоко ла. В ноябре 2001 г. на КС 7 Россия настояла на удвоении числа российских потенциально возможных разрешений на выбросы по ст. 3.4 КП (дополнительные квоты, «производи мые» в частности за счет прогрессивного ведения лесного хозяйства, приводящего к уве личенному поглощению лесами углекислого газа. – Прим. переводчика). Когда это требо вание было принято, Россия объявила о своем согласии с Марракешскими соглашениями16.

Таким образом, Россия смогла воспользоваться появившимся преимуществом с большой пользой для себя, добившись выгодных договоренностей по нескольким важным вопросам.

В 2002 г. важнейшие страны – участницы киотского процесса ратифицировали Протокол одна за другой. После ратификации Канадой 17 декабря 2002 г. уже только от России ста ло зависеть, вступит ли он в силу. На последующих конференциях сторон Россия продол жила политику твердого отстаивания своих интересов, в частности по вопросу более ранне го начала СО по более мягким правилам.

Движение к ратификации Несмотря на разочарование, вызванное выходом США из Протокола, Правительство Российской Федерации в принципе не возражало против ратификации. Однако в апреле 32 § Россия и Киотский протокол 2002 г. и правительство, и президент хотели провести оценку всех «за» и «против».17 В ию не был разработан план действий по подготовке решения о ратификации. Надежды на ско рое решение появились в сентябре 2002 г., когда на Всемирном саммите по устойчивому развитию премьер министр Михаил Касьянов выразил уверенность, что Россия в скором будущем ратифицирует Протокол18. По словам Александра Косарикова, заместителя пред седателя думского комитета по экологии, правительство планировало представить Протокол в Государственную думу к концу года19. В октябре 2002 г. в Дели представители Государ ственной думы также заявили, что Россия намерена ратифицировать Протокол.

Однако мнение президента России еще не определилось. Он признавал, что ратификация не несет для страны никаких особых рисков, и отмечал, что «мы не против ратификации», но и не высказывался определенно в ее пользу20. На представительной российско британ ской энергетической конференции (Лондон, июнь 2003 г.) Россия позиционировала себя как страну, «готовую к деловому сотрудничеству» с западными коллегами, но не продемон стрировала особого интереса к ратификации Киотского протокола. В том же месяце рабочая группа Президиума Государственного совета Российской Федерации (который работает под председательством президента) рассмотрела вопрос и рекомендовала ратифицировать Протокол21. В июле Министерство экономики подтвердило, что Киотский протокол не мо жет повредить экономическим интересам России, а его ратификация – политический воп рос, требующий соответствующего решения Кремля22.

Оптимизм сторонников ратификации Протокола усилился в начале сентября 2003 г., ко гда Межведомственная комиссия по проблемам изменения климата одобрила концепцию за кона о реализации в РФ Киотского протокола, подготовленную Министерством экономи ки, а также концепцию подхода к СО, подготовленную Росгидрометом. В октябре 2003 г.

министр природных ресурсов Виталий Артюхов подписал приказ о начале пилотного проек та по апробации киотских механизмов в трех регионах России23.

Положительное решение о ратификации, вероятно, требовало поддержки внутри страны.

По словам Роберта Нигматулина, заместителя председателя комитета по экологии Госду мы, большинство российских парламентариев поддерживало Протокол24. С точки зрения Запада Еще одним многообещающим сигналом стало образование в июле 2003 г. Нацио нального углеродного соглашения (НУС) – некоммерческого партнерства, которое высту пало за скорейшую ратификацию Киотского протокола и его эффективное выполнение Рос сийской Федерацией25. НУС объединило представителей крупнейших российских энергети ческих и промышленных компаний, которые в сумме выбрасывают несколько процентов мировых выбросов ПГ (РАО ЕЭС – крупнейшая в мире компания эмиттер выбросов ПГ). Ранее российский бизнес не принимал столь активного участия в дискуссиях вокруг Киотского протокола во многом из за традиционной для России разобщенности политики и общества26. Можно отметить, что в конце 1990 х гг. РАО ЕЭС принимало активное уча стие в международных переговорах, но затем это прекратилось.

