[ «Кризис ЕС и перспективы европейской интеграции (политические аспекты) Ответственные редакторы Н.К. Арбатова, А.М. Кокеев Москва ИМЭМО РАН 2013 УДК 332.135(4) ББК 66.4(0)(4) Криз 823 Серия Библиотека Института мировой ...»
ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
Кризис ЕС и перспективы
европейской интеграции
(политические аспекты)
Ответственные редакторы
Н.К. Арбатова,
А.М. Кокеев
Москва
ИМЭМО РАН
2013 УДК 332.135(4) ББК 66.4(0)(4) Криз 823 Серия «Библиотека Института мировой экономики и международных отношений»основана в 2009 году Рецензенты – д.п.н. О.Ю. Потемкина, к.и.н. Н.А. Косолапов Авторский коллектив:
д.п.н. Н.К. Арбатова (ч.I гл.1, ч.II гл.6), д.п.н. В.И. Васильев (ч.II гл.5, заключение), к.и.н. Т.Н. Андреева (ч.II, гл.3), к.п.н. Ф.А. Басов (ч.II гл.1), к.и.н. К.В. Воронов (ч.II гл.4), к.и.н. К.П. Зуева (ч.II гл.2), к.и.н. Ю.Д. Квашнин (ч.II гл.8), к.и.н. А.М. Кокеев (ч.II гл.1), к.п.н. П.С. Соколова (ч.I гл.2), к.п.н. А.А. Терентьев (ч.II, гл.3), к.п.н. П.П. Тимофеев (ч.II гл.2), к.и.н. Е.Г. Черкасова (введение, ч.II гл.7) Отв. редакторы – д.п.н. Н.К. Арбатова, к.и.н. А.М. Кокеев Научно-технический редактор – к.п.н. Е.В. Шумицкая Криз Кризис ЕС и перспективы европейской интеграции (политические аспекты) / Отв. ред. – Н.К. Арбатова, А.М. Кокеев. – М.: ИМЭМО РАН, 2013. – 204 с.
ISBN 978-5-9535-0385- В монографии анализируется воздействие мирового экономического и финансового кризиса на состояние и перспективы европейской интеграции и на позиции отдельных стран-членов Европейского Союза по этим проблемам. Особое внимание уделяется выработке антикризисной стратегии Евросоюза, в частности, возможностям стимулирования качественно новых проектов в углублении европейской интеграции и реформированию институтов ЕС. Издание предназначено для исследователей, преподавателей, аспирантов, студентов, а также широкого круга читателей, интересующимися современными тенденциями развития европейской политики. Авторами сборника являются сотрудники Отдела европейских политических исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН.
EU crisis and prospects of the European integration (political aspects) The monograph analyzes influence of the world financial and economic crisis on the present condition and future prospects of the European integration as well as on EU countries' positions on these issues. Special attention is attracted to elaboration of an EU anti crisis strategy, in particular to the possibility of stimulating qualitatively new projects in deepening of the European integration and EU institutions' reform. This edition is intended for researches, teachers, students, postgraduates, as well as for the broader range of audience interested in current tendencies in European political research of IMEMO RAN. Contributors of this collective monograph are research-fellows of the Department of European Policy Studies of the Institute of the World Economy and International Relations of Russian Academy of Sciences.
Публикации ИМЭМО РАН размещаются на сайте http://www.imemo.ru © ИМЭМО РАН, ISBN 978-5-9535-0385- Оглавление Введение ……………….………………………………………………………………………….
ЧАСТЬ I. НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Глава 1. Кризис и вызовы европейской интеграции.……………………………………….. Глава 2. Влияние кризиса на политику расширения ЕС: Западные Балканы….……..ЧАСТЬ II. АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН – ЧЛЕНОВ ЕС
Глава 1. Германия………………………………………………………………………………. Глава 2. Франция……………………………………………………………………………….. Глава 3. Великобритания………………………………………………………………….…. Глава 4. Страны Северной Европы………………………………………………………… Глава 5. Австрия……………………………………………………………………..………... Глава 6. Италия ……………………………………………………………………………….. Глава 7. Испания ……………………………………………………………………………… Глава 8. Греция………………………………………………………………………………… Заключение…………………………………………………………………………………….. Экономический и финансовый кризис нанес серьезный удар по европейской интеграции, не только породив новые проблемы, но и сделав очевидными просчеты, которые были допущены в европейском строительстве в последние десятилетия.Полностью последствия кризиса не преодолены до сих пор, а его негативное влияние будет ощущаться еще многие годы. Всюду проводится бюджетная консолидация, происходит сокращение государственных расходов. При этом повсеместно нарастает недовольство проводимыми мерами выхода из кризиса и усиливается социальная напряженность. В целях адаптации к новым условиям меняются экономическая, финансовая и налоговая политика, законодательство, соотношение полномочий между органами власти всех уровней.
В этой связи встает вопрос, выдержат ли традиционные институты демократии двойной удар, нанесенный, с одной стороны, кризисом, с другой – теми мерами, которые предприняли отдельные правительства и ЕС в целом для его преодоления? Двухпартийные системы и хорошо отлаженная многопартийность вновь демонстрируют свою жизнеспособность и умение амортизировать недовольство простых граждан, передавая власть от одних групп правящего класса к другим. Чуть ли не в половине стран ЕС в результате кризиса и неудовлетворенности ответом на него поменялись правительства. Опыт показывает, что, как правило, правящая партия несет все бремя ответственности за существующие в стране проблемы и терпит поражение на очередных выборах.
Но переход власти не приводит к кардинальным переменам, на практике продолжает осуществляться та же самая политика, что, в свою очередь, вызывает падение доверия населения к традиционным институтам власти.
Европейский Союз стал гораздо менее привлекательным как модель и образец для других стран. Новые члены ЕС в своем большинстве разочарованы результатами членства в Союзе. В результате меняются отношения ЕС с мировыми державами.
В настоящей работе большое внимание уделяется преодолению кризиса в рамках ЕС, реформированию его институтов, выработки путей углубления европейской интеграции и влиянию кризиса на политику его расширения, в частности, на Западные Балканы. Анализируется характер и масштаб кризиса в основных странах-членах ЕС, его влияние на внутриполитическую обстановку в конкретной стране, на динамику уровня бедности, безработицы, рост национализма и ксенофобии, размах протестных выступлений. Авторы предприняли попытку показать отношение к интеграционным процессам в различных странах, включая отношение к расширению ЕС. Особое внимание уделено изменениям во внешней политике и политике безопасности, включая ее экономизацию и ренационализацию, отход от общей политики в сторону двусторонних отношений отдельных стран ЕС с третьими странами, а также перемены в отношениях стран-членов с Россией, США и НАТО. Коммерциализация и билатерализация внешней политики стран ЕС ясно прослеживается на российском направлении.
Экономический кризис совпал с кризисом союзнических отношений в НАТО. Главной причиной этого кризиса является то, что Европа перестала быть для США приоритетом в сфере безопасности.
В сборнике большое внимание уделено положению в ведущих странах ЕС – Франции, Великобритании и Германии. Главную роль в принятии антикризисных мер играют лидеры Германии и Франции. Особую позицию занимает британское руководство, которое не только не хочет «больше Европы», но ставит под вопрос пребывание Великобритании в ЕС, если Лондону не будет предоставлены лучшие условия членства.
Вопрос приоритетности и соотношения процессов углубления и расширения европейской интеграции всегда был предметом острой дискуссии внутри ЕС, где сформировались три основные школы – французская (приоритетность углубления), британская (приоритетность расширения) и германская (параллельность процессов углубления и расширения европейской интеграции).
Последняя, будучи компромиссом между двумя крайними точками зрения, стала основополагающей в ЕС. Отдельные статьи сборника посвящены анализу положения как в относительно благополучных европейских странах (Северная Европа, Германия, Австрия, Франция, Великобритания), так и тем, к долговому кризису в которых приковано всеобщее внимание (Италия, Испания, Греция).
Кризис убедительно показывает, что Европейский Союз может справиться со своими внутренними кризисами и кризисами в окружающем мире, только если он сохранит единство. Текущий кризис уже провел разделительные линии внутри ЕС:
между севером и югом, между «старой» и «новой» Европой, между сторонниками финансовой дисциплины и ее нарушителями. Главный вопрос сегодня состоит не столько в выживаемости еврозоны, сколько в выживаемости самой европейской идеи, которая является сердцевиной европейской интеграции.
ЧАСТЬ I. НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ.
Последние три года всеобщее внимание было приковано главным образом к долговому кризису стран, входящих в еврозону (в первую очередь – Греции, Испании, Италии). Однако на наш взгляд, речь идет о более глубоком системном кризисе ЕС как интеграционном проекте и модели эффективной региональной интеграции.1 Кризис нанес серьезный удар по репутации ЕС как нового центра «мягкой силы», приверженного многостороннему сотрудничеству.Если в количественных показателях невозможно определить уменьшение «мягкой силы» ЕС, которое сопровождается и утратой его международных позиций, то не вызывает сомнения, что к концу 2013 г. Европейский Союз стал гораздо менее привлекательным как модель и образец для третьих стран, даже по сравнению с предыдущим годом.
Вместе с тем, следует отметить, что экономический и финансовый кризис лишь высветил те фундаментальные проблемы в развитии европейской интеграции, которые существовали до него: экономическую и политическую дифференциацию внутри ЕС вследствие непродуманного параллельного осуществления углубления и расширения европейской интеграции; незавершенность валютной и фискальной конструкции при создании еврозоны; дефицит демократической легитимности, проявляющийся в недоверии граждан не только к наднациональным структурам и механизмам, но и к своим правительствам и элитам; рост популизма и национализма, представляющих угрозу самой европейской идее.
Понятие «кризис» имеет, как минимум, два значения – ситуация крайней деградации системы, предшествующая ее коллапсу, и ситуация, обозначающая поворотный момент, резкий перелом, предполагающий кардинальные изменения и слом прежних тенденций. Несмотря на существование апокалипсических сценариев относительно будущего Евросоюза, именно второе определение применимо сегодня к ситуации в ЕС, поскольку ни одна страна в еврозоне и вне её не согласится с теми экономическими, социальными и политическими потрясениями, которые предполагают такие сценарии. Более того, кризис может стать катализатором новых интеграционных процессов, традиционно считавшихся самыми трудноосуществимыми в развитии европейской интеграции.
Многие аналитики выделяют в качестве главных причин сегодняшнего кризиса ЕС ипотечный кризис в США, кризис банковской системы, суверенный долговой кризис и проблему конкурентоспособности в еврозоне. Вместе с тем, ряд ученых считает, что одна из основных причин кризиса — поспешный рост ЕС и еврозоны.
И начался он не с принятием в Союз бывших стран Варшавского договора, а значительно раньше. Старт этому росту был дан принятием в Евросоюз Испании, Португалии (1986 г.) и Греции (1981 г.), чьи экономики не соответствовали Арбатова Надежда Константиновна, д.п.н., зав. Отделом европейских политических исследований ИМЭМО РАН.
