«Center for Social and Economic Research 110 Ирина Синицина Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии Варшава, август 1997 г. Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий характер ...»

Исследования и анализ

Studies & Analyses

_

Центр социальноэкономических исследований

Center for Social

and Economic Research

110

Ирина Синицина

Фискальная политика

и организация сферы

государственных финансов Грузии

Варшава, август 1997 г.

Материалы, публикуемые в настоящей серии, имеют рабочий характер и могут быть включены в будущие издания. Авторы высказывают свои собственные мнения и взгляды, которые не обязательно совпадают с точкой зрения Фонда CASE.

Данная работа подготовлена в рамках проекта «Поддержка экономической трансформации в странах бывшего СССР», финансируемого Фондом им.

Стефана Батория, Варшава, Польша и Open Society Institute, Нью-Йорк, США.

Редактор русского издания Петр Козаржевский © CASE — Центр социально-экономических исследований, Варшава 1997 г.

ISBN 83-7178-031- Издатель:

CASE — Центр социально-экономических исследований Польша, 00-585 Warszawa, ul. Bagatela тел.: (48-22) 628-09-12, 629-43- факс: (48-22) 628-65- e-mail: [email protected] Содержание

1. ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ

ФИНАНСАМИ

1.1. Изменения в организации бюджетного процесса

1.1.1. Законодательные основы формирования и использования центрального бюджета и местных бюджетов

1.1.2. Взаимоотношения центрального и местных бюджетов по поводу распределения налоговых поступлений в 1996-1997 гг

1.1.3. Изменения в структуре органов государственных финансов....... 1.2. Налоговая система Грузии

1.2.1. Характеристика отдельных видов налогов

1.2.2. Формирование и использование средств специальных фондов

1.2.3. Направления и проблемы реформирования налоговой системы

2. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

2.1. Бюджетная политика и способы балансирования бюджета

2.1.1. Основные пропорции и исполнение государственного бюджета

2.2. Структура доходов государственного бюджета за счет отдельных видов налогов

3. ВЫВОДЫ

Таблицы

Литература

В настоящей работе использованы материалы, собранные в государственных организациях во время пребывания автора в Республике Грузия в марте-апреле 1997 г. За помощь, оказанную в получении необходимой информации и материалов, а также за консультирование автор выражает благодарность заместителю министра финансов РГ Василу Гиголашвили, руководителю департамента по налоговой и таможенной политике министерства финансов Гураму Джапаридзе, начальнику департамента макроэкономического анализа этого министерства Джамберу Арабидзе, заместителю главы Государственной налоговой службы Грузии Теймуразу Двали, руководителю департамента по регистрации налогоплательщиков, анализу и отчетности Маквале Лоладзе, заместителю председателя — Государственному советнику Таможенной службы Василию Каденцу и начальнику финансово-экономического отдела Таможенной службы Темуру Дзеглигашвили, заместителю министра здравоохранения ГР Тенгизу Джинджолава, Генеральному директору Государственного фонда социального и медицинского страхования Отару Хупения, Генеральному директору фонда занятости Элгудже Меладзе.

Автор также чрезвычайно признателен работникам министерства экономики РГ и, в частности, заметителю министра экономики Рамину Митаишвили, начальнику департамента труда и социальной политики этого министерства Елене Чиковани, начальнику департамента налоговой и бюджетной политики Верхия Чочели и работнику этого департамента Шалве Кикнадзе. Много полезной информации было получено во время встречи в департаменте по реформированию социальной сферы государственной канцелярии РГ с начальником департамента Важа Беридзе.

Большую помощь в организации работы автору оказали руководитель координационного отдела Государственной концелярии РГ Звиад Гонадзе и работники этого департамента.

Автор также чрезвычайно признателен Марку Домбровскому, заместителю председателя Центра социально-экономических исследований в Варшаве и руководителю миссии Центра в Тбилиси, за помощь и замечания и рекомендации, высказанные им при подготовке окончательной версии настоящего доклада.

При подготовке данной работы автор пользовался статистическими материалами, предоставленными министерством финансов РГ, публикациями «Georgian Economic Trends», выпускаемыми миссией TACIS в Тбилиси, а также отчетами МВФ и Всемирного банка, распространяемыми по каналам Интернет.

Автор будет благодарен за любые замечания и пожелания, которые будут учтены в ходе дальнейшей работы над данной проблематикой.

И. Синицина Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии 1. Организация и управление государственными 1.1. Изменения в организации бюджетного процесса Разработка бюджета 1997 г. в Грузии велась в условиях перехода к новой бюджетной системе. В соответствии с указом президента Грузии от 25 мая 1996 г. «О бюджетной системе и бюджетных правах» в стране вводится новая структура бюджетной системы. Если раньше бюджет делился на три части: центральный бюджет, бюджеты автономных республик и местных органов власти (районных уровней) и бюджеты обособленных внебюджетных фондов, то в соответствии с новой бюджетной системой бюджет делится на две части: центральный бюджет, в который консолидирован Государственный фонд здравоохранения Грузии (последний консолидирован также и в бюджеты автономных республик и местных органов), вместе с бюджетами трех специальных государственных фондов —Государственного фонда социального и медицинского страхования (ГФСМС), Единого фонда занятости (ЕФЗ) и Дорожного фонда (ДФ) — формирует государственный бюджет. Бюджеты этих фондов формируются, утверждаются и исполняются по доходной и расходной частям независимо от центрального бюджета и бюджетов автономных республик и местных органов. Второй составной частью бюджетной системы становятся бюджеты Абхазской и Аджарской автономных республик и местных органов власти (63 территориальных единиц — районов и 7 городов на правах районов).

Принципиально новым в бюджетной системе Грузии стало введение независимости различных бюджетных уровней, обеспечение которой связано с четким определением принципов бюджетного процесса на каждом уровне, в частности, собственных долгосрочных источников доходов каждого из них и компетенции в отношении распределения этих доходов. Единство же бюджетной системы обеспечивается единой законодательной базой, единой бюджетной классификацией и единой бюджетной документацией, обеспечивающей передачу информации и статистической отчетности с одного уровня на другой.

Утверждая закон о государственном бюджете, парламент РГ одобряет показатели целевых трансфертов в бюджеты автономных республик и других территориальных единиц, а также показатели доходов и расходов специальных фондов. Таким образом, если раньше перелив средств в местные бюджеты осуществлялся в форме субсидий, то сейчас он приобрел форму выделения средств на целевые нужды, главным образом на решение конкретных социальных проблем (на социальное обеспечение, здравоохранение, культуру, спорт и некоторые др.). Сохраняется также небольшая доля трансфертов социального характера, связанных с преодолением последствий катастроф и с проведением мероприятий экстренного характера. В случае, если местные бюджеты расходуют целевые средства не по назначению, они обязаны вернуть их в государственный бюджет, а лица, ответственные за такое использование государственных средств, подлежат преследованию по закону. Бюджет любого уровня по решению правительства РГ может получить возвратный бюджетный заем на текущие расходы, И. Синицина связанные с трудностями исполнения бюджета. В соответствии с законом о формировании бюджета на 1997 г. и указом президента РГ местным органам запрещается для пополнения собственных средств пользоваться кредитами банков.

Бюджеты автономных республик и местных органов власти принимаются соответствующими представительными органами автономных республик или органами местной администрации. Вышестоящие органы государственной власти не имеют права вмешиваться в бюджетный процесс на низших уровнях, а государственные органы автономных республик и органы местной администрации отвечают за формирование доходов своих бюджетов и за формирование доходной части государственного бюджета.

В остальной части формирования и расходования собственных бюджетных средств местные бюджеты ограничены только действующим налоговым законодательством (в том числе регулирующим порядок формирования местных налогов). Предполагается, что закон «О бюджетной системе и бюджетных правах» будет дорабатываться после окончательного становления института местного самоуправления.

Одновременно со структурой бюджетной системы меняется и порядок составления и утверждения проектов бюджетов всех уровней: от низовых территориальных единиц до центрального уровня. На местном уровне, на уровне автономных республик на основе индикативных планов социально-экономического развития регионов, а также ожидаемых показателей финансовой и экономической активности городов, поселков и сельских населенных пунктов составляются консолидированные бюджеты для конкретных территорий (по расходам, доходам и с предложениями по балансированию бюджета). Соответственно, расходы территориальных органов планируются на основе прогнозов бюджетных доходов. После рассмотрения финансовых и материальных возможностей президентом Грузии, советами министров автономных республик и местными администрациями вырабатываются параметры бюджетных доходов и расходов, которые подлежат подписанию этими органами, а затем — утверждению представительными органами соответствующих уровней.

Кассовое исполнение государственного бюджета осуществляется Центральным управлением государственной казны, а для бюджетов низших уровней — Национальном банком Грузии (НБГ) и его отделениями на местах. В случае отсутствия таких отделений на местах соответствующие бюджетные счета могут (по распоряжению НБГ) вестись другими банками.

Новое законодательство ограничило число специализированных фондов, консолидированных в государственный и центральный бюджет страны и ввело запрет на формирование новых фондов общегосударственного значения1. Образование новых специальных фондов находится в ведении парламента страны. Источники доходов специальных фондов определяются законодательством Грузии, а платежи, вносимые в бюджет соответствующего уровня, не могут направляться в специальные государственные фонды. Местным органам власти разрешено создавать свои специализированные фонды, но в пределах собственных бюджетных поступлений.

В новом законодательстве предусматривается возможность создания в составе центрального бюджета специальных фондов для формирования в перспективе финансовой базы новой административной структуры на уровне регионов (в настоящее время она функционирует в форме аппаратов представителей президента на местах). Предполагается, что такие фонды можно будет создавать только в том случае, если существующая административная структура представителей президента будет трансформирована в выборные органы местной (среднего звена) администрации.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии 1.1.1. Законодательные основы формирования и использования центрального бюджета и местных бюджетов В новом законодательстве о бюджетном процессе определено, что нормативы распределения собранных налогов между центральным и различными местными бюджетами, в том числе бюджетами автономных республик, могут пересматриваться и утверждаются парламентом каждые 3-5 лет. По действующему законодательству в распоряжение центрального бюджета в полном объеме должны поступать: НДС, акцизы, таможенные пошлины и сборы, налог на пользование природными ресурсами, налог на операции с ценными бумагами. Кроме того, в соответствии с принятыми парламентом Грузии долгосрочными нормативами в центральный бюджет страны должна также перечисляться часть налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц, остающаяся после перечисления в бюджеты других уровней.

