Обеспечение ядерной и радиационной безопасности

в условиях реформирования атомной отрасли:

от первого Атомного проекта к Атомному проекту 2

А.М. Агапов – начальник УЯРБ Росатома, к.т.н.

М.В. Михайлов – зам. Генерального директора ФГУП «АТЦ Минатома России»

Г.А. Новиков – зам. Генерального директора по научно-методической работе

ФГУП «АТЦ Минатома России», д.т.н., профессор 1. Родившись для обеспечения национальной безопасности и государственного суверенитета, атомная отрасль постепенно сделала обеспечение «своей собственной» безопасности от внутренне присущих ей видов ядерной и радиационной опасности обязательным условием осуществления деятельности в области использования атомной энергии на протяжении всего жизненного цикла от изысканий и проектирования до снятия с эксплуатации, окончательной изоляции и реабилитации.

Создание атомной отрасли, первоначально ее оборонной составляющей, в условиях военных действий, разрухи народного хозяйства и послевоенного напряжения всех сил на восстановление порушенного, потребовало жесткой мобилизации оскудевших ресурсов страны. Особое значение при этом имело создание новых научно-технологических направлений и инженерно-технических кадров, отбор высококвалифицированных рабочих и специалистов из других отраслей народного хозяйства и их переучивание. Поскольку создание ядерного оружия было государственной задачей высшего приоритета и условием самого существования государства, то цель оправдывала используемые средства даже в условиях больших неопределенностей, связанных с первопроходчеством в науке и технике при реализации первого атомного проекта (рис. 1).

Начало, Направления работ Роль в современных условиях годы Научная база (ядерная физика, радиационное 1940-е Атомная наука материаловедение, радиохимия и др.) конкурентоспособности продукции и услуг Промышленность Обеспечение потребностей в ядерных материалах для 1940-е ядерного топливного обороны, энергетики и экспорта. База для международных цикла центров ядерного топливного цикла 1940-е Ядерное оружие Обеспечение обороноспособности страны 1950-е Термоядерное оружие и статуса мировой ядерной державы Создание АПЛ и НК с 1950-е ЯЭУ 1954 Первая АЭС В 2006 г. выработано 154,7 млрд кВт.ч.

1964 НВАЭС (ВВЭР-210) База для развития атомной энергетики и 1964 БелАЭС (АМБ-100) строительства АЭС за рубежом (экспорт услуг и 1973 ЛАЭС (РБМК-1000) оборудования) Использование атомной Высокотехнологичные приложения в других отраслях 1960-е энергии в народном (транспортные ЯЭУ, медицина, геология и др.) хозяйстве Термоядерные 1960-е Равноправное участие в международном проекте ИТЭР исследования Рис.1. Атомный проект- Это создавало многие проблемы, в том числе в вопросах безопасности и здоровья персонала, в вопросах экологии и т.п., бессознательно или сознательно откладывавшиеся на будущие поколения, требующие новых громадных ресурсов, - так называемое ядерное наследие оборонной деятельности.

Машиностроение Атомная и приборостроение энергетика 312892 сотрудников в 2006 г.

310817 сотрудников в 2005 г.

414705 сотрудников в 2001 г.

Ядерный оружейный комплекс Отраслевое строительство Ядерно-топливный цикл Рис.2. Основные производственные комплексы атомной отрасли (в стадии реорганизации) В 70-ые годы эта цель – создание не только ядерного щита, но и ядерного меча, была успешно выполнена. СССР мог вполне противостоять даже объединенным ядерным силам США, Великобритании и Франции. К этому времени и в этих условиях вопросы ЯРБ стали лучше пониматься и лучше обеспечиваться, как один из видов национальной безопасности.

В процессе создания и развития атомной отрасли были построены не только отдельные предприятия, но и целые промышленные комплексы и города, рассредоточенные по территории страны и аккумулировавшие в себя важнейшие достижения мировой и отечественной науки и техники, явившиеся центрами научно-технической мысли, инженерного творчества, рабочего мастерства и социального развития (рис. 2).

К этому же времени из ЯОК стал успешно произрастать мирный атом, правда сначала в виде ядерных энергетических установок военного назначения, а затем и атомных станций.

