«ЗАКЛЮЧЕНИЕ Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” 1. Общие положения 1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона “О ...»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Счетной палаты Российской Федерации

на проект федерального закона

“О федеральном бюджете на 2003 год”

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального

закона “О федеральном бюджете на 2003 год” (далее - Заключение) подготовлено в

соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” и иными актами законодательства Российской Федерации.* При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства” (далее - Послание Президента Российской Федерации) и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2003 году” (далее - Бюджетное послание).

Счетной палатой в Заключении использованы результаты осуществленных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” (далее - законопроект) и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2003 год, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень и содержание документов, представленных в составе материалов к законопроекту, в основном соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2003 год не содержит показателей и информации, установленных статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации. В нем отсутствуют перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, сведения о предельной штатной численности государственных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, сводный план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями по главным распорядителям бюджетных средств.

* Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 13 сентября 2002 года (протокол № 27 (310).

Перечень и содержание материалов по ряду федеральных целевых программ и программ развития регионов не соответствуют статье 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2003 год представлен без необходимых расчетов и обоснований.

Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом не представлен доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции, как это предусмотрено статьей 19 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”.

2. Анализ соответствия проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации 2.1. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что Правительством Российской Федерации не принято достаточных мер по формированию проекта бюджета в строгом соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

2.2. Законопроект не основывается на Плане развития государственного и муниципального секторов экономики, как это установлено статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и соответственно План предоставления государственных и муниципальных услуг не предопределяет размера бюджетных ассигнований главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Представленным законопроектом не предусмотрено утверждение источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует статье 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В законопроекте не предусматривается утверждение предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств, а также предельного объема государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам - участникам Содружества Независимых Государств, что противоречит статьям 124 и 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение пункта 1 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Программе предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2003 год не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, объем кредитов, предоставленных в 2002 году.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определены специальным федеральным законом и не предусмотрены в законопроекте, что не соответствует статьям 135 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом не определены цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, порядок предоставления, условия их оплаты и возврата, что противоречит пункту 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В нарушение пункта 3 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законопроекте не установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. Статья 71 законопроекта устанавливает лимиты налоговых кредитов, рассрочек, отсрочек уплаты федеральных налогов и сборов только в пределах финансового года.

В законопроекте не установлены предельные объемы обязательств по государственным гарантиям, что не соответствует пункту 4 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В расчетах к проекту федерального бюджета на 2003 год учтена отмена налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, утвержденного Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 120-ФЗ “О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте”. При этом федеральный закон об отмене указанного налога по состоянию на 26 августа 2002 года не принят, что противоречит статье 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

2.3. Предлагаемое в законопроекте распределение налоговых доходов консолидированного бюджета по уровням бюджетной системы Российской Федерации не позволяет обеспечить исполнение статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с представленным Перечнем законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых приостанавливается на 2003 год в связи с тем, что законопроектом не предусмотрены средства на их реализацию, действие части двенадцатой статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается на 2003 год приостановить. Пропорции распределения ряда налоговых доходов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются на срок менее трех лет, что не в полной мере соответствует статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2.4. Правительством Российской Федерации не внесены соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющие правовой статус финансового резерва, механизмы его образования, порядок использования и учета его средств, на что было указано в Бюджетном послании. При этом в законопроекте отсутствует предусмотренное в 2002 году положение о представлении в Государственную Думу отчета о порядке и об объемах размещения средств финансового резерва, о направлениях их расходования.

Статьей 3 законопроекта предусматривается сохранение принципов формирования, использования и управления финансовым резервом, действующих в соответствии со статьей 2 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, за исключением размещения средств финансового резерва (такая норма в законопроекте отсутствует).

2.5. Статьи 1, 15, 17, 26, 27, 81, 87 законопроекта противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Нормами статей 7, 10, 21, 40, 70, 76, 77, 78 законопроекта предполагается увеличение ресурсной части федерального бюджета сверх сумм, определенных законопроектом, в том числе приложением 5 к законопроекту, при этом оценка объемов поступлений не осуществлена, что нарушает статью 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающую принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а также статью 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.

2.6. Нормы статей 9, 11 законопроекта не соответствуют нормам статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющей компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, и нарушают принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Меры, предусматриваемые статьей 81 законопроекта за установление факта использования не по целевому назначению субвенций и субсидий на финансирование дорожного хозяйства, не соответствуют статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Нормы статьи 73 законопроекта о санкциях при нарушении сроков возврата и использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета не соответствуют нормам статьей 289 и 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статьи 62 и 105 законопроекта в части санкций содержат положения только об изъятии в федеральный бюджет средств, использованных не по целевому назначению, и не предусматривают положений об ответственности, как это установлено статьями 289 и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 118 законопроекта, устанавливающая, что обеспечение территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам дополнительных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты по результатам проведенной контрольной работы может осуществляться на договорной возмездной основе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствует нормам Налогового кодекса Российской Федерации.

Не обоснована в достаточной степени статья 23 законопроекта, в соответствии с которой предлагается освободить ОАО “КАМАЗ” от уплаты начисленных и не взысканных Российским агентством по государственным резервам штрафов и пеней.

2.7. Нормы и положения статей 4, 35, 112 и некоторых других статей законопроекта расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными статьями 228, 229, 233, 234 и другими статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии с нормами статьи 4 законопроекта Правительству Российской Федерации предполагается предоставить исключительное право перераспределять в течение года средства федерального бюджета по странам-заемщикам, включенным в Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным финансовым организациям. Статьей 35 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право в ходе исполнения Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета без ограничения пределов вносимых изменений. В соответствии со статьей 112 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2003 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предоставления, что расширяет сферу применения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разрешающей предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета только в случаях, предусмотренных федеральными и региональными программами и федеральными законами.

2.8. Статьей 83 законопроекта на 2003 год предусматривается установление соотношения между минимальным размером оплаты труда и среднегодовой величиной прожиточного минимума только трудоспособного населения в размере 21,6%, что ниже уровня (24,4%), установленного Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год”, и противоречит пункту 2 статьи 5 Федерального закона “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”, в соответствии с которым минимальный размер оплаты труда поэтапно повышается до величины прожиточного минимума.

2.9. Всего из 124 статей законопроекта 25 статей частично или полностью не соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта (далее - ВВП), уровень инфляции (декабрь к декабрю) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Однако в отличие от предыдущих лет параметры указанных макроэкономических показателей в законопроекте не зафиксированы.

2.10. Размеры бюджетных ассигнований, устанавливаемые законопроектом, не учитывают в полном объеме требования действующего законодательства, в частности, статьи 2 Федерального закона от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ “О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов”, статьи 34 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ “Об использовании атомной энергии” (указанные законы не включены в Перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на 2003 год), статьи 45 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-1 “Основы законодательства Российской Федерации о культуре”, статьи 40 Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, статьи 15 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” (законы включены в Перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на 2003 год).

Имеются и иные несоответствия норм, содержащихся в законопроекте, и в действующих законодательных актах.

В соответствии с Бюджетным посланием указанные противоречия требовалось устранить путем внесения необходимых изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты либо их полной отмены.

Однако уже несколько лет подряд Правительством Российской Федерации предлагается Федеральному Собранию Российской Федерации приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию. Пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации такая возможность предусмотрена.

Несмотря на это, по мнению Счетной палаты, финансирование, предусмотренное такими нормативными актами, не может быть приостановлено в разовом порядке федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Принятие подобных решений подрывает основы законодательства Российской Федерации, требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений. Счетная палата полагает, что при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации данную норму необходимо исключить.

2.11. Назрела необходимость в проведении инвентаризации действующего законодательства в целях устранения противоречий и приведения во взаимное соответствие норм и положений соответствующих законодательных актов.

Так, статьей 1 законопроекта установлено, что в доходы федерального бюджета на 2003 год зачисляются поступления единого социального налога (взноса) (далее - ЕСН), направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, что соответствует главе 24 Налогового кодекса Российской Федерации, однако не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из статьи 7 законопроекта, среди доходных источников федерального бюджета предусмотрены средства, поступающие от налогоплательщиков в счет погашения задолженности по состоянию на 1 января 2002 года по ЕСН, штрафы и пени за несвоевременную уплату указанного налога в части, зачислявшейся ранее в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации. Перечисление указанных средств в доходы федерального бюджета и направление их в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации статьей 1 законопроекта прямо не предусмотрены.

Предусмотренные статьей 17 законопроекта нормативы распределения средств исполнительского сбора (80% - в доходы федерального бюджета, 20% - на счета Минюста России) противоречат долям отчислений (30% и 70% соответственно), утвержденным Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ “Об исполнительном производстве”.

Федеральным законом от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ “О плате за пользование водными объектами” определено, что 40% суммы платы за пользование водными объектами должно поступить в федеральный бюджет и 60% - в бюджет субъекта Российской Федерации. Однако законопроектом предусматривается также, как это было принято на 2002 год, направление всей суммы данного федерального налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Нормы данных законодательных актов, в свою очередь, противоречат статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2.12. Содержание статей 49 и 75 законопроекта дублирует показатели, содержащиеся в приложениях к нему, при этом указанные статьи не несут дополнительной информации об условиях или механизмах их реализации.