См. Арбатова Н.К. Кризис и Европейский Союз: политические аспекты. / МЭ и МО. 2012. №11. СС.33-42.
обозначенному стандарту, но были приняты в единую систему сугубо из политических соображений. Дальнейшее расширение Европейского Союза игнорировало угрозу углублению европейской интеграции, исходящую от ряда старых членов ЕС, прежде всего, южноевропейских стран. Проблемы этих стран были обусловлены особенностями их экономической и политической культуры – наличием значительного теневого сектора, удушающим воздействием бюрократии на развитие экономики, клиентелизмом и.т.д. Как отмечала Катинка Барыш, аналитик Лондонского Центра европейских реформ, Греция и Италия выделяются из ряда других стран ЕС, затронутых кризисом, так как их политические системы оказались плохо функционирующими задолго до кризиса. Коррупция и непотизм существуют во многих европейских странах, но не в таких масштабах как в Греции и Италии. После принятия Маастрихтского Договора о Европейском Союзе при вступлении в ЕС страна-кандидат была обязана выполнить так называемые Копенгагенские критерии (политические, экономические, законодательные), принятые в июне 1993 г. Согласно же Маастрихтскому договору и прилагаемые к нему протоколам, чтобы перейти на евро, страна должна выполнить критерии конвергенции или Маастрихтские критерии. Они устанавливали пределы темпов инфляции, бюджетного дефицита (не более 3% ВВП), государственного долга не более 60% ВВП и др. В 1998-2002 гг., когда создавалась зона евро, по сути, Германия и Франция, локомотивы европейской экономики, были инициаторами запуска валютного союза.
Государства с высокой долей экспорта – Германия и Франция – были заинтересованы в крепкой валюте и надеялись на то, что это позволит стабилизировать финансовую систему. Вместе с тем, структура еврозоны с самого начала была противоречивой. Еврозона являлась исключительно валютным, а не налогово-бюджетным союзом. Страны еврозоны при общей валюте сохраняли раздельные системы налогообложения, пенсионные фонды и бюджеты.
Кроме того, фактическое отсутствие контроля и регулирования деятельности национальных финансовых организаций привели к тому, что периферийные страны еврозоны, в особенности Греция, стали получать определённые бесплатные выгоды за счёт своей налогово-бюджетной политики. В случае с Грецией известно, что страна сознательно занижала уровень бюджетного дефицита. Вместе с тем, ни для кого не было секретом, что экономика Греции жила почти исключительно за счет туристической индустрии, аграрного сектора и торгового флота и не была настолько развита, как экономики ведущих стран ЕС. Греция была страной, предпочитающей жить взаймы и не нацеленной на активный экономический рост.
При очень высоких зарплатах, которые продолжали расти даже в первые месяцы мирового экономического кризиса, греки производили очень дорогие товары, которые не выдерживали никакой конкуренции с иностранными аналогами на внешнем рынке. В мае 2004 г. в ЕС были приняты восемь стран Центральной и Восточной Европы (Венгрия, Польша, Словения, Словакия, Чехия, Латвия, Литва и Эстония), Кипр и Мальта. В январе 2007 г. членами ЕС стали Болгария и Румыния. Главным условием вступления новых членов из стран ЦВЕ являлось их соответствие Копенгагенским критериям, которые помимо экономических показателей Barysch K. Is the euro crisis responsible for populism? / Centre for European Reform. 19 April 2013.
Европейская интеграция: учебник. / Под ред.О.В. Буториной. М.: Издательский дом «Деловая литература».
2011. С. 209.
Долговой кризис Европы. (www.dengi-info.com/archive/article.php?aid=1914).
в странах-претендентах на членство в ЕС. С одной стороны, Копенгагенские критерии позволяли достаточно эффективно подготовить кандидатов к членству, провести расширение Европейского Союза на условиях «старых» государств-членов и сохранить качество интеграции. С другой стороны, императив закрепления политической ориентации стран ЦВЕ на Евросоюз нередко приводил к тому, что контроль над реализацией Копенгагенских критериев велся недостаточно последовательно. Как писал российский исследователь А.Стрелков, «стратегическая необходимость провести расширение зачастую была важнее полноценного мониторинга соответствия критериям членства». Несмотря на успехи в подтягивании экономик восточноевропейских стран к уровню развитых стран ЕС, разрыв между ними сохраняется. Как отмечала российский экономист С. П. Глинкина еще в докризисном 2007 г., «о скором достижении новыми членами ЕС уровня экономически развитых европейских стран говорить было преждевременно. Задача достижения новыми членами ЕС уровня конкурентоспособности развитых европейских государств остается делом будущего, поскольку ее решение связано с преодолением значительного отставания в степени устойчивости экономического и институционального развития, в уровне его эффективности и инновационности». Кризис усилил не только экономическую, но и политическую дифференциацию как внутри ЕС, так и среди его новых членов. Так, Польша из евроскептической создающей проблемы страны превратилась в ярого сторонника европейской интеграции. Если в 2004 г. Европейский Союз положительно оценивали едва ли 50% поляков, то сегодня это почти 80%. Одна из причин этого состоит в том, что Польша является единственной страной в Европе, которая преодолела мировой кризис без рецессии.7 По словам известного чешского журналиста Мартина Шимечка, история этого резкого изменения курса – пример того, насколько велики возможности политиков заполучить общественность для европейской мысли. Вместе с тем, сам факт остающегося деления стран-членов ЕС на «старую»
и «новую» Европу свидетельствует о внутреннем разломе, который не способствует мобилизации общих ресурсов для преодоления кризиса. «Старая» Европа недовольна консерватизмом «новой» Европы – растущим национализмом, непропорционально большой ролью церкви в общественной жизни стран Центральной и Восточной Европы, а главное – евроскептицизмом и внешнеполитическим американоцентризмом национальных политиков. Особое раздражение лидеров Западной Европы вызывают высказывания президента Чехии Вацлава Клауса, который не раз говорил, что Европейский Союз не оправдал себя, а евро потерпел провал. На экономическом и политическом форуме в Австрии в 2011 г. он даже сравнил Европейский Союз с другими империями, которые несколько веков подряд подавляли Чехию.9 Не меньшее раздражение в Брюсселе вызывают реформы венгерского премьер-министра Виктора Орбана, имеющие националистическую окраску и вступающие в противоречие с нормами ЕС.
Принятый его правительством закон об экономической стабильности ограничивает рост внутреннего долга в зависимости от инфляции и роста ВВП. Изменить его Стрелков А. Евросоюз: Drang nash osten. (www.nashavlast.ru/article_description/105/1016.html).
Глинкина С. П. Центрально-Восточная Европа на пути в Евросоюз. // Новая и новейшая история.
2007. N 3. С. 63.
Польша: на полный газ. (www.newsland.ru/news/detail/id/869828/).
Шимечка М. Польский разворот. (www.inosmi.ru/europe/20110708/171770548.html).
Чехия не торопится в «долговой союз».(http://www.kommersant.ru/gallery/1761163#id=625789).
можно будет только конституционным большинством в парламенте, то есть двумя третями голосов, которые ныне принадлежат депутатам от правящей партии ФИДЕШ, партии Орбана. Со своей стороны, новые члены ЕС в своем большинстве разочарованы результатами членства в Союзе. Причины этого и экономические, прежде всего, болезненное для населения падение жизненного уровня в странах ЦВЕ, обусловленное адаптацией к требованиям ЕС, и социально-психологические, связанные с понижением статуса новых членов до уровня «юниоров», разрывом между традиционными и общепринятыми западными ценностями. Кроме того, когда наступил кризис, оказалось, что ЕС по отношению к своим членам больше не воспринимается ни как «зонтик», ни как «навигатор», поскольку он более не способен защитить население этих стран от «удара» глобального кризиса. По опросам общественного мнения в Чехии на июнь 2012 г., 41% граждан согласен жить в Европейском Союзе (7% полностью согласны, 34% скорее согласны), а 59% выступают против евроинтеграции (20% - категорически против, а 39% - скорее против). Иными словами, ЕС проходит в настоящее время через этап общей трансформации, над которым довлеют внутренние проблемы, обострившиеся не в последнюю очередь в результате расширения Европейского Союза. Речь идет не только о финансовой стороне расширения, но и о его влиянии на выполнение долгосрочных программ углубления европейской интеграции. Вопрос приоритетности и соотношения процессов углубления и расширения европейской интеграции всегда был предметом острой дискуссии внутри ЕС, где сформировались три основные школы – французская (приоритетность углубления), британская (приоритетность расширения) и германская (параллельность процессов углубления и расширения) которая, будучи компромиссом между двумя крайними точками зрения, стала основополагающей в ЕС.
Однако оказалось, что одновременное «экстенсивное» и «интенсивное»
развитие европейской интеграции невозможно. Вопрос для руководства ЕС состоял не в том «расширять или не расширять Союз?», а «как и когда?».
Принцип добровольности, положенный в основу европейской интеграции суверенных стран, предполагал и единомыслие членов ЕС при каждом расширении полномочий европейских органов, что, на практике требовало консенсуса и компромиссов между всеми членами ЕС, дифференциация которых после принятия стран ЦВЕ стала особенно рельефной. В результате получилась гибридная и асимметричная конструкция, с достаточно сильной экономической/рыночной интеграцией и весьма ограниченной политической интеграцией. Однако, как отмечал экономист Марек Домбровский, один из архитекторов польских реформ, даже в социально-экономической сфере степень интеграции оказалась дифференцированной. У органов ЕС13 есть, например, широкие полномочия в области внешней торговой политики ЕС, единого европейского рынка, совместной аграрной политики, внешней визовой политики и тому подобное. С другой стороны, социальная политика и регулирование рынков Михеев В. Реванш Виктора Орбана и демарш ЕС. (www.alleuropa.ru/revansh-viktora-orbana-i-demarsh-es).
Яницкий О.Н. Европейский Союз и кризис: сепаратизм нарастает? (www.isras.ru/blog_yan_5.html?&printmode).
Большинство чехов против членства в ЕС. 01.06.2012.
(http://europacapital.ru/novosti/366-bolshinstvo-chehov-protiv-chlenstva-v-es.html).
К ним относятся, в первую очередь, Европейская комиссия, Совет министров (Европейский совет), Европейский парламент и Европейский суд.
труда остаются почти полностью в руках правительств и парламентов стран-членов.
У большинства стран ЕС появилась совместная валюта евро, которой управляет независимый ЕЦБ, но бюджетная и экономическая политика оставалась, в основном, в сфере национальных полномочий. Сегодня можно только предполагать, как бы развивалась европейская интеграция, если бы самому масштабному расширению ЕС предшествовало углубление интеграционного проекта, в частности проведение институциональных реформ. Этой точки зрения придерживались многие видные политики в ЕС.
В частности, она была сформулирована в «Докладе трех мудрецов» Р. фон Вайзекера, бывшего президента Германии, Ж.-Л. Деэна, бывшего премьер-министра Бельгии, и лорда Саймона, бывшего председателя правления компании BP. В докладе утверждалось, что институциональные реформы очень важны для определения того, как будет функционировать ЕС после увеличения числа его членов, и для укрепления легитимности этого союза в глазах граждан.