Постепенно акценты в атомной отрасли претерпевали все большие изменения. Хотя обороноспособность страны оставалась и продолжает оставаться одной из главных задач, но значение и доля мирной продукции в виде электроэнергии и тепла, производимых на АЭС, тепловыделяющих элементов для отечественных и зарубежных АЭС, изотопной продукции медицинского, научно-технического и технологического назначения и т.п., все более возрастали. Сегодня без изотопной продукции, радиационных источников и технологий трудно представить себе, например, крупный медицинский центр или современные методы контроля производственных процессов. И здесь ядерная и радиационная безопасность становились главным условием осуществления деятельности, одной из характеристик качества выполняемых работ и услуг и производимой продукции, условием конкурентоспособности на внутреннем и внешних рынках.

Сегодня в составе отрасли функционирует более 160 организаций различных форм собственности, из них 27 предприятий являются градообразующими и расположены в субъектах Российской Федерации; другие предприятия размещены на территории еще субъектов Российской Федерации (рис. 3).

Рис.3. Важнейшие предприятия атомной отрасли, обеспечивающие национальные интересы России Россия является одной из немногих стран мира, обладающих всем спектром ядерных технологий и в то же время обеспечивает высокий уровень ядерной, радиационной, общепромышленной и экологической безопасности использования атомной энергии, т.к. все эти годы осуществлялось жесткое нормативно-правовое регулирование атомной отраслью, являвшейся приоритетной в хозяйственном комплексе государства.

Одним из важнейших достижений первого атомного проекта стало создание государственной системы административного управления безопасностью в атомной отрасли, включающей как финансово-экономические механизмы, так и организационно-технические компоненты.

Наряду с системой государственного управления безопасностью была создана и система государственных гарантий безопасности в области использования атомной энергии, системообразующим элементом которой в настоящее время являются «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № Пр-2196 (рис. 4).

Экономическое государства Рис. 4. Система государственных гарантий безопасности Нередко значение этих систем недооценивается, однако впечатляющим результатом их действия явился высокий уровень обеспечения безопасности использования атомной энергии.

Так, например, уровень профессионального облучения персонала работников ядерно опасных и радиационно опасных объектов в Российской Федерации в 2,5 раза меньше среднемирового уровня.

Атомная отрасль является единственной отраслью промышленности в Российской Федерации, в которой действует система эксплуатирующих организаций, статус которых установлен законодательно, и система государственного управления безопасностью. Очевидно, именно этим объясняется тот факт, что относительный уровень производственного травматизма на предприятиях Росатома в 3,5 раза ниже, чем в среднем по России и соответствует лучшим мировым показателям (рис. 5).

Коэффициент Кчсм — численность пострадавших на производстве со смертельным исходом на 1000 работающих Рис.5. Уровень производственного травматизма со смертельным исходом В связи с этим следует отметить, что принято необоснованно преувеличивать значение регулирования безопасности (государственного надзора) в достижении высоких показателей обеспечения безопасности. Приведенные данные показывают, что регулирование безопасности в промышленности, строительстве и других отраслях в целом значительно менее эффективно способствует обеспечению безопасности, чем государственное управление безопасностью в атомной отрасли.

2. В 90-е годы происходили кардинальные изменения экономической системы страны с переходом промышленности на рыночные отношения. Чрезмерное увлечение этими отношениями, монетаристская экономическая политика и процветание методов дикого рынка в народном хозяйстве привели к ряду негативных последствий, создавших угрозу национальной безопасности. Эти угрозы подробно изложены и проанализированы в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24).

Согласно Концепции, одной из основных угроз является ослабление научно-технического и технологического потенциала страны, сокращение исследований на стратегически важных направлениях научно-технического развития, отток за рубеж специалистов и интеллектуальной собственности, грозящих России утратой передовых позиций в мире, деградацией наукоемких производств, усилением внешней технологической зависимости и подрывом обороноспособности России.

В связи с этим в Концепции была поставлены задачи усиления государственного регулирования в экономике и принятия необходимых мер по преодолению последствий экономического кризиса, сохранению и развитию научно-технического, технологического и производственного потенциала, переходу к экономическому росту при снижении вероятности техногенных катастроф, повышению конкурентоспособности отечественной промышленной продукции, подъему благосостояния народа.

К счастью, в атомной отрасли усилиями Министров В.Н.Михайлова и Е.О.Адамова удалось сохранить государственное управление использованием атомной энергии и обеспечением безопасности как непременное условие любой практической деятельности в этой области.

