[ «В.Н. Белоновский Избирательное право: общая часть Учебно-методический комплекс Москва, 2008 1 УДК 342.8 ББК 67.400.5 Б 435 Белоновский В.Н. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: общая часть: Учебно-методический комплекс. – М.: Изд. ...»
Международный консорциум «Электронный университет»
Московский государственный университет экономики,
статистики и информатики
Евразийский открытый институт
В.Н. Белоновский
Избирательное право:
общая часть
Учебно-методический комплекс
Москва, 2008
1
УДК 342.8
ББК 67.400.5
Б 435
Белоновский В.Н. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: общая часть:
Учебно-методический комплекс. – М.: Изд. центр ЕАОИ. 2008. – 266 с.
ISBN 978-5-374-00037-5 © Белоновский В.Н., 2008 © Евразийский открытый институт, 2008 2 Оглавление Сведения об авторе. Список трудов автора
Предисловие
Тема 1. Тенденции развития избирательного права
Тема 2. Понятие избирательной системы и избирательного права
Тема 3. Предмет и метод избирательного права
Тема 4. Принципы проведения выборов в Российской Федерации
Тема 5. Источники электорального права и система избирательного законодательства Российской Федерации...... Тема 6. Нормы электорального права
Тема 7. Избирательные правоотношения
Тема 8. Современные избирательные системы
Рекомендуемая литература
Избирательное право Сведения об авторе БЕЛОНОВСКИЙ Вячеслав Николаевич, к.и.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права, читает курсы: Конституционное (государственное) право Российской Федерации, Избирательное право. Общий список трудов более 160 наименований.
Список трудов автора Монографии, учебники, пособия 1. Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность / Под ред. проф. А.С. Прудникова. – М.: ЮНИТИДАНА, 2005.
2. Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России с древнейших времен. – М.: ПРИОР, 1999.
3. Избирательное право: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.Н. Белоновский и др.; под ред. К.К. Гасанова, В.Н. Белоновского. – М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 351 с.
4. Прудников А.С., Белоновский В.Н., Гасанов К.К. Избирательное право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. К.К. Гасанова, А.С. Прудникова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2007. – 415 с.
5. Белоновский В.Н. Избирательные права и их защита // Конституционные права и свободы человека и гражданина в российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. д.ю.н., проф.
О.И. Тиунова. – М.: Норма, 2005.
6. Белоновский В.Н. Конституционное право // Правоведение: Учебное пособие для вузов. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Элит, 2004.
7. Белоновский В.Н. Конституционное право // Обществознание:
Пособие для поступающих в высшие учебные заведения на гуманитарные специальности. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
8. Белоновский В.Н. Основы конституционного права // Правоведение: Учебное пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
Сведения об авторе 9. Белоновский В.Н. Конституционное право // Обществознание:
Пособие для поступающих в РГГУ. – М.: Изд. центр РГГУ, 2001.
10. Белоновский В.Н., Ефремова Н.А., Косякова Н.И. и др. Российское гуманитарное право: Учеб. пособие для вузов / Под ред.
Ю.А. Тихомирова – М.: ПРИОР, 1998. (Глава Права граждан в избирательном процессе).
11. Белоновский В.Н. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебно-методич. пособие по изучению курса, практикум по курсу, тесты по курсу, программа курса. – М.: МЭСИ, 2004.
Статьи, тезисы докладов, методические материалы 12. Белоновский В.Н. Юридическая ответственность как разновидность социальной, позитивные и ретроспективные формы реализации ответственности // Вестник Московского университета МВД России. – 2005. – № 4.
13. Белоновский В.Н. К вопросу об источниковом характере судебной практики // Вестник Московского университета МВД Россию. – 2005. – № 3.
14. Белоновский В.Н. Становление и развитие институтов юридической ответственности. На основе российской электоральной практики // Закон и право, 2005. – № – 10.
15. Белоновский В.Н. О юридической природе избирательного права // Юриспруденция. – 2005. – № 7.
16. Белоновский В.Н. Составы преступления и уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах и избирательных прав граждан // Вестник Московского университета МВД России. – 2005. – № 2.
17. Белоновский В.Н. Правовое регулирование порядка разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных округов // Юриспруденция. – 2004. – № 5.
18. Белоновский В.Н, Гражданский ценз как фактор ущемления прав избирателей Российской Федерации // Юриспруденция. – 19. Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Юридическая ответственность в избирательном праве (историко-правовой аспект) // Юриспруденция. – 2002. – № 2.
Избирательное право 20. Белоновский В.Н., Калина В.Ф. Итак, «нарезка» состоялась. К вступлению в силу ФЗ, утвердившего схему одномандатных округов для проведения выборов депутатов Гос. Думы // Российская Федерация сегодня. – 1995. – № 17.
21. Белоновский В.Н. Конституционно-правовая ответственность по избирательному праву // Развитие публичных и частноправовых институтов в современной России: Сборник ст. по материалам V Междунар. науч.-практ. конф / Под ред. А.В. Хорошилова, П.Ю. Федорова, В.Н. Белоновского. – М.: МЭСИ, 2005.
22. Белоновский В.Н. Конституционно-правовая ответственность:
К постановке вопроса // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации. – М.: Изд. центр РГГУ, 2005.
23. Белоновский В.Н. Защищают ли волеизъявление избирателей методики определения результатов выборов // Гарантии прав физических и юридических лиц в Российской Федерации / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. – М.:
РГГУ, 2004.
24. Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Естественные и позитивные начала в юридической природе избирательного права // Правовая реформа: проблемы, коллизии, тенденции развития:
Доклады и сообщения IV Международной научно-практической конференции / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Белоновского. – М.: МЭСИ, 2004.
25. Белоновский В.Н. О юридической природе избирательного права // Проблемы регионального и муниципального управления:
Материалы международной научной конференции. – М.: Изд.
центр РГГУ, 2004.
26. Белоновский В.Н. Методика «нарезки» округов 1993 года (историко-правовой аспект) // Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы) / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Белоновского. – М.: МЭСИ.
27. Белоновский В.Н. Могут ли реализовать право голоса «обиженные избиратели»? // Правовое обеспечение устойчивого развития общества. Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. – М.: РГГУ.
28. Белоновский В.Н. Ожидает ли нас презентация новой методики «нарезки» округов»? // Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Белоновского. – М.: МЭСИ, 2003.
29. Белоновский В.Н. Методика нарезки округов – возможны альтернативы? // Правовое обеспечение устойчивого развития общества: Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. – М.: РГГУ, 2003.
30. Белоновский В.Н. Проблемы безопасности проведения выборов в Чеченской Республике // Проблемы управления безопасностью сложных систем: Труды XI международной конференции. – М.: РГГУ, 2003.
31. Белоновский В.Н. Выборы районных советников: проблемы многомандатности // Проблемы регионального и муниципального управления. – М.: Изд. центр РГГУ, 2002.
32. Белоновский В.Н. Уголовная и административная ответственность в избирательном праве СССР // Правовая реформа и развитие российского законодательства: Сборник статей по материалам межвузовской научно-практической конференции. – М.:
МЭСИ, 2002.
33. Белоновский В.Н. Категория «наемный труд», как основание ответственности в избирательном праве СССР (вторая половина 20-х – первая половина 30-х годов ХХ века) // Экономика России: теория и современность: Материалы II Чаяновских чтений. – М.: РГГУ, 2002.
34. Белоновский В.Н. Лишение избирательных прав лиц административно-высланных в период проведения политики ликвидации кулачества как класса // Экономика России: теория и современность: Материалы II Чаяновских чтений. – М.: РГГУ, 2002.
35. Белоновский В.Н. Проблемы формирования представительных органов власти в г. Москве (Тезисы) // Правовая реформа и развитие российского законодательства. – М.: Изд-во МЭСИ, 36. Белоновский В.Н. К вопросу численности состава Московской городской Думы // Проблемы регионального и муниципальноИзбирательное право го управления. Доклады и сообщения IV Международной научной конференции. – М.: Изд. центр РГГУ, 2002.
37. Белоновский В.Н. Совершенствование избирательного законодательства и выборной модели формирования представительных органов власти // Парламентско-президентские выборы 1999–2000 годов и решение жизненных проблем России. – Изд-во Моск. гос. ун-та печати, 2001.
38. Белоновский В.Н. Проблемы совершенствования правового статуса участковых избирательных комиссий в системе избирательной власти России // Проблемы регионального и муниципального управления. – М.: Изд. центр РГГУ, 2001.
