Татьяна Васильева

Как написать

закон

Москва

Юрайт

2012

УДК 34

ББК 67.0

В12

Автор:

Васильева Татьяна Андреевна — доктор юридических наук,

доцент, заведующая сектором сравнительного права Института

государства и права РАН.

Васильева, Т. А.

Как написать закон / Т. А. Васильева. — М. : Издательство В12 Юрайт, 2012. — 148 с. — Серия : Профессиональные навыки юриста.

ISBN 978-5-9916-1981-3 «Как написать закон» — третья книга серии «Профессиональные навыки юриста». В ней показана специфика закона как правового акта и требования, предъявляемые к его качеству, особенности подготовки текста законопроекта и документов, необходимых для его внесения. В издании раскрываются основные правила, касающиеся языка и стиля закона, содержания и способов изложения нормативных предписаний, которые необходимо соблюдать при подготовке его текста.

Для преподавателей, аспирантов и  студентов юридических вузов, тех, кто участвует в подготовке и экспертизе законопроектов. Книга может быть также полезна всем, кто интересуется вопросами правотворчества и юридической техники.

УДК ББК 67. Ответственный редактор серии Ольга Хазова © Васильева Т. А., © Уайт энд Кейс ЛЛК, ISBN 978-5-9916-1981-3 © ООО «Издательство Юрайт», Оглавление Введение

1. Требования, предъявляемые к разработчикам законопроекта.................. 2. Разработка законов — искусство или технология?

3. Кто и как пишет законы в России?............. Глава 1. Специфика закона как правового акта и требования, предъявляемые к его качеству.... 1. Формально-юридические характеристики закона

2. Основные требования, предъявляемые к качеству законов

3. Где сформулированы правила разработки и оформления законов?.......... Глава 2. Начальная стадия разработки законопроекта

1. Определение предмета и цели законопроекта

2. Анализ вопросов, требующих правового регулирования

3. Разработка и согласование концепции законопроекта

4. Составление технического задания........... Глава 3. Подготовка текста законопроекта

1. Общие требования, предъявляемые к тексту законопроекта

2. Наименование законопроекта

3. Структура законопроекта

4. Язык и стиль закона

5. Содержание и способы изложения нормативных предписаний

6.

Особенности подготовки отдельных видов законопроектов

Глава 4. Завершающая стадия разработки законопроекта

1. Проверка разработчиками текста законопроекта на соответствие юридико-техническим требованиям...... 2. Подготовка документов, необходимых для внесения законопроекта

3. Экспертизы законопроекта

Заключение. Типичные ошибки в законах

Литература

Дайте мне юриста, который может написать закон!

Из разговора юристов в кулуарах Конституционного Совещания Какова роль легиста? Некоторые утверждают с изрядной долей юмора, что она заключается в создании вразумительных документов на основе противоречивых инструкций в предельно сжатые сроки.

Роберт Бержерон.

Введение 1. Требования, предъявляемые к разработчикам законопроекта Все юристы в процессе своей профессиональной деятельности работают с юридическими документами, многим из них приходится составлять юридические тексты, однако далеко не каждый сможет разработать законопроект. Вместе с тем составление законопроекта — одна из тех сложных задач, которая может быть поручена юристу. Это — творческая работа, связанная с поиском оптимальных правовых решений возникшей или существующей проблемы в предлагаемых политических и правовых обстоятельствах.

Во многих странах разработка законов рассматривается как особая сфера профессиональной деятельности, требующая специальных знаний и особых профессиональных качеств.

Но в России редко можно встретить юриста, для которого законопроектная работа является единственным видом профессиональной деятельности. Однако и в наших условиях можно сформулировать определенные профессиональные качества, необходимые для этой работы. Разумеется, те, кто готовит законы, должны иметь юридическое образование и определенный опыт работы по специальности, поскольку качество закона в значительной степени зависит от профессиональной компетентности его разработчиков. Понимание общих принципов правового регулирования, детальное знание иерархии нормативных актов, специфики регламентации определенных отношений, взаимосвязи процессуальных и материальных норм, владение юридическим языком, позволяющим создавать четкие нормативные формулировки, следование принципам ясности, простоты и правильной организации юридического текста, внимание к деталям — все это необходимые предпосылки для создания хорошо проработанного документа.