2.13. Анализ законопроекта свидетельствует о консервативности его текстовых статей. Из 124 статей 105 текстовых статей (84%) повторяют полностью или частично нормы Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, в свою очередь, 75% текстовых статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” практически аналогичны соответствующим статьям Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год”.

Отличительной особенностью содержания текстовой части законопроекта является сокращение по сравнению с Федеральным законом “О федеральном бюджете на год” количества статей, требующих разработки и утверждения Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих порядок их реализации. Так, если Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” предусматривалось принять 65 таких нормативных правовых актов по 47 статьям указанного Федерального закона, то в законопроекте только 11 текстовых статей предусматривают принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяющих порядок их реализации. Реализация 23 статей будет осуществляться в соответствии с нормами статей федеральных законов о федеральных бюджетах на 2001 и 2002 годы.

Все это позволяет сделать вывод о том, что назрела необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, регулирующих порядок исполнения федерального бюджета и бюджетный процесс в целом, что соответствует положениям, сформулированным в Бюджетном послании. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета очередного финансового года, а их количество должно быть сокращено. Постоянно повторяющиеся нормы текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете должны быть зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

2.14. Сложившаяся практика подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, требует уточнения сроков их подготовки и повышения мер ответственности за их исполнение.

Так, в I квартале 2002 года из 54 предусмотренных к разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”, утверждено в срок только три (5 %), а в целом за первое полугодие 2002 года из 58 приняты только 35 (60 %), что дезорганизует исполнение Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год” и, в частности, сдерживает финансирование отдельных целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

2.15. В то же время необходимо предусмотреть в законопроекте нормы, позволяющие осуществлять контроль за исполнением данного закона, в том числе осуществляемый Счетной палатой. Несмотря на имеющееся постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня года № 2916-III ГД “О формах обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате Российской Федерации для контроля за исполнением федерального бюджета на 2002 год” и предложения Счетной палаты, направленные Минфину России на стадии составления проекта федерального бюджета на 2003 год, о внесении в законопроект соответствующей текстовой статьи, устанавливающей процедуру согласования Счетной палатой с Государственной Думой в 2003 году форм обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, необходимой Счетной палате для контроля за использованием средств федерального бюджета на 2003 год, указанная норма в представленном законопроекте не предусмотрена. Не предусмотрена в проекте бюджета норма, обязывающая Минфин России, Банк России и иных участников бюджетного процесса предоставлять Счетной палате платежные и иные первичные документы, на основании которых осуществляются операции со средствами федерального бюджета и средствами бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Необходимо принципиально рассмотреть вопросы, связанные с предоставлением Счетной палате возможностей по обеспечению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета текущего финансового года, осуществляемого в соответствии со статьей 14 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”.

2.16. При рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Счетная палата полагает целесообразным привести в соответствие нормы статей представленного законопроекта и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных актов законодательства Российской Федерации, найти решения по структурированию текстовых статей законопроекта, сокращению их количества и исключению статей, содержание которых дублирует соответствующие целевые статьи и виды расходов в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, предусмотренные соответствующими приложениями к законопроекту.

В соответствии с положениями, сформулированными в Бюджетном послании, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить подготовку и принятие решений, позволяющих не позднее декабря текущего года довести до бюджетополучателей лимиты бюджетных обязательств (или их часть), обеспечивающие бесперебойное финансирование бюджетной сферы в начале 2003 года. Необходимо обеспечить принятие в начале финансового года решений, направленных на реализацию положений статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” и приложений к нему, в связи с чем предусмотреть в законопроекте нормы, устанавливающие, что Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию статей Федерального закона “О федеральном бюджете на год”, не позднее января 2003 года.

2.17. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”, как это предусмотрено статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Счетная палата полагает целесообразным предложить внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, установив норму, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год составляется на основании действующего Федерального закона “О бюджетной классификации Российской Федерации”.

По мнению Счетной палаты, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен формироваться исключительно на основании норм и положений действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, уточнение которых возможно в установленном законом порядке до начала процедуры рассмотрения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.

3. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета 3.1. Макроэкономические условия реализации федерального бюджета текущего финансового года и разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год характеризуются положительными темпами роста ВВП и промышленного производства, снижением темпов инфляции, улучшением конъюнктуры мировых рынков энергоносителей и устойчивой ситуацией на валютном рынке, сокращением вывоза российского капитала за рубеж, ростом реальных доходов населения.

Вместе с тем главной особенностью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год является то, что в 2002 году резервы роста, связанные с эффектом девальвации рубля и расширением импортозамещения, действовавшие в 1999-2001 годах, в значительной мере оказались исчерпаны, и темпы экономического подъема существенно замедлились. В январе - июне 2002 года произошло снижение темпов роста таких основных показателей социально-экономического развития, как выпуск продукции и услуг базовых отраслей экономики (103,7% против 105,3% в январе - июне 2001 года), объем промышленной продукции (103,2% против 105,5%), инвестиции в основной капитал (101,8% против 107,2%). Темп роста ВВП в январе - июне года составил 103,8% против 105,3% в первом полугодии 2001 года.

По оценке Правительства Российской Федерации, сформированной с учетом тенденции семи месяцев, годовые темпы прироста ВВП в 2002 году составят 3,9%, что ниже на 1,1 процентного пункта уровня 2001 года, снижение динамики промышленного производства ожидается с 4,9% в 2001 году до 4,4% в 2002 году.

В сравнении с макроэкономическими параметрами, предусмотренными в качестве базовых в расчетах к Федеральному закону “О федеральном бюджете на 2002 год”, условия реализации федерального бюджета текущего финансового года характеризуются более низкой динамикой экономического роста и одновременно более высоким уровнем инфляции. Темпы экономического роста в 2002 году, по оценке Правительства Российской Федерации, ниже прогнозируемых при утверждении бюджета на 2002 год (4,3%) на 0,4 процентного пункта, инфляция ожидается на уровне 14% против 12%.

Вместе с тем ожидаемый в 2002 году объем ВВП оценивается Правительством Российской Федерации в 10950 млрд. рублей, что выше объема ВВП, прогнозируемого при составлении проекта федерального бюджета на 2002 год (10600 млрд. рублей), но соответствует уровню ВВП, утвержденному в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2002 год”. Однако накопление инфляционного потенциала в 2002 году вследствие ускорения темпов денежного предложения в условиях сохраняющегося положительного сальдо платежного баланса, опережающего роста цен (тарифов) естественных монополий и тарифов на платные услуги населения может привести к превышению ожидаемого уровня годовой инфляции.

При сохранении сложившегося опережающего роста оптовых цен в промышленности по сравнению с индексом потребительских цен до конца года (в январе - июле соответственно 110,5% против 109,8%) и относительно более высокими в сравнении с прогнозируемыми ценами на нефть и другие товары российского экспорта индекс-дефлятор ВВП в 2002 году может также несколько превысить прогнозную величину (116,5%), что повлияет на изменение номинального объема ВВП в 2002 году в сторону увеличения.

3.2. Прогноз параметров основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, являющихся исходными для расчетов проекта федерального бюджета на 2003 год, основан на экономическом курсе Правительства Российской Федерации, предполагающем создание условий для благоприятного инвестиционного климата, стимулирование внутреннего платежеспособного спроса на основе роста реальных доходов населения, проведение сдержанной политики укрепления реального курса рубля, ограничение инфляции и государственных расходов.

Согласно оптимистическому варианту социально-экономического развития в году (при сохранении мировых цен на нефть на уровне 21,5 доллара США за баррель) ожидаемый объем ВВП в 2003 году прогнозируется на уровне 13050 млрд. рублей при темпах экономического роста 104,4% и индексе-дефляторе - 114,1%.

Данный прогноз социально-экономического развития базируется на гипотезах высоких темпов роста производительности труда, снижения энергоемкости, повышения роста инвестиций в основной капитал до уровня 7,5% и значительного повышения конкурентоспособности. В 2003 году ограничения по инфляции предусматриваются на уровне 110-112% (декабрь к декабрю), при этом учитывается дальнейший рост тарифов на товары и услуги естественных монополий: на газ - на 20,0%, электроэнергию - на 14,0%, грузовые железнодорожные перевозки - на 12,0%.

Прогноз социально-экономического развития на 2003 год устанавливает в качестве приоритета социально-экономической политики отказ от экспортно ориентированного механизма экономического роста и реализацию инвестиционной модели развития российской экономики, опирающейся на внутренние факторы роста. При этом предполагаются расширение внутренних финансовых источников инвестиций прежде всего за счет роста доходов и накоплений реального сектора и привлечения сбережений населения, а также создание благоприятных условий для притока прямых иностранных инвестиций. Это соответствует целевым установкам социально-экономической политики, утвержденным в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

3.3. Для того чтобы оценить достоверность представленного прогноза социально-экономического развития на 2003 год, необходимо учитывать следующие характерные черты сложившейся модели экономического роста.