Как говорилось выше, обнадеживающим сигналом была адресованная президенту реко мендация о скорейшей ратификации Протокола со стороны Госсовета (консультативного органа, в котором, сменяя друг друга, заседают губернаторы 89 регионов)27. Поддержка со стороны регионов очень важна для успешной реализации Протокола, поскольку в сфере их ответственности находится немалая часть российских выбросов ПГ. Вместе с тем, по мне нию западных наблюдателей, президент России хотел бы, чтобы регионы и бизнес занима лись своими прямыми обязанностями, а не внешней политикой. Поэтому ситуация в России не столь проста, как на Западе, где поддержка экологического законодательства со сторо ны бизнеса и регионов считается принципиально важным положительным явлением. Кроме этого, в России еще не полностью решена проблема разделения сфер ответственности меж ду федеральными органами и регионами. Регионы иногда оспаривают права федеральных органов28.

В этой ситуации многие обозреватели на Западе надеялись, что В. В. Путин воспользу ется трибуной на Всемирной конференции по изменению климата в Москве в сентябре 2003 г., чтобы твердо заявить о намерении России ратифицировать Протокол. Однако они были разочарованы. Президент России сказал, что правительство еще не закончило рассмо трение вопроса и решение должно быть принято «в соответствии с национальными интере сами России». Он призвал международное сообщество не оказывать давление на Россию с целью скорейшей ратификации Протокола29. Более того, конференция стала трибуной для скептиков, которые сомневаются в реальности и причинах глобального потепления. Все это по мнению ряда аналитиков, могло означать «подключение» соображений более высокого уровня: экономических, социальных и внешнеполитических30.

Дебаты и отложенные решения Скептические настроения, доминировавшие на Всемирной конференции по изменению климата в Москве в сентябре 2003 г., продолжились в виде интенсивных дебатов внутри страны, где обсуждались все аргументы за и против ратификации (см. таблицу 2.2).

Таблица 2.2: Аргументы за и против ратификации Киотского протокола Российской Федерацией (2002–2004 гг.) Возможные отрицательные последствия Недостаточно точно известно, в какой степени изменения климата, в частности подъем изменение климата вызвано антропогенными факторами уровня моря и таяние вечной мерзлоты Потепление климата может принести пользу, потому Привлечение иностранных инвестиций что в России холодный климат Необходимость модернизации энергетики Затраты на выполнение Протокола Доходы от торговли квотами Вероятные доходы от использования киотских Поддержка инноваций и энергосбережения механизмов не столь значительны Улучшение экологической ситуации на Возможные обязательства по снижению выбросов после Упрощение процесса вступления России экономического роста Улучшение репутации России на страны взяли обязательства по снижению выбросов международной политической арене Киотский протокол потерял смысл Источник: Никитина (2003), Pluzhnikov (2002), Williamson (2004).

34 § Россия и Киотский протокол Дебаты нашли отражение в весьма противоречивых и критических сообщениях СМИ.

Одним из типичных примеров стало выступление в печати Андрея Илларионова, советника президента по экономическим вопросам 2 декабря 2003 г., который заявил, что «Протокол не может быть ратифицирован». На следующий же день Мухамед Цыканов, заместитель министра экономики, заявил: «Нет никаких других решений насчет ратификации, кроме уже взятого курса на ратификацию».

В апреле 2004 г. российский политический истеблишмент раскололся на два противопо ложных лагеря. На общественных слушаниях в Думе, совместно организованных тремя ко митетами (по экологии, предпринимательству и международным делам), была выражена масса сомнений в отношении Протокола. Звучали выступления, что ратификация нецелесо образна и бессмысленна после выхода США и при недостаточном участии крупнейших раз вивающихся стран31. В то же время Министерство экономики и промышленности просило президента ратифицировать Протокол32.

Наиболее активными оппозиционерами были академик Юрий Израэль, директор Инсти тута глобального климата и экологии Росгидромета и РАН, и Андрей Илларионов. В Рос сии большинство исследователей климата традиционно концентрировались вокруг Ю. Из раэля (который до 1991 г. около 15 лет руководил всеми гидрометеорологическими ис следованиями в бывшем СССР. – Прим. переводчика). Он снова стал широко известен благодаря скептическому отношению к антропогенному характеру климатических измене ний, а также мнению, что потепление климата будет благоприятно для России. Его влияние на Всемирной климатической конференции в Москве было доминирующим, в итоге среди выступающих оказалось больше скептиков, чем сторонников Протокола (Ю. Израэль по сути дела возглавлял организационный комитет конференции). Решение организованного и возглавляемого им специального семинара РАН для рассмотрения проблемы климата и Ки отского протокола было отрицательным33.

Российская официальная позиция по вопросу о рисках глобального потепления, изложен ная в Национальных сообщениях для РКИК ООН, является более взвешенной. В Нацио нальных Сообщениях признается, что изменение климата ведет к негативным эффектам.