Для разработки законопроекта требуются и определенные личностные качества. Ясность мысли, аналитический ум, владение языком, способность выражать свои мысли на бумаге, умение аргументировать и отстаивать свою позицию, творческое воображение и здравый смысл, прагматизм и объективность — основные требования, предъявляемые к юристам, разрабатывающим законы. Существенное значение имеют также умение работать в команде и слышать аргументы оппонентов, способность адаптироваться к изменяющимся условиям и предлагать альтернативные решения, а также такие качества, как терпимость, психологическая устойчивость, а подчас даже и физическая выносливость. Общеизвестно, что прохождение законопроекта и доработка его текста — зачастую длительный и во многом непредсказуемый процесс.

2. Разработка законов — искусство или технология?

Является законотворчество искусством или технологией? Этот вопрос часто рассматривается в работах зарубежных авторов.

Сторонники первой точки зрения, в соответствии с которой законотворчество — это скорее искусство1, обращают внимание на то, что не существует единственно верного способа подготовки законов. Получив задание написать законопроект, опытные разработчики, обладающие необходимыми профессиональными навыками и собственными наработками, представят разные тексты. В каждом конкретном случае существуют альтернативные решения, и выбор оптимального из них — прерогатива разработчика закона. Одни авторы предлагают более смелые, другие — более консервативные решения. У каждого юриста, профессионально занимающегося разработкой законов, есть свои предпочтения и предубеждения в отношении языка, стиля и структуры законодательного акта, формы изложения правовых предписаний, обусловленные его личным опытом. Соответственно, общая идея может быть преобразована в правовые предписания различными способами.

Каждый новый проект закона отличается от предыдущего и требует индивидуального подхода. Разработка его конСм.: Bowman G. The Art of Legislative Drafting // Amicus Curiae. 2006.

№ 64. March/April. P. 2—9.

Введение цепции предполагает серьезный анализ как поставленной задачи, так и существующей правовой ситуации. Для каждого закона должны быть выработаны индивидуальная структура, наименование и содержание, определены оптимальные способы формулирования правовых норм. Цели и задачи закона, его содержание во многом предопределяют структуру и стиль законопроекта. Кроме того, общие подходы к законотворчеству, применяемые технологии, стиль и язык законодательных актов видоизменяются с течением времени, и разработчики законопроектов не могут не учитывать это в своей практике.

Приверженцы второй точки зрения, считающие, что законотворчество — это технология, полагают, что умение писать законы зависит не столько от способности и таланта его разработчиков, сколько от того, насколько соответствующие лица овладели профессиональными навыками, методиками и практическими приемами разработки нормативного содержания и юридико-технического оформления текста закона. В первую очередь речь идет о способах словесного выражения правовых предписаний, внешнего оформления и внутреннего построения нормативных актов1.

В любом государстве существуют определенные правила и технические приемы, использование которых позволяет правильно сформулировать правовые дефиниции и юридические конструкции, найти оптимальные способы изложения правовых предписаний, добиться доступности и лаконичности юридического текста, привести содержание и форму законопроекта в соответствие с другими законодательными актами. Правила составления нормативных правовых документов могут варьироваться в зависимости от вида акта, однако общие требования юридической техники едины. Они сводятся к следующему:

единство системы источников права (учет содержания действующих норм, своевременная отмена или изменение устаревших положений);

унификация формы источников права одного вида (единые реквизиты, внешняя и внутренняя организация текста);

См.: Debaene S., van Kuyck R., van Buggenhout B. Legislative Technique as Basis of a Legislative Drafting System // Legal Knowledge Based System.

Nmegen, 1999. P. 23— 34.

терминологическое единство;

логическая последовательность и непротиворечивость изложения нормативного материала;

четкость формулировок и исключение повторов, что достигается, в частности, за счет использования отсылочного и бланкетного способов формулирования Сторонники второго подхода согласны со своими оппонентами в том, что данный вид юридического письма нельзя освоить по книгам. Тем не менее они полагают, что навыками составления законов, как и других юридических текстов, можно в той или иной мере овладеть.

Обе эти позиции имеют право на существование, однако истина, как это часто бывает, находится где-то посредине.