3.3.1. Анализ прогнозируемой структуры использования ВВП в 2003 году позволяет сделать вывод о сохранении преимущественного влияния на рост ВВП внутреннего спроса. Так, доля внутреннего спроса в структуре использования ВВП предусматривается в 2003 году на уровне 90,2%, что выше на 0,8 процентного пункта по сравнению с оценкой 2002 года.

Исходя из анализа структуры конечного спроса рост российской экономики в значительной мере определяется динамикой потребительского спроса. В структуре конечного спроса валовое накопление по оценке на 2002 год достигнет 22,7% ВВП (инвестиции в основной капитал - 17,6%), тогда как конечное потребление домашних хозяйств - 51,3%. Данная структура конечного спроса сохраняется и в прогнозе на год, где валовое накопление составит 22,6% ВВП, инвестиции в основной капитал конечное потребление домашних хозяйств - 52,2%.

Предусматриваемое в 2003 году расширение внутреннего спроса прогнозируется за счет роста доли расходов на конечное потребление с 66,7% по оценке на 2002 год до 67,6% в 2003 году, в том числе за счет увеличения доли домашних хозяйств. При этом доля валового накопления снижается с 22,7% в 2002 году до 22,6% в 2003 году. Таким образом, основным элементом структуры использования ВВП, определяющим его динамику, является уровень потребления домашних хозяйств. Это означает, что основным двигателем экономического роста становится рост объемов розничной торговли.

Вместе с тем в прогнозе социально-экономического развития на 2003 год предусматривается снижение динамики оборота розничной торговли в 2003 году (6 - 7%) по сравнению с оценкой его роста в 2002 году (8,5%).

При этом следует отметить, что в прогнозе Правительства Российской Федерации на 2003 год недостаточно обоснованным представляется сохранение тенденции опережения темпов роста розничной торговли по сравнению с темпами роста реальных доходов населения (7,0% и 6,0% соответственно), поскольку замедление по сравнению с 2002 годом темпов роста реально располагаемых доходов населения и их сближение с темпами роста производительности труда в 2003 году не могут способствовать повышению склонности населения к использованию имеющихся сбережений.

3.3.2. Фундаментальным ограничением экономического подъема, вытекающим из особенностей сложившейся модели экономического роста, являются слабость инвестиционного процесса в конечных обрабатывающих отраслях и низкий уровень темпов модернизации экономики в целом.

Необходимо отметить, что замедление темпов экономического роста в 2002 году происходит на фоне значительного снижения роста инвестиций в основной капитал, который по итогам семи месяцев 2002 года составил 2,6 %. В результате годовой прирост инвестиций может оказаться ниже чем 4,5 %, по оценке Правительства Российской Федерации, и против 8,0 % согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год.

Одним из основных барьеров, препятствующих притоку инвестиций, является недостаточность источников инвестиционных ресурсов как следствие общего снижения доходов в обрабатывающих и сырьевых отраслях. В 2002 году прибыль по всем видам деятельности в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора ВВП) снизилась до 84,4 % уровня 2001 года, а в 2003 году в реальном выражении она достигнет только 94, % указанного уровня.

В 2003 году инвестиционный спрос в экономике может быть сформирован главным образом за счет экспортно-сырьевых отраслей экономики и инвестиционных программ сектора естественных монополий. При этом необходимо учитывать структурные проблемы инвестиционного процесса, связанные с перенакоплением капитала в сырьевом секторе (главным образом в нефтяной и металлургической промышленности) в сочетании с высокими рисками инвестирования в другие сектора. Инвестиционный спрос в обрабатывающих отраслях в связи с ускорением выбытия мощностей и требованиями модернизации производства в значительной степени сдерживается недостатком собственных инвестиционных ресурсов и отсутствием эффективных каналов перелива капитала.

Проблемы модернизации экономики, обновления продукции и роста производительности труда предопределяют низкую конкурентоспособность обрабатывающих отраслей промышленности, ориентированных на товарное покрытие внутреннего спроса.

Следствием этого является опережающий рост импорта по сравнению с внутренним спросом в динамике элементов структуры использования ВВП (111,5 % к 104,7 %, по оценке на 2002 год, и 105,0 % к 104,5 %, по прогнозу на 2003 год). Увеличение давления со стороны импорта в условиях исчерпания действующих производственных мощностей ведет к уменьшению доли внутреннего рынка для российских производителей, что обусловливает снижение темпов роста ВВП и тормозит экономический подъем.

Необходимо также отметить, что в условиях отсутствия эффективного механизма перелива капиталов и сложившегося избытка инвестиционных ресурсов преимущественно в экспортно ориентированных отраслях при недостатке инвестиций в обрабатывающих отраслях экономики даже улучшение внешнеэкономической конъюнктуры не сможет оказывать столь же существенного, как ранее, влияния на экономический рост.

При этом дополнительные доходы от экспорта, повышение реальных доходов населения, а также увеличение доходов предприятий в связи со снижением налоговой нагрузки могут в большей степени, чем в 1999-2001 годах, пойти на стимулирование роста импорта и оттока капитала, а не на финансирование роста производства.

В итоге с учетом сложившихся тенденций 2002 года и имеющихся особенностей формирования инвестиционного спроса представляется весьма завышенным рост инвестиций в основной капитал, предусмотренный в прогнозе социально-экономического развития на 2003 год на уровне 7,5 %.

3.3.3. Серьезной проблемой российской экономики остается существенная зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры.

Согласно прогнозу социально-экономического развития на 2003 год доля чистого экспорта в структуре использования ВВП по оптимистическому сценарию сокращается с 10,6 %, по оценке на 2002 год, до 9,8 % в 2003 году. При этом в 2003 году динамика экспорта в стоимостном выражении прогнозируется с увеличением на 6,7 млрд. долларов США по сравнению с 2002 годом (при цене на нефть 21,5 доллара США за баррель), и объем экспорта согласно прогнозу достигнет в 2003 году 110,6 млрд. долларов США.

Объем импорта в 2003 году возрастет на 5 млрд. долларов США и составит 63 млрд.

долларов США.

Вместе с тем указанные прогнозные данные расходятся с оценками, представленными в прогнозе Банка России о состоянии платежного баланса Российской Федерации в 2002-2003 годах. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации оценка объемов экспорта товаров на 2002 год составляет 103,9 млрд. долларов США против 100,4 млрд. долларов США, по оценке Банка России, и импорта товаров 58, млрд. долларов США против 60,9 млрд. долларов США, соответственно. В связи с указанными расхождениями прогноз динамики и объемов экспорта и импорта товаров на 2003 год требует дополнительного уточнения. При этом реальный вес внешнеэкономической деятельности, или “валютного сектора экономики”, ориентированного на экспорт и импорт товаров и капитала, значительно выше, чем это следует из динамики долей чистого экспорта. По экспертной оценке, около 26 - 30 % прироста внутреннего спроса опирается на экспортные доходы. Этот результат отражает почти 30-процентную долю “валютного сектора” в доходах населения и почти 50-процентную долю в инвестициях.

Однако более благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура в 2003 году и высокие доходы от экспорта должны сопровождаться экономическими стимулами и эффективными механизмами перелива капитала в сторону обрабатывающих производств, работающих как на внутренний, так и на внешний рынок. В противном случае невысокие темпы роста экономики будут определяться главным образом темпами роста отраслей - экспортеров сырья и топлива, которые в среднесрочной перспективе вряд ли смогут расти более чем на 2 - 3 % в год с учетом потенциала роста внутреннего спроса и мировой конъюнктуры, что будет определять невысокие темпы экономического роста в целом.

3.4. В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации 2003 год должен быть решающим в восстановлении динамики ускорения экономического роста. Вместе с тем в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год не представлена программа действий Правительства Российской Федерации по повышению экономического роста в среднесрочной перспективе, изменению его структуры в пользу обрабатывающих отраслей, повышению конкурентоспособности реального сектора экономики.

Очевидным является вывод о том, что в условиях сложившегося выбора экономической стратегии, утвержденной в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и одобренной Президентом Российской Федерации, необходима активная государственная промышленная политика по наращиванию конкурентоспособности в приоритетных отраслях, определяемых с учетом включения России в систему международного разделения труда как полноправного члена мирохозяйственных связей. Реализация такой политики позволит выполнить поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации задачи и обеспечить высокие темпы роста российской экономики, достойный уровень жизни граждан и усиление роли России в мировом сообществе.

В условиях принятой Правительством Российской Федерации политики ограничения непроцентных расходов бюджета по отношению к ВВП обеспечить достаточный уровень бюджетного финансирования жизненно важных сфер деятельности общества возможно только путем повышения темпов экономического роста.

3.5. Исходя из рассмотренных особенностей экономической модели достижение установленных в прогнозе социально-экономического развития на 2003 год темпов роста ВВП (104,4%) в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на нефть. Согласно экспертным оценкам, снижение (увеличение) мировых цен на нефть на один доллар США за баррель в условиях сложившейся модели роста российской экономики приводит к снижению (увеличению) темпов прироста ВВП на 0,4 - 0,6 процентного пункта, темпов прироста инвестиций на 0,7 - 0,9%, экспорта на 2,0 - 2,1 млрд. долларов США.

