«МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ КАК ОСНОВА ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ Монография Оренбург 2013 УДК 341.21:349.3:364 ББК 67.405.2-32ц(0)+67.911.225 Б48 Рецензент: заведующий ...»

Особое значение имеет Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах. В статье 11 Международного Пакта закреплено, что участвующие в нем государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, а статья Пакта указывает на признание государством права каждого человека на наивысший, достижимый уровень физического и психического здоровья, закрепляет широкий комплекс мер, осуществляемых государствами для полного обеспечения данного права18.

Некоторые ученые, оценивая значение Пакта об экономических, социальных и культурных правах, предпринимают попытки доказать, что этот документ не возлагает на государства каких-либо юридических обязательств19. Сторонники такой позиции полагают, что Пакт содержит не юридические нормы, а лишь стандарты, к достижению которых должны стремиться государства20. Такой вывод делается со ссылкой на пункт 1 статьи 2 Пакта, который обязывает государства «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, законодательные меры».

Совершенно очевидно, что только наименее развитые страны в силу недостаточного уровня экономического развития и нехватки средств могут ссылаться на эту статью для установления приоритетов в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных Ведомости Верховного Совета СССР. – 1976. - №17. - Ст. 292.

Алексеева Л.Б., Жуйков В.М., Лукашук И.И. Международные нормы о правах человека и применение их судами РФ. М., 1996. С. 234.

Карташкин В.А. Международное право и защита прав человека / Социальное государство и защита прав человека. Сборник. М.: ИГиП РАН, 1994. С. 46.

Robertson A. Human Rights in the World. Manchester. 1972. P. 35; Truber D. Human Rights in International Law. Legal and Policy Issues. Oxford, 1984. Vol. 1. P. 205- 271.

прав, закрепленных в Пакте. Развитые же страны не имеют оснований ссылаться на «недостаток ресурсов» для отказа от обеспечения всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, экономическими, социальными и культурными правами.

При разработке Пакта США предлагали заменить выражение «в пределах имеющихся ресурсов» словами «в пределах, которые могут быть использованы в этих целях». Эта поправка была отвергнута на том основании, что государства-участники Пакта должны предпринять все возможные меры для осуществления социально-экономических и культурных прав21.

Как справедливо подчеркивается в исследовании ООН об осуществлении экономических, социальных и культурных прав, «Пакт представляет собой непосредственную основу для действий на международном и региональном уровнях, а также для проведения странами его норм в жизнь... Его единственным недостатком является то, что в большинстве менее развитых стран его положения могут претворять в жизнь лишь постепенно, в зависимости от их уровня развития, наличия ресурсов и размеров населения»22.

Пакт об экономических, социальных и культурных правах не просто содержит пожелания или рекомендации декларативного порядка, но предусматривает и конкретные обязательства государствучастников. В 1986 г. в Голландии в Лимбургском университете собрались ведущие эксперты из различных стран мира для рассмотрения вопроса о природе и степени юридических обязательств, взятых государствами-участниками Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Одним из выводов экспертов явилось то, что государства-участники Пакта, независимо от уровня экономического развития, обязаны обеспечить социально-экономические и культурные права для всех, хотя бы в минимальной степени23.

Human Rights in International Law. Legal and Policy Issues. Vol. 2. P. 205.

Дос. UN E/CN 4/1108/ Add 5, para 56.

The Limburg Principles on the Implementation of the International Govenant on Economik, Social and Cultural Rights. Quarterly. Vol. 9. №2. 1987. P. 122-135.

Обязательства, возложенные на государства-участников Пакта об экономических, социальных и культурных правах, полностью применимы и к России, которая, как правопреемница СССР, обязана соблюдать признанные бывшим Советским Союзом международные нормы. Поэтому если даже в российском законодательстве и отсутствуют те или иные нормы, каждый гражданин страны должен иметь возможность защищать свои права, ссылаясь на международное законодательство.

В этой связи следует подчеркнуть, что далеко не всегда достаточно принять тот или иной закон или объявить о приоритете международного права над национальным законодательством. Здесь, прежде всего, необходим механизм реализации Закона - национального или международного. Статья 15 Конституции РФ признает, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Это конституционное положение, как и многие другие разделы Конституции РФ, не имеет механизма реализации. Ни один судебный орган не примет иск от гражданина страны со ссылкой на международный договор, положения которого нарушаются в правоприменительной практике.

Необходимо отметить, что вопросы гарантий достойного уровня жизни нашли закрепление в целом ряде конвенций МОТ.

Особое место среди них занимает Конвенция 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.)24. Эта конвенция является уникальной по содержанию, т.к. охватывает не только все основные виды социального обеспечения, которые предназначены для защиты граждан от общепризнанных социальных рисков: потребность в медицинской помощи, болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наличие детей, МОТ. Конвенции и рекомендации. Женева: МБТ, 1991. Т. 1.2.

беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца25, но и устанавливает минимальные нормы периодических выплат пособий, что, несомненно, предупреждает обнищание населения.

Однако, говоря о праве граждан на достойный уровень жизни, необходимо отметить, что Конституции большинства цивилизованных государств закрепляют не только данное право человека, а также и обязанность государства обеспечивать достойный человека уровень жизни. Вместе с тем, научно-теоретическому исследованию данной правовой категории в нашей стране, да и за рубежом, посвящено весьма незначительное число работ. Не раскрыто данное понятие и в международно-правовых актах. В них определены только составные элементы «прожиточного минимума» (одежда, питание жилье)26.

Идейной основой права человека на достойную жизнь является, по мнению Ю.А. Дмитриева, нравственно-философская категория «человеческое достоинство»27. Как и другие моральнонравственные категории, это понятие не имеет однозначного, единого определения. Можно согласиться с Ю.А. Дмитриевым, который считает, что нельзя отождествлять человеческое достоинство и достойный человека уровень жизни уже на том основании, то человек может осознавать собственное достоинство, но жить на социальном и экономическом уровне ниже уровня человеческого достоСм. так же: Конвенцию (№130) 1969 года о медицинской помощи и пособиях по болезни (более высокие нормы); Конвенцию (№168) и Рекомендацию (№176) 1988 года о содействии занятости и защите от безработицы, которые предусматривают содействие координации на национальном уровне систем защиты от безработицы с политикой занятости (в частности, в их целях содействия расширению полной занятости, производительной и свободно избранной); Конвенцию (№128) 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца (более высокие нормы);

Конвенцию (№121) 1964 года о пособиях в случаях производственного травматизма и профессиональных заболеваний (более высокие нормы); Конвенцию (№3) 1919 года об охране материнства и Конвенцию (103) 1952 года об охране материнства (пересмотренную).

См., например: ст. 11 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах человека, ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.

Дмитриев Ю.А. Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория / Конституционный строй России. - 1996. - Выпуск 3. - С. 55.

инства и, наоборот, по уровню жизни обгонять средний и даже высший показатель, но вести не достойный человека образ жизни и не осознавать своего собственного достоинства28.