В частности к повышению уровня моря, что плохо для прибрежных районов; к таянию веч ной мерзлоты, чувствительной к изменению климата. Однако до общественности чаще до водилось мнение Ю. Израэля, что мешало широкой поддержке в России Киотского прото кола. Многие из высокообразованных жителей России полагают, что глобальное потепле ние действительно происходит и может стать проблемой, но они не верят в антропогенный характер климатических изменений и с подозрением относятся к Киотскому протоколу.

В России распространено мнение, что Протокол станет бюрократическим инструментом для продажи российских природных ресурсов – «чистого воздуха»34, а также приведет к поте ре суверенного права страны контролировать свои выбросы ПГ. Вообще говоря, изменение климата пока является для жителей России весьма отдаленной глобальной проблемой, от ступающей на второй план перед более актуальными вопросами.

После Всемирной конференции по изменению климата российские журналисты больше всего цитировали А. Илларионова. Он стал самым влиятельным критиком Киотского про токола. Это повлияло негативно, ведь очевидно, что не будучи экономистом, президент В. В. Путин вынужден прислушиваться к чужому мнению. А. Илларионов, который при обрел репутацию передового экономиста во времена Ельцина, считался объективным и за служивающим доверие экспертом по международной экономике35. С этим резко контрасти ровала его личная всемирная кампания против ратификации Протокола Россией. Он утвер ждал, что Протокол несправедлив по отношению к России и будет препятствовать эконо мическому росту. Далее А. Илларионов утверждал, что Россия не сможет продать свои свободные квоты и в конце концов будет вынуждена их не продавать, а покупать. «В любом случае, – писал А. Илларионов, – Протокол основан на зыбком научном фундаменте и не достигнет своих целей»36. А. Илларионов также специально спровоцировал негативное об суждение ратификации Протокола на общественных слушаниях в Думе в апреле 2004 г.

Горячие споры вокруг ратификации Киотского протокола в России заставили некоторых усомниться в том, что у него вообще есть будущее. Речь уже шла не о том, когда Россия ра тифицирует Протокол, а о том, ратифицирует ли она его вообще? Возникал вопрос, почему Россия оттягивает решение о ратификации. Многие западные обозреватели подозревали, что споры тщательно спланированы с целью поднять цену, которую Россия потребует за ра тификацию Протокола. Легкость, с которой в конце концов решение о ратификации прошло через Думу (об этом см. ниже), лишь усилила эти подозрения.

Политическое решение В интенсивных спорах иногда забывалось, что решение о ратификации Киотского про токола в конечном счете остается за президентом России. Федеральный закон России о международных соглашениях требует согласия как Федерального собрания, так и прези дента. В рамках этого процесса мнение В. В. Путина играет решающую роль. Законопро ект о ратификации должен быть представлен в Думу либо правительством, либо президен том, (он не может быть инициирован самой Думой. – Прим. переводчика). После при нятия закона Федеральным Собранием он не может вступить в силу без подписи президента37. К этому нужно добавить, что парламентские выборы в декабре 2003 г. обес печили про президентской партии «Единая Россия» контроль над Думой и ее комитетами.

Авторитет В. В. Путина еще больше укрепился после его решительной победы на прези дентских выборах в марте 2004 г. Таким образом, решение о ратификации зависело цели ком от президента.

Для В. В. Путина решение о ратификации было политическим вопросом, где и экологи ческие соображения, и потенциальные выгоды от использования киотских механизмов были вторичны38. Слова президента о зависимости решения о ратификации от «национальных ин тересов» России только подтвердили, что широкий спектр политических и экономических соображений доминируют над экологией39. Это характерно и для российского общественно го мнения, поскольку глобальные экологические проблемы не могут соперничать с более на сущными повседневными проблемами. Как показали недавние выборы, те политические партии, которые вышли на них с экологическими лозунгами, набрали меньше всего голо сов40. Экологические проблемы только тогда волнуют население, когда это касается радио активного и химического загрязнения окружающей среды – наследия советских времен.

Многие западные наблюдатели подчеркивали важность потенциальных выгод Киотско го протокола для экономики России, но на самом деле эти соображения оказались не столь 36 § Россия и Киотский протокол важны для России, особенно после выхода США из Протокола и с учетом высоких дохо дов от экспорта нефти, решения проблемы внешнего долга и улучшения инвестиционного рейтинга России. В аналитическом обзоре, подготовленном в ноябре 2003 г. Алексеем Ко кориным из WWF России, также подчеркивалось, что для президента России Киотский протокол – полностью политический вопрос, лишь иногда облекаемый в экономическую оболочку41.