К числу неналоговых поступлений в центральный бюджет относятся: доходы от продажи государственного имущества и ценных бумаг; доходы от продажи государственных материальных резервов; различные пошлины и платежи, предусмотренные грузинским законодательством.

Бюджеты автономных республик и местных органов власти формируются за счет:

налога на землю; налога на загрязнение окружающей среды вредными веществами;

налога на собственность; государственных пошлин; налога на регистрацию юридических лиц. Кроме этого, в долгосрочной перспективе предполагается оставлять в бюджетах автономных республик и местных органов власти также часть налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц. Законодательно предусмотрено выделение в распоряжение бюджетов местного уровня других налогов, платежей и неналоговых поступлений. Пополнение местных бюджетов осуществляется за счет целевых трансфертов из центрального бюджета, а также займов и средств, оставшихся после выплаты полученных займов. По замыслу законодателей трансферты призваны играть роль инструментов, ориентированных на преодоление различий в уровнях социально-экономического развития отдельных территорий.

Органы власти автономных республик и местные представительные органы могут вводить на своей территории дополнительные виды местных налогов и сборов только после одобрения этих инициатив соответствующим постановлением Парламента РГ. В случае введения дополнительных, не предусмотренных законодательством, местных налогов и сборов без соответствующего постановления парламента РГ доход, полученный от таких видов налогов и сборов, изымается государственными налоговыми органами в республиканский бюджет. Действующие местные налоги могут быть упразднены парламентом РГ, если они противоречат законодательству РГ.

Согласно закону, средства центрального бюджета, помимо нужд, связанных с расходами на функционирование государственного аппарата управления и формирования обязательных государственных резервов, используются на следующие цели:

– инвестирование объектов государственного значения;

– охрану окружающей среды, научно-исследовательские и проектно-конструкторские работы, лесозащиту и восстановление лесных ресурсов, общие государственные программы по рекультивации земель;

– государственные программы по социальной защите населения; финансирование внешнеэкономической деятельности;

– на финансирование публичных организаций и учреждений сферы образования, науки, культуры, средств массовой информации, государственных программ в области здравоохранения, физического воспитания и социальной защиты;

И. Синицина – на погашение задолженности по банковским кредитам и государственным долгам, использующимся для финансирования бюджетных расходов;

– на формирование резервного фонда президента Грузии, государственных резервов и целевых бюджетных фондов;

– на трансферты и кредиты бюджетам автономных республик и местным бюджетам.

Распределение средств местных бюджетов осуществляется по решению соответствующих органов местной администрации, за исключением целевых трансфертов из центрального бюджета и займов.

1.1.2. Взаимоотношения центрального и местных бюджетов по поводу распределения налоговых поступлений в 1996-1997 гг.

В основе формирования более децентрализованной бюджетной системы, в которой местные органы власти сами формируют свои бюджеты, лежит законодательное определение пропорций распределения бюджетных поступлений и источников доходов бюджетов, а также лимитирование величины дефицита местных бюджетов Министерством финансов, которое в установленных им самим пределах покрывает возникающий дефицит. Хотя местным властям запрещено пользоваться банковскими кредитами для покрытия текущего дефицита, они имеют право устанавливать собственные, более высокие, ставки для определенных видов налогов.

До вступления в силу нового закона о бюджетных правах при формировании бюджетов 1995 и 1996 гг. местные власти имели право по разрешению правительства учреждать собственные платежи, однако поступления от них были незначительны (кроме Кутаиси и Тбилиси, где в 1995 г. местные платежи обеспечили соответственно 60% и 23% поступлений в их бюджеты). В Кутаиси, например, широко распространилась практика установления местных платежей на алкоголь, приобретаемый за пределами города. Подобные тенденции имели отрицательные экономические последствия, так как сужали размеры рынка для производителей той или иной продукции, тормозили развитие частного предпринимательства в Грузии, препятствовали мобилизации бюджетных отчислений. В соответствии с новым законодательством все временные, дополнительные налоги, установленные для предприятий торговли и обслуживания местными органами власти без согласия парламента, ликвидируются. Становление новой бюджетной системы затрудняется в настоящее время и тем, что контроль за состоянием местных бюджетов трудноосуществим (в т.ч. из-за плохого состояния системы связи).

Переход к новой системе распределения налоговых поступлений был в Грузии постепенным. Так, в соответствии с законом о госбюджете 1996 г. налоговые поступления должны были распределяться между местными бюджетами и центральным бюджетом следующим образом3:

Формирование большого числа местных налогов было связано с Законом «Об основах налогообложения» от 1993 г., разрешавшего местным властям вводить свои собственные налоги и платежи. В новой конституции 1994 г. этот вопрос был решен отрицательно, и в результате введенные местные налоги оказались «незаконными». Вопрос о местных налогах найдет свое решение в новом Налоговом кодексе (на момент публикации данной работы мы не имели возможности использовать окончательный, утвержденный парламентом Грузии, текст Налогового кодекса, поэтому во всех случаях при оценке будущих изменений налоговой системы автор опирался на проект Налогового кодекса).

Характерно, что для стимулирования повышения собираемости налогов законом о бюджете предусматривалось, что если план по поступлению доходов в государственный бюджет от НДС, налога на прибыль (включая налог с предприятий) и от подоходного налога с физических лиц выполнен более Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии – от подоходного налога с физических лиц в местных бюджетах должно было остаться 50% собранных средств (в Тбилиси — 55%);

– от НДС на товары и услуги отечественного производства — 30% (в Тбилиси — 35%);

– от налога на прибыль — 50% (в Тбилиси — 55%);

– от налога на землю — 50%;

– от налога на операции с ценными бумагами — 100%;

– от налога на пользование природными ресурсами, в частности на лесо- и водопользование, — 100%;

– с государственной пошлины — 100%;

– с фиксированного налога на обмен иностранной валюты — 100%.

Начиная с 1 января 1996 г. НДС на импортные товары, акцизные сборы, таможенные пошлины и плата за транзит полностью поступают в центральный бюджет.

В соответствии в новым законодательством, бюджет 1997 г. формировался уже с учетом новых требований и, соответственно, утверждался парламентом как центральный и государственный (с включением в него специализированных фондов и целевых трансфертов). В бюджете 1997 г. были предусмотрены следующие пропорции распределения налоговых поступлений по отдельным видам налогов: для Абхазии 100% НДС должно оставаться на территории; для Аджарии в местном бюджете предполагается оставлять 30% НДС и 40% налога на прибыль. Для автономных республик изменен порядок распределения налоговых поступлений от импорта — в них остаются 30% отчислений по НДС и акцизных сборов4. Для районов пропорции распределения налога на прибыль и НДС между центральным и местными бюджетами одинаковы и составляют 40:60. Предполагается, что трансферты из государственного бюджета дадут примерно 1/4 доходов местных бюджетов5.

1.1.3. Изменения в структуре органов государственных финансов В соответствии с изменениями, происходящими в бюджетном процессе, была изменена структура органов министерства финансов и расширены его функции. В составе министерства функционирует Государственное казначейство, имеющее в своем составе региональные органы, Инспекция государственных ценных бумаг. Министерству подчиняется Государственная налоговая служба (ГНС) (в состав последней включена налоговая полиция), а также Государственная таможенная служба (ГТС). При министерстве в качестве экспертно-совещательного функционирует Совет по финансовой политике, состоящий из представителей министерства, экспертов-практиков по финансовым вопросам, научных работников, специалистов в сфере финансов и работников Государственного казначейства.

С целью совершенствования управления расходами госбюджета были сформированы Государственное казначейство и 13 его региональных отделений, через которые будут осуществляться расчеты всех 1340 бюджетных организаций Грузии. К середине чем на 102,5%, то 80% от суммы перевыполнения остается в местных бюджетах, 10% поступает на счет представителя президента в этом регионе и 10% — в госбюджет.

Ситуация с перечислением налогов из Аджарии остается сложной, и совсем не перечисляются налоги из Южной Осетии и Абхазии. В последнем случае, правда, и не производится обратных перечислений из государственного бюджета.

Интервью с заместителем министра финансов Грузии В. Гиголашвили. Данные о плановых показателях местных бюджетов на 1997 г. на момент написания настоящей работы были недоступны и с ними, видимо, можно будет ознакомиться только при получении показателей реального исполнения налоговых поступлений.

И. Синицина 1997 г. правительство объединило все доходные и расходные счета республиканских бюджетных организаций (включая фонды занятости, здравоохранения, социального страхования, дорожный фонд и фонд приватизации) в единый расчетный счет казначейства в НБГ, одновременно закрыв все счета этих организаций в НБГ. Все переводы средств на банковские счета поставщиков товаров и услуг для правительственных учреждений будут осуществляться исключительно через казначейство (либо через его счет в НБГ, либо через счета соответствующих ведомств). Стандартизация бюджетных и правительственных счетов в сочетании с их компьютеризацией позволит проводить своевременный анализ бюджетных расходов, ввести систему перспективного кассового планирования и осуществлять эффективные внутренние финансовые аудиторские проверки. В 1996-1997 гг. продвинулась вперед реформа ГНС, которая в настоящее время является единой централизованной системой, осуществляющей контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью зачисления в соответствующий бюджет и специальные (ранее — внебюджетные) фонды государственных (республиканских и местных) налогов и других обязательных платежей. ГНС также обеспечивает учет налогоплательщиков (по месту жительства или деятельности) и зачисленных в бюджет налогов и платежей. При этом банки или кредитные учреждения открывают расчетные или иные счета предприятиям и организациям только по предъявлению ими документа, подтверждающего взятие на учет в налоговом органе. В ГНС начата компьютеризация обработки налоговых деклараций для основных видов налогов. На основании учета налогоплательщиков каждому налогоплательщику присваиваются идентификационные номера.

Согласно подготавливавшемуся в течение двух последних лет с непосредственным участием специалистов МВФ и Всемирного банка проекту Налогового кодекса, ГНС возглавляется директором, назначаемым президентом Грузии, который одновременно является первым заместителем министра финансов. Руководители отделов налоговой полиции районных налоговых инспекций одновременно являются заместителями директоров соответствующих инспекций и назначаются директором ГНС.

Если раньше структура органов ГНС формировалась по видам налогов, то теперь в связи с проводимой реформой налоговой системы и налоговой службы она строится по функциональному принципу и ориентируется как на собственно функции сбора налогов, так и на внутренний контроль за деятельностью органов ГНС. В составе ГНС в январе 1996 г. создана инспекция по крупным налогоплательщикам7, которая занимается платежами 250 крупных организаций.