С целью решения задач, поставленных в «Концепции национальной безопасности», «Основами государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденными Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № Пр-2196, централизованное государственное управление ядерно опасными объектами и контроль их деятельности в условиях рыночной экономики были отнесены к основным принципам государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

3. Правовая основа и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии в условиях формирующейся рыночной экономики, были определены принятым в 1995 году Федеральным законом «Об использовании атомной энергии».

Закон провозгласил приоритет безопасности как непременное условие осуществления любой деятельности в области использования атомной энергии и установил правовые основы систем государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, обеспечивающих реализацию этого приоритета.

Формирование указанных систем осуществлялось в соответствии с указами Президента Российской Федерации:

от 21 января 1997 г. № 26 «О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии»;

от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Правительством Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на реализацию предусмотренных Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» прав, обязанностей и ответственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и иных юридических лиц и граждан.

Сформированное таким образом законодательство разграничило функции и полномочия органов государственного управления использованием атомной энергии и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (рис. 6).

Регулирование безопасности при Управление использованием ядерной (Ростехнадзор) радиационной (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФМБА России) технической (Ростехнадзор) пожарной (МЧС России) экологической (Ростехнадзор)

ЯРОО ЧС

санитарных, экологических, строительных и прочих экспертиз • проведение инспекций административных Эксплуатирующие (только Росатом) регулированию безопасности Рис.6. Государственное регулирование безопасности и государственное управление использованием атомной энергии в ФЗ «Об использовании атомной энергии»

Органы управления использованием атомной энергии осуществляют следующие основные функции в установленной сфере деятельности:

проводят государственную научно-техническую, инвестиционную и структурную политику в области использования атомной энергии;

разрабатывают меры по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии;

разрабатывают нормы и правила в области использования атомной энергии;

разрабатывают меры по пожарной охране и физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

организуют готовность сил и средств к действиям в случае чрезвычайных ситуаций на объектах использования атомной энергии и государственный контроль за выполнением мероприятий по их предупреждению;

ведут государственный учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ.

К важнейшим полномочиям этих органов относятся:

принятие решений о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами;

в случае неспособности признанной им эксплуатирующей организации обеспечить безопасность ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения обеспечение безопасности этих объектов до создания новой эксплуатирующей организации.

Органы государственного регулирования безопасности осуществляют следующие основные функции в установленной сфере деятельности:

разрабатывают, утверждают и вводят в действие нормы и правила в области использования атомной энергии;

осуществляют лицензирование деятельности в области использования атомной энергии;

осуществляют надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью;

осуществляют надзор за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ, надзор за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

проводят экспертизу безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, в том числе с привлечением независимых экспертов;

проводят инспекции, связанные с выполнением своих полномочий;

осуществляют контроль в области охраны окружающей среды и пользования природными ресурсами при использовании атомной энергии;

применяют меры административного воздействия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии»

реализовалась характерная для того периода тенденция усиления органов регулирования безопасности (по сути - надзора) за счет передачи им таких важнейших управленческих функций, как лицензирование (фактически являющееся допуском к работе), принятие обязательных для применения и исполнения требований по безопасности, функций анализа (оценки и экспертизы) и т.д.

Однако наделение органов регулирования безопасности этими не свойственными им полномочиями не сопровождалось возложением на них ответственности за реальную безопасность поднадзорной ими деятельности. Такую ответственность в полном объеме и в соответствии с международным правом продолжают нести эксплуатирующие организации и признавшие их органы государственного управления использованием атомной энергии.

4. Атомная отрасль уже преодолела свой упадок, связанный с Чернобыльской аварией и упадком (разрухой) всего народного хозяйства бывшего Советского Союза, и теперь вступает в эпоху амбициозных планов новой стратегии своего инновационного развития и превращения в ведущий фактор энергетической безопасности России, приступая по сути к реализации атомного проекта № 2, регулируемого соответствующим законодательством, принимаемым в настоящее время.

За время действия Федерального закона «Об использовании атомной энергии» в него был внесен ряд изменений по следующим направлениям:

о собственности на объекты использования атомной энергии;

о ввозе на территорию Российской Федерации отработавшего ядерного топлива в целях осуществления временного технологического хранения и (или) его переработки, и облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства) и другие.

Принятые в начале 2007 года поправки в Федеральный закон «О техническом регулировании»

внесли значительные изменения в механизмы правового регулирования в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии. В современном виде этот закон:

- вводит в область правового регулирования ядерной и радиационной безопасности в качестве основных нормативных документов технические регламенты и иные документы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области обеспечения безопасности, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, устанавливающие минимально необходимые обязательные требования по безопасности, не препятствующие развитию предпринимательства;

- делает акцент на принципы и формы оценки и подтверждения соответствия, в особенности декларирование и сертификацию;

- конкретизирует полномочия государственного контроля и надзора;

- радикально изменяет статус стандартов, устанавливая целью стандартизации добровольное повышение уровня безопасности по сравнению с минимально необходимым, отводя стандартам стимулирующую роль в обеспечении научно-технического прогресса и развития предпринимательства.

Данный закон приведет к существенной переработке документов отраслевого и межотраслевого уровня в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Действующая редакция статьи 5 Федерального закона «О техническом регулировании»

установила правовой механизм учета особенностей перечисленных выше составляющих технического регулирования, и тем самым признала регулирование ядерной и радиационной безопасности частным случаем технического регулирования (рис.7).

Регулирование безопасности в терминах ФЗ «Об использовании атомной организация разработки, утверждение и отношении продукции (работ, услуг) и введение в действие норм и правил в объектов, для которых устанавливаются области использования АЭ требования, связанные с обеспечением выдача разрешений (лицензий) на право изыскания), производства, строительства, ведения работ в области использования АЭ монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, при условии обеспечения безопасности перевозки, реализации и утилизации, объектов использования АЭ и проводимых выполнения работ или оказания услуг осуществление надзора за безопасностью проведение экспертизы и инспекции Рис.7. Регулирование безопасности в области использования АЭ – частный случай Учитывая, что согласно упомянутым изменениям особенности технического регулирования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, устанавливаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в соответствии с их полномочиями, издание иных законов, связанных с регулированием ядерной и радиационной безопасности, не требуется, однако необходимо безотлагательно подготовить и внести изменения в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», гармонизирующий его с Федеральным законом «О техническом регулировании».

5. Специально для регулирования экономических отношений в атомной отрасли был принят Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», направленный на создание механизмов управления организациями атомного энергопромышленного комплекса, адекватных потребностям рыночной экономики.

К числу основных принципов государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса этот закон отнес:

обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов;

обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии;

обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, в соответствии с его целевым назначением;

соблюдение международных обязательств и гарантий в области использования атомной энергии.

6. Вместе с тем эволюция общественно-политических и социально-экономических условий в стране обуславливает необходимость дальнейшего уточнения и совершенствования правовых отношений, возникающих в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии. Комплексный анализ факторов, определяющих необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации в этой области, приведен в «Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. № ПрСогласно этому документу, к основным направлениям и задачам государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности относятся, в частности:

усиление роли государственного управления в сфере использования атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

совершенствование структуры органов государственного управления использованием атомной энергии с целью обеспечения координации их деятельности и уточнения задач;

совершенствование разрешительного характера деятельности в области атомной энергии с использованием механизмов лицензирования и сертификации;

реализация концепции социально приемлемого риска, имеющей целью минимизацию ядерного и радиационного рисков (как компонентов совокупного техногенного риска);

реализация основных положений Федерального закона «О техническом регулировании» в области использования атомной энергии;

повышение защищенности ядерных объектов и материалов в условиях усиления террористических угроз;

поддержание необходимого уровня готовности сил и средств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также террористических актов на особо ядерно и радиационно опасных объектах;

обеспечение государственного контроля за транспортированием ядерно и радиационно опасных объектов и материалов на территории Российской Федерации, развитие аварийноспасательных формирований в целях предупреждения и ликвидации аварий при транспортировании указанных объектов и материалов.

В правовом отношении решение этих задач может быть обеспечено посредством внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии».

Инструментом практической реализации Основ государственной политики программноцелевым методом является федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444.

7. Долгосрочные перспективы развития атомной энергетики Российской Федерации определены:

стратегией развития атомной энергетики России на первую половину XXI века, одобренной Правительством Российской Федерации 25 мая 2000 г.;

Энергетической стратегией России на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р;

программой развития атомной отрасли Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 6 июня 2006 г.;

федеральной целевой программой «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2006 г. № 605.

Этими документами открыт новый период развития атомной отрасли - второй атомный проект (рис. 8).

Демократизация управления Введение рыночных механизмов Сохранение и увеличение доли атомной генерации Оптимизация состава и численности ЯОК Активное вовлечение технологий ЯОК в гражданскую деятельность - технологии двойного назначения Безусловное обеспечение ядерной и радиационной безопасности Ликвидация ядерного наследия и обеспечение решения «отложенных проблем»

Рис.8. Новый период развития атомной отрасли - второй атомный проект Стратегия развития атомной энергетики в первой половине XXI века основывается на следующих принципах:

инновационные технологии воспроизводства ядерного топлива;

естественная безопасность;

конкурентоспособность.

Принцип «естественной безопасности» является обобщением принципа внутренне присущей безопасности путём распространения его на весь топливный цикл с учётом проблемы радиоактивных отходов и режима нераспространения. Этот принцип включает в себя:

исключение тяжёлых реакторных аварий и аварий на предприятиях ядерного топливного цикла;

малоотходную переработку ядерного топлива с радиационно-эквивалентным захоронением радиоактивных отходов;

технологическую поддержку режима нераспространения.

В соответствии со Стратегией развития атомной энергетики в первой половине XXI века формирование технологий, реализующих воспроизводство ядерного топлива и принцип естественной безопасности, должно сопровождаться повышением конкурентоспособности атомной энергетики в условиях ужесточения экологических требований к ТЭКу.

Развитие атомной энергетики России должно осуществляться с внедрением в отрасли цивилизованных методов рыночной экономики при обязательном сохранении государственного регулирования инновационного развития атомной экономики и государственного управления использованием атомной энергии в новых условиях.

8. Как уже отмечалось, программно-целевой реализацией государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности с использованием методов технического регулирования, менеджмента качества, культуры безопасности является федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».

Основной целью Программы на 2008-2015 годы является комплексное решение проблемы обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации путем:

строительства, реконструкции объектов инфраструктуры обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами;

вывода остановленных ядерно и радиационно опасных объектов из эксплуатации и приведения их в безопасное состояние;

совершенствования государственных систем контроля и обеспечения радиационной безопасности человека и окружающей среды.

Указанная цель обуславливает необходимость осуществления деятельности по следующим пяти направлениям (рис. 9):

(1). «Создание основных объектов инфраструктуры обращения с ОЯТ и РАО». Предусмотрено создание основных объектов инфраструктуры обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, включая создание мощностей хранения отработавшего ядерного топлива на 46 тыс. тонн и радиоактивных отходов на 165 тыс. куб. м., что обеспечит потребности страны в среднесрочной перспективе.

(2). «Практическое решение накопленных проблем, связанных с прошлой деятельностью», которое предполагает:

повышение безопасности связанных с прошлой деятельностью 270 ядерно и радиационно опасных объектов;

подготовку к выводу из эксплуатации 188 объектов;

ликвидацию 42 ядерно и радиационно опасных объектов;

повышение безопасности обращения с накопленными отработавшим ядерным топливом, в том числе размещение 4380 тонн проблемного ОЯТ в объекте длительного хранения;

перевод в экологически безопасное состояние накопленных РАО активностью 3 х 1019 Бк.

(3). «Создание и совершенствование государственных систем обеспечения и контроля ЯРБ в условиях нормальной эксплуатации и аварий». В рамках направления осуществляется создание и совершенствование государственных систем обеспечения и контроля ядерной и радиационной безопасности в условиях нормальной эксплуатации и аварий, включая ведомственных и 25 региональных подсистем Единой государственной системы автоматизированного контроля радиационной обстановки;

(4). «Повышение защищенности персонала, населения и окружающей среды от радиационного воздействия», которое предусмотрено осуществить за счет совершенствования медикосанитарного обеспечения радиационной безопасности и создания современных медикогигиенических технологий.

(5). «Научное, информационно-аналитическое и организационное обеспечение государственной деятельности в области ядерной и радиационной безопасности», которое за счет научной обоснованности подходов к практической реализации программных мероприятий должно привести к снижению радиационных рисков с наименьшими затратами.

Согласно Программе свыше 89% выделяемых средств федерального бюджета планируется направить на создание национальных объектов инфраструктуры системы обращения с РАО и ОЯТ и на существенное продвижение в решении проблем, накопленных в результате прошлой, в том числе оборонной деятельности государства. В результате реализации программы предусмотрены: установление надежного и долгосрочного контроля за отработавшим ядерным топливом, мощными радиоизотопными источниками, другими опасными материалами и объектами; ликвидация остановленных ядерно и радиационно опасных объектов, в том числе в крупных городах.

Оценка ожидаемой эффективности и результативности реализации Программы складывается из:

предотвращенного экономического ущерба за счет предупреждения чрезвычайных ситуаций с радиологическими последствиями на ядерно и радиационно опасных объектах ядерного наследия (до 200 млрд. рублей при чрезвычайных ситуациях на наиболее опасных объектах);

экономии бюджетных расходов будущих периодов за счёт своевременного решения накопленных проблем (до 1000 млрд. рублей за период 2016-2025 годы);

исключения будущих бюджетных расходов на безопасное содержание объектов, ликвидация которых предусмотрена Программой;

повышения конкурентоспособности предприятий атомной отрасли и предотвращения утраты экспортного потенциала отрасли (до 100 млрд. рублей в год);

повышения инвестиционной привлекательности отрасли в целом, предприятий и регионов их размещения за счет полного обеспечения ЯРБ объектов использования атомной энергии на всех этапах жизненного цикла, решения накопленных проблем и снижения экологических рисков.

Помимо этого реализация Программы обеспечит:

условия для снижения социальной напряженности в регионах размещения ядерно и радиационно опасных объектов;

повышение занятости имеющегося высококвалифицированного персонала предприятий атомной отрасли и смежных отраслей (до 10 тыс. человек);

снижение поступления радиоактивных веществ в окружающую среду в результате модернизации защитных барьеров, перевода ядерно и радиационно опасных объектов и РАО в экологически безопасное состояние, реабилитации радиационно-загрязненных территорий;

создание основных элементов инфраструктуры безопасного обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами;

создание перспективных технических средств ликвидации последствий ядерных и радиационных инцидентов для аварийно-спасательных формирований, систем аварийного и экологического мониторинга;

нераспространение ядерных материалов за счет совершенствования системы физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и РАО.

Следует отметить еще один важный результат реализации ФЦП по избавлению от груза накопленных проблем, который должен состоять в радикальном изменении восприятия атомной отрасли значительной частью населения, находящейся под воздействием так называемых зеленых и недобросовестных работников средств массовой информации, в осознании того, что атомная отрасль является наиболее экологически безопасной и экономически целесообразной энергопроизводящей отраслью при учете всего производственного цикла от добычи сырья до производства тепловой и электрической энергии, что именно эта отрасль использует самые передовые, научно обоснованные технологии и сама является генератором новейшей науки, техники, подлинной культуры производства и культуры безопасности.

9. Для успешной реализации второго атомного проекта необходимо законодательное закрепление основ и принципов правоотношений в области использования атомной энергии, обеспечивающих достижение поставленных целей.

С этой целью был принят упомянутый выше Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Дальнейшее реформирование атомной отрасли связано с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г., в котором Президент предложил для реализации этого проекта создать специальную корпорацию, объединяющую предприятия атомной энергетики и промышленности. Она будет работать на внутреннем и внешнем рынке и, кроме того, решать задачи обеспечения интересов государства в сфере обороны. Президент подчеркнул, что для этого необходимо принять специальный закон.

Согласно этому Корпорация является самостоятельным юридическим лицом, которое сочетает исполнение функций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего регулирование (управление) использования атомной энергии (включая государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии) и управление государственным имуществом, и производственную деятельность хозяйствующего субъекта.

В компетенцию Корпорации должны войти следующие функции по государственному управлению использованием атомной энергии, исполняемые в настоящее время Росатомом:

формирование совместно с федеральными органами исполнительной власти и организациями государственной научно-технической, инвестиционной и структурной политики в области использования атомной энергии и ее проведение;

научно-методическое руководство и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области использования атомной энергии;

разработка мер по обеспечению ядерной, радиационной, технической (промышленной) и экологической безопасности при использовании атомной энергии;

разработка мер по пожарной охране и физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

государственный контроль за радиационной обстановкой в районах размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

создание, методическое обеспечение и совершенствование системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также ведение государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов на федеральном уровне;

организация и осуществление профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и аттестации специалистов в области использования атомной энергии, в том числе с использованием ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

создание специальных накопительных фондов для финансирования затрат, связанных с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, с обращением с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом, а также для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов и управление указанными фондами;

утверждение нормативов отчислений средств, осуществляемых организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития и для оснащения и содержания аварийно-спасательных формирований;

утверждение перечня работ (услуг), финансируемых за счет средств резервов, предназначенных для обеспечения безопасности особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития;

утверждение перечней объектов использования атомной энергии, разрешенных для посещения гражданами Российской Федерации в ознакомительных целях, и инструкции о порядке посещения указанных объектов;

формирование и реализация федеральных целевых программ по обращению с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом;

определение порядка организации, сбора и захоронения радиоактивных отходов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществление функций государственного заказчика - координатора специальных экологических программ;

признание организаций пригодными эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами;

в случае неспособности эксплуатирующей организации обеспечить безопасность ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения поддержание безопасности этих объектов до создания новой эксплуатирующей организации.

осуществление лицензирования деятельности юридических лиц при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях (ядерное оружие и ядерные энергетические установки военного назначения), за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации, и ряд других функций.

10. Для повышения эффективности государственного управления использованием атомной энергии следовало бы наделить Корпорацию некоторыми управленческими полномочиями федерального органа исполнительной власти, осуществляемыми в настоящее время органом регулирования безопасности при использовании атомной энергии:

лицензирование в целях безопасности деятельности в области использования атомной энергии в мирных целях;

выдача разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии;

разработка, утверждение и введение в действие обязательных для применения и исполнения федеральных норм и правил, устанавливающих требования к безопасному использованию атомной энергии;

проведение экспертиз безопасности ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов, хранилищ радиоактивных отходов.

Наделение Корпорации этими полномочиями не противоречит Конвенции о ядерной безопасности, согласно которой регулирующий орган (органы) назначается каждой договаривающейся стороной и наделяется юридическими полномочиями для выдачи лицензии и для регулирования деятельности по выбору площадки, проектированию, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации или снятия с эксплуатации ядерных установок.

При этом выдача лицензии и регулирование деятельности (надзор) рассматриваются как отдельные полномочия одного или различных регулирующих органов.

Единственное требование, предъявляемое Конвенцией (статья 8) к статусу регулирующего органа, заключается в обеспечении эффективного разделения функций регулирующего органа и функций любых других органов или организаций, которые занимаются содействием использованию или использованием ядерной энергии.

Следует отметить также, что Корпорация создается в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (ст.7.1) для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, к которым, несомненно, относится и регулирование безопасности.

11. Наделение Корпорации перечисленными выше полномочиями позволит значительно оптимизировать процедуры лицензирования и экспертиз благодаря высокому уровню компетентности лицензирующего органа в экономических, научно-технических и технологических аспектах использования атомной энергии. Одновременно это устранит избыточные административные барьеры, препятствующих инновационному развитию атомной отрасли.

Такая оптимизация представляет собой значимый ресурс сокращения сроков реализации и стоимости атомных установок и технологий, предусмотренных Стратегией развития атомной энергетики России.

В настоящее время в противоречии с международными конвенциями лицензирование распространено на весь спектр видов деятельности и объектов использования атомной энергии, и даже персонал этих объектов (рис. 10). При этом установленный порядок лицензирования не зависит от вида объекта - применяются одинаковые процедуры как к атомным станциям, так и к радиофармпрепаратам. В связи с этим оптимизация процедур лицензирования должна быть направлена на:

дифференцирование процедур лицензирования применительно к различным видам деятельности (процессам) и объектам (продукции) в области использования АЭ;

сокращение лицензируемых видов деятельности с учетом принципа полной ответственности эксплуатирующей организации за обеспечение безопасности;

устранение дублирования санитарно-эпидемиологических заключений лицензиями на «неядерные» объекты, работы и услуги;

устранение дублирования санитарно-эпидемиологических, экологических, градостроительных и прочих экспертиз;

увеличение срока действия лицензии до проектного срока эксплуатации объекта;

введение единых лицензионных требований и условий в Положение о лицензировании (по аналогии с другими положениями о лицензировании и в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).

