ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАСТОЛЬНАЯ

КНИГА

ПРОКУРОРА

2-е издание, переработанное и дополненное

Под общей редакцией заместителя Генерального

прокурора Российской Федерации,

государственного советника юстиции 1 класса С. Г. Кехлерова и ректора по научной работе Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора О. С. Капинус

МОСКВА

ЮРАЙТ 2013 УДК 34 ББК 67.72 Н32 Научный редактор:

Винокуров Александр Юрьевич — главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Рецензенты:

Сухарев А. Я. — почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, профессор, действительный государственный советник юстиции, советник Генерального прокурора Российской Федерации;

Смирнов А. Ф. — почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 2 класса.

Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, Н32 О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2013. — 1159 с. — Серия : Настольная книга специалиста.

ISBN 978-5-9916-2137- Настоящим изданием творческий коллектив, состоящий из работников Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, возобновляет традицию, начало которой было положено в 2002 г., когда увидела свет первая Настольная книга прокурора.

Книга представляет собой методическое пособие, в котором опыт подготовки подобных изданий переосмыслен с учетом положений действующего законодательства об организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, задач, определяемых Генеральным прокурором Российской Федерации для нижестоящих прокуроров применительно к конкретным направлениям работы, специфики складывающейся правоприменительной практики, а также современных тенденций прокурорской науки.

Пособие предназначено прежде всего для работников прокуратур областного и районного звеньев, на которых ложится основной объем внешнефункциональной работы. Оно может оказаться полезным и для других специалистов, интересующихся вопросами организации и деятельности прокуратуры, аспирантов и соискателей, а также использоваться в качестве учебника в рамках изучения дисциплины «Прокурорский надзор».

УДК ББК 67. © Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, © Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2012, с изменениями ISBN 978-5-9916-2137-3 © ООО «Издательство Юрайт», Содержание ВВЕДЕНИЕ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ

1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ И УПРАВЛЕНИЕ В ОРГАНАХ

ПРОКУРАТУРЫ

2.1. Понятие и содержание организации работы и управления в органах прокуратуры

2.2. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации, приравненной к ней специализированной прокуратуре..... 2.3. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре

2.4. Информатизация органов прокуратуры Российской Федерации........... 2.5. Анализ состояния законности и правопорядка

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 3. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРОХОЖДЕНИЕ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ

ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Организация работы с кадрами в органах прокуратуры

3.2. Основные направления кадровой работы в органах прокуратуры

3.3. Особенности государственной службы в органах прокуратуры

3.4. Подготовка, повышение квалификации и профессиональная переподготовка прокурорских работников

3.5. Этика прокурорского работника, воспитательная работа и профилактика коррупционных правонарушений в системе прокуратуры

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 4. ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

4.1. Престиж органов прокуратуры

4.2. Социально-психологическое самочувствие прокуроров

4.3. Удовлетворенность трудом прокурорских работников

4.4. Психологические аспекты управления в органах прокуратуры............ Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 5. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

5.1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению

5.2. Надзор за исполнением законов в сфере экономики

5.3. Надзор за исполнением законов в сфере экологии

5.4. Надзор за исполнением законов в таможенной сфере

5.5. Надзор за исполнением законов на транспорте

5.6. Надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях

5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции

5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму

5.9. Надзор за исполнением законов судебными приставами

5.10. Надзор за законностью правовых актов

5.11. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов......... 5.12. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора ...

ГЛАВА 6. НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД

ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

6.1. Предмет, пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и полномочия прокурора по его осуществлению.............. 6.2. Надзор за соблюдением политических прав человека и гражданина.... 6.3. Надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина....... 6.4. Надзор за соблюдением прав несовершеннолетних

ГЛАВА 7. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,

ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ

СЛЕДСТВИЕ

7.1. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

7.2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание... 7.3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 8. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ,

ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ

СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА,

АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ

ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ

8.1. Надзор за исполнением законов администрациями мест содержания заключенных под стражу

8.2. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы

8.3. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, не связанные с лишением свободы

8.4. Надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих назначаемые судом меры принудительного характера.... Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 9. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ

УГОЛОВНЫХ ДЕЛ

9.1. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом первой инстанции

9.2. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом апелляционной инстанции

9.3. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом кассационной инстанции

9.4. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции

9.5. Участие прокурора в возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 10. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В КОНСТИТУЦИОННОМ,