Аналогичным образом построены структуры местных отделений ГНС — налоговые инспекции, которые вертикально подчинены центральной ГНС и взаимодействуют на местном уровне с органами местной администрации, оставаясь от нее независимыми. Они собирают все налоги на территории (включая местные, предусмотренные законом или введенные по решению парламента РГ). В составе Государственной таможенной службы (ГТС) в настоящее время насчитывается 1300 человек. В ней имеется семь региональных отделений (таможенных Georgia: Enhanced Structural Adjustment Facility Policy Framework Paper, 1997-1999, para. 18.

Инспекция была создана в целях сокращения числа инспекторов и проверок от различных организаций, занимающихся налоговыми сборами. Она объединяет всех крупных налогоплательщиков и по замыслу должна стать крупным поставщиком поступлений налогов в государственный бюджет.

Несмотря на то, что было принято решение о передаче ГНС функций по сбору социальных взносов в социальные страховые фонды, до сих пор ГНС пока не приступила к выполнению этих функций.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии переходов), вертикально подчиненных центральному аппарату ГТС. С функциональной точки зрения центральный аппарат подразделяется на управление контроля за деятельностью контрольно-пропускных пунктов, финансово-экономическое управление и оперативное управление. Продолжается работа по укреплению и компьютеризации работы службы, по расширению использования индивидуальных регистрационных номеров, присвоенных ГНС, проводятся другие мероприятия, ориентированные по повышение эффективности работы службы.

1.2. Налоговая система Грузии Законодательной основой построения налоговой системы на середину 1997 г.

являлся закон «Об основах налоговой системы» от 21 декабря 1993 г. с многочисленными дополнениями и уточнениями, внесенными в последующие годы. 9 Окончательная структура налоговых платежей и принципы построения налоговой системы закреплены в новом налоговом кодексе, а также в разработанном в Мифине и обсуждаемом в настоящее время Таможенном кодексе. Однако уже на рубеже 1996-1997 гг., то есть до принятия этих документов, наметились существенные изменения как в порядке взимания отдельных видов налогов, так и в их структуре. Поэтому характеристику направлений реформирования налоговой системы страны, на наш взгляд, следует предварить кратким обзором основных видов налогов и логики их изменений в последние годы.

1.2.1. Характеристика отдельных видов налогов К числу центральных налогов, обязательных для уплаты на всей территории Грузии, относятся: налог на добавленную стоимость (НДС), налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, акцизы, налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц, налог на наследство и дарения, налог за пользование сельскохозяйственными землями, налог за пользование недрами, налог за пользование природными ресурсами, налог на воздействие на окружающую среду, социальные налоги (взносы работодателей и работников); налог на владение автотранспортом, транзитный налог, налог на въезд автотранспорта на территорию республики; таможенные сборы, пошлины и налоги, а также государственные пошлины, сбор за государственную регистрацию предприятий и регистрацию предпринимательской деятельности.

К местным налогам и сборам относятся: курортный сбор; налог на строительство в курортной зоне объектов производственного назначения; целевые сборы с граждан и предприятий на благоустройство территории, содержание муниципальной полиции и другие цели; налог на рекламу, взимаемый с физических и юридических лиц, рекламирующих свою продукцию; налог с физических и юридических лиц на перепродажу автомобилей; лицензионный сбор на проведение местных аукционов и лотерей; сбор за разрешение на торговлю (в форме разового талона или временного патента на срок до 1 года); сбор за парковку автотранспорта; сбор за открытие игрового бизнеса. Все перечисленные налоги и сборы полностью зачисляются в соответствующий местный бюджет.

Закон Республики Грузия «Об основах налоговой системы» от 21 декабря 1993 г. с учетом изменений, внесенных 11 ноября 1994 г. и 15 июня 1995 г.

И. Синицина Налог на добавленную стоимость В 1993 г. налог с оборота и налог с продаж были заменены НДС, и уже в этом году данный налог обеспечил около 25% налоговых поступлений в бюджет, что составило 1% ВВП. Значение этого налога в бюджетных поступлениях страны быстро возрастает: в 1994 г. он обеспечивал уже 40,4% всех налоговых поступлений в бюджет, что составляло 1,2% ВВП; в 1995 г. соответственно 44,3% (1,7% ВВП), в 1996 г. — 42,1% (2,4% ВВП), а в 1997 г. его доля должна резко возрасти — до 63% всех налоговых поступлений, или до 4,1% ВВП.

В соответствии с принятой концепцией предполагается использовать германскую схему исчисления НДС: базовая ставка налога устанавливается в размере 20%, а в качестве минимального порога для регистрации плательщиков этого налога предусмотрен нижний предел оборота в 2 тыс. лари. НДС взимается и с индивидуальных предпринимателей (в виде авансовых платежей), исходя из ожидаемых доходов за год, указанных в декларации.

В 1996 г. для продажи товаров и услуг использовалась 20%-ная ставка НДС (за исключением пшеничного и ржаного хлеба, а также пшеничной и ржаной муки, которые облагались по ставке 10%). Для реэкспорта товаров и услуг, произведенных за пределами СНГ, а также для иностранных товаров, перевозимых через территорию СНГ, используется ставка 0%. В настоящее время для импортной продукции используется унифицированная 20%-ная ставка (кроме импортной пшеницы — 10%); некоторые виды импорта, в том числе детское питание, производственные компоненты и комплектное оборудование для экспортных производств освобождены от уплаты НДС (см. таблицу 5). На товары, экспортируемые в страны СНГ, должен быть уплачен НДС, тогда как товары, импортируемые из стран СНГ (за исключением бензина), НДС не облагаются. В течение 1997 г. грузинское правительство предполагает заключить с другими странами СНГ соглашения о согласованной политике в области обложения НДС товаров взаимной торговли. Освобождения от налога в 1996 — 1997 гг. были резко сокращены и в настоящее время они составляют лишь небольшую часть внутреннего и внешнего товарооборота.11 Эффективность НДС, по оценкам руководства ГНС, могла бы быть выше, Georgia: Enhanced Structural Adjustment Facility Policy Framework Paper, 1997-1999, para. 16.

В соответствии со ст. 5 закона о бюджете 1996 г. от уплаты НДС освобождались: товары и услуги, предназначенные для иностранных представительств или представительств аналогичного статуса, их персонала и семей; квартирная плата; арендная плата предприятий, созданных на основе аренды госсобственности; реализация конфискованных и бесхозных ценностей, ценностей и кладов, перешедших в собственность государства по праву наследования, а также скупленных ценностей;

пассажирские перевозки транспортными средствами по ценам, контролируемым государством, по городским и внутрирайонным маршрутам (за исключением такси); пшеница, детское питание, сухие молочные смеси, школьные учебники и тетради; операции по страхованию и перестрахованию;

следующие виды финансовых услуг:

– предоставление и индоссамент кредитов;

– операции с депозитными, текущими и другими счетами;

– операции с ценными бумагами, за исключением брокерских и других посреднических услуг, а также печати и хранения таких бумаг;

– операции с почтовыми марками (за исключением коллекционирования);

– плата за обучение детей, содержание детей дошкольного возраста, услуги, предоставляемые больным, инвалидам и престарелым;

– ритуальные услуги;

– шесть наименований лекарств;

– протезы, ортопедические изделия и медицинское оборудование, предназначенное для реабилитации инвалидов;

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии если бы не неразвитость системы взимания налога и широкого использования освобождений от уплаты НДС.

В настоящее время в связи с разработкой нового Налогового кодекса ведется работа над новой редакцией закона о НДС, что позволит увеличить объем поступлений по этому налогу.

Налог на прибыль Налог на прибыль (корпоративный налог) — один из важнейших компонентов структуры налогообложения в Грузии, обеспечивавший в 1993 г. почти 40% налоговых поступлений. В настоящее время его значение в системе налогов несколько снизилось:

в 1994 г. он давал 28% налоговых поступлений (0,8% ВВП), в 1995 г. — 21,7%, в 1996 г. — 11,3%, а в 1997 г. его доля в совокупных налоговых поступлениях должна составить 3,8% (0,4% ВВП).

Объектом обложения налогом является балансовая прибыль предприятия, представляющая собой сумму прибыли от реализации продукции (работ, услуг), основных фондов и иного имущества предприятия. Прибыль от реализации продукции (работ, услуг) определяется как разница между выручкой от реализации (без НДС и без акцизов) и затратами на производство продукции (работ, услуг) и ее реализацию, включаемыми в себестоимость продукции. Для мелких фирм (в основном сферы торговли и услуг), занимавших площадь до 20 кв. м и не ведущих бухгалтерских счетов, в 1995гг. налог на прибыль и НДС взимался в виде «налога на фирмы» — фиксированных платежей, зависящих от площади помещения данного предприятия (156 лари — для предприятий до 12 кв.м и по 12 лари за каждый дополнительный кв. м торговой площади).

В 1997 г. фиксированный «налог на фирмы» отменен и налог на прибыль взимается со всех предприятий и фирм в размере 20%. При этом введено обязательное ведение бухгалтерских счетов для всех субъектов хозяйствования. С сельскохозяйственных предприятий также взимается 20%-ный налог на прибыль.

Размер налога на прибыль и состав налоговых льгот утверждаются при утверждении бюджета республики на последующий финансовый год. Первоначально (законом от 21 декабря 1993 г.) базовая ставка этого налога была установлена на уровне – реэкспорт товаров: когда товары поставляются в Грузию, их владелец обязан уплатить НДС, но когда товары вывозятся из Грузии, то сумма, уплаченная владельцем, должна быть ему компенсирована в соответствии с количеством вывезенных товаров;

– транзит товаров;

– реимпорт товаров, принадлежащих предприятиям и лицам и предназначенных для грузинских дипломатических и иных представительств за границей;

– импортированные товары, если они были помещены на приписной таможенный склад; товары будут подлежать налогообложению после вывоза со склада;

– импорт национальной и иностранных валют, являющихся средством платежа, а также ценных бумаг;

– товары, временно ввозимые в Грузию; товары, ввозимые в Грузию для ликвидации последствий стихийных бедствий, несчастных случаев и катастроф, а также гуманитарная помощь по приказу, изданному президентом; стоимость платы за обучение;

– импорт основного капитала и запасных частей для машин и оборудования; следующие товары, изготовленные грузинской Патриархией (кресты, свечи, иконы, книги и календари); импортируемые нефтепродукты; строительство, реконструкция и роспись памятников и храмов с разрешения грузинской Патриархии; периодические издания, зарегистрированные и публикуемые на территории Грузии.