Прогнозируемые на 2003 год темпы инфляции на уровне 110 - 112% в условиях опережающего роста цен (тарифов) на товары и услуги естественных монополий, опережающего роста тарифов на платные услуги населению, значительного увеличения с 1 января 2003 года ставок акцизов и сохранения положительного сальдо платежного баланса нуждаются в уточнении.

В целом прогноз объема ВВП на 2003 год в размере 13050 млрд. рублей представляется более реалистичным по сравнению с прогнозами прошлых лет. Вместе с тем в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год еще недостаточно учтены как факторы, сдерживающие рост объема ВВП, связанные в основном с излишне оптимистичной оценкой усиления инвестиционной составляющей экономического роста и расширением импорта, так и факторы, стимулирующие рост его номинального объема, связанные с динамикой уровня инфляции.

Достижение установленных в прогнозе социально-экономического развития на 2003 год темпов роста ВВП в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и прежде всего на нефть и газ. Прогнозируемые на 2003 год индекс-дефлятор ВВП и индекс потребительских цен носят в значительной степени целевой характер и будут зависеть от усилий Банка России и Правительства Российской Федерации, направленных на сдерживание инфляции. При этом Счетная палата полагает необходимым обратить внимание Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации на допускаемые ежегодно существенные отклонения фактических макроэкономических показателей от прогнозируемых, в том числе индекса-дефлятора ВВП и индекса потребительских цен, а также объема ВВП, фонда заработной платы, объема прибыли, амортизации и параметров некоторых других макроэкономических показателей. Так как прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год, представленный Правительством Российской Федерации, не учитывает данных Госкомстата России по итогам за первое полугодие 2002 года в части объема ВВП и других показателей, может быть рассмотрен вопрос о дополнительном уточнении параметров ВВП базового 2002 года и соответственно ВВП на 2003 год.

Целесообразно зафиксировать в законопроекте прогнозируемые объем и темп роста ВВП, уровень инфляции. В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации данные макроэкономические показатели являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

3.6. Решение проблемы повышения надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В целом за 2001-2002 годы Правительство Российской Федерации улучшило качество системы прогнозирования социально-экономического развития, вместе с тем существующая система прогнозирования не стимулирует субъекты Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти на поиск резервов интенсификации и повышения эффективности использования имеющихся и привлекаемых ресурсов. Задача органического сочетания федерального, регионального и отраслевого прогнозирования в должной мере не решена.

Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой, позволяют сделать вывод о том, что прогноз социально-экономического развития страны в определенной степени является экстраполяцией сложившихся тенденций. Его консервативный и оптимистический варианты отличаются лишь разной оценкой цены на экспортируемую нефть.

Существенным недостатком сложившейся системы социально-экономического прогнозирования является отсутствие комплексных методических указаний по составлению краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

Требуют качественного улучшения экономико-статистические методы прогнозирования основных макроэкономических показателей, порядок и сроки подготовки, разработки и представления статистических данных по ВВП.

4. Особенности проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” и основные характеристики бюджета 4.1. Законопроект подготовлен исходя из стратегических направлений, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации, Бюджетном послании, а также в соответствии с первоочередными задачами, определенными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 31 мая 2000 г. № Пр-1098 “О бюджетной политике на 2000 год и на среднесрочную перспективу” (далее - бюджетные послания последних лет), и в целом направлен на их реализацию.

При формировании законопроекта учтены многие предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, в представлениях и предписаниях Счетной палаты, направленные на повышение качества бюджетного планирования, увеличение поступлений от использования и распоряжения государственной собственностью, повышение эффективности расходов федерального бюджета. В нем впервые учтены заранее рассмотренные Правительством Российской Федерации изменения тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий, бюджетная политика на 2003 год более четко увязана с мерами денежно-кредитной политики.

4.2. Характерной чертой бюджетной политики, реализуемой при составлении законопроекта, является необходимость достижения бюджетной сбалансированности в условиях изменений налогового законодательства, влияющего на объем и структуру доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, ограничения непроцентных расходов, обеспечения установленных приоритетов в финансировании расходов федерального бюджета, существенного увеличения платежей по государственному долгу.

В целом в 2003 году расходы на обслуживание и погашение государственного долга составят 784,7 млрд. рублей, или 6% ВВП, при этом 75,0% платежей в сумме 588,8 млрд. рублей, или 17,3 млрд. долларов США, приходится на выплаты по внешнему долгу.

4.3. Проект федерального бюджета на 2003 год рассчитан, исходя из оптимистического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2003 году, в соответствии с которым объем ВВП должен составить 13050 млрд. рублей, темпы его роста - 104,4% к уровню 2002 года, среднегодовые мировые цены на нефть марки “URALS” - 21,5 доллара США за баррель, целевой уровень инфляции - 10 - 12%, среднегодовой курс рубля к доллару США - 33,7 рубля за доллар США.

4.4. Доходы бюджета проектируются в сумме 2417,8 млрд. рублей, или 18,5% ВВП, что составляет 113,7% к утвержденным доходам федерального бюджета на год (19,4% к ВВП) и 112,0% к их ожидаемой оценке (19,9% к ВВП) в номинальном выражении. Однако в реальном выражении с учетом индекса-дефлятора ВВП - 114,1% (далее - в реальном выражении) в 2003 году предусматривается снижение доходов федерального бюджета по сравнению с их объемом, утвержденным в 2002 году, на 0,3% и на 2,9% к ожидаемой оценке их поступления в 2002 году. При этом доходы федерального бюджета без учета ЕСН в 2003 году уменьшаются в реальном выражении по сравнению с утвержденным на 2002 год объемом на 2,5% и ожидаемым их объемом на 2,6%.

Поддерживая меры, направленные на сокращение налогового бремени в целях стимулирования экономического роста, Счетная палата в то же время полагает, что Правительство Российской Федерации должно предпринять достаточно активные усилия по стимулированию инвестиционных процессов в российской экономике, с тем чтобы дополнительные доходы, полученные налогоплательщиками от облегчения налоговой нагрузки, пошли на цели инвестирования, а не послужили базой для стимулирования потребительского импорта и оттока капитала за рубеж.

4.5. Расходы федерального бюджета в 2003 году предусматриваются в сумме 2345,6 млрд. рублей, или 18,0% ВВП, что соответствует их номинальному росту по сравнению с утвержденными расходами федерального бюджета в 2002 году (17,8% к ВВП) на 120,5% и на 111,4% к ожидаемым объемам расходов (19,1% к ВВП).

Принципиальным положением бюджетной политики на 2003 год является сохранение более низких темпов роста государственных расходов по сравнению с темпами роста экономики и ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета.

В проекте федерального бюджета на 2003 год в целом динамика расходов обусловлена изменением их доли в возрастающем ВВП с 17,8% по утвержденному федеральному бюджету и 19,2% по ожидаемой оценке в 2002 году до 18,0% в 2003 году. При этом в законопроекте предусмотрено ограничение непроцентных расходов без учета ЕСН на уровне 13,0% к ВВП по сравнению с 12,6% к ВВП в утвержденном бюджете 2002 года и 13,7% по ожидаемой оценке.

В реальном выражении это приводит к снижению расходов федерального бюджета в 2003 году по сравнению с ожидаемым в 2002 году уровнем на 2,4%, хотя сохраняется рост по сравнению с их объемом, утвержденным в 2002 году, на 5,6%.

По непроцентным расходам федерального бюджета без учета ЕСН в реальном выражении в 2003 году предусмотрено снижение на 0,7% к ожидаемому исполнению текущего года, хотя рост к утвержденному объему расходов в 2002 году составляет 8,0%.

Следует отметить, что снижение в реальном выражении и доходов и расходов федерального бюджета, предусмотренное в предлагаемом законопроекте, создают условия для разрыва между объективной потребностью в бюджетном финансировании основных государственных обязательств и бюджетными ресурсами для их обеспечения. В условиях, когда отсутствуют законодательно утвержденные минимальные государственные социальные стандарты и рациональная бюджетная политика государственных расходов, сокращение законодательно обусловленных государственных обязательств может привести к ликвидации необходимых ориентиров в отношении обязательств государства по финансированию жизненно важных сфер производственной и социальной инфраструктуры.

По мнению Счетной палаты, динамика государственных расходов должна определяться на основе выявления неэффективных и нерациональных затрат государства и перераспределения высвобождающихся ресурсов на решение ключевых проблем бюджетной политики. Это требует более активных действий Правительства Российской Федерации по реализации положений Бюджетного послания об осуществлении рационализации расходов бюджета и сокращении неэффективных государственных обязательств и расходов и созданию действенной системы управления государственными расходами.

4.6. Профицит федерального бюджета в 2003 году должен составить 72,1 млрд.

рублей, или 0,6% ВВП, что ниже уровня 2002 года (178,3 млрд. рублей, или 1,6% ВВП, в соответствии с утвержденными параметрами федерального бюджета на 2002 год 77, млрд. рублей, или 0,7% ВВП, по оценкам, ожидаемым в 2002 году).