ГРАЖДАНСКОМ И АДМИНИСТРАТИВНОМ

СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

10.1. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве................. 10.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции

10.3. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами......... 10.4. Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 11. КООРДИНАЦИЯ ПРОКУРАТУРОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ

С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

11.1. Сущность, цели и правовые основы координационной деятельности.... 11.2. Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

11.3. Формы координационной деятельности

11.4. Особенности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией

Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 12. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ОРГАНОВ

ПРОКУРАТУРЫ

12.1. Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации

12.2. Основные направления и формы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации............. 12.3. Организация работы органов прокуратуры Российской Федерации в сферах оказания правовой помощи, уголовного преследования, выдачи и передачи лиц, страдающих психическими расстройствами, для принудительного лечения............ Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 13. УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

13.1. Понятие и содержание участия прокуратуры в правотворческой деятельности

13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы.......... 13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике... Рекомендуемая литература к главе

ГЛАВА 14. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ

С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНСТИТУТАМИ

ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

14.1. Предмет и основные формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления

14.2. Основные формы взаимодействия прокуратуры с институтами гражданского общества

14.3. Правовое просвещение граждан

Рекомендуемая литература к главе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Приложение 4

Приложение 5

После первого издания под руководством бывшего директора Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктора юридических наук, профессора С. И. Герасимова Настольной книги для прокуроров прошло не только значительное время (около 10 лет), но и произошли серьезные изменения в организации работы нашей системы, в ее полномочиях и функциях, в законодательстве в целом.

Потому творческий коллектив работников Академии Генеральной прокуратуры РФ и центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ решили подготовить новое пособие, учитывающее произошедшие изменения в законодательстве страны, действующий статус прокуратуры РФ, сохранив при этом апробированное практикой название, представляющееся кратким по написанию, но емким по содержанию.

Проведенные в мае 2008 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ парламентские слушания «О роли и месте прокуратуры в системе государственных институтов» показали, что прокуратура РФ является востребованной обществом и государством структурой и в основном оправдывает связанные с ней общественные ожидания.

Конференция генеральных прокуроров стран Европы не только признала необходимым распространить положительный опыт использования прокуратурой полномочий вне уголовно-правовой сферы для защиты прав личности и законных интересов общества, но и рекомендовала Комитету министров Совета Европы подготовить проект рекомендации о роли прокуроров вне уголовно-правовой сферы. Такая работа уже ведется.

Фактически прекращены дискуссии и споры как внутри страны, так и за рубежом о целесообразности сохранения за прокурорской системой многофункциональности с акцентированием внимания на надзорной деятельности.

Заметно усилились надзорные позиции прокуроров в сфере реализации норм законодательства об административных правонарушениях, поскольку, во-первых, прокуроры получили право возбуждать дела об административных правонарушениях, совершаемых любыми субъектами, если таковые выявляются в ходе надзорных проверок.

Кроме того, следует отметить, что именно в рассматриваемой сфере у прокурора сохранилось право принесения протеста на судебные решения, в то время как в актах процессуального законодательства вопрос несогласия прокурора с принятыми судебными решениями сведен к оспариванию (обжалованию) таковых в качестве стороны процесса путем принесения представления или направления жалобы.

Возрос надзорный потенциал прокуроров и в ряде других сфер общественных отношений, чему способствовало в том числе принятие ряда законодательных актов, например Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», призванного создать эффективную систему борьбы с этим глубоко вошедшим в повседневную жизнь общественно опасным явлением и наделившего прокуроров новыми полномочиями, среди которых особо выделяется возможность применения такого акта реагирования, как предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности.

Начавшаяся несколько лет назад с издания приказа Генерального прокурора РФ от 17.08.2005 № 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» работа по защите прав и законных интересов хозяйствующих субъектов получила свое логическое продолжение в нормах Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где ярко акцентирована роль прокуратуры как системы органов, во-первых, дающих согласие (либо отказывающих в таковом) на проведение внеплановых выездных проверок, а во-вторых, аккумулирующих и обеспечивающих доступ к информации о плановых проверках контрольно-надзорных органов на предстоящий период, корректирующих на проектной стадии содержание таких планов и предотвращающих тем самым избыточные или не отвечающие требованиям закона проверки.