В 1997 г. НДС был распространен на пшеницу — 10%, а также на бензин — по общей ставке, а общее число исключений было сокращено. Сохраняются льготы на товары медицинского назначения и работы, финансируемые за счет официально предоставляемой иностранной помощи (см. таблицу 6).

И. Синицина 20%, в том числе 10% — для промышленных и строительных предприятий и 35% — для банков и страховых компаний. Этот налог взимается по большей части с государственных предприятий, находящихся под контролем правительства. При формировании бюджета 1997 г. ставка налога на прибыль была унифицирована и теперь составляет для всех видов деятельности 20%.

В 1995 г. от уплаты налога были освобождены новые предприятия (кроме предприятий, созданных путем отделения или разделения в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий) в течение первого года работы, а в течение второго они должны были вносить только 50% этого налога. При утверждении бюджета на 1996 г. все «налоговые каникулы» по этому налогу были отменены, и в соответствии с внесенными в закон о налоге на прибыль предприятий изменениями от обложения налогом на прибыль были освобождены:

– прибыль от производства протезных изделий и ортопедической обуви;

– медицинская техника, предназначенная для реабилитации инвалидов;

– прибыль от продажи следующих товаров, производимых предприятиями грузинской Патриархии: кресты, свечи, иконы, книги и календари.

Собираемость налога на прибыль является одной из самых низких среди всех основных центральных налогов. В 1995 было собрано около 82% этого налога, а в — 57,3%, причем от недоимок по этому налогу более всего страдают местные бюджеты, поскольку в 1996 г. в их распоряжение должно было поступать 50% поступлений от этого налога, а в 1997 г. пропорции распределения поступлений от этого налога между центральным и местными бюджетами составят 40:60.

Резервы для повышения сбора этого налога, считают в ГНС, имеются в более полном учете мелкой хозяйственной деятельности. Сейчас зарегистрировано около тыс. юридических лиц, реально же способна вносить налоговые платежи примерно половина (поскольку остальные либо не ведут деятельности, либо убыточны). Трудности с учетом юридических лиц состоят в том, что нередко их расчеты ведутся не через банки, а в наличной форме и по бартеру. Но все же в департаменте ГНС считают, что с регистрацией юридических лиц не возникнет больших проблем. Более сложной проблемой является то, что нынешняя система взимания этого налога преимущественно ориентирована на крупные и немобильные государственные предприятия, а слабое развитие бухгалтерской отчетности в новых предприятиях и организациях, преимущественно частного сектора, способствует тому, что они удачно уклоняется от налогообложения прибыли, а масштабы сокрытия прибыли остаются значительными и их часто сложно выявить. Поэтому можно прогнозировать снижение поступлений от этого налога в бюджеты всех уровней. Подоходный налог с физических лиц Динамика доли этого налога в общей сумме налоговых поступлений обусловлена спецификой темпов роста легальных денежных доходов населения и темпами роста других налоговых поступлений в бюджет: в 1994 г. доля подоходного налога составила 8,2%, в 1995 г. — 15,8%, в 1996 г. — 14,8% (0,9% ВВП), и, как предполагается, в 1997 г.

она должна составить 8,2% (0,5% ВВП). В перспективе, по мере роста объема базы Сходная ситуация складывается во многих странах, осуществляющих экономическую трансформацию, что, в частности, связано с исчезновением инфляционной прибыли по мере стабилизации социально-экономической ситуации. В целом, однако, при уменьшении доли государственной экономики снижается и доля поступлений от прямых налогов, в том числе и налога на прибыль. Именно по этим причинам в экономике развитых стран этот налог не играет существенной роли в бюджетных поступлениях (в среднем до 10%, в то время как в России, например, 20-30%).

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии налогообложения и повышения общего уровня доходов населения, предполагается, что поступления от этого налога составят более существенную часть бюджетных доходов.

Возникают проблемы с собираемостью этого налога: если в 1995 г. было собрано 129,1% ожидавшихся по пересмотренному бюджету налоговых поступлений, то в 1996 г. — только 91%. Базой налогообложения является годовой доход физических лиц. При этом в совокупный доход включаются доходы, полученные по основному месту работы, доходы от работы по совместительству, от выполнения работ по гражданско-правовым договорам, доходы от предпринимательской деятельности физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей.

Налогообложение доходов физических лиц налоговыми органами осуществляется на основании:

– деклараций физических лиц о фактически полученных ими в течение года доходах;

– материалов проверок деятельности физических лиц, производимых налоговыми органами;

– информации о выплаченных налогоплательщикам доходах, полученной от предприятий, организаций и физических лиц.

Налог с дохода индивидуального предприятия взимается на основании декларации предприятия.

В течение 1995-1996 гг. шкала налогообложения неоднократно менялась. В соответствии с Указом президента в 1997 г. была введена новая шкала налогообложения индивидуальных доходов (см. таблицу 6). По этой шкале минимальная ставка обложения этим налогом (12%) применяется лишь к доходам до 200 лари, то есть составляющим примерно 20-25% от величины прожиточного минимума.

В состав совокупного налогооблагаемого дохода, полученного физическими лицами в соответствии с изменениями, внесенными в закон о подоходном налоге с физических лиц в 1996 г., не включаются:

– государственные пособия по социальному страхованию и программам социальной помощи, в том числе в общую сумму подлежащих налогообложению доходов не включаются следующие виды государственных пособий: по беременности и рождению ребенка; по уходу за ребенком; пособия на инвалидов с детства; на детей военнослужащих, проходящих срочную службу; для матерей-одиночек; для вдов, имеющих детей, но не получающих пособие по потере кормильца; для малолетних детей, родители которых разыскиваются за неуплату алиментов; другие виды социальных пособий в соответствии с действующим законодательством;

– все виды пенсий, установленные законом о пенсиях, а также дополнительные пенсии, выплачиваемые на условиях пенсионного страхования;

– выплаты, получаемые по увечьям или различным формам ущерба, нанесенного здоровью, а также по потере кормильца;

– суточные, выплачиваемые командированным, возмещение дорожных расходов, сборов в аэропортах, страховых сборов за поездки вплоть до аэропорта или железнодорожной станции (за исключением поездок на такси), расходы на перевозку багажа, оплату квартиры, на получение международных паспортов и виз, инкассирование иностранной валюты в банках;

– пособия по безработице в соответствии с действующим законодательством;

– суммы, получаемые в порядке возмещения ущерба от стихийных бедствий или иных чрезвычайных случаев;

– доход, получаемый от грузинских или иностранных государственных облигаций или их инкассирования;

И. Синицина – проценты, выплачиваемые по банковским депозитам или казначейским векселям;

– выплаты донорам или оплата труда медицинских работников по сбору донорской крови;

– алименты, получаемые гражданами;

– суммы, получаемые от продажи имущества граждан, за исключением продажи товаров, являющихся результатом коммерческой деятельности и других товаров, не являющихся собственностью;

– доход от продажи сельскохозяйственных продуктов с личных подсобных хозяйств. Факт существования ЛПХ должен быть подтвержден местными властями;

– студенческие стипендии и гранты, получаемые аспирантами.

Освобождаются от уплаты налога:

– инвалиды с детства и инвалиды первой и второй групп по зрению;

– ветераны войны;

– матери-героини.

Инвалиды первой и второй группы, не входящие в вышеупомянутую группу, уплачивают только 50% от суммы налога.

На доход, полученный в виде дивидендов, ставка подоходного налога устанавливается в размере 10%.

Повышение собираемости этого налога тесно связано с наведением порядка с заполнением деклараций о доходах физических лиц, введенных еще в 1993 г. Однако их действенность пока невысока: по данным ГНС, в 1996 г. было подано только 7 тыс.

деклараций. Закон от 1993 г. о налогах предусматривал санкции в случае незаполнения деклараций, но они пока почти не применяются. Инспектора ГНС собирают информацию с некоторых ведомств, выдающих лицензии на деятельность, например, на частную медицинскую практику и др. виды индивидуальной предпринимательской деятельности, и по этим данным стараются вести учет граждан, подлежащих налогообложению.

Совершенно очевидно, что база взимания подоходного налога с индивидуальных доходов полностью далеко не охвачена : достаточно сопоставить данные о доходах и расходах населения. Введение системы обязательного заполнения налоговых деклараций находится, по существу, лишь только начинается. Низкая собираемость подоходного налога с физических лиц (по оценкам, она составляет примерно 40% реально возможных сборов) связана не только с низкими доходами населения, но и с тем, что значительная доля доходов реализуется в натуральной форме. Ожидается, что в 1997 г.

по мере повышения заработной платы и роста легальной занятости населения должно произойти кардинальное улучшение положения со сбором этого вида налога.

Для укрепления этого налога, по видимому, принимаемых мер все же недостаточно, и необходима комплексная реформа его взимания. Сейчас основная его часть взимается через предприятия и лишь незначительная — непосредственно с доходов граждан. Фактически собирается не подоходный налог, а налог на заработную плату.

Если учесть, что заработная плата, даже по официальным данным, составляет 33-34% доходов населения, то ясно, что более половины доходов граждан выпадают из-под налогообложения. В итоге подоходный налог становится регрессивным налогом, взимаемым со слоев населения с невысокими доходами, в то время как лица с более высоким достатком, у которых заработная плата не является основным источником доходов, вообще не выплачивают этого налога. Основной мерой для расширения взимания подоходного налога должно, по-видимому, стать широкое внедрение деклараций о доходах физических лиц через оценку их расходов и приобретенного имущества.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии На долю акцизов в 1994 г. приходилось около 8% налоговых поступлений в бюджет (0,2% ВВП), в 1995 г. — только около 2%, в 1996 г. — 4,6% (0,3% ВВП), а в 1997 г. предполагается рост поступлений этого налога до 12,4% всех налоговых поступлений (0,8% ВВП). Акцизы быстро превращаются из наиболее слабого звена налоговой системы в заметный фактор формирования бюджетных доходов. Столь резкий рост значения данного налога связан с быстрым ростом сбора акцизов во внешней торговле, собираемость которых в 1996 г. резко возросла. За счет этого даже при некотором снижении ставок происходит быстрый рост валового объема поступлений ( в 1996 г. сборы акцизов таможенной службой составили 461% от плана).