Бюджетная политика Правительства Российской Федерации последних лет, начиная с 2000 года, строится на принципах поддержания сбалансированности и бездефицитности федерального бюджета. В 2002 году, по оценке, профицит составит 0,7% к ВВП.

Законопроект предусматривает на 2003 год также превышение доходов над расходами и наличие профицита в сумме 72,1 млрд. рублей (0,6% к ВВП), который должен быть направлен на выплаты, сокращающие долговые обязательства. При этом источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2003 году будут сформированы в сумме минус 248,9 млрд. рублей (без учета изменения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета), из которых 51,4 млрд. рублей направляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей идет на формирование финансового резерва.

В целом проведение Правительством Российской Федерации профицитной бюджетной политики в 2003 году позволит сократить государственный долг без привлечения новых существенных заимствований, обеспечить достаточную защищенность расходов федерального бюджета, сохранить его сбалансированность и в условиях значительных текущих и среднесрочных выплат по долговым обязательствам является оправданным.

Вместе с тем профицит, дефицит или сбалансированность бюджета не являются целями бюджетной политики, а служат инструментами ее проведения. Профицит бюджета, достигаемый за счет искусственного сжатия непроцентных бюджетных расходов, создает угрозу невыполнения государством необходимых с точки зрения экономической безопасности обязательств и сокращает возможности использования государственного бюджета как активного механизма проведения целенаправленной экономической политики. Такая бюджетная политика должна носить временный характер и целесообразна в случае осуществления значительных выплат по государственному долгу в условиях невозможности привлечения новых заимствований на выгодных условиях и угрозы отягощения профиля долговых платежей новыми пиками.

В то же время спорным представляется использование профицита бюджета как инструмента денежно-кредитной политики по сдерживанию инфляции в условиях значительного положительного сальдо платежного баланса, в том числе путем стерилизации денежной массы за счет наращивания в этих целях остатков на счетах по учету средств федерального бюджета. Бюджет, выполняя, таким образом, несвойственные для него функции по удержанию инфляции на уровне целевых показателей, несет значительные потери, в том числе прямые, в связи с обесценением и замораживанием бюджетных средств.

По мнению Счетной палаты, более активную роль в решении данной задачи должен играть Банк России путем расширения спектра применяемых инструментов денежно-кредитной политики (регулирование процентных ставок по кредитным и депозитным операциям, изменение норм обязательных резервов, осуществление операций рефинансирования банков, активизация операций на открытом рынке и другие) и более эффективного их использования.

Усилия Правительства Российской Федерации по снижению инфляции до уровня целевых параметров должны быть сконцентрированы в сфере регулирования тарифов и цен на услуги естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства, а также на обеспечении мер государственного контроля над проводимыми структурными преобразованиями в отраслях экономики. Таким образом, ориентация бюджетной политики на достижение профицита бюджета как главной цели путем сжатия расходов при отсутствии действенной системы рационализации и управления государственными расходами входит в противоречие с целями экономической политики по повышению темпов роста экономики и уровня благосостояния населения страны.

В этой связи продолжение в среднесрочной перспективе Правительством Российской Федерации профицитной бюджетной политики, связанной с наращиванием профицита бюджета, по мнению Счетной палаты, требует дополнительного рассмотрения и обоснования в зависимости от складывающихся объемов долговой нагрузки и темпов социально-экономического развития страны.

4.7. В проекте федерального бюджета на 2003 год в целях выплат по государственному долгу предусмотрено образование финансового резерва за счет его накопления в течение 2002 года в объеме 197,4 млрд. рублей против 109,8 млрд. рублей, а также части профицита федерального бюджета 2003 года в сумме 20,7 млрд. рублей. Формирование финансового резерва в данном объеме является одним из рисков федерального бюджета 2003 года. По данным Правительства Российской Федерации на 1 июля 2002 года объем финансового резерва составил 49,1 млрд. рублей. В этой связи Правительством Российской Федерации должны быть представлены дополнительно расчеты формирования финансового резерва в 2002 году в разрезе источников поступления средств.

Согласно законопроекту на погашение государственного долга предусмотрено использование финансового резерва в объеме 197,4 млрд. рублей, при этом средства, которые поступят в финансовый резерв из профицита 2003 года, остаются в качестве прироста остатков на счетах по учету средств федерального бюджета в объеме 20, млрд. рублей как финансовый результат 2003 года. Исходя из этого минимальный объем финансового резерва на конец 2002 года, необходимый для обеспечения платежей по погашению государственного долга в 2003 году, должен быть не менее 176,7 млрд.

рублей. В этом случае при условии исполнения параметров проекта федерального бюджета на 2003 год платежи по погашению государственного долга будут выполнены в полном объеме, однако финансовый результат года будет равен нулю.

Согласно статье 3 законопроекта предусматривается сохранить принципы формирования, использования и управления финансовым резервом, действующие в соответствии со статьей 2 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2002 год”. Следовательно, продолжает действовать право на инвестирование средств финансового резерва в государственные ценные бумаги Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации. При размещении средств финансового резерва в государственные долговые обязательства федеральный бюджет одновременно является и источником дохода по указанным ценным бумагам и получателем дохода. При этом, согласно статье 413 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязательство прекращается совпадением должника и кредитора в одном лице.

Действующий порядок образования и учета финансового резерва, установленный в соответствии с приказом Минфина России от 24 мая 2002 г. № 105, не предусматривает выделения финансового резерва в специальный фонд со своим правовым статусом и обособленным учетом на счетах по учету средств федерального бюджета, а предусматривает его как аналитическую величину в составе остатков средств федерального бюджета, определяемую расчетным путем. Это не позволяет осуществлять операции непосредственно в отношении самого финансового резерва, такие операции возможны только с остатками средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета в целом. Таким образом, действующий порядок не позволяет осуществлять необходимый контроль за текущим состоянием и использованием финансового резерва в зависимости от складывающейся ситуации с исполнением федерального бюджета.

Правительством Российской Федерации до настоящего времени не внесены соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющие правовой статус финансового резерва, механизмы его образования, порядок использования и учета его средств, на что было указано в Бюджетном послании. При этом в законопроекте исключено предусмотренное в 2002 году положение о представлении в Государственную Думу отчета о порядке и об объемах размещения средств финансового резерва, о направлениях их расходования.

4.8. В законопроекте не в полной мере учтены риски макроэкономического характера. Правительством Российской Федерации не предложен план действий по обеспечению исполнения федерального бюджета на 2003 год в случае снижения цен на нефть ниже прогнозного уровня, заложенного в расчет доходов и расходов бюджета на будущий год (21,5 доллара США за баррель). Не проработаны пути достижения макроэкономической сбалансированности и в случае превышения указанного уровня мировых цен на нефть.

По мнению Счетной палаты, в целях повышения устойчивости федерального бюджета в связи с сохраняющимися значительными рисками, вызванными колебаниями мировой цены на нефть, соотношениями курсов мировых валют и другими нерегулируемыми факторами, Правительству Российской Федерации необходимо разработать систему управления финансово-экономическими рисками, включающую в себя комплекс мероприятий, предусматривающий скоординированные действия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в области налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики как в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и экономической ситуации, так и в случае реализации более благоприятного по сравнению с предусмотренным макроэкономического прогноза на 2003 год.

5.1. Первоочередными задачами бюджетной политики в области доходов, определенными Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании, являются дальнейшее развитие налоговой реформы и совершенствование налогового законодательства, повышение эффективности налогового администрирования, создание системы эффективного управления государственными активами, разработка публичного реестра государственной недвижимости, определение принципов дивидендной политики и распределения прибыли государственных предприятий.

5.2. Доходы прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации и проекта федерального бюджета на 2003 год сформированы с учетом принятия отдельных глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Изменение в 2003 году налогового законодательства, а также предусмотренное в законопроекте изменение нормативов распределения налоговых доходов по бюджетам различных уровней приведут к сокращению налоговых доходов федерального бюджета на 31,5 млрд. рублей (0,24% к ВВП) против ожидаемой оценки за 2002 год. При этом в целом, по прогнозу консолидированного бюджета Российской Федерации, доля его налоговых доходов в ВВП в 2003 году снижается на 1,11 процентного пункта против их ожидаемой оценки в 2002 году, в том числе региональных бюджетов - на 0,07 процентного пункта.

5.3. В законопроекте общая сумма доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, включая доходы целевых бюджетных фондов, предусматривается в размере 4321,4 млрд. рублей, или 33,1% к ВВП (без учета средств ЕСН она составит 3955,8 млрд. рублей, или 30,3% к ВВП). Налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации прогнозируются в 2003 году в размере 3221,9 млрд.

рублей, или 24,7% к ВВП.

Как и в предыдущие периоды, увеличение доходов федерального бюджета в году достигается в значительной мере за счет перераспределения доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу федерального бюджета.

Так, в прогнозе консолидированного бюджета предусматривается, что доля доходов федерального бюджета составит 55,9% от доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, в том числе доля налоговых доходов федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации прогнозируется в размере 58,7%.