Усиление государственной политики в вопросах борьбы с таким глубоко проникшим во многие сферы общественной жизни явлением, как коррупция, обусловило необходимость принятия Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», где четко закреплена роль прокуратуры как координатора деятельности правоохранительных органов по противодействию этому злу. Другой составляющей столь важной работы является возложение на прокуроров Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» полномочий по проведению эксперВведение тизы с целью выявления в нормативных правовых актах коррупционных факторов.

Отмеченные и иные изменения в законодательстве, а также появление в последние годы определенных болевых точек (например, финансовый кризис, обусловивший падение производства и обострение социальной обстановки) и актуальных проблем (к примеру, реализация приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование» и «Здравоохранение») предопределили ключевые направления надзорной деятельности прокурора и вытекающую из нее необходимость участия прокуроров в судах по делам той или иной категории. За последние пять лет фактически обновилась ведомственная нормативно-правовая база, в которой перед прокурорами поставлены на отраслевом (функциональном) уровне специальные задачи.

Усилилось взаимодействие с институтами гражданского общества, включая функционирование общественных советов при прокуратурах субъектов РФ, на которых с представителями бизнеса обсуждаются вопросы законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Генеральным прокурором РФ изданы приказы от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии со средствами массовой информации» и ряд других.

Значимые изменения произошли и в системе прокуратуры РФ.

С сентября 2007 г. произошло обособление Следственного комитета при прокуратуре РФ, а в последующем и выход из прокурорской системы в сентябре 2010 г. полностью самостоятельного Следственного комитета РФ.

Воссозданы ликвидированные в 2001 г. региональные транспортные прокуратуры. В Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. Формирование в 2010 г. СевероКавказского федерального округа также обусловило необходимость переориентирования системы управления органами прокуратуры в регионе. В 2009—2010 гг. активизировался процесс создания межрайонных природоохранных прокуратур в отдельных субъектах РФ, что связано с далекой от желаемой экологической обстановкой и необходимостью укрепления средствами прокурорского надзора законности в данной сфере.

Потребность в совершенствовании подходов к кадровой работе предопределила принятие ряда важных организационно-распоряВведение дительных актов, к числу которых относятся приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» и от 04.10.2010 № «О совершенствовании системы подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры Российской Федерации». Необходимость повышения профессионального уровня вновь назначаемых на должность прокуроров районного звена обусловила введение обязательной системы подготовки таких работников, что нашло отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 12.08.2010 № 316 «Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров».

Расширение рамок надзорной и иной работы потребовало введения в последние годы новых форм статистического наблюдения, в том числе по вопросам противодействия экстремизму, терроризму и коррупции. А с 1 января 2012 г. на органы прокуратуры возлагается ведение единого государственного учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, что обусловлено необходимостью более объективного надведомственного подхода к учету данной работы правоохранительных органов.

Сказанное и многое другое предопределяет потребность в высокопрофессиональных кадрах органов прокуратуры, способных в современных динамично развивающихся реалиях социальноэкономической жизни государства и общества, а также с учетом многофункциональности прокурорской деятельности принимать оптимальные грамотные и адекватные решения в ответ на любые вызовы, которые создают угрозу состоянию законности, нарушают права и свободы граждан, подрывают устои государственного управления.

В настоящем пособии в систематизированном виде изложены методические основы организации работы в органах прокуратуры, а также осуществления надзорной и иных функций. Авторы постарались по возможности исключить субъективистский подход к изложению материала, основывая свои суждения и доводы на устоявшихся в науке и на практике взглядах, а также на официальной позиции, выраженной в организационно-правовых актах Генерального прокурора РФ, постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, постановлениях пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, конкретных решениях судов.

В целях расширения кругозора читателя к каждой главе, а в ряде случаев и к отдельным параграфам прилагается перечень рекомендуемой литературы научного и методического характера, преимущественно вышедшей в последние годы, в том числе и при непосредственном участии научных сотрудников Академии Генеральной прокуратуры РФ и работников органов прокуратуры.