Однако история не знает сослагательного наклонения. Очевидно, что сегодня в период экономического и финансового кризиса после «планового» принятия Хорватии в 2012 г., процесс дальнейшего расширения ЕС будет приостановлен.
Кризис усложнит и сделает более долгим и процесс перехода других членов ЕС к единой валюте.
Переформатирование Европейского Союза представляется единственно возможной альтернативой сегодняшней его разобщенности и аморфности. Несмотря на непопулярность в ЕС определения «Европа двух скоростей» в силу его «политической некорректности», именно по этому сценарию будет развиваться интеграционный проект в Европейском Союзе, каким бы ни было его название.
Выделение ядра, наиболее готовых стран к продвинутому интеграционному партнерству, (причем, как показывает пример Польши, необязательно только из «старой» Европы) и периферии, состоящей из стран, не желающих жертвовать частью своего национального суверенитета во имя этого проекта.
Углубление европейской интеграции потребует и корректировки уже вступившего в силу Лиссабонского договора, который был направлен на укрепление и реформу институтов Евросоюза и потенциал которого в период кризиса оказался невостребованным. Главную роль в принятии антикризисных мер все больше играют лидеры ведущих стран ЕС, прежде всего Германии и Франции, а не институты Евросоюза. По мнению председателя Европарламента Мартина Шульца, «Главы государств и правительств все больше и больше решений перекладывают на себя, обсуждают и принимают решения за закрытыми дверями без учета коммунитарного метода».15 Более того, между институтами ЕС возрастает напряженность. Яркий пример тому недавний конфликт между Европарламентом и Советом ЕС, который в июне 2012 г. принял в Люксембурге решение о возможности восстановления паспортного контроля между участниками Шенгенских соглашений на срок от шести месяцев до одного года в случае острой необходимости. Это решение было подвергнуто критике со стороны Европарламента, который был исключен из процедуры совместной оценки эффективности Шенгенского законодательства и внесения в него изменений.
По мнению парламентариев, на практике это означает возможность игнорирования позиции единственного института Евросоюза, который избирается гражданами стран См. Домбровски М. Реформа международных и европейских институтов.
(www.uisrussia.msu.ru/docs/nov/leontief/2010/Dambrovsky.pdf).
Председатель Европарламента: угроза краха ЕС реальна. (http://m.forbes.ru/article.php?id=81733).
ЕС. Принятие подобного решения в одностороннем порядке Европейским советом стало важных свидетельством того, что в том случае, когда под угрозу ставятся национальные интересы и безопасность каждого из государств в отдельности, такой общеевропейский орган как Европарламент перестает играть ключевую роль.
О необходимости укрепления институтов ЕС сегодня высказываются многие европейские политики. По мнению министра иностранных дел Польши Радослава Сикорского, если общие институты ЕС атрофируются, Евросоюз быстро утратит политический вес. Он предлагает оставить в ведении государств-членов вопросы культуры, религии, образа жизни и основные налоговые ставки, но рекомендует объединить посты председателя Еврокомиссии и Европейского совета и избирать этого лидера, как минимум, в Европарламенте. «Только тогда мы сможем энергично действовать на международной арене сообразно нашему экономическому весу». Вместе с тем, несмотря на признание необходимости институциональных реформ в долгосрочном плане, сегодня на первый план Евросоюз выдвигает экономические и финансовые проблемы, требующие безотлагательного решения.
Накануне июньского саммита ЕС председатель Европейского Совета Ханс ван Ромпей в интервью немецкой газете «Welt am Sonntag», заявил о том, что он в связи с рядом неотложных задач ЕС переносит на более поздний срок дебаты о возможных будущих крупномасштабных институциональных реформах Союза. «Я не считаю, что в данный момент дебаты об институтах являются приоритетом».17 Эту точку зрения поддержал и французский госсекретарь по европейским делам Бернар Казенёв, обозначивший позицию Франции. Франция поддерживает «углубление» политической интеграции Европы, однако, по его мнению, «институциональная реформа не может быть решением актуальных проблем, связанных с кризисом». Укрепление европейской политической интеграции немыслимо без участия граждан. И этого не произойдет, пока Европейский Союз не продемонстрировал свою способность давать ответы на кризис. На Брюссельском саммите ЕС 28-29 июня 2012 г. был представлен 10-летний план экономических реформ «На пути к более эффективному экономическому и монетарному союзу», созданный при участии главы Еврокомиссии Жозе-Мануэля Баррозу, президента Европейского совета Хермана ван Ромпея и главы Европейского Центробанка Марио Драги. План реформ предполагает: ограничение долговой нагрузки на государства Союза; возможность блокирования Брюсселем бюджетов стран-членов ЕС (если они превысят установленный лимит госдолга);
создание коллективных долговых обязательств ЕС; учреждение Европейского казначейства, которое будет следить за бюджетом ЕС и входящих в него государств;
введение единого для всего ЕС банковского регулятора и схемы гарантий для депозитных счетов, а также единого трудового законодательства и налоговой политики. Кроме того, Германия и Франция на саммите ЕС в октябре 2012 г. поддержали идею создания собственного бюджета для 17 стран еврозоны.20 Несмотря Сикорский H. Какова будет судьба Европы? Сделается ли Европа сверхдержавой или неким «супер-Монако»?
(www.inopressa.ru/article/10may2012/ft/eu.html).
Ван Ромпей: всем странам ЕС нужно реформировать пенсионные системы.
(http://vz.ru/news/2012/6/24/585236.html).
Семушин Д. «Соединенные Штаты Европы» или развал Евросоюза: Меркель ставит Олланду «вилку».
10.06.2012. (www.regnum.ru/news/polit/1540718.html).
ЕС подготовил 10-летний план экономических реформ. (http://www.rosbalt.ru/business/2012/06/27/997169.html).
Берлин и Париж поддерживают создание бюджета еврозоны.
(http://ria.ru/world_economy/20121018/904270258.html#ixzz2R09MUoXW).
на экономическую и финансовую направленность многочисленных инициатив, их успешное претворение в жизнь имеет и политическое значение. По мнению Ангелы Меркель, строительство бюджетного союза невозможно без политического союза, в рамках которого страны-участницы ЕС будут шаг за шагом передавать свои полномочия европейским структурам и переходить под их контроль. Благодаря евро, Европа фактически развивается двумя разными темпами, и эта тенденция будет только усиливаться, поскольку «тем, кто входит в состав валютного союза, придется все теснее интегрироваться». Кризис еще более отчётливо высветил проблему демократического дефицита в ЕС, находившуюся в центре внимания европейского строительства на протяжении последних 20 лет. Эта проблема, проявляющаяся в расхождениях политических элит ЕС по поводу целесообразности развития интеграции и скепсисе населения в отношении общеевропейских институтов, несомненно, является серьезным препятствием для дальнейшей эволюции Европейского Союза.22 Современная трактовка понятия «демократического дефицита» Евросоюза включает в себя следующие факторы: рост влияния исполнительной и ослабление законодательной ветвей власти в государствах-членах ЕС; слабость Европарламента; отсутствие действительно общеевропейских выборов; сложность и непонятность Евросоюза в глазах обывателя; чрезмерные расхождения между решениями Евросоюза и «идеальными представлениями» граждан на национальном уровне (policy drift). К этому следует добавить известную высокомерность брюссельских бюрократов и политиков, основывающуюся на убеждении, что европейская интеграция слишком сложна, чтобы интересовать рядовых граждан.
Во многом именно дефицит демократической легитимности в механизме принятия решений в рамках ЕС обусловил провал Конституции ЕС на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году. Предполагалось, что Лиссабонский договор, подписанный в 2007 году, восполнит существующий демократический дефицит через усиление роли Европейского парламента в механизме управления ЕС.
Однако, прописанные в тексте Лиссабонского договора положения, позволяющие Европарламенту вести диалог с Еврокомиссией и Советом ЕС с более сильных позиций, не решают проблему легитимности Европарламента автоматически.
Если дебаты о дефиците демократической легитимности на уровне политических элит стран ЕС носили в большой степени концептуальный и даже академический характер, то на уровне населения стран ЕС эта проблема имела вполне конкретные проявления. Одним из таких проявлений является триумфальные успехи правопопулистских партий во многих странах ЕС: «Настоящие финны» в Финляндии, «Национальный фронт» во Франции, «Партия свободы»
в Нидерландах, «Народная партия» в Дании, «Австрийской партии свободы»
и партии «Независимые греки» в Греции. Неприятной неожиданностью на парламентских выборах в Италии в феврале 2013 г. стало третье место, занятое Меркель разработает план создания европейского политического союза.
(http://www.rosbalt.ru/main/2012/06/07/990035.html).
Zweifel T. Who is without sin cast the first stone: The EU’s democratic deficit in comparison. // Journal of European Public Policy. Vol. 9. № 5. 2002. P. 815.
Follesdal A., Hix S. Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik. // Journal of Common Market Studies. Vol. 44. № 3. 2006. P. 553.
популистской партией «Пять звезд» под руководством актера Беппе Грилло. Именно эта партия, как и предсказывали многие аналитики, заняла деструктивную позицию по формированию нового правительства и вызвала политический кризис в Италии.
Эти партии не тождественны: в одних странах популисты, не стесняясь в выражениях, выступают против иммигрантов, в других - против диктата Брюсселя или финансовой политики ЕС, обещая бедным слоям населения повышение доходов и улучшение социальной защищенности. Евроскептики, например, говорят о чрезмерно патерналистской и в силу этого непродуктивной европейской экономической и социальной системе, которая социальными пособиями принципиально снизила мотивацию к труду, привела к сокращению рабочего дня и трудоспособного возраста, подстегнула иммиграцию.
В средствах массовой информации всё чаще появляются статьи об иждивенчестве иммигрантов. Так, например, некоторые датские издания утверждают, что на выплаты различных пособий иммигрантам-мусульманам в Дании уходит до 40% всех государственных расходов.24 Удо Ульфкотте, известный немецкий журналист и писатель, открыто говорит, что мигранты в Германии взяли от системы социального обеспечения на один триллион евро больше, чем вернули. Говоря сегодня об «арабском пробуждении», многие отмечают, что новые волны беженцев в Европу – свидетельство нежелания арабской молодежи участвовать в демократических преобразованиях у себя дома. Таким образом, проблемы мусульман-мигрантов, неэффективности Брюсселя и экономические трудности, переживаемые населением в странах ЕС, связываются в один тугой узел, создавая коалицию евроскептиков, противников модернизации и глобализации.
Как правило, критика национальных правительств популистами не лишена оснований, а обличение пороков общества в доступной для народных масс форме традиционно является самой сильной стороной их деятельности. Их рекомендации просты и понятны, хотя и не реализуемы на практике. Опасность популизма в том, что он разъедает институциональные основы либеральной представительной демократии. Отношение популистов к государству амбивалентно. С одной стороны, они выступают за некое абстрактное сильное государство, способное защитить маленького человека, с другой стороны, на практике они хотят видеть как можно меньше присутствия государства в жизни граждан. Сегодняшних популистов в странах ЕС, какие бы ключевые темы они ни выбирали для своих идеологических кампаний, объединяет одно – критика ЕС как элитарного проекта для политической верхушки, игнорирующей интересы народа. В связи с этим все громче звучат голоса о необходимости вернуться к «истинным национальным ценностям»
как альтернативе европейской идее.