5.4. В основных показателях проекта федерального бюджета на 2003 год доходы федерального бюджета рассчитаны исходя из объема ВВП, определенного в сумме 13050 млрд. рублей, и составят 2417,8 млрд. рублей, или 18,5% к ВВП, что на 0,9 процентного пункта ниже уровня, установленного на 2002 год. Запланированный рост доходов федерального бюджета в 2003 году по сравнению с объемами, утвержденными на 2002 год, составляет 113,7%. По сравнению с ожидаемыми поступлениями в 2002 году доходы проектируются с ростом на 234,4 млрд. рублей, или на 110,7%, однако в реальном выражении (с учетом индекса-дефлятора) происходит снижение доходов на 2,9%.

Доходы федерального бюджета без учета поступлений от взимания ЕСН в году проектируются в размере 2052,2 млрд. рублей, или 15,7% к прогнозируемому объему ВВП, что ниже уровня, установленного на 2002 год, на 1,1 процентного пункта.

Прирост указанных доходов федерального бюджета в 2003 году планируется на млрд. рублей, или 11,2% относительно ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2002 году, однако в реальном выражении происходит снижение их уровня на 2,6%.

Налоговые доходы в соответствии с законопроектом предусматриваются в сумме 1892,4 млрд. рублей, или 14,5% к ВВП, что ниже уровня, установленного на 2002 год на 1,3 процентного пункта. Прирост налоговых доходов в 2003 году по сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2002 году составит 190,6 млрд. рублей, или 11,2%, однако в реальном выражении происходит снижение на 2,5%. Удельный вес налоговых доходов в объеме проектируемых доходов федерального бюджета в 2003 году составит 78,3%, что на 2,9 процентного пункта меньше, чем установлено на 2002 год.

Неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2003 год составят 145, млрд. рублей, или 1,12% к ВВП, что выше уровня, установленного на 2002 год, на 0, процентного пункта. Прирост неналоговых доходов относительно ожидаемой оценки исполнения федерального бюджета в 2002 году планируется на 15,2 млрд. рублей, или на 11,7%, однако в реальном выражении происходит их снижение на 2,1%. Удельный вес проектируемых неналоговых доходов в объеме доходов проекта федерального бюджета на 2003 год составит 6,0%, что на 1,1 процентного пункта больше, чем установлено на 2002 год.

Поступления единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2003 году предусматриваются в размере 365,6 млрд. рублей, или 2,8% к прогнозируемому объему ВВП, что на 0,2 процентного пункта больше уровня, установленного на 2002 год. Рост ЕСН в 2003 году относительно ожидаемых поступлений налога в году составит 28,4 млрд. рублей, или 8,4%, в реальном выражении прогнозируется снижение на 5%. Удельный вес ЕСН в объеме проектируемых доходов федерального бюджета в 2003 году составит 15,1%, что на 1,9 процентного пункта больше, чем установлено на 2002 год.

5.5. Анализ отклонений фактических объемов налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета от утверждаемых в федеральных законах о федеральных бюджетах за ряд лет свидетельствует о недостаточно глубокой проработке их расчетов, что видно из данных таблицы 1.

Наименования Всего доходов -99142,7 -22,4 -41654,9 -11,3 141855,8 29,9 28865,6 2,6 400495,2 25,1 17384,7 1, Налоговые доходы, всего -115261,1 -30,5 -53704,9 -17,5 110197,1 27,6 14869,4 1,6 345070,3 30,9 -32919,6 -4, Налог на прибыль организаций Налог на добавленную стоимость Акцизы -20331,0 -26,8 -22067,6 -28,0 -2911,1 -3,3 -441,4 -0,3 15083,6 8,0 7009,0 6, Таможенные пошлины 6839,1 23,8 7343,9 27,1 -5049,0 -5,3 2348,7 1,0 140712,0 73,8 -3151,7 -2, Неналоговые доходы, всего 12434,2 41,1 17825,7 62,6 16179,4 49,0 10922,1 17,1 51 085,7 43,9 11700,2 25, Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, или от дея- 836,8 22,0 -680,6 -12,8 -522,4 -6,6 6837,2 27,6 29184,4 51,2 11893,5 62, тельности государственных и муниципальных организаций Доходы от внешнеэкономической деятельности Прочие неналоговые доходы -560,4 -19,0 -1221,5 -65,4 3562,1 197,4 1079,5 23,1 -641,8 -10,8 -780,0 -89, Если в 1997-1998 годах завышение объема доходов привело к существенному недофинансированию расходов федерального бюджета, то занижение объема доходов федерального бюджета в 1999-2002 годах явилось причиной получения дополнительных доходов, не учитываемых в федеральных законах о федеральном бюджете.

5.6. На достоверность параметров доходов федерального бюджета существенное влияние оказывают как точность прогноза основных макроэкономических показателей, так и недостатки, связанные собственно с методами оценки доходной базы федерального бюджета.

В целом при превышении объема ВВП в 2003 году только на 1 % по сравнению с прогнозируемым и сохранении в проекте федерального бюджета уровня мобилизации доходов в федеральный бюджет (18,5 % к ВВП) дополнительные доходы федерального бюджета могут составить 24,1 млрд. рублей.

Данные о сравнении доходов федерального бюджета на 2002 год с утвержденными объемами и ожидаемым исполнением федерального бюджета за 2002 год (в номинальном выражении и сопоставимых ценах) приведены в таблице 2.

стоимость ленную стоимость на товары, производимые на территории ленную стоимость на товары, ввозимые на территорию РФ природными ресурсами принадлежащим государству имущества, находящегося в государственной собственности и муниципальных организаций водными биоресурсами государственным кредитам фондов 5.7. Законопроектом поступления налога на прибыль организаций в федеральный бюджет в 2003 году предусматриваются в сумме 178,3 млрд. рублей, что ниже суммы, установленной на 2002 год, на 29,1 млрд. рублей, или на 14,1 %, и ниже ожидаемого исполнения федерального бюджета на 2002 год на 5,6 млрд. рублей, или на 3,1 %, а в реальном выражении - на 15 %.

В расчетах поступлений в федеральный бюджет 2003 года налога на прибыль организаций общий объем прибыли, подлежащий налогообложению, предусматривается в сумме 2809,7 млрд. рублей, что составит 21,5 % к ВВП. Однако расчет указанной прогнозируемой налогооблагаемой прибыли в расчетах налога на прибыль не представлен.

Общая ставка налога на прибыль учтена в прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2003 год в размере 24 %. При этом федеральная ставка налога на прибыль составит 6 % против ставки 7,5 %, действующей в 2002 году. Передача 1, процентного пункта федеральной ставки налога на прибыль в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сократит доходы федерального бюджета на 2003 год на 40,0 млрд. рублей (а с учетом принятой в расчетах собираемости налога на прибыль - на 38,8 млрд. рублей).

В пояснительной записке к законопроекту при расчете налогооблагаемой прибыли финансовый результат был скорректирован в связи с отменой налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств, введением транспортного налога, увеличением ставок земельного налога. При этом с учетом отмены налога на пользователей автомобильных дорог финансовый результат был увеличен на 101,2 млрд. рублей, в то время как начисления по налогу на пользователей автомобильных дорог в 2002 году оцениваются Минэкономразвития России в размере 141,4 млрд. рублей, или 1,3 % от ожидаемого объема ВВП. В этой связи в 2003 году сумма данного налога, соответствующая его доле в прогнозируемом ВВП, могла бы составить 169,7 млрд. рублей. Проектируемый объем налога на прибыль при этом с учетом прогнозируемого уровня собираемости увеличивается по консолидированному бюджету Российской Федерации на 10 - 12 млрд. рублей, по федеральному бюджету - на 2,5 - 3 млрд. рублей.

В расчете поступлений в федеральный бюджет налога на прибыль организаций на 2003 год предусмотрены дополнительные поступления по годовому перерасчету и задолженности прошлых лет в размере 4,7 млрд. рублей. Вместе с тем в 2002 году сумма налога на прибыль, поступившего в федеральный бюджет в результате годового перерасчета, составила 10 млрд. рублей. Таким образом, в законопроекте предусматривается снижение сумм налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет на 2003 год по результатам годового перерасчета, более чем в 2 раза по сравнению с годом.

В связи с изложенным, сумма налога на прибыль, подлежащая уплате в доход федерального бюджета на 2003 год по перерасчету за 2002 год, требует уточнения.

5.8. В законопроекте поступления налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации (далее НДС), предусматриваются в сумме 690,5 млрд. рублей, что выше уровня поступлений, утвержденных Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год”, на 112,4 млрд. рублей, или на 19,5 %. По сравнению с ожидаемым поступлением в году доходы по данному налогу проектируются с ростом на 133,5 млрд. рублей, или на 24,0 %. В представленных к законопроекту расчетах облагаемые НДС обороты товаров (работ, услуг) предусматриваются на 2003 год в сумме 5402,7 млрд. рублей, что составляет 41,4 % от объема ВВП против 41,0 %, по оценке в 2002 году.