Законотворчество, как и любой другой вид профессиональной деятельности, предполагает усвоение общих правил, специальных приемов и методик, связанных с разработкой нормативного содержания и оформлением законопроекта, которые нарабатываются и совершенствуются в процессе правотворчества. Вместе с тем степень совершенства закона в конечном счете определяется профессиональным чутьем и творческим потенциалом его разработчиков.

Даже те, кто рассматривает разработку законов как определенную технологию, признают, что воспользоваться существующими правилами и методиками можно только тогда, когда сформулирована концепция и определено основное содержание законопроекта. В компьютерную эпоху процесс подготовки законов, безусловно, упрощается, однако его все же нельзя свести к механическому процессу применения общих наработок и клише, существующих правил юридико-технического оформления нормативных документов к конкретному заданию. Использование информационных технологий позволяет рационализировать выбор терминологии и фразеологии и осуществить унификацию терминов, однако только интуиция и творческие усилия разработчиков могут «вдохнуть жизнь и душу» в законопроект1.

См.: Бергель Ж.-Л. Разработка правовых норм // Очерки методологии законотворчества. Материалы первого Конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству. Льеж (Бельгия), 9—11 сентября 1993 г. БаденБаден, 1996. С. 36—38.

Введение 3. Кто и как пишет законы в России?

Словосочетание «писать законы» в последние годы стало широко употребляемой юридической формулой, однако вряд ли можно признать ее удачной.

первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Поскольку наша страна является федерацией, то законотворчеством занимаются многие органы государственной власти. Это приоритетное направление деятельности не только Федерального Собрания, но и 83 законодательных (представительных) органов субъектов РФ. При этом, как показывают исследования, прослеживается тенденция увеличения удельного веса региональных актов в общем количестве законов и других нормативных правовых актов, принимаемых в России.

Весьма представителен и круг лиц, правомочных вносить законопроекты, которые обязан рассмотреть парламент.

На федеральном уровне право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ч. 1 ст. Конституции РФ).

В своих конституциях и уставах субъекты Федерации демонстрируют различные подходы к регламентации законодательной инициативы. Правом внесения законопроектов могут наделяться:

должностные лица и органы регионального уровня:

депутаты законодательного органа и их объединения, высшие должностные лица и правительства субъектов РФ, уставные или конституционные суды, уполномоченные по правам человека, избирательные комиссии, счетные палаты;

федеральные структуры и отдельные их представители:

члены Совета Федерации1, прокуроры, федеральные В Еврейской автономной области право законодательной инициативы предоставлено и депутату Государственной Думы от области (ч. 4 ст. Устава ЕАО).

общие и арбитражные суды, юрисдикция которых распространяется на территорию субъекта, территориальные органы Министерства юстиции РФ;

муниципальные органы: представительные органы местного самоуправления1, главы муниципальных образований;

общественные объединения2.

В ряде субъектов РФ предусмотрена народная законодательная инициатива, т.е. внесение на рассмотрение представительного органа проектов законов, которые поддерживает определенное число избирателей3.

Далеко не всегда проекты законов разрабатываются субъектами законодательной инициативы. Так, правительственные законопроекты, как правило, готовят сотрудники аппарата профильного министерства или те коллективы, которые на конкурсной основе выиграли тендер на разработку проекта закона и заключили государственный контракт на оказание соответствующих услуг.

Разработкой законодательных актов занимаются также научные центры и вузы, юридические фирмы и консалтинговые структуры. Довольно часто общественные объединения и профессиональные сообщества (адвокатов, аудиторов, бухгалтеров, нотариусов, страховщиков), коммерческие организации, отстаивающие определенные экономические интересы, разрабатывают альтернативные инициативные проекты по вопросам своей деятельности. Соответственно, велика вероятность того, В Ульяновской области право законодательной инициативы предоставлено также Совету муниципальных образований (ч. 1 ст. 15 Устава Ульяновской области).

Например, Федерация профсоюзов области (ч. 5 ст. 63 Устава Томской области), Ассоциация ненецкого народа «Ясавэй» (ст. 29 Устава Ненецкого автономного округа).