В 1997 г. во взимании акцизов с отечественных и импортных товаров произошли особенно большие изменения, в частности, акцизы на производство и реализацию спиртных напитков были снижены со 100% до 50% (кроме импортных коньяков, бренди, и др. крепких алкогольных напитков), шампанского — со 100% до 20%, пива — со 100% до 15%, ювелирных изделий — со 100% до 35%, табачных изделий — со 100% до 55% (см. таблицу 5). Однако, как предполагается, по внутреннему акцизу будет собираться меньше, поскольку собственное производство акцизной продукции вряяд ли будет расти быстро. Кроме того, со сбором акцизов на отечественную продукцию обычно связаны большие трудности (собираемость этих акцизов составляет в среднем 30-40%). Росту собираемости акцизов, возможно, будет способствовать внедрение акцизных марок, которые предполагается внедрить с середины 1997 г.

Наиболее перспективны с точки зрения бюджетных поступлений акцизы на импорт: а поскольку в 1997 г. предполагается увеличить импорт на 10%, то, соответственно, рост акцизных поступлений будет происходить в основном за счет импортной продукции (в 1996 г. внутренний акциз составлял 3,4 млн. лари, а вместе с акцизами на импортную продукцию — около 14 млн.). Освобождены от акцизных сборов: экспорт и транзит товаров; товары, временно ввезенные на территорию Грузии16; импортные товары, переданные правительству республики для преодоления чрезвычайных ситуаций, а также импортные товары, используемые для гуманитарной помощи и на благотворительные цели.

На товары, экспортируемые в страны СНГ, должен быть уплачен акциз (если товар является подакцизным). Товары, импортируемые из стран СНГ, не облагаются акцизными сборами.

Акцизными сборами облагаются следующие отечественные и импортные товары: алкогольные напитки, водка, вино, шампанское, пиво, чай, шоколад, икра и другие деликатесы, сигареты, ювелирные изделия, фарфор, хрусталь, ковры, кожаная одежда, автомобили, шины, меховая одежда, бензин.

База налогообложения акцизами импортируемых товаров определяется в зависимости от таможенной стоимости товара (включая таможенную пошлину).

Интервью с Маквалой Лоладзе, начальником департамента по регистрации налогоплательщиков, анализа и бухучета.

Из-за многочисленных случаев злоупотреблений в настоящее время вводятся т.н. гарантированные платежи, предусматривающие при ввезении на территорию Грузии реэкспортируемых товаров взимание с них акцизного сбор, а при вывезении их за пределы страны акцизный сбор должен быть возвращен владельцу товаров в соответствии с фактическим объемом вывезенных товаров.

И. Синицина Таможенные пошлины и платежи Порядок взимания и размер отчислений таможенных пошлин регулируется Таможенным кодексом, законом о таможенных пошлинах от 1992 г.17 с последующими изменениями от 27.12.1996 г.

Доля этих налоговых изъятий в общих налоговых поступлениях бюджета быстро возрастает: в 1994 г. — 3,5%, в 1995 г. — 4,1%, в 1996 г. — 6,9% (0,4% ВВП), а в 1997 г. планируется 10,3% (0,7% ВВП). Повышается и их собираемость: в 1995 г. было собрано лишь 37,1% планировавшихся поступлений, а в 1996 г. — 91,1%.

О динамике сборов различных видов налоговых отчислений ГТС свидетельствуют следующие данные: в 1995 г. ГТС было собрано всего 9 млн. лари (по всем видам налогов и платежей), а в 1996 г. эта сумма возросла до 72,6 млн. лари, в том числе за счет таможенных пошлин — 17, 8 млн., акцизных сборов — 10,2 млн., НДС — 21, млн., фиксированных налогов на импорт нефтепродуктов — 20,8 млн. лари.18 В декабре 1996 г. наряду с существенным сниженим акцизов на импортную продукцию в законодательство о таможенных платежах были внесены изменения, в значительной мере либерализирующие торговый режим. Изменения предусматривют использование в 1997 г. стандартной 12%-ной таможенной пошлины. В зависимости от вида товара величина ставки может дифференцироваться в пределах от 5 до 12%. Бартерные сделки облагаются таможенными пошлинами на общих основаниях, и величина ставки также зависит от вида товара.19 Льготы по обложению таможенными пошлинами немногочисленны (см. таблицу 5): при импорте зерна, комплектного оборудования для экспортных производств, а также детского и диабетического питания таможенная полина не взимается, а на ряд товаров (фармацевтических, инвалидных колясок, производственных компонентов и оборудования) пошлина начисляется в размере 5%. От таможенных пошлин освобождены также гуманитарная помощь, передаваемая властям; предметы культуры, поставляемые в порядке некоммерческого импорта организациями культуры и искусства, а также импортируемые товары, которые будут использованы для изготовления изделий, предназначенных для экспорта. Для товаров, следующих транзитом и временно находящихся на территории Грузии, должен предоставляться денежный залог.

Несмотря на общее снижение ставок акцизов на импортную продукцию и унификацию таможенных пошлин, ГТС планирует в 1997 г. собрать 203 млн. лари, в т.ч. за счет таможенных пошлин — 45,3 млн., акцизов — 47 млн., НДС — 81,6 млн. лари.

Кроме того, за счет реализации специальной финансовой программы президента на 1997 г., предусматривающей проведение реорганизации таможенной службы, усиление контроля за движением товаров, выделение дополнительных штатных единиц для осуществления контроля и др. мер, предполагается получить дополнительно еще 28, млн. лари. В 1997 г. планируется принять закон о таможенных тарифах, в который предполагается ввести элементы, приводящие существующую практику в соответствие с практикой развитых стран. В частности, предусматривается ввести антидемпинговые, компенсационные и др. пошлины.

В сентябре 1996 г. Минфин выпустил распоряжение, увеличившее налог за тонну этилированного бензина до 35,1 лари, за тонну неэтилированного бензина — до 27,3 лари и до 18 лари — за тонну дизельного топлива. Отменен в 1997 г.

Законодательно предусмотрено, что по решению парламента могут вводиться сезонные пошлины, однако такая практика в настоящее время не применяется.

Данные предоставлены начальником финансово-экономического департамента ГТС Темуром Дзеглигашвили Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии Относительно более благоприятная ситуация со сбором налогов и платежей на фоне общей картины низкой собираемости налогов складывается в ГТС. По оценкам руководства ГТС, повышение таможенных сборов было осуществлено как за счет организационных мероприятий, так и за счет пересмотра налоговых ставок. Речь, в частности, идет о:

– улучшении контроля на таможенно-пропускных пунктах (только меры по ужесточению контроля дали в начале 1997 г. рост поступлений в размере 15 млн. долларов в месяц);

– обновлении кадров таможенной службы, аттестации и тестирования работников;

– проведении работы по налаживанию системы связи с погранично-пропускными переходами, финансируемой Всемирным банком;

– отмене большого числа освобождений от уплаты таможенных пошлин и налогов при пересечении границы, действовавших в 1995 г.;

– введении с 1 октября 1996 г. спецпошлин на акцизные товары (табачные изделия). Резервом для повышения сборов таможенных пошлин и сборов остается снижение объемов неучтенного экспорта и импорта, строгий учет физических лиц, которые ведут завоз небольших товарных партий, а также (в перспективе) рост поступлений от акциза за счет введения акцизных марок.

В настоящее время для исчисления таможенных пошлин и налогов используется нижний предел фиксированных цен на данный вид завозимой продукции. Однако этот способ не зарекомендовал себя как удачный и, по расчетам, из-за его использования теряется часть возможных налоговых поступлений. Поэтому предполагается постепенно перейти на использование средних цен основных поставщиков данного вида продукции (в основном цен европейских рынков, на которые ориентируется Грузия).

Предполагается, что еженедельно будут поступать сведения о движении цен на основных рынках 20 товарных групп, и на них будут ориентироваться при исчислении величины таможенных налогов.

Налог на имущество предприятий Объектом налогообложения являются числящиеся на балансе предприятия нематериальные активы, основные средства, устанавливаемое оборудование, незавершенное капитальное строительство. Имущество предприятий облагается налогом в размере 1% от его инвентаризационной стоимости. Исчисленный налог распределяется между центральным и местными бюджетами в соответствии с законом РГ «О бюджетной системе Республики Грузия».

В соответствии с новым регулированием налог с предприятий на объекты, расположенные в сельской местности, понижается на 40%, а на объекты, расположенные на центральных площадях городов и основных магистралях, повышается, но не более, чем на 30%.

Из интервью с Василием Каденцом, заместителем председателя ГТС, государственным советником ГТС. Для улучшения контроля за пересечением границы товарами на контрольно-пропускных пунктах в начале 1997 г. была создана оперативная группа по борьбе в контрабандой и таможенными нарушениями, имеющая особый статус и подчиненная непосредственно центральному аппарату ГТС.

Эта группа правомочна контролировать пересечение товарами границы, проверять правильность начисления налоговых платежей, проверять грузы после пересечения границы и прохождения таможенного контроля. Кроме того, в составе таможенной службы создана специальная инспекция по изучению нарушений, произведенных личным составом.

И. Синицина Для предприятий торговли и обслуживания, а также частных предпринимателей устанавливаются следующие фиксированные ставки этого налога и налога на аренду помещений: 13 лари в месяц за площадь менее 10 кв. м; 1 лари за каждый дополнительный кв. м от 10 до 20 кв. м.

В связи с отсутствием в настоящее время единых бухгалтерских стандартов и оценки стоимости активов предприятия в налогообложении возникает множество проблем. Базой налогообложения для него в настоящее время является оценка 1993 г., которая уже не отражает экономических реалий и сильно занижена. Кроме того, большинство предприятий сейчас работает не на полную мощность и используют оборудование, которое в нормальной бухгалтерской отчетности уже давно должно было бы быть списанным.

Налог на имущество физических лиц Налог на здания и сооружения уплачивается ежегодно в размере 0,1% от их инвентаризационной стоимости. Налог на транспортные средства уплачивается в зависимости от мощности двигателя в размере 0,2% от минимальной заработной платы за каждую лошадиную силу мощности.

От уплаты налога на здания и сооружения, находящиеся в частной собственности, освобождаются пенсионеры, военнослужащие, проходящие срочную службу и члены их семей, участники второй мировой войны, члены их семей, а также лица, ставшие инвалидами при защите территориальной целостности Грузии и члены их семей; кроме того не налог не взимается с граждан РГ за здания и сооружения, находящиеся в сельской местности.

Налог на имущество физических лиц зачисляется в доход бюджета административно-территориальных единиц по месту нахождения (регистрации) облагаемого налогом (регистрируемого) объекта.