На основании этих пространных рассуждений он делает один, на наш взгляд, важный для исследования вывод: человеческое достоинство относится к числу личных, индивидуальных прав и свобод человека, неотъемлемых и принадлежащих ему от рождения. А вот достойная человека жизнь - это категория социальная, раскрываемая в содержании правового статуса человека и гражданина29.

Следует отметить, что отечественные законодатели давно пытались регламентировать уровень жизни человека - путем установления минимума жилой площади, минимума заработной платы, минимума пенсии и т.д. Поскольку сегодня мы пытаемся с помощью права определить критерии достойного человека уровня жизни, представляется необходимым обратиться к конституционноправовому анализу содержания этого понятия.

Категория «человеческое достоинство» сугубо индивидуальная. Думается, что и достойный человека уровень жизни, и ее содержание каждый понимает по-своему. Развитие рыночных отношений, индивидуальной свободы, в том числе экономической, а также частной собственности способствуют индивидуализации представлений человека о достойной жизни. Однако право как универсальный регулятор социальных отношений должно гарантировать какое-то минимально возможное для данного общества содержание достойной человека жизни для тех его членов, которые не в состоянии воспользоваться достижениями рыночных отношений и не могут самостоятельно обеспечить себя в соответствии с минимальным стандартом.

Необходимо отметить, что юридическое закрепление элементов права человека на достойную жизнь впервые появляется в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой во ФранТам же.

ции 24 июня 1793 г.: «Общественное призрение есть священный долг. Общество обязано давать пропитание неимущим, как приискивая им работу, так и обеспечивая средства существования лицам, не способным к труду» (ст. 21)30.

В этой норме впервые, по мнению Ю.А. Дмитриева, было заложено диалектическое единство двух социальных начал человеческого достоинства, обеспечиваемых правом: создание условий для нормальной работы подавляющему большинству членов общества и прямая социальная поддержка тех людей, которые по тем или иным независящим от них лично причинам не в состоянии участвовать в производительном труде31, обеспечении достойной человека жизни.

Таким путем обеспечивается лишь материальный уровень этой жизни, но не ее содержание. А если говорить о содержании этой жизни, то для его раскрытия необходимо обратиться в первую очередь к перечню личных прав и свобод человека, закрепленных Конституцией РФ. Прежде всего, это часть 1 ст. 21, которая, возлагает на государство охрану достоинства личности. Последующие ст. 22-26 дополняют механизм реализации права человека на достойную жизнь, что позволяет рассматривать это право как комплексное правовое образование, образующее основу правового статуса человека. Но и этот набор субъективных прав и свобод, как подчеркивает Ю.А. Дмитриев, не исчерпывает всего механизма реализации права человека на достойную жизнь32. Еще В.С. Соловьев, впервые упоминая в отечественной литературе субъективное право на достойное человеческое существование, писал, что содержанием этого права является «не только обеспечение средств к существованию (т.е. одежда и жилище с теплом и воздухом) и Документы истории Великой Французской революции. М., 1990. С. 218.

Дмитриев Ю.А. Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория / Конституционный строй России. Выпуск 3. С. 58.

Там же. С. 60.

достойный физический отдых, но чтобы он мог также пользоваться и досугом для своего духовного совершенствования»33.

Можно сказать, что право человека на достойную жизнь может рассматриваться не только как комплексный конституционноправовой институт, но и как один из элементов правового статуса человека, находящий реализацию в большинстве субъективных прав и свобод.

Однако неизбежные противоречия между частными и публичным интересом, различными интересами многочисленных субъектов правоотношений ставят общество перед необходимостью не только установления запретов на не легитимные действия, но и регулирования рассматриваемого субъективного права по содержанию. «Во имя достоинства личности, - писал П.И. Новгородцев, - общество должно взять на себя заботу об ограждении права на достойное человеческое существование»34. Таким регулятором в демократическом обществе выступает государство. Поэтому вполне логично рассматривать обязанность государства по обеспечению достойной человека жизни в качестве одного из принципов, составляющих основу конституционного строя России. Как известно, в действующей Конституции РФ этот принцип закреплен в виде одного из элементов социального государства35.

Отрицание социалистических идей и вместе с ними большинства социальных гарантий прав граждан, в той или иной мере конституционно обеспеченных в советский период развития страны, серьезно ослабило правовой механизм обеспечения права на достойную человека жизнь для большинства населения страны. По всей видимости, такой результат был изначально неизбежен, поскольку те принципы всеобщего равенства (на практике - уравниловки), социальной поддержки на минимальном уровне, гарантироСоловьев В.С. Оправдание добра. Собр. соч. В 10 т. СПб., 1906. Т. 7. С. 353-355.

Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование. Сочинения. М., 1995. С. 323.

См.: Конституции РФ. Ст. 7.

вавшем защиту от нищеты, оказались несовместимы с принципами рыночной экономики, основанной на приоритете частной собственности, свободе частного предпринимательства и свободной конкуренции товаров и услуг.

В ряде законов, регулирующих социально-экономические и культурные права российских граждан, отсутствуют реальные гарантии их обеспечения. Это относится, прежде всего, к Конституции РФ, фактически игнорировавшей статью 11 Пакта, в которой говорится о праве «каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни».

В ст. 7 Конституции предпринята попытка дать определение «социального государства» через направленность его политики, результатом проведения которой должно стать создание условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Однако, раскрывая отдельные направления политики «социального государства» ч. 2 ст. 7, никаких конкретных правовых гарантий в сфере социального обеспечения не содержит. Из этого следует, что ст. 7 не может быть реализована в полной мере без закрепления в Конституции РФ минимального социального стандарта.

Сами термины «достойная жизнь» и «свободное развитие»

нуждаются в конкретизации. Под достойной жизнью, по мнению А.Л. Кравцова, обычно понимают материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав личной безопасности, а под свободным развитием - физическое, умственное и нравственное совершенствование человека36.

Автор указывает, что обязанность государства оказывать социальные услуги населению не означает замену государственным попечительством экономической свободы и активности, хозяйской Кравцов А.Л. Роль трудового и пенсионного законодательства в реализации социальной политики в РФ // Трудовое право. - 1998.- №3. - С. 12.

и предпринимательской инициативы членов общества. Это не опека над гражданами, а создание благоприятных правовых и организационных возможностей, чтобы граждане собственными усилиями достигали материального достатка для себя и своей семьи. Развитие государством системы социального обеспечения зависит не только от необходимости в нем, но и от возможности государства осуществлять такое обеспечение, первичной целью которого является поддержание достойного уровня тех, кто нуждается в социальном обеспечении.

Поэтому переход общества от первичной задачи - избавления человека от полного отсутствия средств к существованию к более высоким целям - избавлению человека от нужды или поддержанию его обычного жизненного стандарта, по мнению А.Л. Кравцова, во многом зависит также от того, в какой мере само общество может производить средства для социального обеспечения, которые могли бы дополнить средства, выделяемые для этой цели государством 37.

Наиболее характерные черты социального государства находят отражение в его социальной политике, которая в нашей стране в соответствии с Конституцией РФ (ст. 7) направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Социальная политика представляет собой часть общей политики государства, которая регулирует отношения между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанными с изменениями в социальной структуре общества, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни. Главной задачей социальной политики Российской Федерации является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, а также обеспечения достойного жизненного уровня.