Так, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре проект закона должны внести не менее 20 тыс. граждан, проживающих на территории области (ч. 1 ст. 49, ч. 4 ст. 20 Устава), в Еврейской автономной области — не менее 2 тыс. граждан (ч. 4 ст. 20 Устава ЕАО). В Москве петиция с предложением о принятии, изменении или отмене закона города может быть внесена от имени не менее 10 тыс. граждан, и Дума и мэр должны рассмотреть прилагаемый к петиции проект закона города в течение двухмесячного срока со дня его официального внесения (ст. 5 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской государственной Думы»). В Санкт-Петербурге право внесения законопроектов предоставлено только почетным гражданам города (ч. 1 ст. 31 Устава).

Введение что российский юрист, независимо от того, где он работает, хотя бы однажды примет участие в подготовке проекта закона.

В юридической и общественно-политической литературе, посвященной законотворчеству, неоднократно обращалось внимание на низкое качество, декларативность, неполноту, противоречивость и казуистичность российских законов. Вместе с тем эта, часто справедливая, критика не всегда сопровождалась объяснением причин такого состояния законодательства.

Сложившееся положение обусловлено целым комплексом причин. После распада СССР российские законы разрабатывались в условиях кардинального изменения политических приоритетов и качественного обновления всей правовой системы, часто в отсутствие четких инструкций со стороны органов государственной власти, а иногда и без каких бы то ни было ориентиров. В течение последних лет неоднократно вносились серьезные изменения в регламентацию статуса субъектов Федерации и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти. Предоставив инициативу регионам в первые годы осуществления реформ, федеральные органы государственной власти затем стали постепенно ограничивать их самостоятельность и восстанавливать утраченный контроль, ориентируясь на концепцию централизованного федерализма.

До 1993 г. правом принимать законы наделялись только республики, однако в соответствии с советскими традициями тексты законов были унифицированы и фактически воспроизводили положения соответствующих актов союзного или российского уровня. Соответственно даже у представительных органов республик собственный опыт законотворчества был минимален. Многие из тех субъектов Федерации, которым были предоставлены законодательные полномочия, не обладали кадровым потенциалом для осуществления полноценной правотворческой деятельности. Не случайно достаточно типичным явлением было принятие региональных актов, дублирующих не только структуру, но и содержание федеральных законов, обращение отдельных субъектов Федерации в известные научные центры с просьбой подготовить проекты законов.

Кроме того, большинство разработчиков не имели необходимого профессионального опыта и специальной подготовки в области законопроектной деятельности. В учебных программах юридических вузов не уделялось должного внимания приВведение кладным проблемам, связанным с подготовкой законопроекта как правового документа, особенностям стиля и языка законодательного текста. Строго говоря, студентов — будущих юристов — писать законы не учили.

К сожалению, в последние годы не произошло принципиальных изменений в этой области. Современного российского юриста по-прежнему не учат тому, как разрабатывать юридические документы, не объясняют специфику составления различных видов документов, в частности специфику составления проектов законов. Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция» не предусмотрены учебные курсы по юридической технике, они не входят и в число обязательных предметов для повышения профессиональной квалификации государственных служащих.

В тех высших учебных заведениях, где преподаются специальные курсы по юридической технике или подготовке законопроектов1, основное внимание уделяется теоретическим проблемам правотворчества и правоприменения, выявлению особенностей законодательного процесса в высших органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а не развитию навыков собственно законопроектной деятельности. В качестве примера можно привести тематический план спецкурса по юридической технике Российской академии правосудия для студентов очной формы обучения2, предусматривающий проведение трех семинарских занятий по вопросам правотворческой техники. В соответствии с методическими рекомендациями по изучению этой дисциплины освоение правил правотворческой техники должно осуществляться на основе сравнительного анализа текстов нескольких нормативных правовых актов исходя из содержательных, логических, структурных, языковых и реквизитных требований, предъявляемых к нормативным документам3.

Например, в Российской академии правосудия, на юридическом факультете Российского университета дружбы народов, факультете права Государственного университета — Высшей школы экономики, в Московской государственной юридической академии.

См.: Российская академия правосудия. Юридическая техника (спецкурс) : учебно-методич. комплекс для студентов очной и очно-заочной форм обучения. М., 2007.