Уровень собираемости НДС, производимой на территории Российской Федерации, прогнозируется в размере 93 %. Намеченные меры по повышению эффективности налогового администрирования, усилению контроля за соблюдением налогового законодательства дают основания для повышения прогнозируемого уровня собираемости по данному налогу. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о повышении в расчетах НДС уровня собираемости до среднего уровня, принятого в расчетах доходов федерального бюджета на 2003 год (95,4 %). Повышение уровня собираемости НДС на один процентный пункт повышает проектируемый объем доходов на 10 млрд. рублей.

Доля НДС проектируется на уровне 21,4 % в объеме налоговых доходов прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации против доли этого налога в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 1996 и 1997 годах на уровне 25 - 26 %.

Снижение значения этого налога в налоговых доходах бюджетной системы страны происходит в результате резкого роста за последние годы как абсолютного, так и относительного размера возмещения НДС поставщикам материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции.

Возмещение НДС, уплаченного поставщикам материальных ресурсов, используемых при производстве экспортной продукции, предусматривается в размере 240 млрд. рублей, что выше утвержденных показателей федерального бюджета на 2002 год на 39,0 млрд. рублей, или на 19,4 %, и выше ожидаемого исполнения федерального бюджета на 2002 год на 25,0 млрд. рублей, или 11,6 %.

Результаты поверок Счетной палаты показывают, что указанный рост возмещения НДС во многом является следствием ложного экспорта, неуплаты в бюджет налога поставщиками материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции, завышения стоимости этих материальных ресурсов. Широко распространена практика уклонения от уплаты налога путем создания фирм-“однодневок”. В результате неправомерного получения организациями-экспортерами из бюджета сумм возмещения НДС федеральный бюджет несет существенные потери. Возмещение НДС достигло размеров, не адекватных суммам поступлений данного налога и объемам экспорта.

Возмещение НДС из формы стимулирования экспорта превращается в российской практике в источник незаконного дохода недобросовестных налогоплательщиков. Однако Правительством Российской Федерации не принимаются необходимые меры по ликвидации возможных схем изъятия государственных средств из федерального бюджета недобросовестными налогоплательщиками. В материалах к законопроекту не представлены обоснования опережающего роста сумм возмещения НДС в сравнении с ростом объема экспорта продукции при его практически неизменной структуре.

Счетной палатой были подготовлены предложения по предотвращению потерь федерального бюджета в связи с практикой неправомерного получения организациями-экспортерами из бюджета сумм возмещения НДС. По поручению Президента Российской Федерации указанные предложения направлены для проработки Правительству Российской Федерации. Однако до настоящего времени данные предложения Счетной палаты не рассмотрены и не нашли отражения при формировании проекта федерального бюджета на 2003 год. В законопроекте предусматривается значительный рост указанных расходов.

5.9. В проекте федерального бюджета на 2003 год поступления акцизов на подакцизную продукцию и отдельные виды минерального сырья, производимые на территории Российской Федерации, предусмотрены в размере 227,7 млрд. рублей, что выше на 6,4 млрд. рублей, или на 2,9 % объема, утвержденного федеральным бюджетом на 2002 год, и выше ожидаемого исполнения бюджета на 13,2 млрд. рублей, или на 6,1 %.

Поступления акцизов на этиловый спирт-сырец и спирт этиловый из всех видов сырья, спирт питьевой и спиртосодержащие растворы в 2003 году планируются в сумме 4,2 млрд. рублей, или на 0,3 млрд. рублей меньше, чем утверждено в федеральном бюджете на 2002 год, темп снижения поступлений составляет 6,2 %. Однако по сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2002 году планируется увеличение поступлений на 0,2 млрд. рублей, или на 4,4 %. Вместе с тем в 2003 году предусматриваются индексация акцизов на 15 %, увеличение объема реализации спирта этилового из пищевого сырья на 3,5 %, увеличение объема реализации этилового спирта из всех видов сырья, кроме пищевого, на 4,2 %. Необходимо также отметить, что уровень собираемости акциза на спирт-сырец этиловый из пищевого сырья, принятый в расчете, составляет всего 81,9 % при среднем значении этого показателя по всем налогам - 95, %. Дополнительным резервом увеличения поступлений является повышение уровня собираемости акциза на спирт. Увеличение собираемости акциза до 90 % позволит обеспечить увеличение поступлений в бюджет на 0,3 млрд. рублей.

Прогнозируемые показатели объемов производства и реализации водки и ликероводочных изделий, заложенные в расчеты федерального бюджета на 2003 год, свидетельствуют о том, что Правительство Российской Федерации не намечает серьезного улучшения на рынке алкогольной продукции. Увеличение объемов реализации предусматривается до 136,2 млн. декалитров при прогнозных оценках годового потребления крепких алкогольных напитков в объеме 230 - 250 млн. декалитров. По экспертным оценкам, объемы нелегального производства по-прежнему составляют от 40 % до 50 % годового объема потребления водки и ликероводочных изделий.

В целях улучшения ситуации на рынке алкогольной продукции необходимо от преимущественно административных мер перейти, главным образом, к экономическим методам регулирования этого рынка. В числе первоочередных мер, по мнению Счетной палаты, должна быть пересмотрена акцизная политика в этой сфере. Следует отказаться от ежегодного увеличения ставок акцизов на алкогольную продукцию, приводящего к росту цен, относительному снижению легальной составляющей производства и увеличению доходов теневого сектора.

Счетной палатой по результатам проверок неоднократно предлагалось пересмотреть порядок прохождения финансовых средств от продажи специальных марок для маркировки алкогольной продукции. Средства от продажи специальных марок, подтверждающих легальность производства алкогольной продукции, являются доходами бюджета и в соответствии со статьей 243 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежат внесению в федеральный бюджет, а расходы, связанные с возмещением затрат на изготовление марок, также должны производиться за счет федерального бюджета с соответствующим обоснованием проектировок. В законопроекте указанный дополнительный источник дохода федерального бюджета не учтен.

5.10. Принятая при расчете поступлений налога на добычу нефти в федеральный бюджет 2003 года средняя налоговая ставка в размере 613,82 рубля за тонну рассчитана на основании установленной Налоговым кодексом Российской Федерации ставки в рублей за одну тонну с учетом коэффициента, характеризующего динамику мировых цен на нефть. Вместе с тем данная методика счета устанавливает обложение по единой ставке всей добываемой нефти без учета различных природно-геологических, экономико-географических и технологических условий добычи, что не реализует в полной мере задачу, поставленную Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях последних лет, о необходимости применения рентных принципов в отношении налоговых платежей за пользование недрами. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в налоговое законодательство, которые учитывали бы различные условия добычи нефти.

5.11. Резервом поступлений дополнительных доходов федерального бюджета в году является активизация работы по сокращению совокупной налоговой задолженности, предусматривающая использование прав налоговых органов по взысканию данной задолженности в соответствии с нормами статей 46 - 48 Налогового кодекса Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2002 года совокупная задолженность по федеральным налогам составила 459 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с началом года на 11,4 млрд. рублей, или на 2,5 %. При этом недоимка по федеральным налогам составила 207,4 млрд. рублей.

Правительством Российской Федерации в проекте федерального бюджета на год предусматриваются дополнительные поступления налогов и сборов в результате проведения реструктуризации задолженности, включая процентные платежи, в сумме 22,9 млрд. рублей, что составляет 5 % совокупной налоговой задолженности по федеральным налогам.

Дебиторская задолженность бюджетных организаций, финансируемых из федерального бюджета, на конец июня 2002 года составила 9,4 млрд. рублей. При этом в соответствии со статьей 7 законопроекта средства, поступающие в погашение дебиторской задолженности прошлых лет, полностью зачисляются в доходы федерального бюджета.

5.12. В расчетах налоговых доходов не представлены расчеты по ожидаемым дополнительным поступлениям по результатам работы контрольных органов, которая проводится в соответствии со статьями 87 - 89 Налогового кодекса Российской Федерации.

5.13. Необходимо отметить, что представленные расчеты поступлений от внешнеэкономической деятельности недостаточно корректны применительно к потребностям оценки обоснованности проектировок доходов от этой сферы деятельности. Так, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации импорт в году предусматривается в объеме 63 млрд. долларов США, в том числе из стран дальнего зарубежья - в объеме 49 млрд. долларов США, в то же время ввозные таможенные пошлины в будущем году исчислены, исходя из объема облагаемого импорта из стран дальнего зарубежья в размере 36,7 млрд. долларов США. Такое значительное отклонение объемов импорта, принятых при расчете таможенных пошлин в законопроекте, не обосновано.

5.14. В законопроекте предусмотрено снижение поступлений от вывозных таможенных пошлин с 205,4 млрд. рублей (утверждено в федеральном бюджете на 2002 год) до 185,6 млрд. рублей, или на 19,8 млрд. рублей (на 9,7%). По сравнению с ожидаемым исполнением федерального бюджета в 2002 году проектируется уменьшение поступлений на 6,5 млрд. рублей, или на 3,4%. Снижение ожидаемых поступлений от вывозных таможенных пошлин ожидается в 2003 году в основном в результате снижения цены на экспортируемую нефть и из-за снижения ставок на экспортные товары (за исключением топливно-энергетической группы) на 20%.