Удовлетворение потребностей на таком уровне, когда человек сохраняет себя как личность, - это идеал, к которому следует стремиться, который возможен только в государстве с сильной экономикой, в государстве, способном значительную долю валового продукта направить на поддержание достойного уровня жизни социально уязвимых слоев населения.

Подводя итог, можно сказать, что обеспеченность существования гражданина гарантируется экономическими возможностями государства и способом распределения общественного дохода. При этом следует отметить, что в результате экономической деятельности государства происходит расслоение групп населения в зависимости от уровня и источников их доходов. Основными источниками доходов населения, по нашему мнению, выступают: для нетрудоспособного населения - социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии и так далее), а для трудоспособного населения - заработная плата.

Право на обеспеченность существования человека выражается через право на достойный уровень жизни, закрепленный в международно-правовых актах. Однако ни один международно-правовой акт не дает четкого понятия «достойный уровень жизни», в них указываются только его составные элементы. По нашему мнению, оно и не может быть закреплено в этих актах, поскольку достойный уровень жизни определяется возможностью удовлетворения различных потребностей, а это, в свою очередь, связано с уровнем экономического развития государства и с положением индивидуума. Конституция России и отраслевое законодательство должны гарантировать каждому гражданину, а также семье, право на достойный уровень жизни путем установления минимального социального стандарта.

1.2. Понятие социального государства, и его социально-экономические критерии Как уже было сказано, главной задачей социальной политики Российской Федерации является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, а также обеспечения достойного жизненного уровня.

Переход экономики к рынку сопряжен с рядом проблем, одной из которых является проблема адекватности законов рыночной экономики возможностям обеспечения социальной защиты человека, защиты его социальных и экономических прав.

Социалистическое общество, провозгласив права и свободы граждан, сумело добиться их обеспечения на минимальном уровне, основанном на принципе всеобщей уравнительности. Административно-командная система, с одной стороны, лишила человека самостоятельности, инициативы, свободы выбора формы и рода деятельности, жестко регламентировав его поведение в экономической сфере, но, с другой стороны, она гарантировала ему трудовую занятость, бесплатность всех видов образования, медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение, низкую оплату жилья, бесплатное дошкольное воспитание детей и т.д.

С первых же шагов перехода к рынку граждане России и других стран СНГ болезненно ощутили утрату социальных благ, которые при всей их ограниченности были привычными и доступными.

Это связано с тем, что рыночная экономика ориентирует людей на развитие собственной инициативы, трудовой активности, умение вписываться в новые условия жизни. Однако не все граждане России могут найти свое место в экономических структурах рыночной экономики, и, как следствие, в обществе появились значительные слои неимущего населения, живущего ниже черты бедности.

Проблемы уровня жизни населения в первые годы реформирования экономики оказались самыми острыми и сложными. Уровень реальных доходов населения за этот период снизился примерно на 40%, возникла массовая бедность. Резко возросла дифференциация между доходами 10% наиболее и наименее обеспеченного населения, с 4 до 15 и более раз38.

В целом за эти годы реальные среднедушевые доходы населения и заработная плата снизились значительнее, чем объем валового внутреннего продукта в реальном исчислении, сократившемся примерно на треть. Все это свидетельствует о недостаточной координации экономической и социальной политики, чрезвычайно высоких социальных издержках первого этапа реформ и вызывает необходимость внесения существенных коррективов в экономическую и финансовую политику в направлении усиления ее социальной ориентации.

Еще одним негативным последствием проводимой экономической реформы является расслоение населения по доходам и усиливающиеся контрасты между условиями и качеством жизни людей из разных социальных групп. Это неизбежно ведет к поляризации общества, к его расколу. Все указанные выше процессы произошли и продолжают происходить в государстве, объявившем себя на конституционном уровне социальным.

Статья 7 Конституции РФ провозглашает один из основополагающих принципов современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека, а возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в социальной политике являются показателем плодотворной многогранной деятельности государства.

Только по ним можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защиБабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования: Курс лекций. М.: ТЕИС, 1998. С. 132.

щать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни.

В социальном государстве право на достойную жизнь и достойное развитие гарантируется каждому независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде. Что же понимается под социальным государством? Авторы энциклопедического словаря полагают, что «социальное государство - конституционное понятие, означающее, что государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей». Это понятие впервые появилось в конституциях «второго поколения» (ФРГ - 1949, Франции Испании - 1978 и др.), отражая возросшие экономические возможности развитого индустриального общества; оно тесно связано с институтом социально-экономических прав39. Представляет интерес также приводимое в словаре определение социальноэкономических прав, которые, по мнению авторов, есть конституционные права человека в социальной и экономической сфере, призванные гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни. При этом подчеркивается, что это такие права человека, реализация которых зависит, прежде всего и главным образом, от создания государством необходимых для этого условий40.

В то же время нельзя не согласиться с мнением С.Д. Соловьевой, полагающей, что сущность социального государства нельзя видеть только в патернализме государства, которое как бы снимает жизненную нагрузку с человека и все берет на себя41. Подобная попытка, предпринятая в условиях социализма, не принесла ожидаеКонституция Российской Федерации / Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. М.: Большая Российская Энциклопедия, 1995. – 416 с. - С. 226.

Там же. С. 227.

Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юр. наук. М., 1997. С. 12.

мых результатов. У большинства людей она породила настроения иждивенчества, что не способствовало росту производительности труда и национального богатства. Думается, что сейчас вопрос должен ставиться по-другому: государство должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Но саму достойную жизнь и свое собственное развитие человек должен делать сам, опираясь на предоставленный ему комплекс прав и свобод42.

В соответствии со статьей 37 Конституции РФ каждый гражданин сам распоряжается своими способностями к труду самостоятельно или на основе договора, тем самым обеспечивая достойную жизнь для себя и своей семьи. Однако в современном обществе далеко не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспечить материальное благополучие и достойную жизнь. Это связано, прежде всего, с безработицей, а также в случаях нетрудоспособности женщин в период беременности и ухода за грудным ребенком или при выполнении в семье социальных функций, которые не могут сочетаться с работой в общественном производстве.

По данным Росстата, в сентябре 2013 года безработица в стране составила 5,3% экономически активного населения - примерно 4 млн.

человек. Молодые люди в возрасте до 35 лет составляют 40% всех незанятых россиян. В сентябре работы лишились на 7 тысяч человек больше, чем ее получили. За август эта разница была еще больше - почти 39 тысяч человек43. Поэтому социальное государство принимает и последовательно проводит специальные меры по улучшению материального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев, категорий общества.

С понятием социального государства неразрывно связаны и такие понятия как «достойная жизнь» и «свободное развитие».

Суть подобного подхода к взаимоотношениям государства, общества и человека выразил Л. Эрхард в книге «Благосостояние для всех» / Эрхард Л. Благосостояние для всех. Перевод с нем. М., 1991.

Новости экономики. 1 ноября 2013 // URL: www.newsru.com/finance/01nov2013/ ruunmplmntststs.html (дата обращения: 1.11.2013).