Введение Таким образом, сегодня российский юрист может получить необходимые сведения о правотворческой технике в основном в процессе самообразования. При этом число публикаций, которые затрагивают прикладные вопросы разработки и оформления законопроектов, относительно невелико 1.

В определенной степени восполнить этот пробел поможет настоящее издание. Данная книга посвящена работе над текстом законопроекта, способам его составления и оформления. Ее можно рассматривать как своего рода путеводитель в сфере подготовки законопроектов, позволяющий уяснить основные правила их разработки и избежать ошибок, которые приводят к появлению некачественного законодательства.

Вместе с тем издание не является монографией или учебником, в нем не освещаются особенности рассмотрения законопроекта в законодательных (представительных) органах государственной власти или специфика подготовки законопроектов в системе органов исполнительной власти. Данная книга может пригодиться тем, кто делает первые шаги в сфере законотворчества, а также тем, кто еще не получил такое задание, но надеется в будущем разработать свой первый закон.

См.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт.

Правила : учеб. пособие. Иркутск, 2001; Власенко Н. А. Основы законодательной техники : практич. руководство. Иркутск, 1995; Законотворчество в Российской Федерации : методич. пособие по подготовке и принятию законов. СПб., 2006; Исаков В. Б. Подготовка законов. Рекомендации по разработке, оформлению и внесению законопроектов. М., 2002; Как готовить законы (научно-практич. пособие). М., 1993; Кашанина Т. В. Юридическая техника : учебник. М., 2008; Комментарий к методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов / под ред.

Г. П. Ивлиева. М., 2005; Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество.

М., 2011; Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968; Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / под ред.

С. В. Кабышева. М., 2009; Прянишников Е. А. Законодательная техника :

научно-практич. пособие. М., 2000; Руководство по разработке трудового законодательства // http: //195.16.46.2/ llg_ru/ main.html; Справочник по нормотворческой технике ; пер. с нем. 2-е изд. М., 2002.

ГЛАВА Закон в силу самой строгости его изложения представляется лучшим техническим способом установления четких норм в эпоху, когда сложность общественных отношений выдвигает на первый план среди всех аспектов правильного решения его точность и ясность.

1. Формально-юридические характеристики закона Законы можно рассматривать с различных позиций. Прежде всего, закон является юридическим инструментом осуществления определенной политики, урегулирования политических, социальных или экономических противоречий. Кроме того, это юридическое выражение политической воли законодателя, конечный продукт законодательного процесса. Наряду с этим закон — это акт высшего органа государственной власти, принятый в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой и подлежащий конституционному контролю.

18 Глава 1. Специфика закона как правового акта и требования...

Законы представляют собой первичные источники права, обладающие высшей юридической силой. На законодательном уровне осуществляется урегулирование наиболее значимых и стабильных общественных отношений.

Соответственно, их предписания являются основой для дальнейшего правового регулирования. В силу этого авторы законопроектов обладают большей свободой выбора, чем те, кто разрабатывает другие нормативные правовые акты.

Предлагая новые законодательные решения, лица, осуществляющие законотворчество, в меньшей степени связаны какими-либо иными правовыми предписаниями. Вместе с тем свобода усмотрения разработчиков закона не абсолютна.

Они могут принимать решения только в рамках конституционно установленной компетенции органов государственной власти. Они не могут нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также основные права человека и их конституционные гарантии.

В потенциале действие законов распространяется на самый широкий круг лиц. Соответственно, содержание таких правовых актов должно быть понятно и доступно не только специалистам, но и рядовым гражданам. Еще Императрица Екатерина II в своем Наказе комиссии, которая осуществляла подготовку проекта нового Уложения, отмечала:

Законы должны быть писаны простым языком. И уложение, законы в себе содержащее, должно быть книгою весьма употребительною и которую бы за малою цену достать можно было наподобие букваря… Преступления не столь часты будут, чем большее число людей уложение читать и разуметь станут1.

Наставления Екатерины II не утратили актуальности и сегодня. Не случайно, спустя века, советский теоретик права А. А. Ушаков, рассматривая особенности законодательного языка, писал: «Чем естественнее, чем проще языковая конструкция, тем совершеннее язык. Тем лучше он отражает законодательную мысль»2.