Экстремистские партии как правого, так и «левого» толка выступают единым фронтом против партий европейского центра, которым приходится бороться за электорат «маргиналов», набирающих силу, нередко используя их лозунги.
Как отмечала Энн Аппельбаум, руководитель политических исследований в лондонском аналитическом центре «Legatum Institute», во время последних президентских выборов во Франции «оба кандидата потратили последние недели кампании в попытках угодить сторонникам крайних партий соответствующих сторон». Трухачев В. Исламский колокол звонит по Дании.
(http://www.pravda.ru/world/europe/european/02-04-2011/1071965-danmark-1/).
Запад и ислам не нашли общего языка. (www.inosmi.ru/video/20101020/163720651.html).
Applebaum A. In Europe, the extremists go mainstream. // Washington Post. 07.05.2012.
Опыт показывает, что, как правило, партия, стоящая у руля, несет все бремя ответственности за существующие в стране проблемы и терпит поражение на очередных выборах. Угроза рецессии, увеличение безработицы и снижение доходов населения привели к резкому росту недовольства европейцев политикой правящих партий. В итоге за два года в девяти странах ЕС произошла смена правящих политических элит.27 Так, например, согласно данным Центра политических исследований «Sciences Po», более половины опрошенных французов считают и «левых», и «правых» одинаково неспособными эффективно управлять страной. Разочарование во всех политиках — это не французский, а общеевропейский феномен. Разница лишь в проявлении этого пессимизма. Если в ряде стран Южной Европы население более склонно проявлять бунтарские настроения, то в других, в частности, в Германии, избиратель пока склонен к компромиссам и рассчитывает на то, что власть реформирует сама себя. Французские социалисты при новом президенте Франсуа Олланде обеспечили себе абсолютное парламентское большинство, существенно укрепив президентские позиции в грядущих дискуссиях по поводу будущего Европы и единой валюты.
В Греции с небольшим отрывом победила правоцентристская партия «Новая Демократия» во главе с Антонисом Самарасом, выступающая за сотрудничество с европейскими кредиторами в рамках уже достигнутых договоренностей. Однако ей не обойтись без коалиции с социалистами из ПАСОК, традиционного конкурента «Новой демократии». После выборов в Греции лидеры еврозоны намекнули на готовность пересмотреть условия предоставления ей кредитов. «Еврогруппа»
подтверждает свое обязательство помочь Греции в ее усилиях по выходу из кризиса, - говорится в заявлении. - Еврогруппа ожидает, что учреждения [ЕС и МВФ – Н.А.] вернутся в Афины, как только новое правительство будет сформировано, чтобы обсудить дальнейшие действия».29 Будет ли жизнеспособной коалиция между «заклятыми врагами», «внутривидовая» борьба которых сильнее разногласий с радикалами? Этот вопрос может быть распространен на все партии европейского центра.
Не вызывают доверия у населения стран ЕС и так называемые технократические правительства. В Италии в 2011 г. правительство во главе с Сильвио Берлускони, сменило правительство Марио Монти, состоящее из профессионалов, но не имевшее в глазах рядовых итальянцев необходимой легитимности, а значит, и поддержки болезненных для населения реформ. Иными словами, кризис легитимности в странах ЕС имеет двойное измерение. Во-первых, это напряженность в отношениях между элитами и обычными гражданами, которые сегодня не доверяют ни левоцентристским, ни правоцентристским, ни технократическим правительствам. Во-вторых, это недоверие граждан к наднациональным структурам и механизмам. Если граждане не испытывают доверия к своим политикам, то как они могут доверять бесстрастным бюрократам и технократам из Брюсселя?
Непрекращающиеся разногласия между политическими силами ЕС во главе с Германией, которые полагают, что кризис невозможно преодолеть без всеобщей строгой экономии, и их оппонентами во главе с Францией, которые указывают на необходимость обеспечения экономического роста, не способствовали Смена правящих политических партий не ускорила выход Европы из кризиса.
(http://www.rbcdaily.ru/2012/03/12/world/562949983220048).
Traynor I., Smith H. Wintour P. Greek elections: voters give Europe and single currency a chance. // The Guardian.
18.06.2012.
повышению доверия населения к политикам. В частности, канцлер ФРГ Ангела Меркель, отвергающая идею выпуска единых еврооблигаций, позволяющих объединить долги благополучных и проблемных стран, не может игнорировать общественное мнение в Германии. Рядовые немцы не желают платить из своего кармана за должников из стран Южной Европы.
Как отмечал британский журналист Тони Барбер, «сегодняшняя реальность состоит в том, что экономический кризис, независимо от своего происхождения, смешивается с потенциально далеко идущим кризисом легитимности европейской политической системы… Чем больше долговой кризис подрывает послевоенный социальный контракт современной Европы, тем меньше остается доверия избирателей к политической системе, которая рассматривается как нарушитель сделки». Преодоление кризиса легитимности будет зависеть от способности правящих европейских партий обеспечить своим гражданам рабочие места, достойные зарплаты, финансовую стабильность и экономический рост, сохранить основные функции социального государства, что в свою очередь будет зависеть от способности основных политических сил Европы придти к согласию относительно самых эффективных путей выхода из кризиса.
Накануне своего визита в Германию в январе 2012 г. Марио Монти, возглавлявший в то время итальянское правительство, сказал в интервью газете «Die Welt»: «Если итальянцы в обозримом будущем не увидят существенных успехов, связанных с мерами экономии, то в стране могут начаться протесты против ЕС, в том числе против Германии, заслужившей репутацию интолерантной страны, и Европейского центрального банка».31 Эта точка зрения разделяется лидерами так называемых проблемных стран.
На Брюссельском саммите 28-29 июня 2012 г. лидерам ЕС удалось согласовать позиции по основным положениям Пакта стабильности и роста и сделать шаги в направлении создания полноценного банковского союза в еврозоне в рамках инициатив, предложенных ранее Еврокомиссией. После многочасовых дискуссий европейские лидеры согласились на использование средств стабилизационного механизма еврозоны (ESM), созданного для прямой рекапитализации банков. Многие политики в станах ЕС считают, что Пакт стабильности и роста, Бюджетный пакт ЕС и Европейский пакт для молодежи, определяющие сегодня основные направления выхода из кризиса, могут привести к улучшению ситуации в странах еврозоны и повысить уровень доверия граждан и к национальным правительствам, и к Брюсселю.
Хотя Европейскому Союзу не грозит коллапс, ясно и то, что завтра, по мановению волшебной палочки, он не превратится в сверх-государство, своего рода «европейскую политию», где все страны-члены откажутся от национального суверенитета. Это дело далекого будущего. Вместе с тем, кризис еврозоны подстегнул дебаты не только о необходимости банковского и фискального союза, но и политического союза в ЕС. Потенциал Лиссабонского договора, который был направлен на укрепление и реформу институтов Евросоюза, в период кризиса Barber T. Europe must confront crisis of legitimacy. // The Financial Times. 24.04.2012.
Меркель и Монти обсудят в Берлине пути выхода из кризиса. (http://www.vz.ru/news/2012/1/11/552595.html#).
оказался невостребованным. Но главное заключается в том, что Лиссабонский формат полномочий не ведет к какому-либо фундаментальному перераспределению компетенций. Как отмечал российский исследователь Николай Кавешников, «для понимания роли и значения Лиссабонского договора, прежде всего, надо твердо помнить, что этот договор - не желанное дитя общих целей и стремления упрочить европейское единство. Лиссабонский договор - это пасынок необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС».32 Не случайно то, что сразу же после подписания Лиссабонского договора руководители государств-членов ЕС на саммите Европейского совета в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу под руководством Ф. Гонсалеса по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского Союза на период 2020-2030 гг.
Кризис в еврозоне высветил одну из главных проблем Лиссабонского договора – отсутствие сильной исполнительной власти, способной не только эффективно определять стратегические приоритеты развития, но и подкреплять их консолидированным курсом. В связи с этим, по мнению руководства ЕС и лидеров ведущих стран (за исключением евроскептиков Великобритании, Чехии, Венгрии), сегодняшняя конструкция не отвечает задачам европейской интеграции, и политический союз – насущная необходимость в наименьшей степени, чем банковский союз.
В целях укрепления исполнительной власти академическим сообществом ЕС рассматриваются разные варианты реформ существующих институтов. В частности, предлагается вернуться к институту президентства в ЕС, учреждающего главу исполнительной власти. Выборы президента, по мнению итальянского политолога Стефано Микосси, могут проходить по американской модели с привлечением коллегии выборщиков, избираемых на национальном уровне. Кроме того, для претворения в жизнь решений Европейского совета предлагается учредить пост европейского министра экономики и финансов, который возглавил бы Совет министров экономики и финансов стран Евросоюза (Экофин) и одновременно являлся бы членом Комиссии. Также считается важным более частое обращение к статье 48 Договора о Европейском Союзе (ДЕС), так называемому правилу «перекидного мостика»
(passerelle clause). Суть его состоит в возможности замены в строго определённых случаях специальной законодательной процедуры общей, а единогласия — квалифицированным большинством. На практике в соответствии с этой статьей Европейский совет может единогласно принять решение о том, что по конкретным вопросам Совет ЕС может принимать решения квалифицированным большинством.
Предусмотрено и укрепление роли Комиссии, что предполагает возможность проведения квалифицированной юридической экспертизы и полной независимости от стран-членов. Под лозунгом «больше Европы и больше централизации», председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу призвал превратить ЕС в «федерацию национальных государств».35 В свою очередь канцлер ФРГ Ангела Меркель неоднократно подчеркивала, что, еврозона неизбежно движется в сторону Кавешников Н.Ю. Лиссабонский договор и его последствия для развития ЕС.
(www.ieras-library.ru/doc/liss1.pdf).
Micossi S. The Eurozone crisis and EU institutional change: A new CEPR Policy Insight.
(http://www.voxeu.org/article/eurozone-crisis-and-eu-institutional-change-new-cepr-policy-insight).
Ibid.
Европейский омлет по рецепту Баррозу. (http://www.ng.ru/world/2012-09-14/8_barrozu.html).