Употребляемые в части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации, они обладают определенными характеристиками, которые необходимо принимать во внимание.

Как было уже отмечено ранее, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ст. 17, ч. 1).

Этим как бы вводятся в действие в качестве норм конституционного права России положения Всеобщей декларация прав человека 1948 года. В ст. 25 Всеобщей декларации закреплено:

«1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой»44. Кроме этого, статья 23 Декларации закрепляет право каждого человека на равную оплату за равный труд, без какой-либо дискриминации, «каждый работающий имеет право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения»45. Достойная жизнь, следовательно, представляет собой материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, в том числе и находящим в других странах, гарантированность прав личной и семейной безопасности как для тех, кто трудится, так и для тех, кто не может трудиться.

Всеобщая декларация прав человека (1948 г.). Ст. 25.

Таким образом, достойная жизнь есть сложное комплексное явление, состоящее из многих элементов, каждый из которых важен для человека.

В социально-экономической литературе для определения состояния общества достаточно широко используются и такие понятия, как народное благосостояние, условия жизни, уровень жизни.

Все эти категории занимают свое место в экономической теории и выполняют определенные функции в качестве оценки критериев социально-экономических явлений и процессов.

Названные выше категории имеют непосредственное отношение к исследуемому нами понятию достойного уровня жизни, в связи с чем их также необходимо рассмотреть.

В Демографическом энциклопедическом словаре указано, что благосостояние населения - это «обеспеченность всего населения, социальных групп, семьи, отдельной личности материальными, духовными, социальными благами, необходимыми для жизнедеятельности»46. Распространенная точка зрения, определяющая понятие «народного благосостояния», представлена в коллективной монографии «Народное благосостояние: Методология и методика исследования», под редакцией Н.М. Римашевской, в которой констатируется, что «в силу многоплановости понятия «народное благосостояние» оно не может быть представлено не только одним показателем, но даже группой показателей, и чем более интенсивным становится движение научно-технического прогресса с его социально-экономическими последствиями, тем больше аспектов социальной жизни людей проявляются на поверхность, становясь объектом государственного регулирования и управления, тем шире раздвигаются границы понятий «благосостояния»47. Следует отметить, что в каждый данный момент времени достигнутому уровню жизни соответствует довольно четкий набор потребительских благ, Демографический энциклопедический словарь / Советская Энциклопедия. М., 1985.

С. 40.

Народное благосостояние / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М.: Наука, 1988. С. 9.

отвечающий функциональным потребностям людей. Таким образом, под благосостоянием следует понимать степень обеспеченности людей жизненными благами, средствами существования. Благосостояние характеризует уровень жизни людей.

В экономической литературе часто идет отождествление таких категорий, как народное благосостояние и уровень жизни. Однако эти категории взаимодополняют, но не подменяют друг друга, поскольку определяющей чертой категории «уровень жизни» является, по мнению некоторых экономистов, исследование структуры, характера и объема потребностей отдельной группы населения с учетом территориальных особенностей, а не населения в целом48.

Другие представители экономической науки рассматривают показатель «уровень жизни» как систему двух групп показателей:

«Одна из них - это условия жизни людей (детерминанты уровня жизни), другая - показатель поведения людей в сфере потребления»49. В то же время «условия жизни» в социально-экономической литературе чаще понимаются как «наиболее непосредственные объективные обстоятельства жизнедеятельности населения (занятость, оплата труда и доходы, формы расселения, характер жилища и имущественная обеспеченность семей, развитие социальной инфраструктуры)»50.

Уровень жизни определяется и как социально-экономическая категория, характеризующая уровень и степень удовлетворения материальных и социальных потребностей населения страны, жизни, выражаемая системой количественных и качественных показателей51. В научной литературе под уровнем жизни обычно принято понимать обеспеченность населения необходимыми для жизни маСанникова Е.С. Оценка качества жизни населения на основе развития промышленного комплекса региона. Диссертация на соискание ученой степени кандидата эконом. наук.

Красноярск, 1997. С. 11.

Народное благосостояние / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М.: Наука, 1988. С. 9-10.

Народное благосостояние: Тенденции и перспективы / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М.:

Наука, 1991. С. 12.

Демографический энциклопедический словарь / Советская Энциклопедия. М., 1985.

С. 449.

териальными и культурными (духовными) благами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения потребностей в этих областях. Разработанная экспертами ООН система «социальных индикаторов» насчитывает 37 показателей, характеризующих уровень жизни населения. В первом приближении уровень жизни можно оценить по среднему потреблению товаров и услуг на душу населения52. Так, например, в США, Японии основным показателем уровня жизни считается уровень реального потребления на одного жителя53. Основными показателями уровня жизни в России, по мнению Н.М. Римашевской, являются многообразные человеческие потребности. Среди них можно выделить:

- поддержание жизнедеятельности организма и защита от внешних воздействий природы (пища, одежда, жилище, включая предметы обихода и инфраструктуру);

- сохранение и восстановление здоровья, отдых;

- семья и продолжение рода (уход за детьми, обучение, физическое и нравственное воспитание);

- передвижение; потребление информации и обмен;

- общение с другими членами общества; развитие и совершенствование личности (физическое, нравственное, квалификационное, интеллектуальное, эстетическое)54.

Другие исследователи считают, что в значительной мере уровень жизни населения может быть охарактеризован с помощью такого показателя, как денежные доходы населения55.

На основе вышесказанного можно сделать вывод о том, что в понятии «уровень жизни» отражается процесс удовлетворения неБолотин Б. Уровень жизни в СНГ / АиФ. - 1992. - №38-39. - С. 8.

Глезон А. Жизненный уровень населения в Японии и США. Долгосрочные международные сравнения / Реферативный журнал. - Серия «Экономика». - 1990. - №1. С. 123.

Народное благосостояние: Тенденции и перспективы / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М.:

Наука, 1991. С. 12.

Исследование структуры сдвигов и потребления на основе анализа семейных бюджетов / Под ред. Л.М. Рувинской, Ф.М. Бородкина. Новосибирск: ИЭ и ОПП СО АН СССР, 1988.

С. 74; Исследование условий и уровня жизни населения в регионе. Уфа: БНЦ УО АН СССР, 1989. С. 86.

посредственных потребностей людей. Поэтому необходимо отличать показатели, характеризующие уровень жизни и его составляющие, от факторов, его обуславливающих. К первым относятся все показатели, характеризующие процесс личного потребления материальных и духовных благ, а ко вторым – условия, при которых этот процесс осуществляется.

Рассматривая понятие «уровень жизни», следует отметить, что в России право каждого человека на достойный и достаточный жизненный уровень впервые было провозглашено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года56. В настоящее время в Российской Федерации обязанности государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, как уже было сказано выше, закреплены в ст. 7 Конституции РФ. Однако на современном этапе экономического развития страны государство не способно гарантировать реализацию этого права. Экономический кризис вызвал падение уровня жизни, даже по сравнению с тем низким уровнем, который был ранее. Дальнейшее движение к рынку в том виде, что мы имеем сейчас, еще больше обостряет эти проблемы. На повестке дня остро встали проблемы определения социальных стандартов благополучия, защищенности, социально приемлемого уровня жизни как всего общества в целом, так и каждого его члена. Такими стандартами и гарантиями являются социально-экономические нормативы, функционирующие в определенной системе.