Организации, оказывающие услуги ЭО область лицензирования в соответствии с Конвенцией область лицензирования в соответствии с Объединенной Рис. 10. Область лицензирования по ФЗ «Об использовании атомной энергии» не Представляется целесообразным оставить лицензирование только для ядерных материалов и ядерных установок, а также для наиболее опасных (в качественном и количественном отношении) радиоактивных веществ и радиационных источников, определенных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Для иных объектов должны использоваться методы технического и санитарно-эпидемиологического регулирования.

В связи с этим и в полном соответствии с законодательством, устанавливающим ответственность и функции эксплуатирующих организаций, должна возрасти роль контроля безопасности непосредственно на рабочих местах. Для этого следует создать в Корпорации отраслевую систему контроля безопасности ядерно опасных и радиационно опасных объектов, которая должна представлять собой систему профессионального аудита Департамент безопасности ядерно опасных и радиационно опасных объектов Управление организации отраслевого контроля безопасности ЯРОО (15 чел.) Экспертные организации по вопросам обеспечения безопасности ЯРОО безопасности, основанную на компетентности должностных лиц и экспертов системы в экономических, научно-технических и технологических аспектах безопасного использования атомной энергии (рис. 11).

12. К компетенции Корпорации должны быть отнесены и соответствующие международной практике функции государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности (включая обеспечение физической защиты) при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них:

формирование совместно с федеральными органами исполнительной власти и организациями государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них и ее проведение;

разработка и проведение мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них;

выдача сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, конструкцию транспортного упаковочного комплекта, радиоактивного вещества особого вида;

организация и проведение государственного контроля за обеспечением безопасности перевозок ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них;

представление интересов Российской Федерации в международных организациях по вопросам обеспечения ядерной и радиационной безопасности при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них.

На Корпорацию должны быть также возложены исполняемые Росатомом функции в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны.

В сфере обращения с отработавшим ядерным топливом (ОЯТ) и радиоактивными отходами Корпорация должна проводить государственную политику в этой сфере, включая формирование единой федеральной системы обращения с ОЯТ и РАО.

В области международного сотрудничества Корпорация должна обладать полномочиями:

по выполнению отдельных функций национального регулирующего органа в соответствии с международной Конвенцией о ядерной безопасности;

по выполнению функций национального компетентного органа и пункта связи в соответствии с международной Конвенцией об оповещении о ядерной аварии;

по выполнению функций национального компетентного органа и пункта связи в соответствии с международной Конвенцией о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации;

по выполнению функций национального центрального органа и пункта связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала;

по выполнению функций национального компетентного органа по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях;

по выдаче странам-поставщикам заверения в отношении мирного использования импортируемых ядерных товаров и технологий, обеспечения их физической защиты и условий последующей передачи.

13. Реализация рассмотренных инициатив:

усилит роль государственного управления, координации и контроля в сфере использования атомной энергии и государственного регулирования безопасности в этой сфере;

обеспечит совершенствование разрешительного характера деятельности в области атомной энергии;

создаст законодательные основы для реализации концепции социально приемлемого риска в области использования атомной энергии;

гармонизирует правовые основы технического регулирования в области использования атомной энергии и регулирования безопасности в этой области;

Результатом этого станет повышение уровня безопасности для отдельных лиц, населения и окружающей среды при эксплуатации объектов использования атомной энергии, усиление готовности к предотвращению и ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий.

В качестве основного вывода проведенного рассмотрения можно констатировать, что атомная отрасль вступила в динамично развивающуюся стадию глубокого реформирования, начало которому положено инициативами Президента Российской Федерации и уже упоминавшимися поручениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, принятыми федеральными законами, в особенности №13-ФЗ от 5 февраля 2007 г.

Успехи реформирования и дальнейшего развития атомной отрасли во многом будут определяться успехами реализации ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» и реальным состоянием обеспечения ядерной и радиационной безопасности, поскольку, как мы уже говорили, именно обеспечение ядерной и радиационной безопасности является непременным условием деятельности по использованию атомной энергии (рис. 12).

Энергетическая безопасность Обеспечение ядерной и радиационной безопасности как непременное условие деятельности по использованию Рис.12. О роли решения проблем ЯРБ в реформировании и дальнейшем развитии атомной