Значительные суммы налоговых доходов не поступают в федеральный бюджет в результате налоговых льгот и преференций, предоставляемых участникам внешнеэкономической деятельности.

В 2001 году в результате предоставления льгот по уплате таможенных платежей в федеральный бюджет недопоступило 49,5 млрд. рублей. Наибольшую часть из общего объема предоставленных льгот составляли льготы по уплате НДС в отношении ввозимых лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники (16,9 млрд. рублей, или 34,1% от общего объема предоставленных льгот), льготы по уплате налогов в отношении товаров, перемещаемых в соответствии с Федеральным законом от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ “Об Особой экономической зоне в Калининградской области” (11,0 млрд. рублей, или 22,2%), льготы, примененные в соответствии с отдельными международными договорами (10,6 млрд. рублей, или 21,4%), льготы в отношении товаров, ввозимых в рамках соглашений о разделе продукции (3,4 млрд.

рублей, или 6,8%), льготы в отношении товаров, ввозимых в качестве гуманитарной помощи (1,3 млрд. рублей, или 2,7%), льготы в отношении товаров, ввозимых в качестве вклада иностранного инвестора в уставный капитал предприятий с иностранными инвестициями (1,1 млрд. рублей, или 2,2%).

В 2002 году в результате отмены некоторых льгот для участников внешнеэкономической деятельности общая сумма таможенных льгот должна сократиться при условии, если не будут приняты новые законодательные акты и заключены международные договоры, предусматривающие дополнительные льготы по уплате таможенных платежей.

В 2003 году сумма льгот по уплате таможенных пошлин и налогов предусматривается в размере около 30 млрд. рублей, в том числе по НДС - около 16 млрд. рублей, ввозным пошлинам - около 11 млрд. рублей, вывозным пошлинам - около 3 млрд. рублей, акцизам - 0,1 млрд. рублей.

Выпадение из доходов федерального бюджета значительных сумм в результате льгот по уплате таможенных платежей вызывает необходимость комплексного рассмотрения вопросов об объеме льгот, о совершенствовании порядка их предоставления, об эффективности использования и влияния льгот на развитие регионов и отраслей экономики, в интересах которых они были предоставлены, о компенсации выпадающих доходов федерального бюджета.

Существенным резервом увеличения налоговых поступлений от внешнеэкономической деятельности является сокращение задолженности участников внешнеэкономической деятельности по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов.

Сумма этой задолженности по состоянию на 1 января 2002 года составляла 79,9 млрд.

рублей, в том числе по таможенным платежам - 22,3 млрд. рублей, пеням - 14,8 млрд.

рублей и штрафам - 42,8 млрд. рублей. В 2001 году участниками внешнеэкономической деятельности была погашена задолженность на общую сумму 4,3 млрд. рублей. Однако, в отличие от расчета доходов по внутренним налогам при расчете доходов от внешнеэкономической деятельности, этот резерв увеличения налоговых поступлений в расчет не принят.

5.15. В законопроекте предусматривается значительный рост неналоговых доходов федерального бюджета по сравнению с показателями, утвержденными на 2002 год, на уровне 39,7% (в реальном выражении - на 22,5%).

5.16. Поступления в доход федерального бюджета дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, предусмотренные в законопроекте, составят 10,5 млрд. рублей, что на 2,9 млрд. рублей превышает утвержденный показатель 2002 года.

Несмотря на то, что за 1998-2002 годы поступления дивидендов в федеральный бюджет возрастут по ожидаемой оценке 2002 года в 13,1 раза, их удельный вес в структуре доходов федерального бюджета составит в 2003 году только 0,4%, что на 0, процентного пункта выше ожидаемого исполнения 2002 года. При этом 81,7% поступлений дивидендов в 2003 году, или 9,23 млрд. рублей, прогнозируется от 7 акционерных обществ (“Газпром”, “Роснефть”, “Славнефть”, РАО “ЕЭС России”, “ТВЭЛ”, “АК “АЛРОСА”, НК “Лукойл”).

Согласно прогнозу Правительства Российской Федерации 18,3% дивидендных поступлений, или 2,06 млрд. рублей, приходится на 4347 акционерных обществ, из которых в 2126 акционерных обществах государство контролирует менее 25% уставного капитала, что не позволяет обеспечить эффективное управление государственными активами и влиять на дивидендную политику указанных акционерных обществ. В прогнозе поступлений дивидендов в 2003 году не учтены также доли акций Российской Федерации в капиталах более 50 акционерных обществ за рубежом.

Правительство Российской Федерации не представило обоснование дивидендных поступлений в 2003 году, а также не указало меры, которые позволят увеличить дивидендные поступления, в том числе за счет повышения эффективности управления государственными активами. Низкая эффективность существующей системы управления государственными акциями приводит к недопоступлению доходов в федеральный бюджет.

Расчет суммы поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим государству, вошедшей в законопроект (10500 млн. рублей), меньше на 792 млн. рублей прогнозных показателей, представленных в Правительство Российской Федерации Минимуществом России (11292 млн. рублей). Кроме того, Минимуществом России не учтены доли акций Российской Федерации в капиталах более 50 акционерных обществ за рубежом.

По оценкам Счетной палаты, поступления дивидендов в 2003 году, исходя из ожидаемого исполнения в 2002 году федерального бюджета в части поступлений дивидендов по федеральным пакетам акций, могут составить сумму в диапазоне от 12 до млрд. рублей против 10,5 млрд. рублей, предусмотренных проектом федерального бюджета на 2003 год.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить создание эффективной системы управления государственными активами, в том числе принадлежащими государству акциями, предусматривающей не только упорядочение осуществления государством полномочий собственника государственного имущества или субъекта имущественных прав, но и определение целей участия государства в акционерных обществах, планирование их финансово-хозяйственной деятельности, в том числе объема дивидендов по государственным акциям, разработку необходимой нормативно-методической базы.

До настоящего времени не сформирован институт профессиональных государственных представителей в органах управления акционерных обществ, не разработана соответствующая нормативная правовая база их деятельности, не решены вопросы финансирования расходов, связанных с управлением государственными пакетами акций, не проведена инвентаризация существующей задолженности акционерных обществ по перечислениям в федеральный бюджет дивидендов по акциям, принадлежащим государству.

Счетная палата полагает целесообразным законодательно утвердить положение о том, что в случае задержки уплаты причитающихся Российской Федерации дивидендов должны начисляться пени в размере установленного процента ставки рефинансирования, но не ниже текущего уровня инфляции. Целесообразно также законодательно установить меры административной и уголовной ответственности за несоблюдение представителем государства в органах управления акционерного общества условий контракта и выданных директив, а также за неправомерные действия представителя государства в органах управления акционерного общества. Для недопущения вывода активов из дочерних обществ акционерных обществ с государственной долей участия необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности перехода на единую акцию акционерных обществ, доля участия государства в уставных капиталах которых составляет более 51%.

5.17. Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, прогнозируются в законопроекте в размере 7,3 млрд. рублей, что на 3,3 млрд. рублей, или на 82,5%, больше показателей, утвержденных федеральным бюджетом на 2002 год. Вместе с тем отсутствие утвержденной методики прогнозирования поступления доходов от сдачи федерального недвижимого имущества в аренду, в том числе за рубежом, полного реестра государственной недвижимости, системы рыночной оценки объектов и сводного учета договоров аренды свидетельствует о значительных резервах поступлений в доход федерального бюджета указанных платежей в 2003 году.

По оценке Счетной палаты, бюджетное задание на 2003 год по доходам от аренды имущества, принадлежащего государству, только за счет востребования существующей задолженности по арендным платежам должно быть увеличено не менее чем на 600 млн. рублей.

В целях существенного увеличения доходов федерального бюджета по данной статье неналоговых доходов Правительству Российской Федерации необходимо усилить контроль за безусловным применением механизма установления рыночных ставок за аренду государственного имущества. При этом, по мнению Счетной палаты, введение рыночных ставок арендных платежей должно сопровождаться отменой существующих льгот, предусмотренных действующим законодательством. Необходимо также обеспечить учет в доходах федерального бюджета всех без исключения средств, получаемых министерствами, ведомствами, учреждениями и организациями в виде арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, продолжить работу по формированию полного реестра государственной недвижимости, в том числе за рубежом, для чего предусмотреть механизм возмещения расходов на инвентаризацию и оценку недвижимости, что позволит реализовать положения Бюджетного послания.

Совершенствование системы управления недвижимостью в Российской Федерации должно быть направлено на максимально возможное повышение доходности объектов федеральной недвижимости, повышение их инвестиционной привлекательности, вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.

5.18. В законопроекте платежи от государственных и муниципальных организаций планируются в размере 15402,3 млн. рублей, что больше показателя, утвержденного федеральным бюджетом на 2002 год (13972,4 млн. рублей), на 1428,9 млн. рублей, или на 10,2% в номинальном выражении. Однако в реальном выражении наблюдается снижение на 3,4%.