В условиях централизованного диктата в экономике и господства уравнительности в распределительных отношениях со стороны государства (кому сколько, из каких средств) разработка данных нормативов осуществлялась скорее на академическом уровне, в связи с чем они не имели принципиального значения. В современных условиях практическую значимость детальной разработки и правового закрепления указанных социальных стандартов трудно Декларация прав и свобод человека и гражданина. 1991.

переоценить. На переходном этапе социальное содержание этих нормативов определяется не только тем, что они служат инструментом социального планирования и экспертной оценки уровня потребностей, который общество считает возможным и необходимым удовлетворять на данном этапе своего развития, но и тем, что они исполняют роль социальных гарантий, являются элементами системы распределительных отношений57. Необходимо также отметить, что в условиях глубокого экономического кризиса, особую значимость в социальной политике имеют правовые гарантии, а также система государственных минимальных социальных гарантий населению, обеспечивая минимальную социальную цену экономических реформ, социальную стабильность в обществе как важнейшие условия их успешной реализации. Основополагающим социально-экономическим нормативом, по нашему мнению, выступает категория минимального потребительского бюджета, которая является основой для определения большинства других социально-экономических нормативов.

Остановимся подробнее на таком понятии, как минимальный потребительский бюджет, который выступает как минимально приемлемая граница уровня жизни населения. Он позволяет определить стоимость материального обеспечения жизни тех групп населения, которые располагают минимальными доходами, а также является основой определения большинства уровней социально-экономических нормативов. Разумеется, речь идет не о минимуме средств, необходимых для воспроизводства рабочей силы, и тем более не о физиологическом минимуме, а о потребительском наборе, обеспечивающем минимально приемлемый уровень удовлетворения потребностей в одежде, пище, а также услугах, при данных достигнутых масштабах благосостояния в обществе и складывающихся на этой основе представлений о нижней границе потребностей. Удовлетворение минимальных потребностей обеспечивает тот уровень жизни, который гаПерестройка в системе распределительных отношений / Под ред. М.А. Можиной. М., 1992. С. 9.

рантирует жизнедеятельность человека и который привычно обозначают через «бедность». Этот уровень не может считаться нормальным для воспроизводства рабочей силы. Вместе с тем, по степени удовлетворения различают не только минимальные, но и средние потребности. Сопоставление потребности и степени их удовлетворения различных социальных групп со средними значениями позволяет проанализировать экономическое здоровье общества. Следует отметить, что средние потребности также являются социальным ориентиром общества, наряду с минимальными, поскольку они базируются на представлениях о максимально возможном личном потреблении на данном этапе развития экономической системы, характерном для большей части населения. Сопоставление потребностей осуществляется с учетом реальных возможностей данной экономической системы. Структура как минимальных, так и средних потребностей зависит от уровня развития экономики, культурно-исторических традиций народа, половозрастной структуры населения, а также от вкусов и привычек индивидуума.

Еще одним социально-экономическим нормативом, отражающим сложившиеся в обществе представления о нижней границе потребностей на определенном достигнутом этапе его развития, является прожиточный минимум. Он рассчитывается во всех цивилизованных странах. Известны его соотношения с жизненными стандартами: для «бедных» стран типично соотношение 0,6:1, для «богатых» разрыв больше - 0,5:1 или даже 0,4:1 (Великобритания, США). В сложившейся ситуации Россия по уровню жизни, к сожалению, должна быть отнесена к бедным странам. В соответствии с рейтингом уровня жизни населения России и стран мира в 2012 году, составленный популярным институтом Legatum Institute, на основании которого были определены самые лучшие страны для проживания в 2012 году и страны, где жизнь людей находится на грани выживания, Россия занимает 59 место58.

Уровень жизни населения России и стран мира в 2012 году // URL: http://bs-life.ru/ makroekonomika/uroven-zizny2012.html (дата обращения 02.11.2013).

В Уставе Международной организации труда, членом которой является и Россия, провозглашено, что каждый работающий должен получать за свой труд сумму, не меньшую прожиточного минимума.

В связи с этим важно правильно определять социальные нормативы, в которых должны быть учтены разумные материальные, моральные и культурные потребности работника и членов его семьи.

Впервые показатель прожиточного минимума в РФ был введен в марте 1992 года, когда Президент РФ подписал Указ о системе минимальных потребительских бюджетов. Осенью того же года Министерство труда РФ утвердило специальную методику по его расчету. В настоящее время правовая основа для определения прожиточного минимума в РФ его учета при установлении гражданам России государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан содержится во вступившем в силу с 1 февраля 1998 года Федеральном законе от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации59. Названный закон определяет прожиточный минимум следующим образом: «Стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы» (ст. 1).

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации и в ее субъектах определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных Государственного комитета Российской Федерации по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РосФедеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изменениями на 3 декабря 2012 г.) // Бюллетень Министерства труда РФ. - 1997. - №11.

сийской Федерации, в субъектах Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Существуют различные методики расчета прожиточного минимума. Среди них - подсчет энергетических затрат, обследование семейных бюджетов, сопоставления уровня цен с заработной платой. Так, например, для определения величины последнего Правительство, а также профсоюзы и другие общественные организации России рекомендуют денежные суммы, при расчете которых не всегда достаточно полно учитывается уровень несбалансированности потребительского рынка в стране. Например, при определении денежной величины прожиточного минимума исходят из дешевой и доступной массовому потребителю «корзины» товаров60. В свою очередь, потребитель, сталкиваясь со структурным дефицитом, вынужден приобретать товары и услуги по более высокой цене, чем предусмотренные в предпринятых расчетах. Тем самым величина прожиточного минимума часто приобретает абстрактный характер.

В этих условиях законодательное установление размеров прожиточного минимума только в денежной форме не является надежным средством социальной защиты населения. Социальная защищенность реально повышается лишь тогда, когда появляются экономические (а не «карточные», «талонные» или «купонные») гарантии свободного приобретения на денежный прожиточный минимум соответствующей их возможностям «корзины» товаров и услуг. Вне учета изменений в составе этой «корзины» и степени доступности для потребителя входящих в него товаров официальное закрепление денежной величины прожиточного минимума превращается из средства социальной защиты в свою противоположность - в инструмент сдерживания доходов и потребления населения. Это проявляется тем более отчетливо, чем активнее используется данная величина в расчетах минимальной заработной платы, уровня пенсий, Постановление Правительства РФ от 28 января 2013 г. №54 «Об утверждении методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. – 04.02.2013. - №5. - Ст. 395.

стипендий, а также «порога» доходов, с которого начинается прогрессия в налогообложении.

К сказанному выше следует добавить, что прожиточный минимум представляет собой ту ось, вокруг которой формируется оплата труда в условиях развитого рынка труда. Поэтому крайне необходимо закрепить стандарты прожиточного минимума, дифференцированного по территории страны в зависимости от условий и стоимости жизни населения, и пользоваться ими в целях регулирования трудовых отношений.