39. Белоновский В.Н. Правовые свободы и правовые ограничения в выборной модели России 1988–1990 гг. // Правовые свободы и правовые ограничения: Сборник статей. – М.: Изд. центр РГГУ, 2001.
40. Белоновский В.Н. Становление института юридической ответственности в избирательном праве России // Судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. – М.:
41. Белоновский В.Н. Совершенствование правового регулирования института мировых судей // Проблемы регионального и муниципального управления. – М.: Изд. центр РГГУ, 2001.
42. Белоновский В.Н. Институт юридической ответственности в советском избирательном праве // Проблемы преподавания правовых дисциплин в системе открытого образования и электронного обучения. – М.: МЭСИ, 2001.
43. Белоновский В.Н. Проблемы системной безопасности проведения выборов в представительные органы власти // Проблемы управления безопасностью сложных систем. – М.: Изд. центр 44. Белоновский В.Н. Институт отзыва депутатов в системе местного самоуправления // Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы II Международной конференции. – М.: Изд. центр РГГУ, 2000.
45. Белоновский В.Н. Проблемы совершенствования законодательства о выборах в представительные органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Проблемы регионального и муниципального управления. Материалы II Международной конференции. – М.: Изд. центр РГГУ, 2000.
46. Белоновский В.Н. Императивность как фактор дестабилизации избирательной системы // Проблемы управления безопасностью сложных систем: Материалы VIII международной конференции. – М.: Изд. центр РГГУ, 2000.
47. Белоновский В.Н. Проблемы соответствия регионального избирательного законодательства федеральному по управлению выборными процессами в субъектах федерации // Проблемы регионального и муниципального управления. – М.: Изд. центр 48. Белоновский В.Н. Защита избирательных прав граждан в чрезвычайных условиях // Проблемы управления безопасностью сложных систем. – М.: Изд. центр РГГУ, 1999.
49. Белоновский В.Н. Правовое регулирование конституционного института чрезвычайного положения в Российской Федерации // Проблемы управления безопасностью сложных систем: Материалы VII международной конференции. – М.: Изд. центр РГГУ, 50. Белоновский В.Н. Проблемы совершенствования управления современными электоральными технологиями // Управление в XX веке: итоги и перспективы. – М.: Изд. центр РГГУ, 1998.
51. Белоновский В.Н. Реформирование избирательной системы в свете насущных проблем демократизации общества // Демократия и реформы в России: выбор стратегии, пути консолидации общества. – М., 1994.
52. Белоновский В.Н. Особенности электоральной формы участия в политической деятельности // Современные социальные технологии: сущность, многообразие форм и внедрение. – Белгород, 1991.
53. Белоновский В.Н. Методические указания по изучению курса «Конституционное право Российской Федерации». – М.: МЭСИ, 54. Белоновский В.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебно-методич. пособие. – М.: МЭСИ, 2002.
55. Белоновский В.Н. Избирательное право: Методические указания к изучению курса. – М.: МЭСИ, 2004.
Избирательное право Предисловие Необходимо отметить, что в учебной литературе на протяжении всего советского периода комплексного, последовательного рассмотрения проблем электорального права не было. В учебниках по государственному праву им отводилась, как правило, одна глава, и то она называлась «Избирательная система»1 (в соответствии с Конституцией СССР 1936 года2 (гл. XI ст. 134–142) поскольку акцентировать в то время внимание на избирательном праве и правах избирателя не позволяла господствующая идеология. Правда, на уровне отдельных монографических исследований проблемы электорального права все же рассматривались3, но учебников, специально посвященных изложению курса не было. В этом плане, как исключение, можно рассматривать работы некоторых авторов4. Фундаментальные учебники и учебные пособия по курсу избирательного права стали появляться только на основе ныне действующей Конституции РФ5, с обобщением современной электоральной практики6.
Вместе с тем стоит отметить, что и среди авторов учебников и учебных пособий нет единого подхода к рассматриваемым проблемам, их позиции в значительной части обусловлены политической составляющей, не устоявшейся моделью формирования представительных органов власти, довлеющими стереотипами как прошлых понятий и штампов, так и относительностью, неоднозначностью каСоветское государственное право: Учебник / Под ред. проф. С.С. Кравчука. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Юрид. лит., 1985. – С. 302–319.
2 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик.
Принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. – № 283 (6 дек.).
3 См.: Григорян Л.А. Народовластие в СССР. – М., 1972. – 296 с; Ким А.И. Советское избирательное право: Вопросы теории избирательного законодательства и практики его применения. – М.: Юридическая литература, 1965. – 212 с; Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1917–1920 гг.). – М.: Горюриздат, 1957. – 304 с. и некоторые др.
4 Ким А.И. Советская избирательная система. – М.: Госюриздат, 1962; Мишин А.А. Избирательное право и избирательные системы буржуазных стран. – М., 1962; Страшун Б.А. Избирательное право социалистических государств. – М.: ИМО, 1963.
5 СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 6 См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – 864 с. (Высшее образование); Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – 359 с.; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. ред.
А.В. Иванченко. – М.: НОРМА, 1999. – 856 с.; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. – М.: НОРМА, 2003. – 816 с; Иванченко А.В., Кынев А.В., Любаров А.Е. Пропорциональная избирательная система России: История, современное состояние, перспективы. – М.: Аспект Пресс, 2005. – 333 с; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н. Ю.А. Веденеева. – М.: Юриспруденция, 2001. – 288 с; Князев С.Д. Российское избирательное право: Учебник. – Владивосток: Дальневост. ун-та, 2001. – 448 с. и др.
тегорий избирательного права на основе современной электоральной практики. Современные избирательные технологии способствуют как совершенствованию избирательной системы, так, к сожалению, и возрастанию уровня аномальности в реализации волеизъявления граждан, порой приводят к тому, что в условиях формальной альтернативности избиратели порой вновь оказываются в тисках реальной безальтернативности выбора.
Курс «Избирательное право» предназначен для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция». Он является важным средством освоения, как мирового, так и отечественного опыта в области публично-правовых отношений. Изучение курса дает возможность приобрести необходимые знания в области избирательных правоотношений, усвоить общие закономерности избирательно-правовой культуры. Это позволяет самостоятельно анализировать важнейшие проблемы избирательного и референдумного права, любые формы проявления избирательных технологий в практической организации выборного процесса.
Предметом изучения курса является особый слой общественных отношений, связанных с формированием представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, проведения референдумов, а также выборов Президента Российской Федерации, высших должностных лиц исполнительной власти в субъектах федерации и органах местного самоуправления. В курсе изучаются закономерности становления и развития избирательного законодательства, анализ юридической природы избирательного права, правового статуса субъектов избирательного процесса, гарантии и защита избирательных прав граждан, избирательные споры и судебная практика по ним. Значительное место уделяется правовым аспектам сочетания публичных и частных интересов в избирательном процессе.
Целью курса является глубокое освоение студентами избирательного права как подотрасли конституционного права, изучение избирательного законодательства, выработка умений вести анализ правовых явлений в различных электоральных процессах, дать студентам правовые знания необходимые им в избирательной деятельности, обеспечить методикой поиска и анализа правовых актов и научить правильному их применению в конкретных жизненных ситуациях.
Задачи курса – рассмотрение теоретических основ и исторических традиций электорального права и современных избирательных систем, анализ основных институтов избирательного права и системы избирательного законодательства, исследование институциональных, процессуальных и процедурных аспектов организации и проведения выборных процессов, рассмотрение соответствующих правовых норм и практики их применения, формирование представлений о реализации основных конституционных положений в неразрывной связи со всей совокупностью политико-правовых явлений, возникающих в Избирательное право конкретных электоральных процессах, изучение методики поиска и анализа правовых актов, регулирующих электоральные отношения, а также выработка у студентов умения активно использовать правовые средства в избирательной деятельности.
Важное место в изучении курса отводится формированию базового знания по избирательным отношениям, принципу презумпции и конституционно-государственной гарантированности избирательных прав граждан.
В процессе обучения студенты должны ознакомиться с основными теоретическими воззрениями ученых, представителей дореволюционной и современной отечественной науки, а также с теоретическим наследием выдающихся зарубежных конституционалистов и специалистов по электоральному праву, выборным процессам, и современным избирательным системам.
Основная часть курса посвящена проблемам российского избирательного права, идентификации избирательной системы России в современной электорально-правовой культуре.