Налог на землю Налог за пользование сельскохозяйственными землями был введен указом главы государства Грузия в конце 1994 г. и по сути представляет собой временное законодательное установление, призванное регулировать налоговые отношения в этой сфере до принятия закона о собственности на землю. Налог вносится физическими и юридическими лицами, которым земли переданы государственными актами в бессрочное пользование.

Физические и юридические лица, взявшие сельскохозяйственные земли в аренду или по подряду, налогом на землю не облагаются. Уплата налога за эти земельные участки возлагается на арендодателей — физических лиц, имеющих землю в собственном владении, и юридических лиц, уполномоченных государством на сдачу земли в аренду. Отношения между арендатором и арендодателем регулируются Законом РГ «Об аренде».

Указ ориентирован на рационализацию использования земель и предотвращение распространения явлений самовольного их присвоения. С 1 января 1995 г. налогообложению подлежат:

– сельскохозяйственные земли, занятые под пашни и многолетние насаждения, окультуренные сенокосы и пастбища;

– участки в пределах населенных пунктов, используемые для сельскохозяйственного производства или пригодные для этого, а также участки в сельских (поселковых) населенных пунктах, предназначенные для подворий, жилых домов, зданий и сооружений сельскохозяйственного назначения;

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии – участки земель несельскохозяйственного назначения, используемые в сельскохозяйственном производстве или пригодные для этого;

– земельные участки лесного и водного фонда, используемые для сельского хозяйства;

– садовые (огородные) и дачные участки.

Поступления от земельных налогов в местные бюджеты могут быть использованы для покрытия дополнительных затрат, связанных с проведением земельной реформы.

Ставки налога в пересчете на 1 га устанавливаются сроком на 3 года в виде стабильных платежей в долларах США на основании использования среднерайонных ставок налога, дифференцированных в зависимости от качества и характера земель. Отдельно установлены ставки на земли сельскохозяйственного назначения, расположенные в границах городов и районных административных центров, а также ставки на участки несельскохозяйственного назначения, расположенные в пределах населенных пунктов.

Платежи осуществляются в национальной валюте в соответствии с курсом на момент уплаты.

В связи с низкой платежеспособностью сельскохозяйственных производителей фактически собираемость этого налога невелика (в 1995 г. — 28%, в 1996 г. — около 60%), и особенно тяжелая ситуация складывается в сельской местности из-за значительных масштабов неиспользования земельного фонда.

Налог за загрязнение окружающей среды вредными веществами Налог взимается на основании Временного положения от 1992 г. и уплачивается на: выбросы в атмосферу вредных веществ стационарными источниками и наземными транспортными средствами; сбросы вредных веществ в водные объекты; размещение производственных отходов; на использование пестицидов. Исчисление налога ведется по двум нормативам — лимитированным и нелимитированным сбросам по специальным таблицам нормативов для выбросов (сбросов) вредных веществ в атмосферу и в водные объекты. Плата за эти виды загрязнений устанавливается в размерах, кратных величине минимальной заработной платы за сброс 1 тонны вредных веществ (за литр использованного горючего — для передвижных источников).

Нормативом на размещение производственных отходов и использование пестицидов является либо процент от их закупочной цены (от 2 до 100%), либо (при высокой токсичности отходов) — минимальная заработная плата с коэффициентом от 400 до 2000. Существенно также, что для районов страны с различной экологической обстановкой и различного местоположения эти расчетные показатели применяются с определенными коэффициентами (от 1 до 1,5).

Налог выплачивают физические и юридические лица, занимающиеся хозяйственной деятельностью, сопряженной с вредным воздействием на окружающую среду.

Первоначально по временному положению налог как за лимитированный, так и за нелимитированый выброс в окружающую среду вредных веществ полностью зачислялся в государственный бюджет республики; 70% средств от штрафов и от предъявленных исков за аварийный сброс также зачислялись в государственный бюджет, а 30% — на специальный счет министерства охраны окружающей среды. С 1996 г. все доходы от этого налога поступают в ведение местных районных органов власти.

Исполнение налога в 1996 г. составило 316% от плана.

Налог на наследование и дарения В соответствии с новым налоговым кодексом налог на наследование и дарения предполагается исчислять исходя из рыночной стоимости имущества за вычетом 1 тыс.

И. Синицина лари в случае дарения и 100 тыс. лари в случае наследования, а также в случае суммы денежной компенсации, возвращаемой получателем, включая сумму задолженности, если таковая имеется. Размер налога будет составлять: 10% — для наследников первой очереди; 20% — для наследников второй очереди; 30% — для других наследников и юридических лиц.

Налог за пользование недрами Налог взимается на основе временного положения, утвержденного постановлением кабинета министров РГ в конце 1993 г.

Налог может выплачиваться в иностранной валюте, в виде части добытого минерального сырья или продукта, полученного в результате его переработки, выполнения работ или оказания услуг. Формы, размер и сроки выплаты налога определяются лицензией на пользование недрами.

Налогом облагаются работы по геологическому, инженерно-геологическому изучению недр, поиск и разведка месторождений минерального сырья, работы по строительству подземных сооружений различного назначения, а также добыча минерального сырья. Налог взимается в размере от 1 до 5% годовой сметы соответствующих работ, а на эксплуатацию хвостов обогащения горнорудных предприятий — в размере 30% норматива налога на добычу минерального сырья. Нормативы налога на добычу составляют от 1 до 15% от стоимости добытого сырья (продукции). Налог на пользование природными ресурсами По новому Налоговому кодексу налог на пользование природными ресурсами должен быть ориентирован на рационализацию их использования и на пополнение бюджетных средств, необходимых на их восстановление. Объектом налогообложения являются объемы (качество) добытых (использованных) природных ресурсов Грузии, в частности лесных ресурсов, дикорастущих растений и их компонентов, диких птиц, животных, рыбных и водных ресурсов.

1.2.2. Формирование и использование средств специальных фондов На фоне средних по международным масштабам ставок налогообложения относительно выделяются взносы в так называемые специальные фонды. В 1996 г. величины отчислений в них были снижены и, очевидно, в перспективе будут снижаться и далее. Функции сбора взносов в эти фонды были переданы Налоговой службе, однако последняя пока в полной мере не приступила к выполнению этих задач и взносы, например, в Государственный фонд социального и медицинского страхования собираются аппаратом этого фонда на местах. Совокупные отчисления из фонда заработной платы были в течение 1996 г. сокращены с 35 до 33%, а в 1997 г. — до 30%, взносы занятых с индивидуальной заработной платы составляют 2%.

Постановлением Кабинета министров РГ от 12 апреля 1994 г. № 202 государственные специализированные предприятия Департамента «Грузнефть» и созданные на иностранные средства предприятия освобождены от налога за добычу нефти и газа сроком на 5 лет.

Что касается передачи взимания платежей в специальные фонды социального назначения органам налоговой службы, то, по оценке руководства фондов, этот процесс пока тормозится, так как ГНС не только не готова к этому, но и не заинтересована во взимании таких платежей, так как она должна будет в этом случае отвечать за их несобираемость.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии Взносы в Единый фонд занятости (ФЗ) устанавливаются в размере 1% (бюджетные организации освобождены от внесения взносов).

Взносы в Государственный фонд социального и медицинского страхования (ГФСМС) устанавливаются от фонда заработной платы в следующих размерах:

– для предприятий и организаций — 27%, для бюджетных организаций — 26%;

– для посольств, консульств, представительств и других международных организаций в отношении фонда заработной платы грузинских занятых — 15%;

– для предприятий организаций инвалидов — 10%;

– обязательные взносы для грузинских резидентов, занятых в вышеупомянутых организациях, устанавливаются в размере 1%.

Взносы в Государственный фонд здравоохранения (ГФЗ) для работодателей установлены в размере 3% от фонда заработной платы. Работающие граждане платят налог из всех фиксированных доходов в размере 1% от этих доходов.

Формирование Дорожного фонда (ДФ) осуществляется за счет специальных видов налогов, непосредственно поступающих в этот фонд.

Доля специальных фондов в доходах государственного бюджета довольно значительна (22,1% в 1996 г.), но постепенно снижается (по бюджету на 1997 г. — 17,2%), в том числе доля фондов социального назначения в бюджете составляла в 1995 г. 23,1%, в 1996 г. — 17,7%, а на 1997 г. планируется ее сократить до 15%. Расчет показателей доходов этих фондов в отношении к ВВП (соответственно в целом по четырем фондам — 1,9% в 1996 г. и 1,6% в 1997 г., а по фондам социального назначения — 1,5% и 1,3%) показывает, что государство играет незначительную роль в перераспределении средств на эти целевые нужды и, прежде всего, на социальное обеспечение населения. В целом социальная нагрузка на государство невелика, и постепенно формируется система социального обеспечения страхового типа (см. таблицу 7).

В соответствии со специальной финансовой программой президента на 1997 г.

для упорядочения бюджетных расходов счета специальных (ранее — внебюджетных) фондов (кроме дорожного фонда) были консолидированы на едином казначейском счете в казначейском департаменте министерства финансов и преобразованы в его субсчета.

По мнению руководства ГФСМС и ФЗ, выведение фондов из разряда внебюджетных и передача их счетов на субсчета в Государственном казначействе принципиально не подрывает принципа их финансовой самостоятельности. Наоборот, с передачей счетов в Госказну улучшается контроль за поступлением средств. Важно также, что законодательно запрещено нецелевое изъятие средств со счетов фондов.

Собираемость взносов в специальные фонды находится на среднем по сравнению с собираемостью других платежей уровне, и задолженность по внесению взносов относительно невелика. Это обстоятельство может быть связано и с тем, что для данных видов отчислений легче определить и подсчитать базу налогообложения — фонд заработной платы — по сравнению, например, с исчислением налога на прибыль или НДС. Однако в целом небольшой объем средств, собираемых в социальные фонды, связан, по-видимому, с искусственным заужением базы налогообложения: предприятия нередко предоставляют заниженные сведения о фонде заработной платы24, чаще предпочитая выдавать часть заработка без ведомости; кроме того, неустойчивое Так, на 1997 г. налоговая база взносов в социальные фонды будет формироваться на основе следующих показателей: средняя заработная плата составит 50-65 лари, в том числе в бюджетных организациях — 45 лари (380 тыс. занятых) при общей численности занятых в экономике около тыс. человек.

И. Синицина финансово-экономическое положение предприятий, особенно в промышленности, ведет к задержкам платежей или к невнесению их в эти фонды. По данным Минфина, собираемость взносов в социальные фонды в 1996 г. вместо запланированных 80% составила 65%.