Основополагающую роль в формировании системы минимальных социальных гарантий играет минимальный потребительский бюджет или - для кризисной экономики - бюджет прожиточного минимума, который также является социально-экономическим нормативом. В условиях переходной экономики России бюджет прожиточного минимума имеет два уровня:

- социальный прожиточный минимум, включающий широкий набор потребительских товаров и услуг (около 300 наименований), - физиологический прожиточный минимум, включающий минимальный набор продовольствия и медицинских услуг.

Физиологический прожиточный минимум в стоимостном выражении составляет 50-55% от социального прожиточного минимума в зависимости от динамики цен на различные потребительские товары и услуги61.

Минимальная оплата труда, пенсия и социальные пособия не могут быть ниже уровня прожиточного минимума в течение всего переходного периода, характеризующегося высоким уровнем инфляции. Нельзя не согласиться с мнением специалистов, считающих, что в условиях, когда Правительство РФ не может обеспечить гражданам социальный прожиточный минимум доходов из-за дефицита финансовых ресурсов, оно обязано обеспечить минимальБабич А.М., Егоров Е.Н., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования: Курс лекций. М.: ТЭИС, 1998. С. 130.

ные доходы населению на уровне физиологического прожиточного минимума62.

Данная проблема является одной из важнейших социальных проблем в Российской Федерации в современных условиях, поскольку минимальные социальные гарантии населению России не соответствуют не только социальному прожиточному, но даже и физиологическому минимуму.

Как уже было отмечено ранее, при расчете потребительских бюджетов учитываются потребности индивидуума. Структура и уровень потребностей, а также способы их удовлетворения являются продуктом исторического развития, которые нельзя оценивать с помощью одних и тех же показателей. Однако в каждой стране существует относительно определенное представление о нормальном уровне жизни в зависимости от степени ее экономического развития, культуры и традиций. Например, в потребительской корзине англичан планируются расходы на пищу для животных, что сразу делает несопоставимой ее с российской потребительской корзиной63. Что касается социальных потребностей, то представление о них также определяется уровнем жизни: «Семьи не должны оказываться вынужденными в результате бедности вести такой образ жизни, который исключает их из остальной части общества...»64.

Специалисты МОТ отмечают, что серьезные попытки измерить бедность предпринимались лишь в нескольких развитых странах США, Великобритании, Италии, Японии65. Так, в Великобритании по мере расширения производства, внедрения достижений научнотехнического прогресса во все сферы общественной и личной жизни и роста общего благосостояния менялись взгляды на бедность. С введением в 1966 г. дополнительных пособий бедность стали рассматривать как соотношение со средним уровнем жизни в стране.

Битуева Д.В. Статистический анализ динамики уровня жизни населения (на примере Республики Бурятия). Диссертация на соискание ученой степени кандидата эконом. наук.

М., 1997. С. 49.

Бедность и минимальный жизненный уровень. Роль МОТ. Женева, 1970. С. 9.

Там же. С. 13.

Например, если доход гражданина составляет 40% от средней заработной платы, и он не может приобрести предметы бытовой техники, холодильник, телевизор, и проч., «которые для большинства населения являются обычными предметами обихода, то его считают бедным несмотря на то, что у него достаточно средств для пропитания и оплаты жилья66.

По заключению МОТ, уровень жизни «зависит от товаров и услуг, которые могут быть приобретены за счет личных доходов, а также получены в форме социальных льгот и услуг...»67. Причем международные эксперты употребляют термин «минимальный уровень жизни» в противоположном смысле по отношению к термину «бедность». Это означает, что если семья живет в бедности, то ее минимальные потребности не удовлетворяются, и наоборот.

Нужно признать, что проблема «бедных» и «богатых» существовала даже и в пору централизованно планируемой экономики. По некоторым оценкам, с конца 70-х годов реальные доходы населения СССР уменьшались ежегодно на 3-5% в год68.

Однако необходимо отметить, что единого подхода к оценке бедности нет. Так, выделяется два подхода. При первом подходе абсолютная оценка бедности основывается на определении физиологических потребностей, которые необходимы для сохранения жизни. Второй подход рассчитан на удовлетворение не только физиологических потребностей, но и определенного набора потребностей, обусловленных социально-культурным развитием данного общества. В развитых странах этот минимум в несколько раз выше уровня бедности, необходимого для удовлетворения физиологических потребностей индивидуума69. В России бедность определяется как «крайняя недостаточность имеющихся у человека, семьи имуAlcock P. Poverty and state support. L., 1987. P. 6-11.

Бедность и минимальный жизненный уровень. Роль МОТ. Женева, 1970. С. 19.

Гонтмахер Е.Ш. Уровень жизни в России в 1992-1993 гг. Прогноз инфляции и реальных доходов населения / ЭКО. - 1993. - №15. - С. 93.

Мелвин П. Бедность и гарантированный минимальный доход / Социалистический труд. - 1990. - №10. - С. 101-102.

щественных ценностей, товаров, денежных средств для нормальной жизни и жизнедеятельности»70.

В большинстве случаев используется компромиссный вариант расчета между этими двумя подходами. Например, канадская статистика установила, что если 70% и более семейного дохода используется на приобретение товаров первой необходимости (продукты питания, одежда, жилье), то эта семья относится к разряду бедных. В США семья признается бедной, если 1/3 затрат семейного бюджета расходуется на питание. Мировой банк определяет абсолютную границу бедности как 370 долларов США в год71.

Причины малообеспеченности «интернациональны»: низкий уровень заработной платы, пенсий и пособий, значительная доля иждивенцев в семье. В настоящее время расчеты минимума материальной обеспеченности в нашей стране делаются на государственном уровне – Госкомстатом РФ, Минтрудом РФ. Таким образом, необходимость расчета объективного, основанного на научных исследованиях, минимального потребительского бюджета диктуется двумя основными социальными целями. Первая состоит в том, что на каждом этапе развития, с учетом непрерывных инфляционных процессов, роста цен, экономической нестабильности, именно минимальный потребительский бюджет является основой для реального определения минимальных фиксированных доходов - минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др. как социальных гарантий. Они должны быть увязаны в одну, внутренне связанную между собой, стройную систему.

Не менее важным предназначением минимального потребительского бюджета как основного социального норматива является его роль в определении и классификации социальных групп и слоев населения по уровню материальной обеспеченности. Именно поСовременный экономический словарь / Под ред. Б.А. Райзенберг, Л.Ш. Лозовской, Е.Б. Стародубцева. М., 1998. С. 33.

Antyony B. Atkinson, John Micklewright. Economic Transformation in Eastern Europe and the distribution of income. Cambridge University Press, 1992. P. 448.

средством этого норматива можно определить так называемый «порог малообеспеченности», «порог бедности»72. Знание такого порогового уровня позволяет выделить и тщательно исследовать социальный и демографический состав маргинальных групп, вскрыть причины, определить систему мер социальной защиты населения, заключающуюся как в оказании помощи данным категориям, так и в преодолении скатывания к этому порогу иных членов общества. Именно на это направлен принятый 24 февраля 1997 года Федеральный закон «О прожиточном минимуме в РФ».