Киотская дипломатия Для России основными политическими соображениями были следующие: как найти ба ланс между позициями США и ЕС, и как извлечь больше «политического капитала» из са мого факта ратификации. В. В. Путин, как это обычно для мировой геополитики, использо вал важность России для судьбы Протокола для получения политических выгод более об щего характера. Если ранее Россия лишь требовала гарантий получения доходов от использования киотских механизмов, то на политическом уровне решение о ратификации было поставлено в неявную зависимость от различных политических вопросов42.

США У авторов данной книги нет доказательств, что США использовали прямое давление на Россию, чтобы заставить ее отказаться от ратификации Киотского протокола. Однако у США есть и много других способов повлиять на позицию России. Сам факт выхода США из Протокола резко снизил экономическую заинтересованность России в Протоколе, по скольку система торговли квотами осталась без крупнейшего потенциального покупателя рос сийских неиспользованных квот на выбросы ПГ. Кроме этого, некоторые российские поли тики спрашивали, как такая относительно бедная страна, как Россия, может позволить себе участие в Протоколе, если даже такая богатая страна, как США, столь сильно озабочена экономическими последствиями его выполнения. Сама постановка такого вопроса неверна, она игнорирует то обстоятельство, что у России и США до некоторой степени противополо жные ситуации в Протоколе: США должны будут предпринимать усилия по снижению вы бросов, в то время как Россия, по крайней мере в теории, будет получать доходы от продажи неиспользованных квот. Вместе с тем вполне естественно, что негативная позиция США в отношении Протокола стала основанием для определенного скептицизма.

Некоторые обозреватели утверждают, что позиция России в отношении Киотского про токола изменилась после визита в Москву главы делегации США на международных пере говорах Харлана Ватсона в январе 2003 г.43. В результате этой встречи Россия и США вы пустили коммюнике, согласившись изучать совместные подходы к решению проблемы из менения климата. На апрель было назначено заседание совместной рабочей группы.

Договорились о более тесном сотрудничестве в рамках подготовки к Всемирной конферен ции по изменению климата44. Одним из намерений США, вероятно, было подчеркнуть пользу двусторонних соглашений как альтернативы международному соглашению45.

Еще один фактор, потенциально повлиявший на позицию России, это то обстоятельство, что она рассматривала США как своего важнейшего партнера на переговорах по климату.

Для России США всегда являлись важным партнером в международной политике, к тому же в энергетике и в глобальной безопасности США имеют большие стратегические интере сы в России. России по многим вопросам также легче договориться с США, чем с ЕС.

Кроме этого, правительства обеих стран весьма скептически относятся к науке о климатиче ских изменениях, и оба правительства, каждое по своему, зависят от интересов энергетиче ского комплекса. Конечно, Россия, по крайней мере в целом, привержена международному подходу к решению глобальных проблем. Однако на практике всегда преобладают прагма тические подходы. Международное сотрудничество успешно только в тех случаях, когда это соответствует национальным интересам, и только на приемлемых для страны условиях46.

Россия не хотела испортить отношения с США, однако маловероятно, что сам факт ра тификации Киотского протокола мог бы нанести серьезный ущерб двусторонним контактам (если решение о ратификации не увязывать с другими важными проблемами международ ных отношений). Сотрудничество по климату между Россией и США не воспрепятствова ло ратификации Протокола, но, возможно, оно несколько затормозило процесс ратифика ции. Есть мнение, что влияние сотрудничества между Россией и США на процесс ратифи кации свелось к удорожанию «цены», которую Россия хотела бы получить за ратификацию Протокола. В частности, Россия использовала это сотрудничество в своих целях, оказав ко свенное давление на ЕС, чтобы добиться от него более конкретных действий и признания России особо важным партнером в области энергетики и окружающей среды47.

Европейский Союз В отличие от США, Европейский Союз (ЕС) открыто пытался воздействовать на ре шение России о ратификации. В течение 2003 г. и начала 2004 г. Россию посетили не сколько высокопоставленных официальных лиц ЕС с призывом ратифицировать Прото кол48. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан также призывал Россию ратифицировать Протокол49.