Курс ориентирован на изучение правового регулирования новых электоральных отношений в условиях рыночной политики. Дается понятие избирательной деятельности, предлагается пакет правовых актов, регулирующих избирательное и референдумное право. Особое внимание уделяется организационно-правовым формам избирательной деятельности. Исследуется правовой статус физических и юридических лиц участвующих в избирательном процессе, а также правовое регулирование предвыборной агитации, финансирования проведения выборов, анализ судебной практики по избирательным спорам.
По окончании курса студенты должны приобрести систематизированные знания и навыки сравнительного анализа важнейших институтов электорального права и избирательного законодательства, уметь анализировать и обобщать модели выборных процессов, ориентироваться в современных избирательных системах, практике организации и проведения выборов по формированию представительных учреждений Российской Федерации и органов местного самоуправления, организации и проведения референдумов.
В организационном плане изучение курса включает в себя не только аудиторные формы работы – лекции, включающие анализ нормативно-правовых актов, конкретных избирательных процессов, собеседования, дискуссии, экспресс-опросы, контрольные, доклады, но и активную самостоятельную исследовательскую работу, а также знакомство с деятельностью избирательных комиссий различного уровня.
Расширенный перечень литературы к темам учебной программы рассчитан на целостное ознакомление с проблемой для реферативной и научной работы студентов в рамках учебного курса, а также для написания дипломных работ по проблемам электорального права.
Понятие избирательной системы ТЕМА 1.
избирательного права Избирательное право 1.1. Демократия и выборы в гражданском обществе и правовом государстве. Выборы как политико-правовая ценность и 1.2. Факторы, которые обусловливают теоретическую и практиКраткое ческую значимостью вопросов, касающихся определения содержание места и роли выборов в системе ценностей правового государства.
1.3. Сочетание общего и специфического в реальных моделях 1.4. Основные направления реформирования современной избирательной системы России.
1.5. Степень воплощения в избирательном праве конституционных начал, имеющих в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманизма; их конституционная генеалогия.
Целью изучения данной темы является уяснение основных тенденций развития избирательного права на современном этапе.
Изучив данную тему, студент должен:
знать основные изменения проведения выборов на современном этапе, их соответствие основным конституционным началам нашего государства;
уметь различать видовые характеристики основных тенденций реформирования избирательной системы России;
приобрести навыки анализа нормативно-правовых актов, которыми вносились изменения в современную избирательную систему России.
Акцентировать внимание на следующих понятиях: институты гражданского общества и правового государства, гарантии избирательных прав, избирательное право, избирательная система, избирательная модель, политическая система, электоральный опыт, международные стандарты, мажоритарные избирательные системы, пропорциональные избирательные системы, одномандатный избирательный округ, федеральный избирательный округ, правовые позиции Конституционного Суда, современные избирательные технологии.
Глубокие преобразования, происходящие в нашем государстве и обществе, порождают дискуссии о путях развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности России. В этой связи особое значение приобретают вопросы, связанные с политической стабильностью, развитием институтов гражданского общества и правового государства, в том числе со становлением, развитием и совершенствованием демократической избирательной системы, гарантиями избирательных прав граждан. Важность данной тематики обусловлена, с одной стороны, теоретической и практической значимостью конституционно-правового анализа вопросов, касающихся определения места и роли выборов в системе ценностей правового государства, а с другой – отсутствием в правовой науке и государственной практике единых подходов к пониманию сущности избирательного права как юридического феномена. Между тем эта проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют научных ответов и практических решений.
В современных государствах избирательные права, установленный порядок выборов представляют собой необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между многообразием политических институтов и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако многообразие и изменчивость политических систем мира, противоречивость их электорального опыта подводят нас к тому, что каждое государство создает в итоге свою избирательную модель, а значит вынуждено опираться на свои традиции и менталитет народа. Таким образом, процесс установления и реализации определенного порядка выборов в каждой стране включает наряду с общими демократическими принципами международных стандартов и свои национальные, уникальные черты, основанные на опыте формирования представительных органов власти и выбора высших должностных лиц.
В этой связи принципиально важным представляется не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов избирательного права, но также оценка реальных перспектив необратимости перехода нашей страны к мировым демократическим ценностям. Следовательно, особое значение для теории и практики государственного строительства имеет анализ рассмотрения электорального опыта страны, который способен непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в жизнь концептуальных Избирательное право основ избирательных прав граждан, заложенных в Конституции Российской Федерации.
Рассмотрение данных проблем приобретает сегодня особую актуальность и в связи с теми процессами, которые происходят в нашей стране. Реформирование избирательной системы предполагает новые концептуальные подходы к анализу как модели формирования представительных органов власти, так и самой системы избирательного права и избирательного законодательства, что характеризует природу государственной власти. Поэтому требуют осмысления положения нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 (далее закон «О выборах депутатов Государственной Думы»).
Данный закон характеризуется:
• связанные с отказом от формирования представительных органов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переходом к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов;
• изменениями в составлении федеральных избирательных списков, их структуре;
• внесением корректив в финансирование мероприятий по подготовке и проведению выборов;
• увеличением избирательного порога до 7%, переходом к новой методике распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов и другими нововведениями законодателя.
Ранее были введены новые принципы формирования губернаторского корпуса2.
Дальнейшие изменения избирательной системы, такие как:
исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса;
1 Вступил в силу 7 декабря 2006 года (п.1 ст. 94 указанного закона). // СЗ РФ. 2005.
№ 21. Ст. 1919; 2006. № 29. Ст. 3124, Ст. 3125; № 31 (1 ч.). Ст. 3427.
2 Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.
2004. № 50. Ст. 4950.
ужесточение требований к проценту недостоверных или недействительных подписей избирателей;
уточнение круга организаций, признаваемых общероссийскими и региональными организациями телерадиовещания;
законодательное закрепление возможности проведения электронного голосования;
установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
изменение подходов к правовому регулированию избирательного залога, изменение статуса депутата Государственной Думы, исключение из Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 норм, регламентирующих деятельность депутатов Госдумы, избранных по одномандатным округам, и их помощников;
дополнение перечня оснований прекращения депутатских полномочий;
фактически введение императивного (фракционного) мандата2.
Эти новеллы позволяют сделать вывод о значительном и глубоком реформировании как избирательной системы, так и избирательного права в целом.
В 2006 году были внесены еще несколько важных изменений в избирательное законодательство. Во-первых, законом от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ3 был усилены императивные начала депутатского (фракционного) мандата для депутатов Госдумы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, поскольку они связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. В соотСЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039, № 34. Ст. 4029;1999. № 28. Ст. 3466; 2004.
№ 17. Ст. 1588; № 25. Ст. 2484; № 35. Ст. 3607; № 51. Ст. 5128; СЗ РФ. 2005. № 30. (ч. 1).
Ст. 3104; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427.
2 Эти и другие новеллы нашли закрепление в Федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30. (ч. 1).
Ст. 3104.
3 Федеральный закон от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3124.
Избирательное право ветствии с п. 2 ст. 2, политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и в органах местного самоуправления граждан Российской Федерации, являющихся членами иных политических партий. Это положение распространяется и на кандидатов в Президенты Российской Федерации (ст. 4).
В то же время, депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может быть членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит.
Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. 1).
Фактически такие же правила устанавливаются и для депутатов Госдумы (ст. 6), хотя деятельность ее фракций определяется и законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, и законом о политических партиях2. Более того, в соответствии с п. 3 ст. 10 данного закона, депутаты всех уровней могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, что категорически запрещается для иных государственных и муниципальных служащих.
Во-вторых, законом от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ была отменена форма голосования против всех кандидатов (против всех спиСЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039, № 34. Ст. 4029;1999. № 28. Ст. 3466; 2004.
№ 17. Ст. 1588; № 25. Ст. 2484; № 35. Ст.3607; № 51. Ст. 5128; СЗ РФ. 2005. № 30. (ч. 1).
Ст. 3104; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427.
2 Федеральный закон Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029; 2003, № 26, ст. 2574; № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст. 5272; 2005, № 1, ст. 9; № 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3124.
сков кандидатов)1. В-третьих, законом от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ закреплен отказ в регистрации кандидата в депутаты и лишение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства2.
Наконец, законом от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»3 введены нормы, по которым:
1. Введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, например, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания Федеральный закон от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» // СЗ РФ. 2006. № 29.