Утвержденная методика расчета потребительской корзины позволяет учесть особенности различных социальнодемографических групп населения в целом по Российской Федерации, а также в ее субъектах. При этом учитывается не только половозрастные особенности, но и природно-климатические условия, национальные традиции, местные особенности потребления населением продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг.

Вместе с тем, ситуация с фиксацией социальных нормативов, сложившаяся в Российской Федерации при переходе к рынку, позволяет говорить о том, что в настоящее время принцип обеспечения каждому гражданину социально приемлемого уровня жизни остается лишь декларацией. Меры, принимаемые Президентом и Правительством РФ, носят вынужденный характер и не несут в себе конструктивного решения по приведению основных социальных нормативов в соответствие с реальным прожиточным минимумом.

Подтверждением этого является принятый 4 февраля 1999 года Федеральный закон «О базовой стоимости необходимого социального набора», в соответствии с которым базовая стоимость социального Порогом бедности называют нормативно устанавливаемый уровень денежных доходов человека, семьи за определенный период, который обеспечивает физический прожиточный минимум. Современный экономический словарь / Под ред. Б.А. Райзенберг, Л.Ш. Лозовской, Е.Б. Стародубцева. М., 1998. С. 33.

набора устанавливается на уровне 464 рубля73. Однако изменения в другие нормативные акты, устанавливающие такие социальные нормативы, как минимальная заработная плата, минимальная пенсия и иные фиксированные выплаты, до настоящего времени не внесены.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что все рассмотренные категории - «уровень жизни», «народное благосостояние», «минимальный потребительский бюджет», который в сегодняшних условиях сведен к прожиточному минимуму, «бедность» - между собой неразрывно связаны и взаимообусловлены, так как все они определяют уровень обеспечения различных потребностей человека, семьи от минимальных до обеспечивающих достойный уровень жизни.

Социальная политика Российского государства, являющаяся одной из важнейших составляющих механизма реализации права человека на достойную жизнь, получив конституционное закрепление, на практике не соответствует своему содержанию и цели, сформулированной в Конституции РФ – обеспечению достойной жизни свободного развития человека. Само понятие «достойный уровень жизни» является многоплановым, основными показателями которого выступают многообразные человеческие потребности, степень удовлетворения которых зависит от экономических возможностей государства. В условиях экономического кризиса проблематично определение стандартов социально приемлемого уровня жизни, как всего общества, так и каждого его члена. Основополагающим социальноэкономическим нормативом, по мнению автора, выступает категория прожиточного минимума, так как является основой для определения основных социально-экономических нормативов.

Федеральный закон от 4 февраля 1999 года №21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» // СЗ РФ. - 1999. - №7. - Ст. 868. Действие данного закона приостановлено Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. №237-ФЗ «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // СЗ РФ. – 10.12.2012. - №50 (часть V). - Ст. 6960.

Социальное обеспечение - понятие сложное, многогранное.

Легальное определение данного понятия в нашем законодательстве отсутствует. Однако правовым сообществом всегда осознавалась потребность в научно обоснованной дефиниции этого многоаспектного явления. В учебной и научной литературе понятие социального обеспечения авторами формулируется по-разному, в зависимости от того, какие признаки принимаются за базовые.

Так, по мнению профессоров М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, к числу сущностных признаков социального обеспечения на современном этапе можно отнести:

- государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения;

- законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения;

- закрепление в нормах права либо в договорах, санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению;

- нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления74.

Р.И. Иванова относит к числу конститутивных признаков социального обеспечения следующие:

1) объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты по поддержанию (предоставлению) определенного уровня жизнеобеспечения;

2) особые фонды, источники социального обеспечения;

Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник / 2-е изд., испр. и перераб. М.: Издательство БЕК, 2002. С. 27.

3) особые способы создания этих фондов;

4) особые способы предоставления средств существования;

5) закрепление правил предоставления социального обеспечения в социальных, в том числе правовых, нормах75.

Формулировку первого признака следует подвергнуть критике, поскольку наличие лишь объективных оснований не говорит о существовании механизма социального обеспечения. Его функционирование всегда связано с признанием обществом и государством этих оснований в качестве социальных рисков, влекущих юридические обязанности по предоставлению социального обеспечения.

Как справедливо указывают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, в реальной жизни объективных оснований, влекущих потребность человека в социальной помощи, всегда намного больше тех, которые признаются государством социально уважительными.

Второй и последующие признаки социального обеспечения, которые выделяет Р.И. Иванова, по сути, отражают стороны другого конститутивного признака - способа организации социального обеспечения.

Далее, выделяя проблемы формулирования понятия социального обеспечения, следует затронуть вопрос многоаспектности данного явления.

Как указывалось раннее, социальное обеспечение - сложная категория, многоплановое понятие, и любое данное ему определение не может быть универсальным, ибо оно не способно одновременно отразить все сущностные признаки и основные функции.

В теоретических изданиях и научных трудах под социальным обеспечением традиционно понимают:

- одно из основных социально-экономических прав человека76;

- форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.: Изд-во МГУ, 1986. С. 16.

Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение в СССР. М., 1983. С. 6.

граждан в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества77;

- государственную систему, которая является частью механизма распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта сверх вознаграждения за труд в старости, при потере трудоспособности и кормильца78;

- систему материального обеспечения и обслуживания граждан по возрасту, болезни, инвалидности, безработице, по случаю потери кормильца, воспитания детей и в других установленных законодательством случаях79.

Изложенные понятия обладают определенным сходством в силу единства назначения социального обеспечения. Однако в каждом из них отражены признаки, которые признаются авторами конститутивными, но ни в одном не сформулировано достаточно полное родовое понятие данного многоаспектного явления.

На наш взгляд, определяя основополагающие признаки социального обеспечения, необходимо исходить из его экономической функции, которая позволяет раскрыть экономический аспект данного понятия.

Как экономическая категория социальное обеспечение служит определенным инструментом, с помощью которого общество, государство пытается решить одну из острейших проблем - социальную проблему неравенства личных доходов людей, которое не является следствием неравенства производительности труда и эффективности производства. В целях более справедливого распределения национального дохода во всех странах в начале XX в. полуБочарова О.В. Право социального обеспечения / Учебное пособие. Новочеркасск:

ЮРГТУ (НПИ). 2011. С. 10.

Иванова Р.И. Указ. сочинение. С. 22.

Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть / Учебн. пособие. М., 1998.

С. 7.

чает развитие политика перераспределения доходов, осуществляемого государством с помощью фискальной и социальной политики, основным звеном которой как раз и является социальное обеспечение.

В то же время социальное обеспечение является правовой категорией, поскольку государства реализуют политику перераспределения доходов посредством особого правового механизма, закрепляя нормативным путем организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения; порядок образования соответствующих финансовых систем и их правовой статус, системы управления социальным обеспечением; круг лиц, подлежащих социальному обеспечению; виды обеспечения и условия их предоставления; механизм защиты нарушенных прав.