политического союза, требующего от ее членов больше жертвовать национальным суверенитетом, что привело бы к «разноскоростной» Европе, где страны, не входящие в еврозону окажутся в арьергарде. По мнению лидера ФРГ, несомненно, нужен и валютный и фискальный союзы для проведения в жизнь общей бюджетной политики. Но это потребовало бы, прежде всего, создание политического союза. По инициативе министра иностранных дел ФРГ Гидо Вестервелле министры иностранных дел 11 стран-членов ЕС37, так называемая Группа для будущего Европы, в течение полугода обсуждали пути выхода из кризиса, возникшего в еврозоне. На заседании в Варшаве 18 сентября 2012 г. Группа представила проект «Будущее Европы», в котором были определены основные направления реформы Союза. Это - преодоление нынешнего кризиса на принципах укрепления экономического и валютного союза, содействие дальнейшим шагам интеграции и улучшение функционирования ЕС, в том числе путем институциональных реформ.38 В частности, по мнению авторов доклада, полномочия Еврокомиссии должны быть расширены. Демократический контроль, осуществляемый национальным и европейским парламентами, должен быть усилен. Для этой цели министры предлагают создать в Европарламенте особый орган, в который войдут представители стран еврозоны, а также других стран-членов ЕС. Кроме того, на базе ESM, считают авторы доклада, должен быть создан европейский валютный фонд, который со временем мог бы осуществлять функции МВФ. Вместе с тем, высказывалась и другая точка зрения, признававшая несвоевременность политических реформ на фоне долгового кризиса и растущего недоверия граждан к Брюсселю. Отмечалось, что создание политического союза потребовало бы корректировки Лиссабонского договора, тогда как возможности для политической интеграции в рамках ныне действующих европейских договоров тоже не исчерпаны.40 Так, председатель Европейского совета Херман Ван Ромпей выразил мнение, что масштабные планы по форсированию политического союза в рамках ЕС пока не являются приоритетными. Для выполнения рекомендаций об углублении политического союза, выдвинутых главами МИД ряда стран, которые группируются вокруг руководителя внешнеполитического ведомства ФРГ Гидо Вестервелле, потребуются многие годы, а ЕС сейчас необходимо быстро справиться с кризисом. Именно на это направлены решения по созданию ESM, бюджетно-налогового пакта и банковского союза, базирующегося на Едином надзорном механизме.
Особую позицию занимает британское руководство, которое не только не хочет «больше Европы», но и ставит под вопрос дальнейшее пребывание Великобритании в ЕС, если Лондону не будет предоставлены лучшие условия членства. Премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон уже заявил, что в 2017г.
в Великобритании пройдет референдум, на котором британцы решат, стоит ли им Merkel calls for 'political union' to save the euro.
(http://www.euractiv.com/priorities/merkel-calls-political-union-sav-news-513201).
Министры иностранных дел Австрии, Бельгии, Дании, Франции, Италии, Германии, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Португалии и Испании.
Кризисная консолидация: «Будущее Европы» в новом мировом порядке - итоги «мозгового штурма».
(http://регнум.рф/news/1572990.html#ixzz2LoNrxWq6).
Министры ЕС предложили пути выхода из кризиса.
(http://obozrevatel.com/abroad/31825-ministryi-es-predlozhili-puti-vyihoda-iz-krizisa.htm).
Ван Ромпей намерен обязать страны ЕС к реформам.
(http://www.dw.de/ван-ромпей-намерен-обязать-страны-ес-к-реформам/a-16046736-1).
быть частью Европейского Союза.41 Выступая на мировом экономическом форуме в Давосе, он подчеркнул, что «подталкивать страны к централизованному политическому союзу было бы большой ошибкой Европы, и Великобритания не собирается в этом участвовать».42 В Брюсселе позицию Кэмерона воспринимают как тактику шантажа и торга, поскольку сегодня 50% внешней торговли Великобритании приходится на Европейский Союз, и три миллиона рабочих мест так же зависят от членства страны в ЕС. Многие аналитики считают, что его антиевропейские выступления адресованы президенту Франции Франсуа Олланду, который должен принять во внимание позицию своего единственно верного союзника в региональных военных операциях.
Позиция Франсуа Олланда близка точке зрения Хермана Ван Ромпея.
Он в принципе поддерживает идею создания политического союза, но лишь после того, как будет создан банковский союз. По его мнению, еврозона уже обрела политическое измерение, и Европа двух скоростей – реальность.43 Иными словами, и среди сторонников политического союза нет единства относительно приоритетности в углублении европейской интеграции и самой модели политического союза.
Понятие политического союза остается самым расплывчатым и неопределенным, позволяющим разные интерпретации. Европейские лидеры должны решить, как далеко можно пойти в создании подлинной экономической федерации, как много общего политического пространства можно построить на европейском уровне, и как можно узаконить политический союз – через национальные правительства и парламенты, через существующие институты или через новые институты. В европейской дискуссии о политическом союзе можно выделить три основные модели.
Первая модель – это политическая федерация еврозоны.44 Другими словами, политический союз, построенный вокруг еврозоны. Но политический союз предполагает политические институты. Означает ли это, что будет создан парламент еврозоны или комиссия еврозоны? Как эти институты будут соотноситься с Европейским парламентом и Европейской комиссией? И главное, как организовать европейскую демократию вокруг еврозоны? В частности, сторонники этой модели предлагают дополнить Европарламент новой структурой Евробонд-парламент (Eurobond-parliament)45 или создать временный политический союз еврозоны на 15 лет, распустив Европейский парламент после 2014 г. (если явка избирателей будет низкой) и создав вместо него Конгресс народов Европы.46 При этом предлагается создать и новую структуру — Постоянный Секретариат еврозоны, который должен разместиться в Брюсселе, однако не должен входить в состав Еврокомиссии.
Сторонники интеграции вокруг еврозоны утверждают, что уже существуют неофициальная де-юре и общепризнанная де-факто структура – Еврогруппа, Cameron to promise in-out EU ballot? Financial Times. 23.01.2013.
Osborn A. Cameron to EU: don't force political union.
(http://www.dailystar.com.lb/News/International/2013/Jan-24/203631-cameron-to-eu-dont-force-politicalunion.ashx#axzz2jltAD07U).
Hollande to Merkel: Political union comes after banking, social unions.
(http://www.euractiv.com/future-eu/hollande-merkel-political-union-news-515500).
Bishop G. The EU Fiscal Crisis: Forcing Eurozone Political Union?
(http://www.grahambishop.com/DocumentStore/7df0ed0b-a405-4d6d-bca1-a5de2bf02daf.pdf).
Gurot U. Reinventing Europe: Germany debates political union.
(http://www.ecfr.eu/publications/summary/reinventing_europe_germany_debates_political_union).
Brady H. A fifteen-year political union with a 2029 expiry date could prevent the collapse of the Euro and offer a ‘New Deal’ for Europe. (http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2012/07/31/new-deal-for-europe/).
состоящая из министров финансов стран-членов еврозоны, которые встречаются за день до заседания Экофина. В сентябре 2004 г. Еврогруппа решила, что она должна иметь постоянного президента, назначаемого на двухлетний срок (с принятием Лиссабонского договора — на срок 2,5 года). В 2005 г. Жан-Клод Юнкер, премьер-министр и министр финансов Люксембурга, стал первым президентом Еврогруппы. В январе 2013 г. его сменил Йерун Дейсселиблум, министр финансов Нидерландов.
Вместе с тем, по мнению президента Франции Франсуа Олланда и канцлера Германии Ангелы Меркель, руководить Еврогруппой после парламентских выборов 2014 г. должен президент, освобожденный от других обязанностей. Это предложение, сделанное лидерами двух стран в мае 2013 г. в ходе визита Ангелы Меркель во Францию, может быть принято лишь в случае его одобрения всеми членами Еврогруппы. В принятом документе содержится также призыв к более частому проведению саммитов еврозоны, созданию помимо общего бюджета ЕС отдельного фонда для еврозоны (в 6 млрд. евро для борьбы с безработицей среди молодежи и повышения конкурентоспособности48), а также новых структур в Европарламенте для контроля над экономическим управлением еврозоны.49 Кроме того, документ призывает страны еврозоны «заключить юридически обязательные соглашение об экономической реформе с институтами ЕС».50 Франко-германское предложение об институционализации еврозоны вызвало жаркую дискуссию в ЕС, где оно имеет как сторонников, так и противников.
Очевидно, что это предложение напрямую затрагивает интересы действующего президента, избранного как минимум на два с половиной года, и руководство Нидерландов уже признало его нецелесообразным. Тем не менее, идеи институционализации еврозоны с тем, чтобы превратить ее в локомотив европейской интеграции постоянно получают новое развитие.
Вторая модель основана на ограниченном экономическом и политическом федерализме и опосредованной или косвенной легитимности через национальные правительства и парламенты. По своей сути эта модель мало чем отличается от существующего status-quo.
И, наконец, третья модель – это наиболее амбициозный проект, предполагающий создание полнокровной экономической федерации, европейского правительства с широкими политическими полномочиями в процессе принятия решений и прямой легитимности через реформированные институты ЕС.51 Именно третья модель в наибольшей степени отвечает классическому видению европейской федерации и, как считают ее сторонники, требованию дня. Однако именно эта модель предполагает самые радикальные реформы, которые немыслимы без поддержки граждан ЕС, о чем свидетельствует французское и голландское «нет»
на референдуме, «похоронившим» европейскую Конституцию.
Очевидно, что в условиях, когда существует недоверие граждан ЕС не только по отношению к Брюсселю, но и к своим политикам независимо от их партийной Франция и ФРГ предлагают учредить пост президента Еврогруппы.
(http://for-ua.com/world/2013/05/31/101023.html).
France and Germany agree on ‘full-time’ euro group chief.
(http://www.business-standard.com/article/international/france-and-germany-agree-on-full-time-euro-group-chiefhtml).
EU Founding Member States France and Germany call for full-time Eurogroup President.
(http://euun.org/eu-titans-and-founding-member-states-france-and-germany-call-for-full-time-euro-president/).
Ibid.
Dullien S., Torreblanca J.I. What is Political Union?
(http://ecfr.eu/page/-/ECFR70_POLITICAL_UNION_BRIEF_AW.pdf).
принадлежности, проводить болезненные реформы особенно трудно. Поэтому первоочередной задачей на пути к политическому союзу является восстановление доверия граждан, что может быть достигнуто через усиление роли Европейского парламента, единственного института Евросоюза, который избирается гражданами стран ЕС. Именно это направление рассматривается сторонниками политического союза52 как самое перспективное. В связи с этим, с точки зрения федералистов, уже в этом году правительства стран-членов ЕС должны начать открытую дискуссию в национальных парламентах о том, каким граждане ЕС хотели бы видеть Европейский Союз к 2020 г.
Выборы в Европейский парламент в 2014 г. должны послужить поводом для дальнейшего обсуждения того, достаточны ли меры, предпринятые в период кризиса, или необходимо двигаться дальше к полнокровному политическому союзу.
Кроме того, необходима самая широкая дискуссия о том, нужно ли созывать новый Конвент. Кроме того, до выборов европейским лидерам необходимо решить вопрос об укреплении политического лидерства в ЕС. Одним из возможных вариантов могло бы быть решение о том, что следующий председатель Комиссии, избираемый по новым правилам Европейским парламентом, мог бы стать председателем Европейского совета.53 Обладая полной легитимностью в глазах граждан, он мог бы созвать Конвент для выработки Договора о Европейском политическом союзе в течение двух лет и установить срок для ратификации нового Договора еще в течение трех лет (с 2016 г. до 2019 г.). Таким образом, выделяются две альтернативы: либо присоединие к новому Договору, либо присоединение в форме ассоциации при сохранении Единого рынка.