Ст. 3125.
2 Ст. 6, 7, 8 и др. Федерального закона от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3427. Правда, абз. 3 ст. 6 данного закона все же предполагает частичное пассивное избирательное право для таких граждан на выборах в органы местного самоуправлении, при условии, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
3 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.
Избирательное право срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
2. Внесены коррективы в условия выдвижения кандидатов, в том числе и в части оплаты подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, только после чего могут собираться подписи, а также уточнены места в которых нельзя их собирать, в том числе и в местах выдачи стипендий.
3. Введены основания для отказа в регистрации в случае ненадлежащего оформления документов.
4. Произошло расширение перечня предоставляемых сведений о кандидатах и возросли требования к их достоверности. В случае обнаружения неточности в представляемых биографических данных или их недостоверности кандидату или отказывают в регистрации, или снимают его уже с состоявшейся регистрации.
5. Возросли требования к программам кандидатов, выступлениям, в которые не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм.
6. Запрещена агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.
Обращают на себя внимание введенные запреты на:
• распространение призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов и списков кандидатов, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
• распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
• распространение информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Произошло дезавуирование нормы об отмене фиксированного порога явки избирателей.
В последние дни декабря 2006 года были введены дополнительные ограничения внесения пожертвований в фонды политических партий и их региональных объединений со стороны некоммерческих организаций1.
1. Федеральный закон от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» // СЗ РФ. 2006.
2. Федеральный закон от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей» // СЗ РФ. 2006.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 5 декабря года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодаФедеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений по осуществлению некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям и их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» // Российская газета. 2007. 10 января.
Избирательное право тельные акты Российской Федерации в части установления ограничений по осуществлению некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям и их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума» // Российская газета. 2007. № 1 (10 янв.)\.
Безусловно, такие фундаментальные изменения не могут не затронуть реализации избирательных прав граждан России в рамках введенной, но еще недостаточно отработанной и адаптированной к современным условиям России избирательной системы.
Рассмотрение проблем избирательного права позволяет уточнить немаловажные факты:
• насколько в нем воплощены конституционные начала, имеющие в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманности;
• в какой степени оно соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, имеет конституционную генеалогию;
• насколько в них проявляются характер и специфика важнейших конституционных институтов, тем более что отношения, регулируемые нормами избирательного права, относятся к проблематике конституционного (государственного) права.
При изучении темы № 1 необходимо:
Работать с законодательными актами [6, 35–36, 41– 47].
Читать учебную и научную литературу [29, 40, 58, 59, 127].
Ответить на вопросы теста 1. Если норма избирательного законодательств Российской Федерации противоречит норме международного избирательного стандарта, то действует норма:
а) международного избирательного стандарта;
Здесь и далее в тесте может быть один или несколько правильных ответов.
б) избирательного законодательств Российской Федерации;
в) ч. 6 ст. 76 Конституции РФ;
г) ч. 4 ст. 15 Конституции РФ;
д) ч. 6 ст. 125 Конституции РФ.
2. Отмена формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) произошла в:
а) 2001 году;
б) 2002 году;
в) 2003 году;
г) 2004 году;
д) 2005 году;
е) 2006 году.
3. Целями свободных выборов в Российской Федерации являются:
а) контроль деятельности Центральной избирательной комиссии;
б) проверка эффективности работы СМИ;
в) формирование парламента Российской Федерации;
г) проверка зрелости действующих политических сил;
д) замещение поста главы государства;
е) выборы главы Правительства;
ж) придание легитимности действующей власти;
з) выборы Председателя Госдумы;
и) оценка популярности политических лидеров;
к) выборы губернатора субъекта федерации.
4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принимался в:
а) 1993 г.;
б) 1998 г.;
в) 2000 г.;
г) 2002 г.;
д) 2004 г.;
е) 2006 г.
5. Снятие с регистрации кандидата в депутаты относится к мерам:
а) уголовной ответственности;
б) административной ответственности;
Избирательное право в) гражданско-правовой ответственности;
г) конституционной ответственности;
д) дисциплинарной ответственности;
е) международно-правовой ответственности.
Контрольные вопросы 1. Выборы составляют сущностную черту только демократического общества?
2. Могут ли в гражданском обществе и правовом государстве не проводиться выборы?
3. Являются ли выборы политико-правовой ценностью общества?
4. Какие изменения в избирательную систему России были внесены в 2005 году?
5. Какие изменения в избирательную систему России были внесены в 2006 году?
6. По какому закону будут проводиться выборы депутатов Государственной Думы РФ в 2007 году?
7. Назовите некоторые характерные черты и особенности федеральных выборов, выборов в субъектах Российской Федерации, выборов в органы местного самоуправления.
8. Какие новые основания для отказа в регистрации кандидатов в депутаты появились в 2006 году?
План семинарского занятия 1. Место и роль выборов в системе ценностей правового государства.
2. Соотношение норм международных избирательных стандартов с избирательными нормами отечественного законодательства.
3. Изменения, которые вносились в избирательное законодательство в 2005 году.
4. Изменения, которые вносились в избирательное законодательство в 2006 году.
ТЕМА 2.
Понятие избирательной системы Избирательное право 2.1. Понятие и особенности категорий избирательного права.
2.2. Понятие «избирательное право».
2.3. Понятие «избирательная система».
2.4. Особенности дискуссии по вопросам соотношения понятий Краткое «избирательное право» и «избирательная система».
содержание 2.5. Особенности конституционного закрепления принципов Целью изучения данной темы является усвоение основных категорий избирательного права.
Изучив данную тему, студент должен:
знать различие в понятиях «избирательное право» и «избирательная система»;
уметь идентифицировать институты избирательного права и избирательной системы;
приобрести навыки анализа основных характеристик избирательного права и избирательной системы.
Акцентировать внимание на следующих понятиях: категории избирательного права, избирательное право, избирательная система, конституционное закрепление принципов избирательного права и основ избирательной системы.
Раскрытие предмета избирательного права, как и всякой другой науки, возможно только через категориальный (понятийный) аппарат.
Категории – это наиболее общие фундаментальные для данной науки понятия, отражающие существенные стороны, свойства, связь и отношения рассматриваемого явления. Категории – это понятия, которые позволяют рассматривать сущность, содержание и формы избирательного права в их современном и историческом развитии. Здесь необходимо отметить, что при изучении избирательного права мы используем в качестве категорий и понятия, присущие данной науке, например, «избирательные системы», «электоральные правоотношения», «определение результатов голосования», «избирательные коПонятие избирательной системы миссии» и другие. Но при рассмотрении электорально-правового явления в его взаимосвязи с другими правовыми явлениями мы не можем обойтись без понятий и категорий других юридических наук, например «форма правления», «политический режим», «юридическая ответственность», «юридическое лицо», «правоспособность», а также категории не юридических наук, например «партия», «политическая система», «общественные отношения», «митинг», «съезд», «государственный орган», «местное самоуправление» и другие. Мы используем данные понятия постольку, поскольку они способствуют раскрытию предмета избирательное право. За пределами данной предметной сферы эти категории теряют электорально-правовой аспект, поскольку способствуют раскрытию уже другой предметной содержательности. Кстати, другие науки также используют категории электорального права, но в рамках своего предмета.
Для дальнейшего анализа темы необходимо уточнить такие ключевые категории, как «избирательная система» и само понятие «избирательное право».
Под избирательной системой в Российской Федерации большинство исследователей понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов муниципальных образований и местного самоуправления, проводимых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Так, по мнению известного исследователя С.А. Авакьяна, избирательная система – это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Избирательная система охватывает совокупность как юридических правил (избирательное право), так и фактических сложившихся обычаев, на основе и с учетом которых проводятся выборы. Этим понятием, отмечает автор, обозначают также те или иные применяемые в различных странах модели организации и проведения выборов – например, мажоритарная и пропорциональная избирательные системы и др. 1 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. – В 2 т. – Т. 2. – М.:
Юрист, 2005. – С. 163. См. также: Большая российская юридическая энциклопедия.
ИПС ВК «КОДЕКС». 1(1) 1998 г.
Избирательное право В своих исследованиях известный конституционалист А.А. Мишин отмечал большое значение избирательной системы для функционирования политической системы. По его мнению, понятие избирательной системы представляет собой «совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Введение той либо иной избирательной системы в определенной мере является результатом соотношения политических сил в обществе»1.
М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы»2.
Некоторые исследователи предлагают дифференцировать понятие избирательной системы и по другим критериям, например, рассматривать его в более общем и узком контексте как совокупность конституционных принципов организации и проведения выборов и установления отношений между избираемыми (избранными) и избирателями3.
Различные точки зрения авторов представлены в современных исследованиях, посвященных данной проблеме4. В 1960-х гг. авторы 1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.:
Юрид. Дом «Юстицинформ», 200 1. – С. 158.
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: НОРМА, 2 005. – С. 1 58.
3 Кунцевич Н. К. Конституционное право Республики Беларусь: Практич. пособие. – Мн.: MHO. – 2001. – С. 76.
4 Авакьян С.А. Реформа советской избирательной системы – важнейший шаг в демократизации жизни общества // Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 1990; Белов С.А. Российская избирательная система // Правоведение. 1998. №3; Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право // Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. № 3(29); Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. – М.: Изд-во «Весь Мир», 1997; Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации. – М.: Норма, 2004; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2004; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для (например, М.А. Крутоголовов, Б.В. Щетинин, Н.Я. Куприц, М.А. Круглов) считали тождественными понятия «избирательная система» и «избирательное право» или понимали под избирательной системой принципы избирательного права. Это мнение отражало официальную позицию советского государства. Нельзя согласиться и с более поздней точкой зрения А.В. Зиновьева, Н.Ф. Сударикова, В.В. Лысцова, что избирательная система включает в себя избирательное право, или с утверждением А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарова, что избирательная система (в узком смысле) есть совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов1.
Большинство современных исследователей: И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Е.И. Козлова, Н.К. Кунцевич, О.Е. Кутафин, – при определении понятия «избирательная система» исходят или из существующего порядка выборов, или из совокупности юридических правил. Большая группа исследователей (И.А. Алебастрова, А.А. Мишин, И.А. Азовкин, М.В. Баглай, В.М. Сафонов, А.Е. Постников, Е.И. Колюшин, С.М. Кременецкий, В.Е. Чиркин, В.В. Маклаков) в определении понятия «избирательная система» исходят из критериев либо правил, принципов, способов, с помощью которых определяются результаты голосования, или порядка предоставления избирательных прав (М.В. Баглай, А.Е. Постников), или отношения между избираемыми и избирателями (Н.К. Кунцевич, Е.Е. Блажчук, Н.П. Пекишев), или модели организации и проведения выборов (С.А. Авакьян).
В.А. Туманов, М.В. Баглай понятия «избирательная система» и «избирательный процесс» рассматривают как тождественные, А.В. Иванченко, М.В. Баглай, А.П. Сунцов говорят о широком и узком смысле понятия «избирательная система», А.В. Зиновьев, И.С. Повузов / Отв. ред. д.ю.н. А.В. Иванченко. – М.: Издательство НОРМА, 1999; Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2003; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право. Учебное пособие / Под ред. д.ю.н. Ю.А. Веденеева. – М.: Юриспруденция, 2001; Ким А.И. Советская избирательная система. – М.: Госюриздат, 1962; Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем / Под ред. А.С. Шугаева. – М.: Изд-во иностр. лит., 1958; Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. – СПб.:
Юридический центр Пресс, 2003.
1 См. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любаров А.Е. Пропорциональная избирательная система России: История, современное состояние, перспективы. – М.: Аспект-Пресс, 2005. – С. 10.
Избирательное право ляшева предлагают отказаться от понятия «избирательная система»
в узком смысле, предпочитая говорить о способах определения результатов голосования1, что встречает возражение у А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарова2 и некоторых других исследователей.
А.И. Ким, А.Х. Руппель, Е.И. Колюшин, Л.Д. Воеводин, А.В. Иванченко, Н.Я. Куприц, А.С. Матвеенков, И.П. Ильинский, Б.А. Страшун, А.П.Сунцов и др.3 при анализе избирательной системы акцентировали внимание на общественных отношениях, причем на урегулированных и не урегулированных нормами избирательного права Обзор некоторых этих и других позиций дан в работе А.В. Зиновьева и И.С. Поляшевой, специально посвященной проблемам избирательной системы России4, разбор самих систем наиболее профессионально изложен в работе Э. Лейкмана и Д. Ламберта5.
И все же представляется, что при определении понятия «избирательная система» мы должны исходить из универсального принципа системности так же, как при употреблении понятий «политическая система», «экономическая система», «правовая система»
и др. В этом плане в рамках избирательной системы мы должны выделить ее структурные элементы: избирательную организацию (государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации и общественные объединения) и избирательные отношения. При этом избирательная организация как совокупность определенных структурных элементов системы является более стабильной и устойчивой частью избирательной системы, на основе которой организуется выборный процесс. Избирательная организация дает функциональную характеристику избирательной системы, тогда как избирательные отношения – взаимосвязи между структурными элементами избирательной организации, субординированные и целенаправленные. Они являются более подвижной частью избирательной системы и дают содержательную характеристику самой избирательной системы.
Безусловно, при таком подходе мы вправе выделить в избирательЗиновьев А.В., Поляшова И.С. Указ. соч. – С. 20–40.
Иванченко А.В., Кынев А.В., Любаров А.Е. Указ. соч. – С. 10.
3 Работы данных авторов см. в списке рекомендуемой литературы.
4 Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Там же.
5 Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем / Под ред. А.С. Шугаева. – М.: Изд-во иностр. лит., 1958.
ной системе и нормы правовых актов, и правовые обычаи, и определенные уровни электоральной культуры.
Что касается понятия «избирательное право», то, как отмечают многие исследователи, оно представляет собой по существу совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с право граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также регулирующие отношения, связанные с порядком осуществления этого права. Например, А.Е. Постников определяет избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права1.
Правда и здесь имеются определенные разночтения, но в целом позиции авторов сводятся к тому, что избирательное право позволяет реализовать международные нормы на право граждан принимать участие в управлении своей страной через свободные справедливые выборы. А.Е. Постников в связи с этим отмечает, что «избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления»2.
В определении места избирательного права в системе права есть разногласия. О.Е. Кутафин, Т.А. Васильева, А.Г. Орлов, М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин, А.В. Иванченко считают избирательное право правовым институтом, частью конституционного права;
В.П. Горбунов – специальной отраслью права; Н.Т. Рябов, А.Е. Постников, А.В. Белоновский, С.Д. Князев, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго – подотраслью конституционного права; С.Д. Князев – государственного3, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго – конституционного (государственного) права4. Некоторые исследователи (например В.И. Лысенко, Н.В. Хатченкова) уже ставят вопрос о самостоятельной отрасли права.
В этом плане некоторые исследователи, например Г.В. Атаманчук, отмечают, что избирательное право как отрасль еще только формиПостников А.Е. Избирательное право России. – М., 1996. – С. 13.
Постников А.Е. Избирательное право России. – М., 1996. – С. 13.
3 Князев С.Д. Российское избирательное право: Учебник. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. – С. 41.
4 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н.
Ю.А. Веденеева. – М.: Юриспруденция, 2001. – С. 9.
Избирательное право руется, хотя и имеет достаточно долгую историю1, а С.Д. Князев добавляет, «что обретение статуса самостоятельной отрасли для избирательного права все-таки дело будущего, хотя и не такого отдаленного»2.
Несколько неоднозначную позицию по этому вопросу занимает Ю.А. Веденеев. В более ранних работах он акцентировал внимание на том, что избирательное право является базовой юридической структурой3 и что оно оформляется в самостоятельную отрасль права4, в 2003 году он высказал уже точку зрения, что избирательное право – это отдельная отрасль публичного права, самостоятельная комплексная отрасль российского права5, специфическая отрасль, находящаяся в прямом и субсидиарном взаимодействии с другими отраслями права6. Однако в более поздней работе он отмечает, что российское избирательное право предстает в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права7.
Необходимо отметить, что большинством исследователей принято рассматривать избирательное право в объективном и субъективном смысле (П.А. Астафичев, Е.И. Колюшин, М.В. Баглай, В.А. Туманов, В.П. Заботин). Некоторые исследователи выделяют общую и особенную часть в избирательном праве (А.Н. Кокотов, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, А.В. Иванченко)8, обращают внимание на юриАтаманчук Г.В. О профессиональной подготовке организаторов выборов // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 1998. – № 10. – С. 60.
2 Князев С.Д. Там же. – С. 42.
3 Представительная демократия и электорально-правовая культура / Общ. ред. и введение Ю.А. Веденеева, В.В. Смирнова. – М., 1997. – С. 21.
4 Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизмы реформирования // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 1997. – № 2. – С. 78. Правда, справедливости ради стоит отметить, что подобную точку зрения высказывал еще в 1995 году Н.Т. Рябов: Перенос срока выборов будет нарушением Конституции. К вопросу об избирательной реформе в Российской Федерации // Бюллетень ЦИК РФ. – 1995. № 1 (27). – С. 9.
5 Веденеев Ю.А., Навальный С.В. Избирательное право: роль и место в системе права России // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 2003. – № 2 (140). – С. 63, 64–69.
6 Там же. – С. 69.
7 Веденеев Ю.А., Раудин В.И. Источники избирательного права Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 2003. – № 6 (144). – С. 172.
8 См.: Кокотов А.Н. Констиуционное право в Российском праве: Понятие, назначение и структура. // Правоведение. – 1998. – № 1. – С. 21–22; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б.
дическую природу избирательного права, подчеркивая ее двойственный характер: естественно-правовой и позитивный1.
Как известно, в ныне действующей Конституции РФ отсутствует глава об избирательной системе. Это вызывает неоднозначную оценку со стороны различных авторов. Так, например, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян отмечают, что отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовало определению четких ориентиров избирательной реформы; воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства2. Разделяя в целом позицию исследователей, все-таки необходимо отметить и определенную преемственность в электоральной культуре России3, и наличие в Конституции РФ важнейших принципов, которые позволили формировать основные параметры ныне существующей выборной модели и избирательного законодательства в целом. Не следует упускать из виду и тот факт, что избирательное законодательство мы выстраиваем не просто с учетом принципов международного права, но исходя из них, и в этом значительное отличие от прежних этапов развития электорального процесса. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ4, общепризнанные принципы и нормы международного права Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». – Ростов-на-Дону: Издательство «Феникс», 2004. – С. 101–102; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв.
ред. д.ю.н. А.В. Иванченко. – М.: НОРМА, 1999. – С. 45.
1 См.: Белоновский В.Н. О юридической природе избирательного права // Юриспруденция, 2005. № 7.
2 См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». – Ростов-на-Дону: Издательство «Феникс», 2004. – С. 110.
3 См. работы: Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX – начала ХХ вв. / Авт.-сост. Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.В. Луговой; Под общ. ред. А.А. Вешнякова. – М.: Издательство НОРМА, 2001; Очерки по истории выборов и избирательного права. Учебное пособие / Под ред. Ю.А. Веденеева, Н.А. Богодаровой. – Калуга, 2002. – 692 с; Белоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А.С. Прудникова. – М.:
ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. – 512 с.
4 СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1.
Избирательное право являются составной частью правовой системы Российской Федерации, что, естественно, относится и к избирательному праву.
При изучении темы № 2 необходимо:
Работать с законодательными актами [1, 2, 3, 32].
Читать учебную и научную литературу [11, 58, 59, 92, 97].
Читать дополнительная литературу [40, 62, 63]; Избирательные системы стран мира. – М., 1991.
Ответить на вопросы теста 1. Категории избирательного права – это:
а) основные, исходные положения;
б) функции науки;
в) форма права;
г) общие фундаментальные для данной науки понятия;
д) способы изложения.
2. Общее понятие, которое использовалось для характеристики выборного процесса в Конституции РСФСР 1918 года:
а) избирательное право;
б) избирательная система;
в) выборы;
г) активное и пассивное избирательное право;
д) всеобщее избирательное право.
3. Глава «Избирательная система» впервые появилась:
а) Конституции РСФСР 1918 года;
б) Конституции СССР 1924 года;
в) Конституции СССР 1936 года;
г) Конституции СССР 1977 года;
д) Конституции Российской Федерации 1993 года.
4. Избирательное право является:
а) отраслью права;
б) подотраслью права;
в) правовым институтом;
г) субинститутом;
д) подинститутом.
5. Понятия «избирательное право» и «избирательная система»:
а) тождественные;
б) однопорядковые;
в) различные;
г) совпадающие в отдельных элементах.
Контрольные вопросы 1. Дайте характеристику понятия «категория избирательного права?
2. Назовите ряд категорий избирательного права?
3. Укажите различия между понятиями «избирательное право» и «избирательное право».
4. Назовите ряд известных исследователей, которые отождествляют понятия «избирательное право» и «избирательная система»?
5. Назовите ряд известных исследователей, которые считают различными понятия «избирательное право» и «избирательная система?
6. В чем состоит различие между объективным и субъективным избирательным правом?
7. Дайте определение понятия «избирательная система» и назовите ее структурные элементы?
8. Допустимо ли употреблять понятие «избирательная система» в широком и узком смыслах?
9. Совпадают ли понятия «избирательного право» и «избирательное законодательство»?
Избирательное право 10. Существует ли преемственность между принципами избирательного права, закрепленными в советских конституциях и в действующей Конституции Российской Федерации?
План семинарского занятия 1. Понятие «избирательное право».
2. Понятие «избирательная система».
3. Избирательное право как подотрасль конституционного права.
4. Особенности конституционного закрепления принципов избирательного права Предмет и метод и избирательного права ТЕМА 3.
Избирательное право 3.1. Предмет избирательного права как науки, подотрасли конституционного права и учебной дисциплины. Тенденции развития избирательного права на современном этапе. Государственное регулирование политики в целях обеспечеКраткое ния интересов государства и общества нормами избирасодержание тельного права. Проблемы преемственности и новации в реконструкции избирательной системы России.
3.2. Соотношение понятий «избирательное право» – «избирательное право»; «избирательная система» – «избирательный 3.3. Объект и предмет избирательного права. Структурные элементы предмета избирательного права. Узкое и широкое 3.4. Структура науки, подотрасли и учебной дисциплины «Избирательное право».
3.5. Принципы и методы избирательно-правового регулирования. Общие, специальные и частные методы познания в избирательном праве.
Целью изучения данной темы является рассмотрение основных характеристик курса избирательное право как юридической дисциплины, подотрасли конституционного права, ее принципов, методов, их соотношение, структуры науки и учебного предмета, соотношение юридических, политических, социальных и исторических начал в избирательном праве.
Изучив данную тему, студент должен:
знать: основные параметры курса, место и роль избирательного права в системе юридических наук как подотрасли конституционного права о предмете, общих, специальных и частных методах познания в избирательном праве;
уметь: определять природу основных избирательно-правовых явлений; соотносить их и правильно применять; правильно определять виды общественных отношений, которые входят в предмет избирательного права;
приобрести навыки: анализа электрально-правовых явлений, методов исследования, основных параметров предмета избирательПредмет и метод и избирательного права ного права; давать характеристики его особенностей; ориентации в важнейших школах, направлениях и авторских позициях исследователей проблем предмета избирательного права.
Акцентировать внимание на следующих понятиях: избирательное право – избирательное право; избирательная система – избирательный процесс, подотрасль права, правовой институт, методология, методика и метод правового регулирования, референдумное право, императивный мандат, институт отзыва депутатов.
По мнению ряда авторов: С.Д. Князева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, – объект правового регулирования является специфическим, выступает обособленным комплексом общественных отношений, нуждающимся в системном правовом обеспечении. Объект представляется более широким фактическим явлением, нежели предмет, являющийся частью объекта и охватывающий собой то, что должно подвергаться регуляции нормами права1. С данной позицией стоит согласиться, поскольку понятие объекта включает и общие, и родовые, и видовые, и непосредственные отношения, на которые воздействуют нормы избирательного права. В то же время предмет правового регулирования охватывает определенную часть общественных отношений, на которые оказывают регулятивное воздействие нормы избирательного законодательства.
Давая определение предмета правового регулирования, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что он представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях – иностранцев) избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов в межвыборный период2.
Князев С.Д. Указ. соч. – С. 7, 11; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. соч. – С. 83.
См. также Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. – Саратов, 1989. – С. 125.
2 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. соч. – С. 93.
Избирательное право Необходимо отметить, что такое определение предмета избирательного права было дано еще раннее С.Д. Князевым1. Как видим, такое понимание предмета избирательного права является комплексным, включает материальные и процессуальные нормы. Однако из этого определения выпадает указание на выбор высших должностных лиц (Президента РФ, мэров городов, глав муниципальных образований, до недавнего времени и глав администраций субъектов Российской Федерации). В этом плане пробел восполняется В.В. Пылиным, который называет составным элементом понятия избирательного права право быть избранным на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления2. Правда, с автором нельзя согласится, что нормами, избирательного права регулируются отношения, связанные с правами граждан быть избранными на выборные должности мировых судей3. Эти выборы регулируются правовыми нормами не входящими в предмет избирательного права и составляющими предмет судейского права.
Необходимо уточнить соотношение понятий «избирательное право» и «электоральное право». Нельзя упрощать анализ данного соотношения, поскольку это не только ведет к определенным правовым последствиям в определении предмета, но и обусловливает взаимосвязи с другими институтами политической системы, а также является основой типологии и классификации современных избирательных систем.
Понятие «избирательное право» не является простым переводом с английского «electoral law», поскольку предметом «electoral law» является весь спектр выборных отношений, которые могут иметь место в обществе, начиная от выборов в коммунальные и корпоративные союзы и заканчивая выборами в государственные представительные органы, а также выборами высших должностных лиц различного уровня в органы представительной, исполнительной и судебной власти, независимо от форм, принципов, методов, способов и систем, по которым проводятся такие выборы. Именно на основе такого широкого спектра выборных отношений принято классифицировать современные избирательные системы. Кроме этого, понятие «electoral law» зиждится Князев С.Д. Указ. соч. – С. 27.
Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учебнопрактич. пособие. – СПб.: Юридический Центр-Пресс, 2003. – С. 13.
3 Там же.
на более высоком уровне культуры электоральных предпочтений, на основе вековых традиций мировой избирательной культуры. Что касается понятия «избирательное право», то здесь мы наблюдаем менее выраженную электоральную мотивацию различных групп избирателей, менее структурированных по электоральным предпочтениям, с явным выраженным аполитизмом больших масс избирателей, преобладанием случайной факторности выбора и аномальности голосования.
Предметом избирательного права является совокупность норм, регулирующих значительно более узкий спектр общественных отношений, связанных только с формированием некоторых представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В этом плане не представляется возможным согласиться с С.Д.
Князевым, который отмечает, что избирательное право является универсальным регулятором, распространяется на проведение выборов любого вида и уровня и имеет предметом своего специфически юридического воздействия весь спектр избирательных отношений, опосредующих любые избирательные кампании в той мере, в какой это объективно необходимо в интересах обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам, придания легитимного характера механизму их формирования и функционирования1. В такой широкой трактовке данное заявление не только упрощает проблему, но и порождает ошибочные представления о реализации потенциала избирательного права.
Мы уже не говорим о том, что различные выборные процедуры в коммерческих структурах, в государственных учреждениях, например, выборы ученого совета в университетах и т.д., регулируются не нормами избирательного права, а нормами корпоративными, закрепленными в уставах предприятий и других юридических лиц или в отдельных положениях о выборах, которые не входят в предмет избирательного права. Но не регулируется нормами избирательного права и значительный спектр отношений, связанных с политическими выборами и голосованием: процессы голосования в Госдуме по кандидатуре Председателя правительства, председателя Госдумы, председателя Счетной Палаты, Центробанка; голосование по кандидатурам судей высших судебных органов, Генерального прокурора в Совете ФедераКнязев С.Д. Указ. соч. – С. 12.
Избирательное право ции. Они регулируются нормами, закрепленными в регламентах этих учреждений, как и голосование по кандидатурам членов Центральной избирательной комиссии, что остается за предметом избирательного права. Только частично регулируются нормами избирательного права выборы Председателя Центризбиркома.
В связи с этим стоит обратить внимание на категорию «выборное право». Она еще недостаточно разработана в нашей литературе и по ней имеются различные суждения. В соотношении категорий «избирательное право» – «выборное право», часть исследователей отдают предпочтение последней, утверждая, что оно по своему содержанию шире, чем традиционно понимаемое избирательное право. Так, например, А.А. Югов отмечает, что выборное право имеет предметом своего регулирования не только избрание коллегиальных представительных и монопредставительных (в составе одного лица) выборных органов государственной власти и местного самоуправления, но и формирование избирательных комиссий, выборы постоянно действующих органов общественной самодеятельности, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения демократического голосования избирателей1.
Данное положение встречает возражение С.Д. Князева, который отмечает, что избирательное право распространяет свое влияние на отношения, складывающиеся за рамками выборов, и на этом основании, по мнению исследователя, правильнее было бы говорить о том, что выборное право составляет лишь часть (хотя и основную) современного российского избирательного права2.
Представляется, что здесь оба исследователя правы по-своему.
Во-первых, категории «выборное право» и «избирательное право» – действительно не совпадающие понятия, хотя и не противостоящие.
Во-вторых, если такая категория, как выборное право, приживется в нашей литературе и законодательстве, то она действительно будет охватывать более широкий спектр отношений, связанных с выборами, о чем пишет А.А. Югов. Но прав и С.Д. Князев, указывая, что нормами избирательного права регулируются отношения, которые складываются и за рамками выборов, и в этом плане категория «избирательное право» более широкая.
Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. – Екатеринбург, 1999. – С. 92–93.
2 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 19.
Здесь стоит отметить и следующее: категория «выборное право» не является легитимной и дефинитивно не закреплена в законодательстве в отличие от категории «избирательное право», она существует только в исследовательской литературе. Но, безусловно, потенциально эта категория может регулятивно воздействовать на более широкий спектр выборных отношений, в отличие от категории избирательного права, которая всегда будет ограничена действиями по защите избирательных прав и регулятивным воздействием на отношения, связанные с выборами, а также с формированием представительных органов (должностных лиц) государственной власти и местного самоуправления.
В этом плане потенциал института выборного права гораздо шире, поскольку он связан с формированием любых структур, выражающих потенциал народного представительства, а в перспективе может распространить свое действие на формирование различных органов в корпоративных структурах и приблизится к спектру отношений регулируемых электоральным правом в смысле его функционирования в рамках мировой избирательной культуры. Но для этого придется создавать «свое» выборное законодательство, что вряд ли реально в российских условиях. К тому же создание такого выборного законодательства на основе предмета и метода правового регулирования приведет к значительному дублированию норм избирательного законодательства и к предметной путанице понятий «выборное право» – «избирательное право» – «избирательное право».
Поэтому предмет избирательного права нужно рассматривать и в узком смысле, как это принято у многих исследователей сейчас (по факту), и в более широком смысле, включая в него отношения, связанные с проведением референдума, институтом отзыва депутатов и должностных лиц, а также включением новых электоральных отношений.
Следует отметить, что в предмете избирательного права значительно заужен спектр отношений, связанных с выборами представительных органов власти и высших должностных лиц различных уровней государственного управления и самоуправления. Причем на сегодняшний день является приоритетней эта тенденция дальнейшего сужения данного спектра выборных отношений.
Избирательное право Так, в 1993 году на федеральном уровне нормами избирательного права регулировались выборы:
1. депутатов Государственной Думы;
2. депутатов Совета Федерации1;
3. Президента Российской Федерации;
на уровне субъектов Федерации:
1. выборы членов законодательных собраний;
2. выборы Глав администраций субъектов Российской Федерации;
на уровне местного самоуправления:
1. членов (депутатов, советников) представительных органов местного самоуправления;
2. глав муниципальных образований;
3. мэров городов;
4. руководителей районных управ2.
Сейчас ситуация значительно изменилась. Из предмета избирательного права выведены отношения, связанные: на федеральном уровне с формированием Совета Федерации; на уровне субъектов Российской Федерации с формированием губернаторского корпуса3;
на уровне местного самоуправления с формированием корпуса руководителей районных управ4, частично глав муниципальных образований. В перспективе не исключается отказ от выборов мэров городов, и введения института назначения мэров городов главами администраций субъектов Российской Федерации. Исследователи часто указывают на то, что выборный потенциал на уровне местного самоуправления мог бы быть гораздо больше. Так ряд авторов отмечали, что муниципальное избирательное право повсеместно работало 1 Как известно, члены Совета Федерации первого созыва (1993–1995 гг.) назывались депутатами.
2 В Москве частично.
3 Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. – 2004. – 15 дек.
4 Это касается, в основном, Москвы.
только на формирование представительных органов местного самоуправления и избрание глав муниципальных образований (глав администраций)1. С.Д. Князев писал: «Думается, что электоральные отношения, как предмет российского избирательного права на муниципальном уровне вполне могут иметь расширительное понимание и применение уже при существующем законодательстве о выборах»2. К сожалению, глубокому замечанию автора не суждено было сбыться в последующее время, и под сомнением в ближайшей перспективе, поскольку коррективы внесенные в избирательное и муниципальное законодательство не исключают институт назначения глав муниципальных образований.
Таким образом, налицо тенденция значительного сокращения спектра общественных отношений, регулируемого нормами избирательного права.
Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института3, что конечно, не может не вызвать определенного затруднения в определении предмета избирательного права и его насыщенности, порождает противоречивые подходы и оценки исследователей.
Вначале стоит отметить, что, фактически, всеми исследователями не отрицается, что предметом избирательного права является совокупность норм, юридических правил, которые регламентируют участие граждан в формировании представительных государственных и муниципальных органов и выборов высших должностных лиц различных уровней управления. И в этом качестве выборы представляют социальную ценность, выступая демократической самоорганизацией гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны.
Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998. – С. 168–170; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 134 и др.
Соглашаясь с этим, нужно отметить, что и выборы глав администраций производились не повсеместно. Допустим, в Москве главы управ, как правило, не избирались.
2 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 12.
3 Князев С.Д. Там же.
Избирательное право Следующей важнейшей составной частью предмета избирательного права являются избирательные права граждан, их реализация и защита1. И в этом плане, как отмечает С.Д. Князев, предмет избирательного права целесообразно характеризовать сквозь призму электоральных отношений, складывающихся как на межличностном уровне, так и на уровне социализации выборных институтов государственной и муниципальной власти2.
Сейчас в литературе считается общепринятым, что предметом избирательного права являются нормы избирательного права, которые не только регулируют отношения, опосредующие организацию и проведение непосредственно выборов, но и регулируют отношения в межвыборный период, т.е. вне временных интервалов избирательного процесса. С этим вполне можно согласиться, особенно с введением Конституции Российской Федерации 1993 года, когда на ее основе стала формироваться система избирательной власти, функционирование которой носит постоянный характер вне зависимости от циклов избирательных процессов и избирательных кампаний в целом. В меньшей степени это относилось к предшествующим этапам развития нашего общества, в том числе к ее советскому периоду, когда выборы носили совмещенный характер, т.е. проводились в одно время во все органы местной, республиканской власти и отдельно на союзном уровне. Комиссии, организующие выборы, работали на непостоянной основе и создавались на период избирательных кампаний в широком смысле слова. Поэтому налицо был довольно продолжительный межвыборный период. Но, справедливости ради, стоит отметить, что и в этот период отдельные отношения регулировались нормами избирательного права, которые реализовывались, правда, не субъектами избирательных правоотношений, а представительными и исполнительными органами СССР и республиканских властей.
Сейчас, в условиях избирательной интенсификации отношений, развития демократических институтов сюда входит регулирование отношений связанных с бесперебойным функционированием как всей системы избирательной власти в целом, так и ее отдельных институтов, работающих на постоянной профессиональной основе.
Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. – М.: Изд-во МГУ, 2003.
2 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 9.
Кроме того, если проследить выборный процесс в масштабе всей страны, то он имеет непрерывный характер, каждый год у нас проходит на различных уровнях множество избирательных кампаний, в которых задействованы десятки тысяч избирательных комиссий и миллионы избирателей1.
В этом плане нельзя согласиться с распространенным мнением, что эти отношения, складывающиеся в межвыборный период, имеют «вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающих на механизм их осуществления»2. Правда, А.В. Зиновьев и И.С. Поляшева, также отмечая «вспомогательный характер»
этих общественных отношений, указывают, что это не дает оснований недооценивать их значение3. Даже такая оценка данных отношений является явно заниженной. Как видим из уже перечисленных факторов, они выступают органической частью единой системы избирательной власти обеспечивающей непрерывную ротацию властных органов и постоянную реализацию избирательных прав граждан.
Не совсем однозначными являются позиции исследователей по введению в предмет избирательного права норм, регулирующих общественные отношения, связанные с проведением референдума.
Так, например Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго, С.Д. Князев, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян считают, что нормы, регулирующие проведение референдума, не входят в предмет избирательного права, в силу того, что они являются разными по целевому назначению формами непосредственной демократии, не связанными с избранием лиц, к тому же не являются срочными и обязательными, а целиком зависят от определенных законом субъектов инициативы проведения референдума4.
Разные целевые установки не отрицает и С.А. Авакьян, считая референдум смежным конституционно-правовым институтом, который отличается от избирательного права по своим целям, но, тем не менее, он отмечает, что по процедурам эти институты сходны, поскольку в каждом случае происходит голосование, и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению 1 См.: периодические сборники Центризбиркома из серии «Электоральная статистика», выпускаемые с 1996 года издательством «Весь Мир».
2 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 18.
3 Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Указ. соч. – С. 26.
4 Например, Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. – С. 8.
Избирательное право голосования. Отсюда, считает автор, возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам в одних источниках избирательного права1.
Группа исследователей: С.Н. Кухтик, А.В. Зиновев, В.И. Лысенко, И.С. Поляшева, – традиционно относят отношения, связанные с референдумом, к предмету избирательного права. Так, допустим, В.И. Лысенко, еще в середине 90-х годов, не без основания отмечал, что власть народа реализуется в избирательном процессе посредством организации и проведения референдума и выборов и является исходной точкой для становления избирательного права2.
Наиболее последовательное несогласие с данной точкой зрения мы находим в исследовательских позициях С.Д. Князева. Ну, вопервых, автор не отрицая «сходство процедуры организации и проведения выборов и референдума», считает его «технологическим» и не видит в этом «убедительного доказательства в пользу объединения выборов и референдума» в единый по своей природе объект правового регулирования, поскольку выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия, а также различные методы правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме и тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме. Отсюда, делает вывод автор, отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного3.
Безусловно, данные позиции автора носят позитивный характер, и способствую более глубокому познанию предмета избирательного права и предмета правового регулирования т.н. референдумного права. Но согласиться с их резким противопоставлением нельзя. Избирательное право, по нашему мнению, является подотраслью конституционного права, которая состоит из обособленных видовых отношений, сгруппированных в правовые институты и в этом качестве представленных в данной подотрасли. Естественно, Авакьян С.А. Указ. соч. – С. 164.
Лысенко В.И. Развитие демократической основы российского избирательного права // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – 1995. – № 5. – С. 54.
3 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 24–25.
каждый институт, представленный в подотрасли, имеет свою предметную сферу, свои основания, цели, юридические последствия, особенности методов правовой регламентации, систему юридических свобод и ограничений, иначе было бы невозможно его отграничить от ряда других родственных институтов.
Если проследить факторы, на которые указывает С.Д. Князев, то мы не увидим, что они выводят за рамки правового пространства подотрасли избирательного права. Неслучайно законодатель последовательно в 19971, 19992 и 2002 году3 объединяет нормы избирательного и референдумного права в один федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Правда, и здесь С.Д. Князев отмечает: «Но это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило собой нормы, посвященные референдуму»4. Обращает на себя внимание формулировка автора о «поглощении», да тем более «под давлением федеральных законодателей». Во-первых, никому из законодателей не приходило в голову, работая над столь важным законом, поглощать нормы права, посвященные референдуму, это было бы невозможно сделать и при желании. Во-вторых, закон разрабатывался и инициировался самой Центральной избирательной комиссией, которая проделала значительный объем аналитической и изыскательской работы, привлекая к этому ведущих ученых страны. Нельзя согласиться и с таким заявлением автора, что избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства5.
Затрагиваемая проблема соотношения права (избирательного права) и законодательства о выборах – проблема более сложная, и утверждением, что они «не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения», ее не решить, если вообще данные категоСЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
3 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4 Князев С.Д. Указ. соч. – С. 25.
5 Там же.
Избирательное право рии могут способствовать ее решению. А утверждение, что нельзя связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства (законодательства о выборах), достаточно спорно. Во всяком случае, нельзя утверждать, что содержание права «бестелесно». Без формы невозможно придать правовому содержанию юридической силы и осуществлять правовые регламентации.
И неслучайно в теории права содержание и форма права рассматриваются в органическом единстве. Другой вопрос, насколько законодательство о выборах является опосредующей формой по отношению к избирательному законодательству. На этот счет имеются различные точки зрения, как показывает сам автор1, но в любом случае, значительная часть законодательства о выборах выступает не опосредующей формой избирательного права, а его органической частью.
«