Обеспечение, адресованное человеку обществом, государством в тех случаях, когда он по независящим от него обстоятельствам нуждается в поддержке, восстанавливает статус полноценного члена общества. В связи с этим социальное обеспечение, безусловно, является и очень важной социальной категорией.

Таким образом, в научной и учебной литературе, как правило, предлагается следующее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства.

Социальное обеспечение - это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса80.

На наш взгляд, данное определение в полной мере отражает базовые признаки социального обеспечения как многопланового явления, раскрывает его социальное назначение. Таким образом, Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. сочинение. С. 27-29.

в данном исследовании изложенное определение мы принимаем за исходное.

Рассмотрим социальное обеспечение как правовую категорию, опосредующую определенную систему общественных отношений.

Иначе говоря, следует сформулировать понятие права социального обеспечения, определить его предмет, метод, функции.

Итак, социальное обеспечение является самостоятельной отраслью российского права. Согласно общей теории права, о существовании самостоятельной отрасли права свидетельствует наличие ее специфического предмета и метода правового регулирования.

Определить предмет права - значит очертить круг тех общественных отношений, которые подпадают под сферу правового регулирования. Как было отмечено ранее, категория социального обеспечения является многогранной, что неизбежно обусловливает и многоплановый характер социально-обеспечительных отношений. В связи с этим в науке права социального обеспечения вопрос о содержании предмета данной отрасли права является дискуссионным.

В советский период вопрос о предмете отрасли права социального обеспечения дискутировался в ключе от «узкого до широкого» подходов. Современные сторонники широкого подхода к предмету отрасли и последователи позиции Т.В. Иванкиной81, скорректировав свой подход с действующим законодательством, включают в предмет отрасли не только социально-обеспечительные отношения, но и отношения по бесплатному предоставлению образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, в том числе дошкольного образования, а также предоставление жилищных субсидий за счет бюджетных средств. В качестве критерия включения перечисленных отношений в предмет права социального обеспечения называют их социальное долженствование, безвозмездность. Так, о принадлежности отношений по предоставлению субсидий на оплату жилых Иванкина Т. В. Правовое регулирование распределения общественных фондов потребления. Л.,1979. С. 24–26.

помещений и коммунальных услуг указывают М.В. Лушникова, Т.Ю. Барышникова82. Данная позиция, действительно, может быть аргументирована тем, что такие выплаты предоставляются за счет бюджета в зависимости от совокупного дохода семьи на основании региональных стандартов83. Следуя данной логике, аналогичная ситуация складывается и с отраслевой принадлежностью отношений по выплате жилищных субсидий на приобретение жилья отдельным категориям граждан.

Иначе в науке оценивают образовательные отношения. Принято считать, что отношения между образовательным учреждением и обучающимся по поводу получения образовательных услуг на бесплатной основе являются предметом конституционного и административного права, а платных образовательных услуг – также и гражданского права.

При этом отдельные авторы, говоря о социальных образовательных льготах, которыми вправе воспользоваться инвалиды, дети-сироты и др., а также о получении социальных стипендий, включают последние в предмет (объект) социальнообеспечительных отношений84. В частности, данной позиции придерживается М.Ю. Федорова, которая рассматривает образовательное право в качестве комплексной отрасли права, объединяющей нормы административного, финансового, гражданского, трудового отраслей права, а также права социального обеспечения85.

Другие сторонники «широкого» подхода, в том числе С.М. Ковалевский, Н.Н. Никифорова, вслед за советским ученым М.И. Полупановым, включают в предмет отрасли отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, и отношения по организации управления социальным обеспеЛушникова М.В., Барышникова Т.Ю. Предмет и метод права социального обеспечения:

новые подходы.//Серия «Гуманитарные науки».2009.№3(9).С.17.

Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. №761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (с изменениями на 16.03.2013 г.) // СЗ РФ. - 2005. - №51. - Ст. 5547.

Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю. Указ. сочинение. С. 18.

Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2004. С. 17.

чением86. Как отмечает Н.Н. Никифорова, проникновение гражданско-правовых элементов в социальное страхование, переход на смешанную систему страхования, усиление зависимости собственно распределительных отношений по социальному обеспечению от предшествующих отношений по сбору и управлению этими средствами делают бессмысленными все попытки сохранить в неизменном виде представление о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, регулирующей только распределительные отношения. Решение проблемы названный автор видит в формировании комплексной отрасли права социального обеспечения.

Рассматриваемая точка зрения о расширении предмета отрасли за счет отношений по формированию фондов социального обеспечения и управлению этими средствами нашла бы поддержку большинства теоретиков при условии изменения позиции российского законодателя. По действующему законодательству, отношения по формированию фондов социального обеспечения (государственные и местные бюджеты, внебюджетные социальностраховые фонды) регулируются финансовым правом, а именно его подотраслью – бюджетным правом.

Рассмотрим принципиально иную позицию по вопросу о предмете права социального обеспечения.

Приверженцы «узкого», традиционного подхода к предмету отрасли ограничивают его отношениями, складывающимися в рамках государственной системы распределения материальных социальных благ (пенсий, пособий, иных денежных выплат и натурального содержания), подчеркивая публичный характер отрасли права социального обеспечения. Иными словами, в современных исследованиях сохранен сложившийся подход к предмету отрасли права социального обеспечения как публичной отрасли.

Ковалевский С.М. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве: Правовые вопросы. М., 2004. С. 74-75.

В учебной литературе по праву социального обеспечения говорится о том, что добровольные и полностью оплачиваемые виды социального обеспечения (платные социальные услуги, добровольное медицинское страхование, платные медицинские услуги, добровольное пенсионное страхование, платные образовательные услуги) регулируются нормами гражданского права87. Так, М.В. Филиппова по этому вопросу пишет, что в основу отношений, функционирующих в области негосударственного социального обеспечения, положены начала добровольности, а значит, и равенства субъектов и договорных оснований существования. Деятельность этих субъектов и их взаимоотношения с обеспечиваемыми лицами регламентируется гражданско-правовыми нормами. И совсем иное дело – это отношения по государственному социальному обеспечению88.

Особо в теории права социального обеспечения подчеркивается недопустимость договорного регулирования социального обеспечения. Частно-договорное регулирование социальнообеспечительных отношений, включаемых в предмет отрасли права социального обеспечения, в лучшем случае ограничивается субъектами трудового права, устанавливающими в трудовом договоре дополнительные виды социального обеспечения за счет средств работодателя89.

Таким образом, предмет права социального обеспечения, как правило, ограничивается имущественными отношениями публичного характера, складывающимися в рамках государственной системы по предоставлению денежных выплат, медицинских и социальных услуг, мер социальной поддержки за счет средств бюджетной системы и внебюджетных фондов, а также процедурными отПраво социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 35; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Перспективы развития. М., 2000. С. 42.

Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 45.

Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. сочинение. С. 97, 99.

ношениями по назначению определенного вида социального обеспечения90.

Большинство из названных характеристик предмета отрасли являются дискуссионными. Это касается, прежде всего, публичного характера социально-обеспечительных отношений, их трактовки исключительно как имущественных и недопустимость частных (договорных) режимов правового регулирования.