Сочинения Императрицы Екатерины II // Антология мировой правовой мысли. В 5 т. Т. 4. Россия XI—XIX вв. М., 1999. С. 332— 333.

Ушаков А. А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967. С. 158—159.

1. Формально-юридические характеристики закона Законы разрабатываются в целях создания новых или изменения действующих правил общего характера. В литературе обращается внимание на то, что для закона характерны более сложная структура, объемность и полнота регулирования, широкая адресность, нормативное разнообразие, предполагающее наличие норм-дефиниций и норм-принципов1. Такие особенности присущи не всем законам, однако в данных правовых документах эти особенности встречаются гораздо чаще, чем в других нормативных правовых актах.

Законы принимаются органами законодательной власти или непосредственно населением на референдуме. Принятие закона парламентом осуществляется в рамках строго формализованной процедуры, регламентирующей порядок реализации законодательной инициативы, работу над текстом в специализированных комитетах палаты, рассмотрение законопроекта и его одобрение на пленарных заседаниях, согласование противоречий между палатами парламента. Каждая стадия законодательного процесса представляет собой совокупность определенных действий (процедур), осуществление которых является необходимым условием перехода к следующему этапу.

При этом наиболее важные аспекты законодательного процесса определены на конституционном уровне (ст. 104— Конституции РФ). Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что соблюдение этой процедуры является существенным процессуальным элементом надлежащего порядка принятия актов, гарантирующего соответствие их содержания реальному волеизъявлению представительного органа2.

По мнению российских конституционалистов, стабильная нормативная регламентация законодательного процесса обеспечивает качественный уровень подготовки нормативного акта, возможность учета мнения представителей различных политических сил в целях максимального обеспечения интересов См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты : учебнопрактич. и справочное пособие. М., 1999. С. 96.

См.: Постановление Конституционного Суда от 5 июня 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-Ш ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов”» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан (пункт 7 мотивировочной части).

20 Глава 1. Специфика закона как правового акта и требования...

разнообразных социальных групп, а также эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества1.

Как правило, законодательный процесс отличают публичный характер, прозрачность процедуры обсуждения и утверждения предлагаемого акта. Законопроекты размещаются на сайтах органов государственной власти, многие из этих актов публикуются и обсуждаются в средствах массовой информации, значительный круг лиц участвует в их доработке.

Так, проект второй части ГК РФ2 был опубликован в газете, выпущен отдельным изданием с комментариями разработчиков по главам, неоднократно обсуждался в ходе парламентских слушаний, проводившихся в ряде российских городов (например, в Москве, Нижнем Новгороде и Магнитогорске).

Вместе с тем многообразие субъектов, участвующих в доработке текста законопроекта, приводит не только к позитивным, но и к негативным последствиям. Разработчики законопроекта могут представить качественный и сбалансированный документ, однако велика вероятность того, что в результате внесения многочисленных поправок разными лицами текст законопроекта существенно изменится. Иногда это приводит к утрате концептуальной целостности, нарушению внутренней логики, единообразия стиля и языка документа. По мнению ряда экспертов, в российских условиях поправки, как правило, не улучшают, а ухудшают текст, подготовленный специалистами, в связи с чем последствия принятия такого закона становятся еще менее предсказуемыми3.

2. Основные требования, предъявляемые Проблема качества законов, т.е. наличия в них определенных признаков и свойств, необходимых для эффективного урегулирования общественных отношений, традиционно привлеСм.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : научнопрактич. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 63.

Гражданский кодекс РФ: часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ.

См.: Исаков В. Б. Оценка законодательства: теоретические аспекты // Оценка законов и эффективность их принятия. Материалы международного семинара. 16—17 декабря 2002 года, г. Рязань // http://www.duma.gov.ru.

2. Основные требования, предъявляемые к качеству законов кала внимание философов и юристов. В разные эпохи обращалось внимание на различные содержательные и юридикотехнические аспекты подготовки законов. Отдельные требования, предъявляемые к форме и содержанию законодательных актов, изменялись с течением времени, однако достаточно четко прослеживалась и определенная преемственность в подходах.