Параллельно с усилением роли Европейского парламента, по мнению федералистов, необходимы реформы самого Единого рынка, которые могут дать конкретные позитивные результаты в краткосрочной перспективе и восстановить доверие граждан к Брюсселю. В связи с этим предлагается расширить границы Единого рынка на четыре сферы. Во-первых, это Единый рынок «экономики знаний».
Во-вторых, Единый энергетический рынок, который обеспечит европейским потребителям лучшие условия, столь необходимые в условиях роста цен на энергоносители, а также усилит энергетическую безопасность и эффективность. В-третьих, это Единый рынок здравоохранения. Европейские граждане оценивают здравоохранение как главный показатель своего благополучия, поэтому необходима интеграция в этой сфере с целью предоставления им выбора места лечения в странах ЕС, объединения научных ресурсов и распространения передовых технологий внутри ЕС. В-четвертых, этот Единый рынок труда, который позволит наиболее эффективно удовлетворять нужды рабочей силы, в том числе реализовывать ее потенциал.
Новые сферы расширения Единого рынка неразрывно связаны с социальной моделью Европы. Несмотря на мнение о том, что именно модель социального государства является одной из причин кризиса ЕС, именно укрепление европейской социальной модели, которая восполнит дефицит легитимности и скорректирует последствия ужесточения бюджетной политики, является одним из важнейших направлений антикризисной политики Брюсселя. Председатель Европейской Reding V. Vice-president of the European Comission: Towards a Political Union.
(http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/reding/multimedia/articles/towards-political-union_en.htm).
Это предложение уже вносилось министром финансов ФРГ Вольфгангом Шойбле, и оно нашло отражение в Манифесте Европейской народной партии.
комиссии Жозе Мануэл Баррозу заявил, что в свете безработицы идея социальной Европы своевременна как никогда. Помимо расширения Единого рынка и нового социального видения Европы, по мнению аналитиков и политиков-федералистов, необходимо, наконец, выработать единую миграционную политику, в том числе и в вопросе предоставления убежища. Вопрос об иммиграции уже давно превратился в ЕС в важную политическую проблему, создавая напряженность между гражданами ЕС и мигрантами и стимулируя ксенофобские настроения в ЕС.
Очевидно, что становление политического союза – процесс длительный и поэтапный, и в краткосрочной перспективе центром новым интеграционных инициатив, своего рода пилотным проектом, будет еврозона. Иными словами, политическое и институциональное реформирование ЕС – устойчивая тенденция в развитии европейской интеграции, отражающая растущее понимание европейских политиков того, что Европейский Союз может справиться со своими внутренними кризисами и кризисами в окружающем мире, только если он будет и дальше развивать европейский проект.
Существуют разные точки зрения на то, как кризис в еврозоне повлиял на общую внешнюю политику ЕС и на мировую политику в целом. Одни эксперты считают, что это влияние было минимальным и конъюнктурным, другие аналитики утверждают, что кризис существенно повлиял на общую внешнюю политику ЕС, особенно в части ее основополагающих принципов. В Статье 21 Лиссабонского договора подчеркивается, что внешняя политика и политика безопасности ЕС руководствуется теми принципами, которые лежат в самом основании Союза, его развитии и расширении. Это – демократия, верховенство закона, универсальность и неделимость прав человека и фундаментальных свобод, уважение человеческого достоинства, принципов равенства и солидарности, соблюдение принципов ООН и Международного права. Иными словами, опорой общей внешней политики и политики безопасности/общей политики обороны (ОВПБ/ОПБО) провозглашаются европейские ценности (values-based policy). Основными функциями ОВПБ являются выработка позиций и действий Союза, а также принятия общей стратегии.
По мнению некоторых европейских аналитиков,55 несмотря на то, что безопасность и поддержка демократии остаются главными направлениями ОВПБ, кризис все же сместил акценты во внешнеполитических приоритетах ЕС.
Как отмечает политолог Ричард Янгс, директор крупнейшего европейского аналитического центра в Мадриде, происходит коммерциализация дипломатии.
Особое внимание уделяется экономически мотивированным внешнеполитическим инициативам, определению потенциальных рисков и гео-экономических опций для ЕС, а также влиянию гео-экономических императивов на глобальное управление и дилеммы безопасности. Идея социальной Европы как никогда своевременна.
(http://ru.euronews.com/2010/02/08/barroso-talks-to-euronews-on-his-second-term/).
European Foreign Policy Scorecard 2012.
(http://ecfr.eu/content/entry/european_foreign_policy_scorecard_2012).
Challenges for European Foreign Policy in 2012. What kind of geo-economic Europe?
(http://www.fride.org/download/Challenges_for_European_Foreign_Policy_in_2012.pdf).
Параллельно с экономизацией происходит и ренационализация внешней политики ЕС. Ренационализация общей внешней политики прослеживается в склонности отдельных стран ЕС к односторонним действиям. Так, Франция осудила геноцид Турции против армян, осложнив в целом отношения между Брюсселем и Анкарой. Германия заблокировала помощь Европейского инвестиционного банка странам Ближнего Востока и Северной Африки, ослабив возможности ЕС в содействии странам арабской весны. Италия при Берлускони поддержала исключение «Южного потока» из Третьего энергетического пакета, принятого ЕС, ослабив проект «Набукко», который должен диверсифицировать поставки газа в Европу. Великобритания проводит «партизанскую войну», направленную на подрыв влияния Европейской службы внешних действий. Ренационализация проявляется и в билатерализации внешней политики – отходе от общей политики в пользу двусторонних отношений отдельных стран ЕС с третьими странами. Страны БРИК и Персидского залива находятся в фокусе этой политики. Иными словами, ренационализация подрывает усилия, направленные на проведение общей внешней политики.
Коммерциализация и билатерализация внешней политики стран ЕС прослеживается и на российском направлении. Хотя общим успехом ЕС считается его последовательная поддержка членства России в ВТО, а также выработка общего подхода к России, экономические приоритеты отдельных стран ЕС зачастую превалируют над общими интересами. Эта тенденция в принципе отвечает интересам России, которая традиционно делала упор на экономическую составляющую партнерства и двусторонние отношения со странами Евросоюза.
Деполитизация отношений ЕС и России по определению облегчает экономическое взаимодействие, но она ставит для него жесткие ограничения, лишает эти отношения стратегического видения и фундаментальных целей. Кроме того, как свидетельствуют разногласия вокруг Третьего энергетического пакета, экономизация отношений далеко не всегда ведет к беспроблемному сотрудничеству.
И хотя ЕС предпочитает не акцентировать разногласия с Россией в политической сфере, прежде всего, с состоянием прав человека и основных свобод, есть основание утверждать, что Брюссель испытывает своего рода усталость от России, и в обозримом будущем сотрудничество между двумя партнерами будет строиться по принципу избирательного взаимодействия.
Вместе с тем, существует и противоположная оценка влияния кризиса на общую внешнюю политику ЕС. Основополагающие цели (обеспечение безопасности и поддержка демократии) и ценностные принципы ОВПБ остаются неизменными, и смещение приоритетов носит временный конъюнктурный характер.
Несомненным успехом общей внешней политики явилось решение ЕС о масштабных санкциях против Ирана. Евросоюз, который закупает 18% сырой иранской нефти, принял такое решение в очень тяжелый для Европы период экономического кризиса, преодолев экономические разногласия. European Foreign Policy Scorecard 2012.
(http://ecfr.eu/content/entry/european_foreign_policy_scorecard_2012).
Согласно одобренному плану к 1 июля 2012 г. все члены Евросоюза, закупающие нефть в Иране, должны полностью прекратить ее импорт из этой страны. Санкции ЕС предусматривали также запрет на заключение новых нефтяных контрактов с Тегераном. Помимо запрета на импорт иранской нефти новые меры включали замораживание любых контактов с иранским Центробанком, через который осуществляются все нефтяные сделки, и блокирование его счетов.
В целом, в течение только 2011 г. Европейский Союз ввел 69 санкций в отношении 26 стран.59 Для сравнения скажем, что в 2010 г. ЕС ввел 22 санкции.
Санкции ЕС являются многопрофильными: эмбарго на поставки оружия, ограничения в торговле, запрет на проведение определенных финансовых операций, отказ в выдаче въездных виз определенным лицам, связанным с нарушениями прав человека или с финансированием незаконной деятельности, наложение ареста на их имущество. Наиболее важные санкции, введенные ЕС, связаны с нарушениями прав человека (характерными примерами являются Белоруссия и Бирма), так и с угрозой миру и безопасности (Иран, Ливия, Сирия).
Реакция ЕС на «арабскую весну» имела неоднозначный результат. С одной стороны, страны-члены ЕС подписали общую стратегию поддержки преобразований в регионе в мае 2011 г., основанную на трех принципах – деньги, рынки, мобильность (money, markets, mobility). Вместе с тем, очевидно, что страны ЕС не смогли полностью осуществить стратегию помощи. По мнению экспертов из Европейского совета по внешним отношениям, нового плана Маршалла не получилось, так как финансовая помощь осуществлялась главным образом в форме займов, а не в списании долгов или прямой помощи.60 Большая часть помощи осуществлялась за счет средств ЕС, предназначенных для стран Азии и Латинской Америки. Дополнительные средства предполагалось выделить за счет перераспределения займов Европейского инвестиционного банка в рамках Политики соседства с востока на юг, что вызвало возражения ФРГ, Словакии и Польши.
Принцип мобильности из-за опасения радикализации общественного мнения и роста националистических настроений в странах ЕС был сведен к облегчению визового режима для студентов. Вопрос об открытости рынков Евросоюза для стран Южного Средиземноморья остается открытым из-за обструкции южных членов ЕС, опасающихся конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции. 61 Но главное, ЕС не смог сформулировать долгосрочную концепцию новых взаимоотношений с южными соседями, так как он опирался на свой опыт в Центральной и Восточной Европе, ситуация в которых разительно отличалась от «арабского мира».
Отказавшись от прагматичной политики status-quo, направленной на сохранение светских авторитарных режимов, руководство и лидеры ведущих стран ЕС не смогли придти к единому мнению о том, что такое демократия в арабском мире, и нужно ли безоговорочно поддерживать революционные силы только потому, что они находятся в жесткой оппозиции существующим режимам.
Наибольшие разногласия вызвала ливийская военная кампания, расколовшая Европейский Союз. Германия с самого начала ливийского кризиса не была склонна признавать тамошнюю оппозицию, не говоря уже о поддержке военной операции, тогда как Франция и Великобритания были настроены на решительные военные действия. Разногласия вокруг Ливии были учтены при формировании позиции ЕС по Сирии, когда оппозиция была признана «законным представителем ожиданий народа Сирии», а не «единственным законом представителем народа» Сирии.
Вместе с тем, члены ЕС не смогли договориться по вопросу отмены оружейного Афганистан, Белоруссия, Босния, Бирма, Китая, Демократическая Республика Конго, Берег Слоновой Кости, Египет, Эритрея, Гвинея-Конакри, Гвинея-Бисау, Гаити, Иран, Ирак, Северная Корея, Ливан, Либерия, Ливия, Молдавия, Сербия, Сомали, Южный Судан, Сирия, Тунис, США и Зимбабве.
European Foreign Policy Scorecard 2012.
(http://ecfr.eu/content/entry/european_foreign_policy_scorecard_2012).
Ibid.
эмбарго против Сирии, предоставив право каждому из членов ЕС принимать собственное решение. Еще большим испытанием для ценностно-ориентированной политики ЕС стало смещение президента Египта Мухаммеда Мурси, отставки которого требовала значительная часть населения страны, недовольное его политикой исламизации.
С одной стороны, Мухаммед Мурси пришел к власти демократическим путем и был свергнут армией в ходе переворота. С другой стороны, исламизация Египта привела к резкой дестабилизации внутриполитической ситуации, чреватой гражданской войной вследствие свертывания демократии, и армия выступила в качестве гаранта стабильности. По мнению главы внешнеполитической службы ЕС Кэтрин Эштон, «первостепенное значение имеет быстрое возвращение Египта к легитимному правительству и демократическим структурам, которые отвечают социальноэкономическим чаяниям египетского народа».63 Однако этот призыв не проливает свет на то, что считать легитимным в данной ситуации, нестандартность которой ставит ЕС в тупик. Очевидно, что ЕС еще предстоит найти основу для общих интересов и совместных действий, выработать общую стратегию в отношении арабского мира, оставив иллюзии относительно быстрой демократизации этого региона.
Прогнозы относительно того, что внешняя политика ЕС после кризиса будет более прагматичной и менее ценностно-ориентированной, представляются спорными. Во-первых, неизменной содержательной составляющей национальных интересов любого субъекта международных отношений является создание наиболее выгодных внешних условий для его жизнедеятельности, то есть соображения экономического порядка присутствуют всегда. И, во-вторых, если даже в период кризиса ЕС не отказался полностью от основополагающих принципов ОВПБ, то тем более не будет оснований отказываться от них в более благоприятной ситуации.
Укрепление Европейского Союза как сообщества ценностей провозглашается одним из важнейших направлений в докладе «Будущее Европы». Другое дело, что формирование внешнеполитической стратегии ЕС потребует, как показала «арабская весна», переосмысления традиционных представлений о демократии, о поддержке демократических преобразований в разных регионах, и определения баланса между политическим реализмом и ценностно-ориентированной политикой.
От Общей политики безопасности и обороны к Оборонному союзу На протяжении 90-х гг. и первой половины 2000-х гг. и США, и страны ЕС рассматривали глобализацию как окно новых возможностей для Запада, в первую очередь, глобальной модернизации через технологический прогресс, экономическую взаимозависимость и распространение западных норм и стандартов во всем мире.
США отводилась роль мотора глобализации, а ЕС – сопутствующая роль как наиболее удачной и эффективной модели региональной интеграции. Мировой экономический и финансовый кризис высветил и негативные аспекты глобализации.
Более того, он наложился на кризис союзнических отношений в НАТО, обозначив новые императивы для активизации Общей политики безопасности и обороны Эштон: ЕС пересмотрит до августа позицию по поставкам оружия в Сирию.
(http://ria.ru/world/20130528/939822597.html#ixzz2ZCII7uvL).
ЕС призвал ускорить формирование легитимного правительства в Египте.
(http://www.1news.az/world/20130714090137460.html).
(ОПБО), являющейся составной частью Общей внешней политики и политики безопасности.
В современном виде Общая политика безопасности и обороны, целями которой является поэтапное становление совместной оборонной политики ЕС, расширение его гражданских и военных возможностей в сферах кризисного регулирования и предотвращения конфликтов, была оформлена Лиссабонским договором. Петерсбергские миссии были дополнены новыми задачами: совместные операции по разоружению; гуманитарные и спасательные операции;
предоставление военных советов и помощи; предотвращение конфликтов и поддержание мира; задачи боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию; борьба против терроризма.
Было решено, что ОВПБ/ОПБО сохраняет межправительственный характер, но предусматривается «постоянное структурированное партнерство» отдельных стран-членов ЕС в военной сфере. Таким образом, открывается возможность для формирования более стабильного военно-политического авангарда в сфере обороны в форме гибкой интеграции, не требующей участия всех или большинства стран-членов ЕС. По Лиссабонскому договору достаточно двух участников для учреждения «постоянного структурированного партнерства». Заинтересованные страны-члены, «чьи возможности в военной сфере удовлетворяют более высоким критериям и которые дали друг другу более обязывающие гарантии в отношении требующих наибольших усилий миссий, учреждают постоянное структурированное сотрудничество». Кризис, налагающий ограничения на расходы на оборону, не мог не затронуть военную составляющую ЕС, а также отношения между теми странами-членами ЕС, которые входят в НАТО, и США, поскольку ЕС имеет два измерения в сфере обороны – европейское и атлантическое. Именно эта дихотомия65 была одной из причин, тормозивших формирование ОПБО. Факт участия большинства стран ЕС в НАТО, где задействованы их основные ресурсы, значительно осложняет развитие самостоятельной военной составляющей Европы.
У европейских стран НАТО в совокупности в регулярных вооруженных силах имеется 1 миллион 800 тысяч военнослужащих, но только 3-5% из них могут быть размещены на стратегическом удалении от Европы для участия в операциях по стабилизации и в миротворческих миссиях. Текущие и планируемые сокращения оборонных ресурсов Великобритании, Франции, Италии, Испании, Нидерландов, Германии и других стран-членов НАТО приведут к значительному сокращению их вооруженных сил. При этом затраты на новое поколение вооружений удваиваются каждые 15-20 лет. Частично качество вооружений может компенсировать количество. Вместе с тем, императивом остается усиление сотрудничества всех стран ЕС в военной сфере.
В свою очередь, в Соединенных Штатах признается, что без значительных сокращений ассигнований на военные нужды справиться с гигантским дефицитом бюджета и государственным долгом не удастся, хотя де-факто главным США Ст. 42(5) Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора.
Европеизм и атлантизм в политике стран Европейского Союза. / Отв.ред. Н.К. Арбатова. М.:ИМЭМО РАН.
2009. С.118.
остаются донором кадровых и инфраструктурных ресурсов для вооружённых сил НАТО. Расходы США на оборону составляют 4% ВВП, в то время как лишь четыре европейских союзника (Франция, Великобритания, Греция и Албания) тратят более 2% ВВП, остальные – еще меньше.66 Иными словами, мировой экономический и финансовый кризис существенно затронул военную составляющую евроатлантических отношений.
Как было сказано выше, экономический кризис совпал с кризисом союзнических отношений в НАТО, которые начали меняться еще на рубеже 90-х гг.
прошлого века с распадом антагонистического «восточного полюса». Несмотря на то, что НАТО по-прежнему воспринимается как общий зонтик безопасности Запада, диверсификация угроз безопасности и умножение задач, которые она должна решать, размывают общую стратегическую цель. Утрата общего врага избавила союзников от необходимости противостоять военной угрозе «социалистического лагеря», выдвинув на первый план собственные интересы Европы и США, далеко не всегда совпадающие, а нередко и вступающие в противоречие друг с другом. Об этом свидетельствуют разногласия между союзниками по ряду конкретных вопросов таких, как война в Ираке, Киотский протокол и деятельность Международного Уголовного Суда. Кроме того, разрушаются связи, обусловленные общим культурным наследием по мере того, как уходит поколение американцев с европейскими корнями.
Забота о собственных стратегических интересах побуждает американское руководство переориентировать внешнеполитическую стратегию и ресурсы на Азиатско-Тихоокеанский регион в связи с озабоченностью растущей китайской военной мощью. С одной стороны, эта тенденция означает, что Европа при всех проблемах является сегодня самым безопасным регионом мира. С другой стороны, она неизбежно ведет к постепенному сокращению американских обязательств в Европе и избирательному реагированию руководства США на нужды европейской безопасности. Хотя американские войска остаются в Европе, их личный состав в 2013 г. не превысит 30 тыс. человек против 270 тыс. 25 лет назад.67 По мнению некоторых европейских аналитиков, хотя китайский фактор в евроатлантических отношениях выглядит менее драматично, чем раскол по Ираку 2003 г., он может иметь далеко идущие последствия для будущего НАТО и евроатлантических отношений в целом.
Катализатором разногласий в НАТО, несомненно, явились и уроки ливийской военной кампании. В целом ситуация вокруг Ливии продемонстрировала, что ЕС, сильной стороной которого являлось именно кризисное регулирование, оказался не готовым использовать свой потенциал, предусмотренный ОПБО. Кроме того, ливийская операция еще раз подтвердила ограниченность военных возможностей европейских стран НАТО. Франция и Великобритания играли ведущую роль в ливийской военной кампании, но США обеспечивали 100% миссий с использованием электронных средств ведения войны; 80% дозаправки в воздухе, 75% авиационного наблюдения, 75% высокоточного оружия.68 В июне 2011 г.
Концепция «умной обороны» и саммит НАТО. (http://rus.ruvr.ru/2012_05_23/75681914/).
Бойе И. Автономия альянсу не помеха. / Россия в глобальной политике. Tом 11. Cпециальный выпуск 2013.
C.144.
Taylor C. Military Operations in Libia – Common Library Syandard Note.
во время ливийской операции министр обороны США Роберт Гейтс предупредил, что США выйдут из НАТО, если сокращение ее военного потенциала не будет остановлено. Ливийская военная кампания войдет в историю союзнических отношений как «маленькая война с большими последствиями». Роберт Гейтс, выражая недовольство США союзниками, фактически поставил ультиматум в форме вопроса:
если европейцы не ликвидируют этот разрыв, как долго еще США смогут считать НАТО полезным в военном отношении партнером?70 Бывший посол США в НАТО Курт Фолькер отмечал, что когда американская правящая элита говорит о НАТО, она в действительности говорит о европейцах, как будто США не являются членом НАТО.71 Новая оборонная стратегия США, очерченная президентом Бараком Обамой и министром обороны Леоном Панеттой в январе 2012 г., также подтвердила, что США медленно, но последовательно отдаляются от Европы, и будущее участие США в операциях соседних с Европой регионах будет в лучшем случае ограниченным.72 Иными словами, традиционные союзнические отношения все больше смещаются в плоскость отношений между США и Европейским Союзом.
Концепция «умной обороны» («Smart Defense»), ставшая центральной темой Чикагского саммита НАТО в мае 2012 г., явилась первой попыткой радикальной реструктуризации НАТО и своего рода ответом на кризис «атлантической солидарности». Идея реформы НАТО состоит в том, чтобы ввести своеобразное «разделение труда», в рамках которого каждая страна будет специализироваться на отдельной сфере военно-технического обеспечения, формируя многосоставную систему обороны. На саммите, к примеру, было решено, что Североатлантический альянс берет на себя патрулирование воздушного пространства стран Балтии, чтобы те могли сконцентрировать все свои силы на операции в Афганистане.