Государственный фонд социального и медицинского страхования В 1996 г. собираемость взносов в фонд составила 77%, а по плану 1997 г. должна составить 85%. В 1996 г. трансферты из государственного бюджета были ниже, чем планировалось. Из-за невысокой собираемости и отрицательного баланса фонда возникает задолженность по выплате пенсий. Однако она невысока и в крупных городах задолженности практически отсутствует; вместе с тем, она реально существует в сельской местности и в удаленных районах (хотя, по оценкам руководства Фонда25, она и не превышает 1-1,5 месяцев).

В настоящее время более 90% доходов фонда расходуется на пенсионное обеспечение. Этих средств хватает, чтобы выплачивать мизерный, уравненный для всех размер пенсии, однако для заявленного на текущий год проведения пенсионной реформы их совершенно недостаточно. Видимо, поэтому разработанный еще в 1996 г.

проект закона о пенсионном обеспечении до сих пор проходит бюрократическую процедуру обсуждений и согласований (проект закона прошел слушания в комитетах парламента и должен быть передан на доработку в правительство). Тем не менее, руководство фонда считает, что поскольку концепция предлагаемого фондом трехуровневого пенсионного обеспечения принята с одобрением и в правительстве, и советниками МВФ, которые не внесли в проект существенных изменений, то существуют хорошие шансы на то, что проект закона будет принят.

Дополнительно к утвержденным в законе о бюджете на 1997 г. целевым трансфертам в фонд из государственного бюджета чрезвычайной финансовой программой президента предусмотрено выделение 25 млн. лари, которые, как полагает руководство Фонда, должны пойти на повышение пенсионных выплат (в конечном итоге, куда пойдут эти средства, будет решать президент РГ). Пока же в течение ближайших трех лет объем пенсионной системы будет регулироваться ежегодными законами о бюджете. Тем не менее, в фонде рассчитывают на то, что наблюдающаяся сейчас активизация хозяйственной деятельности, некоторая стабилизация экономического положения, упорядочение и повышение управляемости финансово-кредитной системы, а также повышение культуры платежей (поскольку есть ясно выраженная тенденция к улучшению) дадут в ближайшее время возможность существенно повысить сборы взносов в фонд и, соответственно, аккумулировать средства на повышение пенсионных выплат, а впоследствии, возможно, и на реформу пенсионной системы. Такой оптимизм основан на том, что только за счет роста налогооблагаемой базы и повышения платежеспособности предприятий и организаций рост сбора отчислений в I квартале 1997 г. по сравнению с соответствующим периодом 1996 г. составил 186,6%, а с учетом инфляции — 173,1% (в I квартале 1996 г. фонд собрал 9,7 млн. лари, а в I квартале 1997 г. — 18,1 млн. лари). При этом важно помнить, что в этот период были сокращены нормативы обязательных отчислений от фонда заработной платы. В настоящее время Фонд за счет собираемых средств финансирует собственно пенсионные выплаты — 127,9 млн. лари и, кроме того, через него проходят бюджетные средства на финансирование семейных пособий — 15,8 млн. лари (данные на 1997 г.).

Из интервью с Отаром Хупения, генеральным директором ГФСМС.

Из интервью с Отаром Хупения, генеральным директором ГФСМС.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии Семейные пособия начисляются и распределяются работниками отделов социального обеспечения, а пенсии — работниками аппарата фонда на местах, из-за чего возникает дублирование функций. Для сокращения дублирования предполагается при поддержке МВФ провести реформу организации выплат социальных пособий на местах с тем, чтобы начисление и выплаты всех пособий (семейных и социальных) находились в одних руках.

Единый фонд занятости После передачи функций сбора взносов ГНС собираемость средств в ФЗ в первом квартале 1997 г. резко упала (до 1 января 1997 г. работники аппарата фонда контролировали поступления средств в фонд, и собираемость была высокой — в 1996 г.

102% плана). По плану 1997 г. трансфертов из государственного бюджета в фонд не предусматривается, и всю необходимую для выполнения уставных функций сумму взносов (3 млн. лари) предполагается собрать за счет взносов работодателей. Из них на пособия по безработице предполагается использовать 1100 тыс. лари, 900 тыс. — на программы активной помощи, в том числе на создание новых рабочих мест и 350 тыс.

— на переподготовку безработных. За счет средств фонда безработным предоставляется помощь в оплате за электроэнергию.

Урезание функций фонда и сведение их по существу к регистрационным связано с тем, что до начала 1997 г. резкого увеличения численности безработных не отмечалось, а число зарегистрированных на бирже лиц было крайне невелико. Вообще по этой причине в течение 1996 г. неоднократно поднимался вопрос о целесообразности функционирования фонда как финансовой организации.

С введением новой системы семейных пособий (в начале 1997 г.), в которой вопрос предоставления выплат части семей был увязан с регистрацией на бирже в качестве безработных, число официально зарегистрированных безработных довольно резко возросло (только в IV квартале 1996 г. — на 12%) и, очевидно, по мере активизации процедуры банкротств и с развертыванием в широких масштабах реструктуризации предприятий безработица все в большей мере начнет проявлять себя в открытых формах. Тогда же, очевидно, будут уточнены вопросы подчинения, функций и прав как фонда, так и биржи труда, и фонд получит право проводить активную политику занятости.

Пока же положение ФЗ законодательно не отрегулировано: он не входит сейчас ни в состав МТСЗ, ни в состав Минфина, и положение его пока неопределенное. По существу, фонд занимается лишь тем, что с санкции Минфина распределяет накапливающиеся на его субсчете средства по различным направлениям расходования. Биржа труда в настоящее время функционирует в качестве департамента МТСЗ, и ее функции и права также не вполне ясны: она лишь распределяет выделяемые фондом занятости средства.

Государственный фонд здравоохранения С 1 апреля 1995 г. был учрежден новый вид социального налога — целевой медицинский налог, зачисляемый в Государственный фонд здравоохранения, предназначенный для финансирования мероприятий, предусмотренных республиканскими программами здравоохранения. Первоначально этот фонд функционировал как внебюджетный, а в 1997 г. был переведен в разряд специальных бюджетных фондов.

Плательщиками обязательного налога в этот фонд являются все зарегистрированные на территории страны юридические лица, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, а также все их структурные подразделения, И. Синицина удерживающие из заработной платы государственные налоги; индивидуальные взносы в фонд делают также трудоустроенные граждане всех категорий. За каждый просроченный день взимается пеня в размере 0,2%. По данным об исполнении бюджета 1996 г. собираемость этих взносов высока и составляет 160% от скорректированного плана, при этом взносы работодателей составляют примерно 66% доходов фонда, а взносы работников — около 22%.

В 1996 г. фонд пополнялся средствами, поступившими от приватизации объектов здравоохранения (примерно 9% доходов фонда). Одним из источников пополнения средств ГФЗ в 1996 г. являлся налог на производство и реализацию вредной для здоровья продукции, значение которого, однако, в формировании доходов фонда было невелико27 (см. таблицу 7).

В 1997 г. в системе организации системы обязательного медицинского страхования наметились принципиальные изменения; предполагается изменить и организационные формы его финансирования. Фонд здравоохранения ликвидируется и трансформируется в Государственную страховую компанию, которая будет страховать медицинское обслуживание в рамках нескольких государственных программ. Компания принимает на себя все ранее аккумулировавшиеся фондом взносы работников и работодателей, а также всю сумму предусмотренных бюджетом государственных трансфертов. Минздрав Грузии заключил договор с компанией на осуществление государственного заказа на медицинское обслуживание. По этому договору компания осуществляет финансирование (страхует) по шести из 30 существующих на сегодня программ медицинского обслуживания. Часть программ будет реализовываться компанией с использованием страхового принципа (за страховые взносы и с помощью государственных средств), а часть — только за счет госсредств. В 1997 г. компания на реализацию своих целей предполагает собрать страховых средств на сумму 13 млн. лари, тогда как вклад государства из центрального бюджета составит 16 млн. лари (всего млн. лари).29 Государство в этом смысле является страхователем. За счет этих средств Это — косвенный республиканский целевой налог, предназначенный для финансирования государственных программ здравоохранения. Плательщиками этого налога являлись предприятия и организации, производившие вредную для здоровья продукцию, а также юридические и физические лица, занимавшиеся ее реализацией на территории республики. Объектом налогообложения являлась вредная для здоровья продукция (табачные изделия, крепкие алкогольные напитки, асбест и изделия из него), а величина налога определялась тарифами, установленным на отдельные виды продукции (отдельно за производство и реализацию единицы товара, или в процентах от стоимости товара — 0,5% за производство продукции и 1% — за его реализацию). Ставки налога устанавливались министерством здравоохранения и подлежали утверждению законодательной властью республики. Взимание налога было возложено на органы ГНС.

По данным об исполнении консолидированного государственного бюджета в 1995 г. за счет этого налога в Фонд здравоохранения доходов практически не поступало. Информация об исполнении бюджета 1996 г. зафиксировала поступление в фонд средств за счет сбора этого налога, объем которых, однако, был невелик в силу того, что его собираемость составила лишь 3,4%. В 1997 г. в рамках реформы системы налогообложения этот налог был отменен. Министерство здравоохранения выступило с инициативой установить вместо него нижний предел цен на вредную для здоровья продукцию (сигарет и др.).

Законодательная база для организации компаний такого типа пока не создана. К настоящему времени прошло только второе чтение закона о медицинском страховании, в котором предполагается определить права госкомпании, ее взаимоотношения с местными органами, а также очертить рамки деятельности частных медицинских страховых компаний.

Интервью с заместителем министра здравоохранения РГ Т. Дзинджолава. В бюджете на 1997 г.

предусмотрен общий объем государственных трансфертов в фонд здравоохранения в размере 33,5 млн.

лари.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии предполагается реализовать: бесплатное (государственное) страхование для беднейших слоев населения — через компанию их страхование обеспечивает государство (при этом оформляется соответствующий страховой полис); лечение онкологических больных в объемах, предусмотренных программой помощи этим больным; ведение беременности; лечение и патронаж детей до 1 года; лечение психиатрических заболеваний;

лечение туберкулеза. Последние четыре программы финансирует компания с добавлением средств государства.

Новым в организации медицинского страхования является то, что компания будет страховать за счет госсредств беднейшие категории населения — одиноких неработающих пенсионеров и неработающих пенсионеров, имеющих на иждивении несовершеннолетних детей, неработающих матерей с детьми, инвалидов, матерей-одиночек, инвалидов Великой Отечественной войны I и II групп, беженцев (всего по спискам, составленным на местах, их оказалось около 180 тыс. человек), которые смогут в рамках этой страховки получить элементарный набор бесплатных медицинских услуг.30 На медицинскую помощь социально незащищенным слоям выделяется 5,9 млн.