До климатической конференции в Москве такие призывы обычно вызывали положи тельный отклик со стороны российского правительства, однако после конференции обе сто роны стали испытывать все большее разочарование позицией друг друга. Раздражение ЕС было вызвано как неудачами попыток ввести Протокол в действие как можно быстрее, так и, возможно, более насущной необходимостью удержать некоторых своих собственных членов от «неповиновения». Россия была все больше недовольна политическим давлением ЕС, которое, в свою очередь, грешило отсутствием координации внутри стран ЕС. России было бы легче вести переговоры с одним представителем ЕС, чем с каждой страной по от дельности.

Глубинная причина взаимного разочарования лежит в различии ожиданий от Протокола.

Аргументы ЕС в пользу Киото главным образом сводились к глобальной экологической значимости соглашения. ЕС указывал на обязанность России участвовать в решении этой международной проблемы и на возможности, которые открываются перед Россией (стать лидером международной политики и участвовать в киотских механизмах). С точки зрения России все могло выглядеть несколько иначе. Для нее безусловным приоритетом являлись собственные экономические проблемы, а не глобальный климат. Россия понимала, что ЕС 38 § Россия и Киотский протокол и другие страны, ратифицировавшие Киотский протокол, нуждаются в ней, чтобы ввести Протокол в силу. Россия была им нужна и для последующего выполнения Протокола, в то время как было очевидно, что сама Россия может выполнить Протокол без посторонней по мощи. При этом представители России не соглашались, что именно на их стране лежит гло бальная ответственность за Протокол, указывая, что подобную ситуацию создала не Рос сия, а другие страны, не ратифицировавшие соглашение (то есть США)50.

Россия хотела бы получить от ЕС (равно как и от Канады и Японии) конкретные гаран тии будущих доходов, например, в виде договоренности об оптовых покупках квот51. Но вы сокопоставленный представитель ЕС Маргот Воллстрем настаивала, что «количество про данных единиц выбросов или полученных инвестиций должно быть определено рынком»52.

Россия также была разочарована холодным откликом ЕС на ее предложение реинвестиро вать доходы от продажи квот в российские экологические проекты в рамках схемы «зеленых инвестиций» (ЦЭИ) (см. главу 4). Предлагая такую схему, Россия выигрывала политиче ски – развеивала опасения международной общественности по поводу купли продажи квот без пользы для окружающей среды. При этом Россия, конечно, ожидала получить от ЕС ответные конкретные предложения. Однако ЕС, признав, что идея ЦЭИ хороша, не пошел дальше, а стал задавать риторические вопросы о практическом осуществлении схемы.

ЕС предложил России техническую помощь для содействия ратификации Протокола в виде проекта программы ТАCIS величиной 2 млн евро. Россия расценила такую цифру как совершенно неадекватную величине вопроса. Один высокопоставленный представитель России сказал, что Москва ожидает от Европы, Японии и Канады совсем другого – инве стиций в российские проекты СО объемом не менее 3 млрд евро в год53. Хотя предложение ЕС, вероятно, было сделано с самыми добрыми намерениями, оно было встречено как по пытка скрытого субсидирования нужных ЕС интересов. В частности, один из обозревате лей – А. Кокорин подчеркивал, что никакие усилия «купить» ратификацию не помогут, а будут иметь лишь противоположный эффект54.

Более серьезная проблема заключалась в отношениях между Россией и ЕС в начале 2004 г. Стороны имели разные приоритеты и различные ожидания действий друг друга55.

Приоритеты России имели в основном экономический характер, например, вступление в ВТО; обеспечение рынков сбыта нефти и газа; доступ на рынки расширяющегося ЕС.

ЕС же в основном поднимал вопросы демократии, прав человека и поддержки Россией Ки отского протокола. Ж. Ширак после выступления В. В. Путина на Всемирной конференции по изменению климата в Москве заявил, что ратификация Россией Киотского протокола имеет первостепенное значение для будущих отношений между Россией и ЕС56. В противо положность этому в феврале 2004 г. Россия еще раз подчеркнула, что Киотский протокол не является определяющим вопросом отношений России и ЕC57. Как затем оказалось, имен но сопряжение приоритетов России и ЕС помогло ратификации Протокола.

Эндшпиль Политический торг Большинство комментаторов согласны, что положительному решению содействовала се рия консультаций между российскими и европейскими представителями перед встречей на высшем уровне Россия – ЕС в Москве 21 мая 2004 г. В подготовительный период обе сто роны, вероятно, достигли понимания того, что если ЕС поддержит скорейшее вступление России в ВТО, то Россия ускорит процесс принятия решения о ратификации.