Систему наземного наблюдения будут сообща финансировать 13 государств. Таким образом, планировалось оптимизировать военные расходы участников Альянса.
Эта идея, однако, не нова. В целом в НАТО и ЕС существовало около 100 проектов многостороннего сотрудничества (20 из них – двусторонние). Однако к.п.д. этих инициатив был чрезвычайно низок, они не преследовали целей интеграции военных возможностей. Качественный сдвиг произошел в ЕС с принятием концепции «Объединения и совместного использования»
(«Pooling&Sharing»).
Pooling&Sharing – новое измерение оборонной политики После принятия Лиссабонского договора происходит подлинный ренессанс двусторонних и многосторонних инициатив в сфере обороны среди стран ЕС, которые, по сути, являли собой пример постоянного структурированного сотрудничества, хотя официально это не признавалось:
• Франко-британский Договор об обороне 2010 г.
• Сотрудничество «Вышеградской четверки» 2011 г. – Вышеградская боевая (http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN05909).
Traynor I. US defence chief blasts Europe over NATO. The Guardian. 10.06.2011.
NATO’s sea of troubles. (http://www.economist.com/node/21551464).
Hallams E., Schreer B. Towards a ‘post-American’ alliance? NATO burden-sharing after Libya.
(http://www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/International%20Affairs/2012/88_2/88_2hallamsschreer.pdf).
Marrone A. The next US President and Europe’s defense. // Aspenia Online. 23.02.2012.
• Веймарский треугольник (Германия, Франция, Польша) 2011 г. – Веймарская боевая группа к 2013 г.
Однако по-настоящему новой явилась так называемая Гентская инициатива Совета ЕС от сентября 2010 г., поскольку она вовлекала все страны ЕС в военное сотрудничество. Гентской инициативе предшествовали две директивы от 2008 г.
и 2009 г. по либерализации рынков военной продукции в ЕС, облегчившие доступ стран-членов к рынкам друг друга. На заседании министров обороны стран Евросоюза в Генте в 2010 г. было принято решение о том, что в условиях вызванного экономическим кризисом повсеместного сокращения оборонных бюджетов всем странам-членам необходимо развернуть сотрудничество по укреплению военного потенциала, в особенности в сферах концентрации военных ресурсов и их совместного использования. В связи с этим предполагалась систематическая оценка военного потенциала каждой из стран, определения военных сфер, в которых может развиваться сотрудничество с другими странамичленами. Особо подчеркивалась роль Европейского оборонного агентства в определении сфер военного сотрудничества и создании соответствующих экспертных групп.
По сути, Гентская инициатива заложила основу новой интеграционной концепции, получившей название «Polling and Sharing» (P&S), являющейся европейским аналогом «Smart Defence» и направленного на рациональное использование военных потенциалов стран ЕС на основе ролевой специализации.
Концепция предусматривала более эффективное использование военного потенциала при меньших затратах, концентрацию военных ресурсов стран ЕС и их совместное использование:
• Совместные закупки вооружений и военной техники, а также совместное использование научно-исследовательской базы (например, самолет транспортной авиации A400M ).
• Совместное использование через частичную или полную интеграцию структур ВС (например, инфраструктуры для проведения военных учений) и создание объединенных частей и соединений.
• Ролевая специализация (например, Германия осуществляет военноморское наблюдение в Северном море, освобождая Нидерланды от этой Разумеется, реализация P&S – длительный процесс, на пути которого существует немало препятствий от экономических и организационных до военно-технических и оперативных. В частности отмечалось, что проект потребует высокой степени доверия участников друг к другу, готовности жертвовать национальным суверенитетом в самой деликатной области – национальной безопасности. Обсуждался вопрос о том, сможет ли Европейское оборонное агентство (ЕОА), координирующее проекты P&S, эффективно выполнять эту роль или нужны новые структуры. Многие указывали и на риск дублирования «Smart Defence» НАТО.
Кроме того, военные эксперты выражали опасения относительно того, что ролевая специализация может уменьшить в долгосрочном плане стратегическую гибкость европейских стран в миротворческих операциях в форматах, выходящих за рамки ЕС и НАТО. Возникают вопросы и в связи с ролевой специализацией Mlling C. Pooling and Sharing in the EU and NATO. (http://www.swp-berlin.org/en/publications/swp-commentsen/swp-aktuelle-details/article/europas_verteidigung_pooling_sharing.html).
Германии, негативно относящейся к участию в военных операциях по типу ливийской кампании.
Вместе с тем, несмотря на все сложности и неопределенности, Гентская инициатива обозначила устойчивую тенденцию развития европейского оборонного потенциала и, в конечном счете, Европейского оборонного союза. Несмотря на то, что оба проекта и «Smart Defence», и P&S представляются как взаимодополняющие, направленные на создание европейской опоры НАТО между ними есть глубинное противоречие. Представляется, что последовательное претворение в жизнь P&S приведет к созданию автономного оборонного потенциала ЕС. Практически сразу же после Гентского саммита возник вопрос о создании постоянной структуры – Конференции по увеличению военного потенциала ЕС. Вслед за этим появились и другие предложения, которые напрямую ставили вопрос об учреждении в ЕС постоянного европейского совета по делам обороны74 или даже оборонного союза.
В частности, в документе «Будущее Европы» отмечалось: «Наша оборонная политика должна иметь более амбициозные цели, которые выходят за рамки «pooling and sharing»».75 Создание европейской опоры будет означать, что политическое решение о том, когда и где европейцы должны применять свой военный потенциал, будет приниматься в Европейском Союзе, что, в свою очередь, потребует создания структуры аналогичной штабу объединенного командования вооруженными силами НАТО в Европе (SHAPE). Иными словами, речь идет не столько о намеренном размежевании союзников, сколько об объективных центробежных процессах, как глобальных, так и внутренних, разъединяющих США и Европу в сфере обеспечения европейской безопасности.
Мировой экономический и финансовый кризис, несомненно, явился вызовом европейской интеграции. Вместе с тем, кризис как переломный момент открывает новые возможности для стимулирования качественно новых проектов в тех сферах, которые до кризиса считались самыми трудными с точки зрения углубления европейской интеграции. В связи с этим, показательно, что в условиях кризиса, наряду с императивом коренной перестройки экономического союза и союза валютного, компасом европейской интеграции остается создание политического союза, поскольку в ЕС превалирует мнение о том, что в условиях глобализации экономическая интеграция может развиваться только вместе с политической интеграцией.
Сегодняшняя дискуссия внутри Европейского Союза о будущем европейской интеграции охватывает как направления дальнейшего институционального развития ЕС, так и концептуальное обеспечение его реформирования в трех ключевых сферах – восстановление демократической легитимности, определение параметров дифференциации (гибкой геометрии) и формулирование экономических приоритетов, прежде всего, повышение конкурентоспособности всей экономики ЕС.
«Кризис в Европе лишил национальные правительства удобной возможности прятаться за спины слабых лидеров в Брюсселе… Теперь, чтобы избежать развала Европы, им придется в корне переосмыслить европейскую концепцию, Ibid.
Кризисная консолидация «Будущее Европы» в новом мировом порядке – итоги «мозгового штурма».
(http://регнум.рф/news/1572990.html#ixzz2LoHqNDlD).
одновременно учитывая и кризис эффективности, и кризис легитимности. С самого начала европейская интеграция развивалась под воздействием постоянно возникающих кризисов. Но чтобы эти кризисы становились источниками энергии, а не вызывали паралич, необходимо адекватное политическое руководство. Время консерватизма прошло, наступило время обновления». Вопреки распространенному среди неолиберальных экономистов представлению о том, что после кризиса Европейский Союз станет менее «социальным», среди европейских экономистов и политиков утверждается противоположное мнение. «Демонтаж социального государства невозможен в ЕС, потому что без надежного материального обеспечения народа не может быть ни политической свободы, ни демократии». В долгосрочной перспективе роль ЕС как самостоятельного центра силы на международной арене будет зависеть от восстановления его экономической мощи, «мягкой силы», привлекательности европейской модели в целом. Вместе с тем, ЕС выступает как один из важнейших международных центров силы в урегулировании региональных конфликтов, в обеспечении европейской и международной безопасности. В его функции входят принуждение к миру в локальных этнических и религиозных конфликтах, поддержание мира на основе военно-гражданских операций, борьба с международным терроризмом, пиратством, трансграничной преступностью, распространением ОМУ. Консолидация ресурсов, технологий и оперативного планирования ЕС на этом направлении – это и есть главная идея общей оборонной политики, получившей новый импульс в условиях кризиса.
Мировой экономический и финансовый кризис является серьезнейшим испытанием для будущего ЕС. Вместе с тем, весь опыт европейской интеграции свидетельствует о том, что кризисы являлись движущей силой развития новых интеграционных проектов, в том числе в тех сферах, которые вызывали наибольшее разногласие между странами-членами Евросоюза. Еврокризис как переломный момент открывает новые возможности для переформатирования Экономического и Валютного Союза, синхронизации экономической интеграции с политической в целях создания реального социального и политического союзов. Кризис дал мощный импульс дискуссии о дальнейшем развитии общей оборонной политики Евросоюза с учетом потенциала, ресурсов и технологий ЕС как одного из важнейших самостоятельных международных центров силы в урегулировании региональных конфликтов, обеспечении европейской безопасности и международной стабильности.
Марк Леонард, Как реорганизовать Европу. / Pro et Contra. 2012. Январь-апрель. СС. 30- 31.
Будущее государства всеобщего благосостояния: европейская перспектива.
(http://dialogs.org.ua/ru/cross/page20748.html).
Глава 2. Влияние кризиса на политику расширения ЕС: Западные Балканы.
ЕС развивается посредством расширения – подключения новых стран к осуществлению европейского интеграционного проекта, и через углубление интеграции между его участниками. Кризисы выявляют дефекты согласования этих двух взаимозависимых процессов.
Долговой кризис ЕС, хотя и спровоцированный внешними факторами, многие связывают, прежде всего, с неоправданно поспешным приемом Греции в еврозону, а в более широком плане экономические, политические аспекты кризиса – со столь же поспешным расширением в 2004 и 2007 гг. Кризисные обстоятельства внутри ЕС, в свою очередь, вынуждают Брюссель корректировать курс и темпы расширения в зависимости от текущей политической конъюнктуры.
По словам Штефана Фюле, комиссара по делам расширения и политике добрососедства, «политика расширения направлена на трансформацию стран-кандидатов (в сторону стабильной плюралистической демократии и главенства закона, рыночной экономики, современного общества, которое базируется на ценностях ЕС)», а «деятельность ЕС по присоединению стран-кандидатов: обеспечивает стабильность европейского региона, расширяет экономическое пространство ЕС, увеличивает европейский человеческий и культурный капитал», и «именно посредством расширения и партнерства и ассоциации ЕС проецирует свою силу на международном уровне». Соответственно, чем меньше сил, тем медленнее расширение.
«