лари из государственного бюджета.

Компания заключает договор с конкретными медицинскими учреждениями на предоставление услуг по страховым случаям; при этом лимитируется как число больных данным заболеванием, так и число койко-дней. Лимит определяется объемом средств, имеющихся в распоряжении компании и предназначенных на определенные конкретные цели.31 Выбор медицинских учреждений, которые будут работать по госстрахованию, осуществляет сама компания, и для этого требуется обязательная лицензия на медицинское обслуживание населения. Таких учреждений насчитывается около 700, а остальные медучреждения будут работать на условиях самоокупаемости и предоставлять населению только платные услуги. Остальные включенные в список страховые лечебные программы и программы медицинской профилактики финансируются, как и в 1996 г., за счет средств госбюджета, местных бюджетов и частично за счет страховых взносов. На страховые госпрограммы приходится только 8-10% от общего потребного объема медицинского обслуживания в Грузии. Все остальное медицинское обслуживание должно осуществляться Имеющим право на бесплатную помощь в районном отделе социального обеспечения выдается полис, с которым можно обратиться в стационарное лечебное учреждение (только больницы) и получить помощь бесплатно. Для консультационного лечения в 1997 г. будут выданы талоны, по которым в течение года представители незащищенных слоев смогут 3 раза в год обращаться к врачу поликлиники, сделать общие анализы и снять ЭКГ («Свободная Грузия», 01.02.1997).

Установление лимитов обусловлено соображениями экономии во избежание возникновения дефицита средств на страховые случаи, хотя в 1996 г. такого дефицита не возникло и фонд здравоохранения расходовал только выделенные в плановом порядке средства (из 32 млн. лари, имевшихся в распоряжении фонда на реализацию страховых и государственных программ, в 1996 г. было израсходовано только 23 млн.).

В настоящее время началась подготовка к проведению лицензирования всех медицинских учреждений: будет введено 3 уровня медучреждений (по степени оснащенности и укомплектованности медперсоналом) и определено, какую помощь может оказывать каждый из уровней в рамках государственных страховых программ. Это делается для более рационального использования кадров и оборудования, с тем, чтобы в хорошо оснащенных центрах производилось только сложное медицинское лечение, а простейшие операции осуществлялись только в учреждениях низшего уровня. Это поможет сэкономить средства и более эффективно их использовать. Переход учреждений, не получивших заказа на работу по госстрахованию, на полную самоокупаемость должен, по замыслу, способствовать сокращению численности медицинского персонала и сужению сети медицинских учреждений (если общее число коек в медучреждениях Грузии сейчас составляет 55 тыс., то по расчетам их необходимо только 20 тыс.; из 37 тыс. врачей должно остаться только 8-9 тыс.) (интервью с заместителем министра здравоохранения РГ Т. Дзинджолава).

И. Синицина по государственной лицензии, причем по мере формирования условий объем государственных расходов на медицинское обслуживание будет увеличиваться.

Система финансирования медицинского обслуживания в Грузии сейчас является двухступенчатой — через центральный бюджет и через местные бюджеты33, которые реализуют за счет собственных средств другие программы — оказание неотложной помощи, санитарный надзор и др. Контролировать их расходы по 63-м районам очень сложно; сложно также обеспечить реализацию госстраховых программ по столь мелким территориальным единицам, поскольку для одного мелкого района нерентабельно содержать больницу общего профиля. Поэтому, считают в Минздраве РГ, необходима территориальная концентрация обслуживания и постепенный переход к краевому финансированию (фонды здравоохранения должны быть только в краевых территориальных единицах, однако сегодня эти территориальные единицы не формируют своих бюджетов).

Дорожный фонд Четвертым специализированным фондом, включенным в 1997 г. в состав государственного бюджета, является Дорожный фонд Республики Грузия, призванный аккумулировать финансовые ресурсы для развития и содержания сети автомобильных дорог общего пользования. Фонд аккумулировал в 1996 г. 4,4% доходов государственного бюджета, а плановый показатель на 1997 г. составляет 3,2% (в отношении к ВВП — соответственно 0,4 и 0,3%).

Источниками формирования Дорожного фонда в 1996 г. являлись:

– налог на использование автомобильных дорог общего пользования;

– налог на реализацию горюче-смазочных материалов;

– налог на владение транспортными средствами;

– налог на въезд автомашин на территорию Грузии и транзитный проезд через нее;

– налог на эксплуатацию подземных коммуникаций в полосе, прилегающей к автодорогам общего пользования и размещение рекламных стендов и вывесок;

– выручка дорожных организаций от проводимых займов, лотерей, продажи акций и др. Налог на использование автомобильных дорог общего пользования выплачивают предприниматели, осуществляющие пассажирские и грузоперевозки в размере 2% доходов от эксплуатации автотранспорта; коммерческие банковские учреждения — в размере 0,5% доходов от оказанных услуг; предприниматели, занимающиеся торговой и посреднической деятельностью — в размере 0,1% от товарооборота; предприниматели, занимающиеся иной деятельностью, — в размере 1% от объема произведенной продукции, выполненных работ и оказанных услуг.

Годовой налог на владение транспортными средствами выплачивают юридические и физические лица в зависимости от мощности двигателя, вида транспортного средства и его грузоподъемности (от 0,2 до 3 долларов США).

Налог на въезд автомашин на территорию Грузии и транзитный проезд через нее выплачивают владельцы зарегистрированных за пределами Грузии автотранспортных средств (в том числе специальных машин), а также владельцы тех зарегистрированных В 1997 г. предполагается через местные бюджеты выделить на финансирование программ здравоохранения не менее 2,5 лари на одного жителя.

В соответствии с проводимой налоговой реформой в 1997 г. ликвидированы налоги от реализуемых нефтесмазочных материалов, а также налог на пользование подземными коммуникациями, на установление рекламы вдоль дорог и др.

Научный фонд CASE Фискальная политика и организация сферы государственных финансов Грузии в Грузии транспортных средств, которые загружаются на территории Грузии подлежащими вывозу в другие государства иностранными грузами, в размере от 20 до 300 долларов США в зависимости от вида и грузоподъемности автомобиля.

На 1997 г. предполагается, что последний налог даст 50% доходов фонда; вместе с тем, для покрытия дефицита фонда предусмотрены трансферты из центрального бюджета в размере 42,5% собственных доходов фонда.

Средства фонда используются для финансирования поддержания дорог в нормальном состоянии (примерно 28% расходов фонда на 1997 г.), ремонта (42%) и реконструкции основных автомобильных магистралей (30%).

По своему уставному назначению фонд, являясь специальным фондом центрального бюджета, призван обеспечивать содержание не только основных магистралей, но и местных дорог. Ясно, что объем налоговой базы, да и центральный характер аккумуляции средств не позволяют фонду в современном его состоянии обеспечивать нормального содержания дорожной сети в районах. В результате происходит лишь рассредоточение средств, а фиксированное целевое назначение средств в центральном бюджете не позволяет производить мобилизацию средств на необходимые нужды. В этих условиях невозможно проводить сколько-нибудь серьезную модернизацию основных автомагистралей страны. Такая точка зрения высказывалась Минфином, где считают, что в современном виде ДФ бесполезен, так как районы должны поддерживать свою дорожную сеть из собственных средств, а средства фонда можно было бы направлять на объекты центрального значения. 1.2.3. Направления и проблемы реформирования налоговой системы Как видно из предыдущего изложения, важным направлением реформирования налоговой системы Грузии стало общее существенное сокращение и унификация числа налоговых платежей и уровней их ставок. В общем виде уровни основных действующих в 1997 г. в Грузии налоговых ставок представлены в таблице 1 (см. также таблицу 5).

Характер изменений налоговой системы в 1996-1997 гг. свидетельствует о том, что логика ее реформирования была связана с постепенным преодолением главного недостатка налоговой системы страны — наличия большого количества исключений и налоговых льгот, введенных, как правило, до 1996 г. в экстренном порядке без учета возможных последствий для бюджета.36 Распространение такой практики стимулировало лоббистские тенденции и коррупцию. Уже в 1996 г. предпринимались многочисленные попытки модернизированть налоговую систему и сократить количество льгот: в течение года в действующее законодательство изменения вносились двенадцать раз, что дополнительно запутывало налогоплательщиков и требовало разъяснений относительно того, какие нормы действуют, а какие отменены. Однако в результате этих изменений удалось в значительной степени избавиться от налоговых исключений и льгот, которые были сохранены лишь для небольшого числа товаров и организаций (наиболее значительные из них — продажа зерна, импорт для экспортных производств, а также импорт организациями, занимающимися культурным обслуживанием населения).

Интервью с заместителем министра финансов РГ В. Гиголашвили.

Так, только в результате действия в конце 1995 г. и в 1 кв. 1996 г. индивидуальных налоговых льгот юридическим лицам, занимающимся импортом подакцизной продукции, государственный бюджет по минимальным подсчетам потерял 30-35 млн. лари («Свободная Грузия», 21.01.1997).

И. Синицина В течение 1996 г. постепенно закрывались и другие «лазейки» уклонения от налогов, в частности в отношении «челночной» торговли. В марте парламент РГ принял постановление о дополнительном 12%-ном налогообложении ввозимых в страну товаров на сумму свыше 300 лари. Предусматривается рассмотреть и поправки к законодательству об иностранных инвестициях (от 1995 г.) и существенно ограничить или отменить «налоговые каникулы» (хотя объем прямых иностранных инвестиций в настоящее время в Грузии незначителен). Последний шаг связан с убежденностью законодателей в том, что налоговые послабления играют крайне незначительную роль в стимулировании иностранных инвестиций и лишь усложняют налоговую систему. Тем не менее, по оценке руководства ГНС, бюджетные поступления 1996 г. все еще формировались под воздействием довольно большого числа индивидуальных льгот и исключений, в то время как в бюджет 1997 г. заложена отмена практически всех видов освобождений от налогов. Эта тенденция в развитии системы налогообложения является, по-видимому, закономерной, что подтверждается возросшей динамикой поступлений от налогов в 1996 г. по сравнению с 1995 г. (рост в 2,2 раза, в то время как доходы, включая иностранную помощь, возросли в 1,9 раза) и ростом поступлений от налогов, собранных ГТС (см. выше), в частности (см. таблицу 3).