В XVIII в. французский просветитель Ш. Монтескье в своем труде «О духе законов» сформулировал следующие правила, которые необходимо учитывать разработчикам законов:

слог законов должен быть сжатым и простым; прямые выражения всегда доступнее пониманию, чем изысканные;

слова закона должны пониматься единообразно различными людьми;

не следует возвращаться к неясным выражениям, если в законе точно определены известные понятия;

законы не должны вдаваться в тонкости; они предназначены для людей посредственных и содержат в себе здравые понятия простого отца семейства, а не искусство логики;

лучше обходиться без исключений, ограничений и видоизменений, если закон не нуждается в них;

не следует делать изменений в законе без достаточного основания;

презумпция закона лучше презумпции человека: если презумпцию формирует судья, приговор становится произвольным; если же презумпция устанавливается законом, то судья получает постоянное правило;

закон должен оказывать свое действие, не следует допускать изменения закона под каким-либо особым условием; бесполезные законы ослабляют действие законов необходимых, законы, от исполнения которых можно уклониться, ослабляют действие законодательства законам должна быть присуща известная чистота; предназначенные для наказания людской злобы, они должны обладать совершенной непорочностью1.

См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 651—654.

22 Глава 1. Специфика закона как правового акта и требования...

В начале XX в. российский цивилист Е. В. Васьковский, формулируя собственные требования в данной сфере, обращал внимание на то, что для признания закона совершенным необходимо, чтобы он был справедлив, так как верховной идеальной целью законодательства является осуществление справедливости; наряду с этим он должен быть целесообразен: проводя принципы справедливости, законодатель обязан избирать такие меры, которые наиболее соответствуют условиям жизни и ведут к наилучшим практическим результатам; наконец, закон не должен подвергать граждан излишним стеснениям и строгости1.

Совершенство закона выражается не в том, что он словесно и юридически повторяет и без закона правильно текущую жизнь, но в разрешении жизненных запутанностей; в облегчении жизни, в умиротворении жизни; в очищении жизни там, где она загрязняется, ожесточается, становится непосильно трудна для человека и толкает его в обман или В советской доктрине законотворчества также выдвигались определенные формально-юридические требования к тексту закона: полнота и достаточность нормативного регулирования определенного вопроса; недопустимость чересчур абстрактных формулировок и чрезмерно казуистических предписаний; единство предмета регулирования; логическая последовательность изложения и отсутствие противоречий; краткость и компактность изложения нормативного материала;

ясность, простота и доступность языка; точность и определенность формулировок, выражений и терминов; единообразие и последовательность в использовании технических приемов правотворчества2.

Известный американский философ права Л. Фуллер обосновал формальные требования к законодательным нормам, в соответствии с которыми они должны:

См.: Васьковский Е. В. Руководство по толкованию и применению законов : практич. пособие. М., 1997. С. 84.

См.: Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов. М., 1968.

С. 24— 28; Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 265— 2. Основные требования, предъявляемые к качеству законов носить общий (всеобщий) характер;

быть обнародованы;

не иметь обратной силы (за исключением особых случаев);

быть ясно сформулированы (понятны адресату);

не противоречить друг другу;

быть объективно выполнимыми (не предписывать невозможного);

быть стабильными (не подвергаться слишком частым и необоснованным изменениям);

быть реально действующими, т.е. правоприменительная практика (официальные действия властей) должна соответствовать официально принятым и обнародованным правовым нормам1.

В современных условиях специалисты в области законодательной техники из разных стран активно сотрудничают между собой, в том числе в рамках общественных объединений. Одним из таких объединений является Европейская ассоциация законотворчества. Данная организация, целью которой является улучшение качества законодательства, содействует обмену опытом между представителями правоприменительных и научных структур, обучению тех, кто занимается подготовкой законов. Председатель Европейской ассоциации законотворчества Л. Мадер на основании опыта своей организации выделил некоторые критерии качественного законодательства. По его мнению, «хорошее законодательство»:

является легитимным, т.е. соответствует принципам и предписаниям международного права и конституции формируется в рамках юридически безупречной процедуры, отвечающей определенным демократическим требованиям;

учитывает общественные потребности и ожидания, внося свой вклад в реализацию поставленных целей (адекватность проблемы, эффективность), не страдает внутренними противоречиями и пробелами (внутренняя согласованность);

См.: Фуллер Л. Л. Мораль права. М., 2007. С. 47—117.