В целях повышения информативности пособия к нему прилагаются: 1) перечень основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ; 2) образцы документов, используемых при организации работы; 3) образцы документов, используемых в кадровой работе прокуроров; 4) образцы актов прокурорского реагирования и иных документов прокурорской практики, при подготовке которых использованы материалы, предоставленные отдельными прокурорами субъектов РФ и региональными транспортными прокурорами, за что авторский коллектив выражает им признательность; 5) краткий словарь основных терминов, имеющих отношение к вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Надеюсь на то, что Настольная книга прокурора сможет оказать должную помощь практическим работникам органов прокуратуры, на аудиторию которых она, в первую очередь, и ориентирована, а также всем, кто интересуется вопросами организации и деятельности прокуратуры РФ.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

АПК — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07. № 145-ФЗ Водный кодекс — Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ ЖК — Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12. № 188-ФЗ КВВТ — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-Ф КТМ — Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ СК — Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12. № 223-ФЗ ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12. № 197-ФЗ УИК — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06. № 63-ФЗ УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации 18.12.2001 № 174-ФЗ Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202- «О прокуратуре Российской Федерации»

Инструкция по делопроизводству — Инструкция по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утв. приказом Генпрокурора РФ от 05.06.2008 № ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации Генпрокуратура РФ — Генеральная прокуратура Российской Федерации Госдума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации СК РФ — Следственный комитет Российской Федерации ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации (Банк России) ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации ВЭД — внешнеэкономическая деятельность Генпрокурор — Генеральный прокурор Российской Федерации гл. — глава (-ы) ИП — индивидуальный предприниматель МРОТ — минимальный размер оплаты труда ООН — Организация Объединенных Наций ОРД — оперативно-розыскная деятельность п. — пункт (-ы) подп. — подпункты (-ах) РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика РФ — Российская Федерация см. — смотри СМИ — средства массовой информации СНГ — Содружество Независимых Государств СССР — Союз Советских Социалистических Республик ст. — статья (-и) ТС — Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации утв. — утвержден (-ый) 1 В книге наименования органов власти сокращены в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, утв. распоряжением Администрации Президента РФ № 943 и Аппарата Правительства РФ № от 16.07.2008.

Глава 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ 1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. Конституции РФ). При этом имеется в виду, прежде всего, разграничение предметов ведения и компетенции соответствующих государственных структур.

В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение, предопределенное ст. 129 Конституции РФ, установившей, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. В свою очередь, согласно Закону о прокуратуре, прокуратура РФ представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.

Закон о прокуратуре устанавливает общий состав субъектов, на которые распространяется надзорная компетенция прокурора (ст. 1).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерчеКапинус О. С., Рябцев В. П.

1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации ских и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Законом на прокуратуру также возложен надзор за исполнением законов:

— органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

— администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительной характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— судебными приставами.

Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимает участие в рассмотрении дел судами.

Вышеназванные функции и полномочия по их реализации, круг субъектов, на которые распространяется надзор прокуратуры, определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами власти. Особенно это касается ее отношений с правоохранительными, а также контролирующими органами.

Прокуратура и контрольно-надзорные, правоохранительные органы.

Деятельность прокуратуры, основанная на установленной законом компетенции, носит надведомственный, универсальный характер.

Этим, в частности, она принципиально отличается от контрольных (надзорных) органов исполнительной власти, компетенция которых ограничена определенной сферой правовых отношений (банковская, финансовая, экологическая и др.). Но что более важно, законность в деятельности самих органов исполнительной власти в сфере осуществляемого ими контроля (надзора) является предметом надзорной деятельности прокуратуры. Причем принцип универсальности надзора за исполнением законов органами контроля (надзора) не допускает исключений из этого особого правила.

Основной сущностной характеристикой взаимоотношений прокуратуры с правоохранительными органами является то, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов этими органами, а также координируют в порядке, установленном законодательством, их деятельность по борьбе с преступностью.

Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля (надзора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих специфических сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений. При необходимости принятия мер по восстановлению нарушенной законности, выходящих за пределы объема установленных полномочий или их предметной компетенции, контролирующие органы обязаны обратиться или передать соответствующие материалы надлежащему органу или должностному лицу, например, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, в том числе путем обращения к прокурору или в органы предварительного расследования.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, за соответствием законам принимаемых ими актов; принимают меры по выявлению правонарушений, привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Контролирующие органы обязаны представлять в прокуратуру материалы о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования, особенно для привлечения виновных к уголовной ответственности, в том числе при незаконном отказе органов предварительного расследования в возбуждении уголовного дела. Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о мерах, принятых ею по представленным материалам, при необходимости вносить предложения по устранению нарушений законов и обстоятельств, им способствующих.

Правоохранительные органы при осуществлении ими расследования уголовных дел в соответствии с установленной подследственностью обязаны выполнять согласно закону указания прокурора;

оконченные ими расследованием уголовные дела, завершившиеся составлением обвинительного заключения (акта), представляются в суд прокурором, осуществлявшим надзор по этому делу, или вышестоящим прокурором.

Вместе с тем с учетом определенных особенностей на органы прокуратуры распространяется компетенция различных контролирующих органов (пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, санитарно-эпидемиологического контроля, Счетной палаты и т.п.).

Исходя из предназначения прокуратуры, выраженного в ее задачах и полномочиях, включая надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, имеются определенные гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких гарантий следует отметить особый порядок назначения прокуроров на должность, специфику возбуждения уголовного дела в отношении прокурора (ст. 448 УПК), исключительность проверки сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, органами прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре).

1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде при рассмотрении уголовных дел прокурор выступает, прежде всего, в качестве государственного обвинителя.

В уголовном судопроизводстве судебный процесс может начаться только при направлении прокурором в суд уголовного дела, и заканчивается, если прокурор отказывается от обвинения в суде.

В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Согласно ст. 52 АПК прокурор вправе также обратиться в арбитражный суд при наличии предусмотренных законом оснований.

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд апелляционное или кассационное представление, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.

При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Акты прокурора не имеют для суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные прокурором во внесенных актах на несоответствующее, по его мнению, закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности с иными имеющимися данными в интересах вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.

Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства.

Генпрокурор РФ может обращаться в Пленум ВС РФ, Пленум ВАС РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

Прокуратура и Конституционный Суд РФ. Конституция РФ прямо не называет Генпрокурора РФ в числе субъектов, полномочных обращаться в КС РФ с запросами. Вместе с тем согласно Закону о прокуратуре Генпрокурор РФ вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушеГлава 1. Правовой статус прокуратуры ния конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Кроме того, в Постановлении КС РФ от 18.07.2003 № 13-П определено право Генпрокурора РФ на обращение в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что постановления и заключения КС РФ не позднее двухнедельного срока со дня их подписания направляются Генпрокурору РФ (ст. 72) как руководителю системы, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Это связано с тем, что акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Более того, решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном федеральным законом порядке.

Прокуратура и Президент РФ. Конституция РФ, а также Закон о прокуратуре содержат ряд положений, согласно которым осуществляется взаимодействие Генпрокурора РФ и главы государства.

Так, Генпрокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации только по представлению Президента РФ. Статья 12 обязывает руководителя прокурорской системы ежегодно представлять главе государства доклад о состоянии законности и правопорядка в России и проделанной работе по их укреплению. Следует отметить также роль Президента РФ в определении штатной численности органов прокуратуры, награждении особо отличившихся прокурорских работников, а также в присвоении им классных чинов государственных советников юстиции.

Особенностью взаимоотношений органов прокуратуры со структурами президентской власти является осуществление прокурорами координации деятельности по борьбе с преступностью правоохранительных органов, в том числе тех, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ (см. ст. 8 Закона о прокуратуре и Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567).

В контексте этих отношений прокуратура по уполномочию Президента РФ вовлекает в правоохранительный процесс также органы вневедомственного контроля, иные органы исполнительной власти, побуждает их при необходимости к принятию мер по обеспечению законности и правопорядка, устранению обстоятельств, способствующих правонарушениям в контролируемой ими сфере правовых отношений.

1.1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации Всей своей деятельностью прокуратура содействует Президенту РФ в реальном утверждении в практике государственного строительства и функционирования институтов власти принципа «разделения властей» и обеспечении согласованности, единства всех ветвей власти как «по горизонтали», так и «по вертикали» между органами РФ и ее субъектов, а также с органами местного самоуправления.

Прокуратура и законодательная власть. Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федеральным Собранием — парламентом РФ предопределяется тем, что последний принимает законы, исполнение которых являются предметом прокурорского надзора. Кроме того, Генпрокурор РФ в силу ст. 12 Закона о прокуратуре ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по ее совершенствованию.

Генпрокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка.

Палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии регулярно направляют законопроекты на правовую экспертизу в Генпрокуратуру РФ, которая имеет своих постоянных представителей в высшем законодательном органе страны. Аналогичное взаимодействие с органами законодательной власти осуществляют на своем уровне прокуроры субъектов РФ, которые, кроме того, в соответствии с конституциями (уставами) большинства регионов наделены правом законодательной инициативы.

Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации регулярно согласно регламентам обращаются в Генпрокуратуру РФ с запросами по различным фактам, уголовным делам, с также с предложениями о даче правовой оценки тем или иным действиям или событиям.

Как отмечалось выше, в соответствии с конституционным принципом разделения властей Генпрокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно закону председатель верхней палаты парламента в порядке, установленном Советом Федерации, привоГлава 1. Правовой статус прокуратуры дит к присяге лицо, назначенное на должность Генпрокурора РФ. Эта норма законодательно закрепляет подотчетность Генпрокурора РФ.

В рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» (утв. Советом палаты — Совета Федерации ФС РФ 17.07.2008) подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная)… Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей.

Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов».

1.2. Правовые основы и принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации 1.2.1. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ Статьей 3 Закона о прокуратуре установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, данным Законом и другими федеральными законами, а также международными договорами РФ.

Конституция РФ в п. «о» ст. 71 относит прокуратуру к исключительному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопросов организации и деятельности прокурорской системы на региональном и тем более местном уровнях. В силу п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора РФ, а также вносит в эту палату Парламента предложение об освобождении Генпрокурора РФ от должности. В свою очередь, согласно п. «з» ст. 102 Конституции РФ, Совет Федерации на основании внесенных главой государства представлений назначает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ. Наконец, ст. 129 Конституции РФ, наделяя прокуратуру РФ конституционно-правовым статусом, определяет ее как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Данная норма также воспроизводит названный выше порядок назначения на должность и освобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключительные полномочия Генпрокурора РФ по назначению на должность иных прокуроров, а также предопределяет закрепление 1.2. Правовые основы... деятельности прокуратуры РФ полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры РФ на уровне федерального закона.

Акты международного права также играют роль регуляторов деятельности прокуратуры. В Федеральном законе от 30.10. № 237-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года» имеется оговорка следующего содержания: «Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Российской Федерации». Указом Президента РФ от 26.10.2004 № «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам.

Согласно Указу Президента РФ от 18.12.2007 № 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудничество в рамках Соглашения между государствами — членами Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Российской Федерации, ответственном за координацию сотрудничества в рамках этого Соглашения» Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов.

В Договоре между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о передаче осужденных 2002 г. центральным органом, представляющим российскую сторону, прямо названа Генпрокуратура РФ (подробнее о международно-правовом сотрудничестве прокуратуры РФ см. в гл. 12 настоящего пособия).

Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генпрокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев, определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, перечисляет функции прокуратуры, закрепляет полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отГлава 1. Правовой статус прокуратуры расли или подфункции) прокурорского надзора, их предмет и полномочия прокуроров по осуществления конкретного вида деятельности, уделяется внимание характеристике иных функций и направлений деятельности. Закон регулирует вопросы прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, особенности материального обеспечения и социальных гарантий прокурорских работников.

Процессуальное положение прокурора закрепляют такие законодательные акты, как УПК, ГПК, АПК, КоАП. Отдельные законы предусматривают особенности осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномочиями. Характерными примерами являются федеральные законы от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В ряде законодательных актов прямо говорится об осуществлении надзора за их исполнением органами прокуратуры. В их числе федеральные законы от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».

Постановления КС РФ вносят отдельные коррективы в вопросах применения положений законодательства о прокуратуре. Среди наиболее значимых из них следует назвать Постановления от 01.12. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» и ряд других.

Указами Президента РФ от 18.04.1996 № 567 и от 30.06.1997 № утверждены соответственно Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и Положение о классных чинах прокурорских работников. Кроме того, указами главы государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также награждаются госуПравовые основы... деятельности прокуратуры РФ дарственными наградами особо отличившиеся работники органов и учреждений прокуратуры.

Постановления и распоряжения Правительства РФ регулируют отдельные вопросы, касающиеся социального и материального обеспечения органов прокуратуры и прокурорских работников, т.е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности прокуратуры.

Нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17) Генпрокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры России и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре.

Приказы Генпрокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, органами дознания и органами предварительного следствия; вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказами Генпрокурора РФ разграничиваются сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур, решаются другие организационно-правовые вопросы. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о ВЭД и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Посредством распоряжений регламентируется статус структурных подразделений аппарата Генпрокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения проку-