24 Глава 1. Специфика закона как правового акта и требования...

отвечает формальным требованиям качества: обладает логично выстроенной структурой, предполагает наличие понятных формулировок, отсутствие внутренних противоречий, повторов и устаревших положений, является общедоступным для ознакомления без каких-либо является экономным и ограничивается необходимым, а также демонстрирует определенную стабильность1.

Разработчику законопроекта целесообразно ознакомиться с существующими доктринальными наработками, касающимися качества законов, и определить для себя те приоритеты, на которые он будет ориентироваться в процессе своей деятельности.

После вступления России в Совет Европы в 1996 г. в нашей стране стало уделяться больше внимания соблюдению тех принципов, которые выработаны в европейском праве. В частности, европейские специалисты в сфере разработки законов акцентируют внимание на том, чтобы формулировки правовых предписаний законопроекта обеспечивали соблюдение принципа правовой определенности, предполагающего стабильность правового регулирования и существующих правоотношений. В соответствии с этим принципом закон трактуется Европейским Судом по правам человека как качественный, если он доступен для заинтересованных лиц, точно и конкретно сформулирован и не противоречит принципу верховенства права2.

Соблюдение требования доступности закона означает, что закон официально опубликован и те лица, на которых распространяется его действие, могут четко сориентироваться, какие правовые предписания применимы в конкретном слуСм.: Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства. Материалы Международной научно-практической конференции (г. Москва, 30 марта 2007 г.) / под ред. С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. М., 2007. С. 134—136.

См. подробнее: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации. Избранные права. М., 2002. С. 88— 99.

2. Основные требования, предъявляемые к качеству законов чае. Нормы закона должны быть сформулированы так, чтобы заинтересованные лица могли сообразовывать с ними свое поведение. В законе должно быть также четко установлено, с какого момента утрачивают силу прежние правовые предписания и вводятся в действие новые правила. Кроме того, в законе должны быть определены пределы и способы осуществления любых дискреционных полномочий, предоставляемых государственным органам, а также необходимые средства юридической защиты частных лиц от возможного произвола.

Одним из принципиальных требований к разработке качественного закона является уважение авторами законопроекта легитимных интересов тех, на кого данный закон будет распространяться в случае принятия. Поэтому при осуществлении серьезных законодательных реформ во многих случаях предусматривается переходный или адаптационный период, в течение которого заинтересованные лица смогут приспособиться к новым обстоятельствам, если закон негативно влияет на их положение. Такая ситуация возможна, например, тогда, когда закон увеличивает пенсионный возраст или уменьшает размер социальных выплат.

Принцип правовой определенности нашел отражение и в практике Конституционного Суда РФ. В своих решениях судьи неоднократно подчеркивали, что из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Как указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечивать ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципа равенства, а также верховенства закона. По мнению судей, само по себе нарушение требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование, являГлава 1. Специфика закона как правового акта и требования...

ется достаточным для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ1.

В российской практике предпринимались попытки выявления и закрепления универсальных критериев качества не только законов, но и иных нормативных правовых актов на законодательном уровне. Как правило, такие положения закреплялись в региональном законодательстве. Так, в Законе Республики Карелия от 24 мая 2000 г. № 410-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия» к критериям качества нормативных актов были отнесены следующие:

принятие акта уполномоченным на то органом в пределах его компетенции;

принятие акта в порядке и форме, установленных законом;

соответствие содержания акта потребностям социальноэкономического и политического развития общества;

обеспеченность реализации предписаний акта;

согласованность акта с другими нормативными правовыми актами;

согласованность правовых норм одного и того же нормативного акта между собой;

соответствие акта установленным правилам нормотворческой техники (ст. 7).

Многие проблемы, вытекающие из качества законов, порождают вопросы, связанные с их эффективностью и возможностью применения. К сожалению, разработчики закона См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 25 апреля 1995 г. № 3-П по делу о проверке конституционности части первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой; от 5 июля 2001 г. № 11-П по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-III ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов”»

в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан; от 6 апреля 2004 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России»

и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга».