«РУКОВОДСТВО ПО СОЗДАНИЮ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ Программа ЮНЕП/ОТПЭ ОзонЭкшн В рамках Многостороннего фонда 2 Данное учебное пособие на русском языке издано Национальным Озоновым Офисом Грузии при Министерстве Защиты ...»

ПЛАНИРОВАНИЕ, РАЗРАБОТКА И

РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ

ОЗОНОРАЗРУШАЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В РАМКАХ

МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА

РУКОВОДСТВО ПО СОЗДАНИЮ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Программа ЮНЕП/ОТПЭ ОзонЭкшн

В рамках Многостороннего фонда

2 Данное учебное пособие на русском языке издано Национальным Озоновым Офисом Грузии при Министерстве Защиты Окружающей Среды и Природных Ресурсов Грузии.

Эл.почта: [email protected] Руководитель издания – Михаил Тушишвили ISBN : 92-807-2497-5 Дискламация Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП), автор и рецензенты настоящего документа и их сотрудники, не подписываются под степенью эффективности, рабочей безопасностью или приемлемостью для окружающей среды любой из технических или политических опций, изложенных в настоящем документе.

В то время как информация, включенная в данный документ, считается достоверной, в виду необходимости она представлена в сокращенном и обобщенном виде. Решение о применении какойлибо из представленных в настоящем документе опций требует тщательного рассмотрения широкого спектра параметров, зависящих от ситуации, многие из которых могут не рассматриваться этим документом. Ответственность за решение и все вытекающие последствия несет исключительно лицо или организация, избравшая данную опцию.

ЮНЕП, автор и рецензенты настоящего документа и их сотрудники, не дают никакой гарантии и не делают заявления, в какой-либо форме выраженного или подразумеваемого, в отношении достоверности, полноты или полезности настоящего документа; также они не несут никакой ответственности за последствия использования, или учета любой информации, материала или процедур, здесь описанных, включая, но не ограничиваясь, любыми жалобами в отношении здоровья, безопасности, экологических последствий, эффективности, рабочих показателей или стоимости, относя упомянутое за счет источника информации.

Рецензенты, перечисленные в настоящем руководстве, осуществили пересмотр одного или более промежуточных проектов настоящего руководства, но не произвели обзор окончательной версии.

Рецензенты не несут ответственности за любые ошибки, которые могут присутствовать в этом документе, или за любые последствия, которые могут произойти вследствие этих ошибок.

ПУБЛИКАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

ISBN 92-807-1691- Авторские права защищены © 2003 UNEP Рисунки С.22, 24 и 33 – ЮНЕП; с.61 – Грин Лейбл Таиланд, SEPA Китай, Совет Министров Севера; с.70 – ЕРА Гана, Национальное отделение по озону;

с.80 – Агентство обороны и материально-технического снабжения США; с.93 – Министерство юстиции США; обложка – НАСА Тотал Озон Меппинг Спектрометр.

БЛАГОДАРНОСТЬ

Настоящий документ подготовлен Отделом ЮНЕП по технологии, промышленности и экономике (ЮНЕП ОТПЭ), Программой ОзонЭкшн в рамках Многостороннего фонда по реализации Монреальского протокола при содействии Центра международного природоохранного права (ЦМПП).

Управление проектом осуществляли:

Г-жа Жаклин Алоизи де Лардерел, Бывший Директор, ЮНЕП, Франция Г-н Раджэндра Шенде, Руководитель Отдела энергии и ОзонЭкшн ЮНЕП/ОТПЭ, Франция Г-н Джеймс С.Керлин, информационный менеджер, Программа ОзонЭкшн ЮНЕП/ОТПЭ, Франция Г-н Шаофенг Ху, сотрудник программы (реализация ПРХ), Программа ОзонЭкшн ЮНЕП/ОТПЭ, Региональный Офис ЮНЕП в Азии и Тихоокеанском регионе, Таиланд Документ был подготовлен:

Г-н Дэвид Хантер, старший консультант, ЦМПП, Соединенные Штаты Америки, при содействии Г-на Брейдена Пенхоета и Г-на Нано Лакаста.

Оценка качества производилась:

Г-н Атул Багаи, региональный сотрудник (создание сети), Региональный Офис ЮНЕП в Азии и Тихоокеанском регионе, Таиланд Г-н Гилберт Банкобеза, старший юрист, Секретариат ЮНЕП по Озону, Кения Г-жа Ладгарде Коппенс, сотрудник программы (политика и внедрение), Региональный Офис ЮНЕП в Азии и Тихоокеанском регионе, Таиланд Г-н Арти Дабри, сотрудник программы (политика и внедрение), Региональный Офис ЮНЕП в Латинской Америке и Карибском бассейне, Мексика Г-н Джамиль Эксаил, старший специалист по окружающей среде и сотрудник Национального отделения по озону, Министерство по окружающей среде, Бахрейн Г-н Лео Хейлеман, менеджер по созданию сетей и политики, ЮНЕП ОТПЭ, Франция Г-н Доналд Каниару, директор, Отдел ЮНЕП по реализации природоохранной политики, Кения Г-жа Ингрид Кокеритс, Стокгольмский институт окружающей среды, Швеция Г-н Патрик Салифу, сотрудник программы (политика и внедрение), Региональный Офис ЮНЕП в Африке, Кения Дизайн и оформление:

bounford.com ЮНЕП выражает благодарность всем вышеупомянутым лицам за их вклад в создание настоящей публикации.

В конечном счете, реализация и соблюдение, и, таким образом, эффективность Многосторонних природоохранных соглашений зависит, в первую очередь, от наличия и эффективности соответствующего национального законодательства, институтов и политики, включая все то, что обеспечивает доступ к судебным и административным процедурам, а также национальный потенциал и политическое устремление.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Так или иначе, Монреальский протокол являет собой блестящий пример глобального природоохранного соглашения. За истекшие тридцать лет история защиты озонового слоя пролила свет на роль, которую играют развитие и передача альтернативных технологий. Но более того, она особым образом выявила и продемонстрировала роль разработки и реализации политики на национальном уровне, что предшествует реализации многосторонних природоохранных соглашений в мировом масштабе.

Начиная с 1974 г., ученые продемонстрировали, что созданные человеком химические соединения, такие как хлорфторуглероды (ХФУ), тетрахлористый углерод, галоны и бромистый метил разрушают молекулы озона в стратосфере. Озоновый слой защищает земную жизнь от вредного воздействия солнечного ультрафиолетового излучения. Повышение уровня ультрафиолетового излучения, которое достигает поверхности земли, оказывает потенциально опасное воздействие на здоровье человека, вызывая, среди прочего, рак кожи, катаракты глаз и ослабляя иммунную систему. Повышение уровня ультрафиолетового излучения может также нарушить пищевую цепочку океана и уменьшить продуктивность важнейших сельскохозяйственных культур.

Столкнувшись со значительной потенциальной угрозой, нависшей над окружающей средой и здоровьем человека, мировая общественность в начале 1980-х начала вести переговоры о научной политике, направленной на устрожение правил и административно-правовых актов в отношении производства и использования озоноразрушающих веществ (ОРВ). Результатом этих переговоров стало создание Венской конвенции по защите озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой. К марту 2003 г. практически каждое правительство – 184 страны – ратифицировало этот договор и стало стороной Монреальского протокола. Пока что Протокол и все последующие поправки и дополнения к нему не устранили угрозу разрушения озона, но обеспечили наличие национальных обязательств, которые уменьшат эту опасность в будущем.

В соответствии с режимом, установленным Монреальским протоколом, большинство индустриальных стран уже предприняли значительные меры по устранению многих ОРВ. Стимулом таких мер явились альтернативные технологии и политика, направленная на охрану озона. Начиная с 1999 г., развивающиеся страны, являющиеся членами Монреальского протокола, также обязаны осуществлять регулирование и вывод из употребления и производства различных ОРВ. Реализация Монреальского протокола – сложная задача для всех стран, но в особенности для небольших и наименее экономически развитых стран, а также тех, которые используют регулируемые вещества в небольших объемах.

Настоящее Руководство оказывает помощь ответственным за принятие решений и прочим заинтересованным сторонам из развивающихся стран в разработке эффективной политики в виду выполнения ими своих обязательств в рамках Монреальского протокола.

Опыт показал, что для устойчивого и постоянного уменьшения количества и вывода из употребления и производства ОРВ требуется прочная национальная политическая структура. Без наличия такой структуры все попытки вкладывать инвестиции в альтернативные технологии, безопасные для озона, и/или рециклинг и восстановление ОРВ, по всей вероятности, приведут к невозможности внести изменения в основные экономические инициативы по длительному производству и использованию ОРВ.

Подобные проекты и подходы должны быть подкреплены соответствующей политической структурой, гарантирующей вывод из употребления и производства ОРВ в соответствии с имеющимся графиком в рамках режима, предусмотренного Монреальским протоколом.

Настоящее Пособие предоставляет руководство по планированию, разработке и реализации описанных политических структур на национальном уровне. Создавая настоящее Руководство, мы осознаем, что каждая страна имеет свою особую структуру правительства, экономическую ситуацию, а также культурные и социальные ценности. Поэтому модель структуры или шаблон законов и политики в области ОРВ наподобие «один размер подходит всем» могут оказаться неподходящими. Законы и административно-правовые акты отражают культурные традиции, экономическую ситуацию, интересы различных заинтересованных сторон и потенциал соответствующих организаций с тем, чтобы указать на ряд переменных. Вместо того, чтобы указать «образец» законодательства или административноправовых актов, настоящее Руководство направлено на создание в развивающихся странах общей структуры для формирования программы по регулированию ОРВ, которая отвечает их институциональным, экономическим, политическим и культурным условиям.

Настоящее Руководство является частью серии публикаций, разработанных с целью оказания помощи развивающимся странам в разработке, реализации и введении политики, необходимой для соблюдения Монреальского протокола. Каждый из этих документов разработан при содействии признанных международных организаций, обладающих специальной экспертизой в отношении политики.

Г-н Раджэндра Шенде, Руководитель Отдел энергии и ОзонЭкшн ЮНЕП/ОТПЭ

О НАСТОЯЩЕМ РУКОВОДСТВЕ

Настоящее Пособие предоставляет развивающимся странам, действующим в соответствии со Статьей Монреальского протокола, руководящие принципы и практические советы в отношении планирования, разработки, реализации и поддержания соответствующей и эффективной политики, направленной на соблюдение режима, предусмотренного Монреальским протоколом. Оно предназначено для поддержания усилий, направленных на внедрение общественной политики, которая сможет привести к выводу из производства и употребления ОРВ, в соответствии с Монреальским протоколом. Особый интерес настоящее Руководство представляет для развивающихся стран, которые относятся к категории стран с низким объемом потребления (НОП).

Планирование, разработка и реализация политики по регулированию озоноразрушающих веществ фокусируются на регулировании использования ОРВ, подлежащих выводу из употребления и производства согласно специальным графикам в рамках Монреальского протокола, включая, например, ХФУ, используемые в охладительных приборах, аэрозолях и производстве пен, бромистый метил, применяемый в сельском хозяйстве для борьбы с вредителями, а также галоны, используемые при тушении пожаров. Для реализации вышеупомянутого потребуется опыт развитых и развивающихся стран, а также деятельность Исполнительных агентств и Многостороннего фонда.

Настоящее Пособие представляет обзор и руководство во многих сферах деятельности правительства и заинтересованных сторон, включая образование, лицензирование, обложение налогами, регулирование импорта, мониторинг и отчетность. В нем проводится сравнение подходов, которые, с одной стороны спектра, можно охарактеризовать как традиционное управление - контроль, а с другой – как согласованное, или управляемое сотрудничество между осуществляющими регулирование и подлежащими регулированию. Здесь также описываются подходы к регулированию и выводу из употребления ОРВ на добровольной основе.

В дальнейшем настоящее Руководство делает акцент на многостороннее участие, привлекая широкий спектр участников к разработке и реализации законов и политики, при наличии консультаций и на партнерской основе с промышленностью, торговыми ассоциациями, местным и региональным правительством, неправительственными организациями (НПО) и гражданским обществом. И на самом деле, то, как устроена система регулирования, зачастую в большей степени определяет ее эффективность, чем то, какие в конечном итоге выбираются стандарты регулирования.

Настоящее Руководство поделено на семь разделов. Раздел 1 представляет собой введение в Монреальский протокол, акцентируя внимание на обязательствах развивающихся стран. В Разделе представлены механизмы создания платформы для проведения эффективной политики в сфере вывода из употребления и производства ОРВ. Здесь освещены задачи и предложены стратегии для привлечения заинтересованных, с гарантией политических обязательств, координацией деятельности правительственных ведомств и распределением ресурсов. В Разделе 3 обсуждаются критерии, которые надлежит использовать политикам при оценке возможных политических мероприятий. В Разделе предложен список разнообразных политических инструментов для регулирования ОРВ. Раздел включает обзор некоторых секторов, в которых используются ОРВ, с целью оказания помощи в разработке и реализации особых политических опций в интересах соблюдения обязательств, принятых развивающимися странами в рамках Монреальского протокола. В Разделе 6 рассматриваются мониторинг и мероприятия по внедрению. Наконец, в Разделе 7 поэтапно подведены итоги деятельности, описанной в предыдущих разделах, в целях создания эффективной политики.

СОДЕРЖАНИЕ

БЛАГОДАРНОСТЬ

ПРЕДИСЛОВИЕ

О НАСТОЯЩЕМ РУКОВОДСТВЕ

1. ВВЕДЕНИЕ В РЕЖИМ, ПРЕДУСМОТРЕННЫЙ МОНРЕАЛЬСКИМ ПРОТОКОЛОМ

1.1 ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОХРАНЕ ОЗОНОВОГО СЛОЯ

1.2 МОНРЕАЛЬСКИЙ ПРОТОКОЛ

1.3 ЛОНДОНСКИЕ ДОПОЛНЕНИЯ И ПОПРАВКИ К МОНРЕАЛЬСКОМУ ПРОТОКОЛУ............... 1.4 КОПЕНГАГЕНСКАЯ ПОПРАВКА И ДОПОЛНЕНИЯ, ВЕНСКИЕ ДОПОЛНЕНИЯ

1.5 МОНРЕАЛЬСКАЯ И ПЕКИНСКАЯ ПОПРАВКИ И ДОПОЛНЕНИЯ

1.6 ОСНОВНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА СТРАН В РАМКАХ СИСТЕМЫ МОНРЕАЛЬСКОГО

ПРОТОКОЛА

1.7 ПОДДЕРЖКА СО СТОРОНЫ МНОГОСТОРОННЕГО ФОНДА

1.8 ПРОГРАММА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ В СОБЛЮДЕНИИ ПРОТОКОЛА (ППС)

1.9 СОБЛЮДЕНИЕ ПРОТОКОЛА

2. ПОДГОТОВКА ПЛАТФОРМЫ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

2.1 ОБЗОР СПОСОБОВ ПРОИЗВОДСТВА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОРВ

2.2 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГЛАВНЫХ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН

2.3 ВЫБОР СТРАТЕГИИ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ

2.4 ВЫРАБОТАТЬ И ПОДДЕРЖИВАТЬ ПОЛИТИЧЕСКУЮ УСТРЕМЛЕННОСТЬ

2.5 УПРОЧЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ

2.5.1 ОЦЕНКА СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ

2.5.2 НАЦИОНАЛЬНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ ПО ОЗОНУ

2.5.3 ПОЛУЧЕНИЕ НЕОБХОДИМЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ

2.5.4 ПОЛУЧЕНИЕ НЕОБХОДИМЫХ ФИНАНСОВЫХ, АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ЛЮДСКИХ

РЕСУРСОВ

2.5.5 УЛУЧШЕНИЕ КООРДИНАЦИИ МЕЖДУ СООТВЕТСТВУЮЩИМИ НАЦИОНАЛЬНЫМИ

ВЕДОМСТВАМИ

2.5.6 УЛУЧШЕНИЕ КООРДИНАЦИИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ И СУБ-НАЦИОНАЛЬНОМ

УРОВНЯХ ПРАВИТЕЛЬСТВА

2.6 ОБЕСПЕЧИТЬ ДОСТУП ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ИНФОРМАЦИИ

2.7: ПРИВЛЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ, ВКЛЮЧАЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬ, К ПРОЦЕССУ

ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ОТНОШЕНИИ ОРВ

2.7.1 ПОСТАНОВКА ЦЕЛИ И ЗАДАЧ В ОТНОШЕНИИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ............. 2.7.2 ЗАБЛАГОВРЕМЕННОЕ УВЕДОМЛЕНИЕ

2.7.3 ПЛАНИРОВАНИЕ ВРЕМЕНИ, ДОСТАТОЧНОГО ДЛЯ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ

2.7.4 ВЫБОР СООТВЕТСТВУЮЩИХ МЕХАНИЗМОВ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ............... 2.7.5 РАССМОТРЕНИЕ И РЕАГИРОВАНИЕ НА ВКЛАД ОБЩЕСТВЕННОСТИ

2.8 ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГУЛЯТОРНОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ

2.9 РАЗРАБОТКА ЭФФЕКТИВНОЙ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ

2.10 КРАТКИЙ ПЕРЕЧЕНЬ МЕРОПРИЯТИЙ, РАССМАТРИВАЕМЫХ В РАЗДЕЛЕ 2: СОЗДАНИЕ

ПЛАТФОРМЫ

3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОЛИТИКИ

3.1 КОНЦЕПТУАЛЬНОСТЬ И ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТЬ

3.2 СОГЛАСОВАННОСТЬ И СИНЕРГИЯ

3.3 ДОСТУПНАЯ, ЧЕТКАЯ И ПОНЯТНАЯ

3.4 СПРАВЕДЛИВАЯ, БЕСПРИСТРАСТНАЯ И СБАЛАНСИРОВАННАЯ

3.5 ВЫПОЛНИМАЯ И РЕАЛИСТИЧНАЯ

3.6: КОМПЛЕКСНАЯ И ГИБКАЯ

3.7 СВОЕВРЕМЕННАЯ И ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНАЯ

3.8 РЕАЛЬНО ВНЕДРЯЕМАЯ И ИЗМЕРИМАЯ

3.9 КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАЗДЕЛА 3: КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

4. НАБОР ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ

4.1 ВЫВОД ИЗ УПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА, ЗАПРЕТЫ

4.2 СИСТЕМА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

4.2.1 РЕГУЛИРОВАНИЕ ИМПОРТА/ЭКСПОРТА, ВКЛЮЧАЯ СИСТЕМЫ КВОТИРОВАНИЯ....... 4.2.2 СЕРТИФИКАЦИЯ

4.3 АКЦИЗНЫЕ СБОРЫ И НАЛОГИ НА ПРОДАЖУ

4.4 ВНЕДРЯЕМЫЕ СТАНДАРТЫ (ДОБРОВОЛЬНЫЕ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ)

4.5: РЕЦИКЛИНГ И БАНКИ ОРВ

4.6 МАРКИРОВКА

4.7 ДОБРОВОЛЬНЫЕ МЕРЫ И СТАНДАРТЫ

4.7.1 КОДЕКСЫ НАИЛУЧШИХ ОБРАЗЦОВ ПРАКТИК

4.7.2 АКТЫ ДОБРОЙ ВОЛИ

4.8 ПРОДВИЖЕНИЕ И СУБСИДИРОВАНИЕ АЛЬТЕРНАТИВ

4.8.1 СОДЕЙСТВИЕ ИССЛЕДОВАНИЯМ

4.8.2 ПОМОЩЬ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНВЕРСИИ

4.9 ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ СНАБЖЕНИЕ

4.10 ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ДЛЯ ОБУЧЕНИЯ

4.11 КОНТАКТ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ И ОБРАЗОВАНИЕ

4.12 ПОЛИТИКА ПО ОРВ В РАЗВИВАЮЩИХСЯ И РАЗВИТЫХ СТРАНАХ

5. ОТРАСЛЕСПЕЦИФИЧНЫЕ ЗАДАЧИ

5.1 ХОЛОДИЛЬНАЯ И ВОЗДУХО-КОНДИЦИОНИРУЮЩАЯ ОТРАСЛЬ

5.1.1 АЛЬТЕРНАТИВЫ

5.1.2 ПЛАНЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ХЛАДАГЕНТОВ

5.1.3 ТИПОВЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

5.1.3.1 Запрет на новую продукцию или производство ХФУ или ГХФУ

5.1.3.2 Регулирование импорта и экспорта

5.1.3.3 Реально внедряемые стандарты

5.1.3.4 Программы по откачке и рециклингу

5.1.3.5 Обучение и сертификация технического персонала

5.2 БРОМИСТЫЙ МЕТИЛ

5.2.1 АЛЬТЕРНАТИВЫ

5.2.2 ТИПОВЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

5.2.2.1 Запрет на новую продукцию или производство бромистого метила

5.2.2.2 Контроль импорта и экспорта бромистого метила

5.2.2.3 Программы по развитию сельского хозяйства

5.2.2.4 Стандарты в области обращения и применения

5.2.2.5 Сертификация фумигаторов и прочих пользователей

5.2.2.6 Обучение в сфере здоровья населения

5.2.3 ПРАКТИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ

5.3 ТУШЕНИЕ ПОЖАРОВ (ГАЛОНЫ)

5.3.1 АЛЬТЕРНАТИВЫ

5.3.2 ТИПОВЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

5.3.2.1 Контроль импорта и экспорта

5.3.2.2 Требования к откачке, рециклингу и хранению галонов в специальных банках

5.3.2.3 Запрет на использование галонов, за исключением узкой сферы «критического пользования»

5.3.2.4 Запрет или регулирование использования галонов в целях проведения испытаний и обучения

5.3.2.5 Стандарты по уничтожению и использованию

5.4 ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПЛАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ПО ВЫВОДУ ИЗ УПОТРЕБЛЕНИЯ ОРВ

(ЗПУВУ)

6. МОНИТОРИНГ СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЕ

6.1 СОЗДАТЬ ЧЕТКИЕ И РЕАЛИСТИЧНЫЕ ЗАКОНЫ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ...... 6.2 СБОР И ОЦЕНКА ИНФОРМАЦИИ В ОТНОШЕНИИ РЕГУЛИРУЕМОГО СООБЩЕСТВА........ 6.3 СБОР, ОТЧЕТНОСТЬ И МОНИТОРИНГ ДАННЫХ

6.4 МОНИТОРИНГ СОБЛЮДЕНИЯ

6.4.1 САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТЧЕТНОСТЬ

6.4.2 МОНИТОРИНГ ПОСРЕДСТВОМ ОТЧЕТОВ ИМПОРТЕРОВ И ЭКСПОРТЕРОВ

6.4.3 ПРОВЕДЕНИЕ САЙТ-МОНИТОРИНГА И ИНСПЕКЦИЙ

6.4.4 ПРИВЛЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ К МОНИТОРИНГУ СОБЛЮДЕНИЯ

6.5 КОНТРОЛЬ НЕЛЕГАЛЬНОЙ ТОРГОВЛИ ОЗОНОРАЗРУШАЮЩИМИ ВЕЩЕСТВАМИ........... 6.6 ВЫЯВЛЕНИЕ И ОЦЕНКА ПРИЧИН, ЛЕЖАЩИХ В ОСНОВЕ НЕСОБЛЮДЕНИЯ

6.7 РАЗРАБОТКА ПЛАНА РЕАЛИЗАЦИИ И ВНЕДРЕНИЯ

6.8 ВЫБОР СПОСОБА РЕАЛИЗАЦИИ ПОДХОДА, ЗАДАЧЕЙ КОТОРОГО ЯВЛЯЕТСЯ

ВНЕДРЕНИЕ

6.8.1 СТИМУЛИРУЮЩИЙ (БЕЗ ПРИМЕНЕНИЯ САНКЦИЙ) ПОДХОД

6.8.2 ГРАЖДАНСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕСОБЛЮДЕНИЕ

6.8.2.1 Изъятие разрешения на осуществление деятельности

6.8.2.2 Гражданские меры наказания

6.8.3 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВОПОРЯДКА ПОСРЕДСТВОМ УГОЛОВНЫХ САНКЦИЙ

6.9 ПОЛУЧЕНИЕ ПОДДЕРЖКИ В ОТНОШЕНИИ ПРОГРАММЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ

СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

6.10 ОЦЕНКА ПРОГРАММЫ ПО СОБЛЮДЕНИЮ И ВНЕДРЕНИЮ ЗАКОНОВ

7. ОБЗОР: ШЕСТЬ ШАГОВ В НАПРАВЛЕНИИ РАЗРАБОТКИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ

СТРУКТУРЫ ПО ОРВ И ПЛАН РЕАЛИЗАЦИИ

7.1 ШАГ ПЕРВЙ: ОБЗОР СХЕМ ПРОИЗВОДСТВА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОРВ

7.2 ШАГ ВТОРОЙ: РАЗРАБОТКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ

7.3 ШАГ ТРЕТИЙ: ПОЛУЧЕНИЕ НЕОБХОДИМОЙ ПОДДЕРЖКИ И РЕСУРСОВ

7.4 ШАГ ЧЕТВЕРТЫЙ: ЗАПУСК ПРОГРАММЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

7.5 ШАГ ПЯТЫЙ: МОНИТОРИНГ СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

7.6 ШАГ ШЕСТОЙ: РАЗРАБОТКА СРЕДСТВ ЭФФЕКТИВНОЙ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ

7.7 ОСОБЫЕ КОНСУЛЬТАЦИИ

7.7.1 ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, ЗАНИМАЮЩИЕСЯ ВОПРОСАМИ ПОЛИТИКИ И ВНЕДРЕНИЯ

(ЛПВ)

7.7.2 КООРДИНАТОРЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ СЕТЕЙ (КРС) И РЕГИОНАЛЬНЫЕ СЕТИ

7.7.3 ПОЛИТИЧЕКСИЕ МЕНТОРЫ

7.7.4 СОТРУДНИЧЕСТВО ЮГ-ЮГ МЕЖДУ НОО

ПРИЛОЖЕНИЕ 1: ПОЛЕЗНЫЕ КОНТАКТЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 2: ДАЛЬНЕЙШЕЕ ЧТЕНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЕ 3: СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ПРИЛОЖЕНИЕ 4: О ПРОГРАММЕ ОЗОНЭКШН ЮНЕП

БОКСЫ БОКС 1.1: СИСТЕМА МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА

БОКС 1.2: ТЕКУЩИЙ СТАТУС ГРАФИКА ОТКАЗА ОТ ОРВ СТРАН, ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ СТАТЬИ

БОКС 1.3: ТЕКУЩИЙ СТАТУС ГРАФИКА ОТКАЗА ОТ ОРВ СТРАН, НЕ ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ

СТАТЬИ 5 (РАЗВИТЫХ)

БОКС 1.4: РЕГУЛИРОВАНИЕ ТОРГОВЛИ С НЕ-СТОРОНАМИ

БОКС 2.1: ПОДГОТОВКА ПЛАТФОРМЫ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

БОКС 2.2: МЕХАНИЗМЫ ПОДДЕРЖАНИЯ И УПРОЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ УСТРЕМЛЕННОСТИ........... БОКС 2.3: ЗАДАЧИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО КАРТИРОВАНИЯ

БОКС 2.4: СОЗИДАТЕЛЬНЫЕ СПОСОБЫ СОЗДАНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ПРИ МИНИМАЛЬНОМ

ИСПОЛЬЗОВАНИИ РЕСУРСОВ

БОКС 2.5: ОБЩИЕ МЕТОДЫ УЛУЧШЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ МЕЖВЕДОМСТВЕННОЙ КООРДИНАЦИИ.

БОКС 2.6: ЗНАЧЕНИЕ ДОСТУПА ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ИНФОРМАЦИИ

БОКС 2.7: ОБЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

БОКС 2.8: ОБЩИЕ ИСКЛЮЧЕНИЯ ПРИ РАСКРЫТИИ ИНФОРМАЦИИ

БОКС 2.9: ПРЕИМУЩЕСТВА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ

БОКС 2.10: МЕРОПРИЯТИЯ ПО РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ...

БОКС 2.11: ЭЛЕМЕНТЫ ПОДГОТОВКИ УВЕДОМЛЕНИЯ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО УЧАСТИЯ

ОБЩЕСТВЕННОСТИ

БОКС 2.12: МЕХАНИЗМЫ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ

БОКС 2.13: ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГУЛЯТОРНОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ

БОКС 2.14: ОБЩИЕ СТАНДАРТЫ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТОВ ИНТЕРЕСОВ

БОКС 3.1: КАК СОЗДАЕТСЯ ХОРОШАЯ ПОЛИТИКА? СЕМЬ КРИТЕРИЕВ ЭФФЕКТИВНОЙ РАЗРАБОТКИ

ПОЛИТИКИ

БОКС 3.2: ПРОГРАММЫ И ЗАДАЧИ, В КОТОРЫХ РАССМАТРИВАЕТСЯ УПРАВЛЕНИЕ ОРВ

БОКС 3.3: СИСТЕМА МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ТОРГОВЛЯ

БОКС 3.4: УКАЗАНИЯ К НАПИСАНИЮ ЧЕТКИХ ЗАКОНОВ И ПОЛИТИКИ

БОКС 4.1: СПИСОК ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ

БОКС 4.2: ОБРАЗЦЫ ЗАПРЕТОВ В КИТАЕ

БОКС 4.3: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ СИСТЕМ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

БОКС 4.4: ПРИМЕРЫ СТАНДАРТОВ ПО ОРВ

БОКС 4.5: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ПРИНУДИТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ

БОКС 4.6: НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ КАНАДЫ

БОКС 4.5: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ДОБРОВОЛЬНЫХ МЕР

БОКС 4.8: КОРПОРАТИВНЫЙ АКТ ДОБРОЙ ВОЛИ, СТИМУЛИРОВАННЫЙ МОНРЕАЛЬСКИМ

ПРОТОКОЛОМ

БОКС 4.9: КОНТРОЛЬНЫЙ СПИСОК ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИИ КАМПАНИИ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ КОНТАКТА

С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ

БОКС 4.10: МЕХАНИЗМЫ И СПОСОБЫ УСТАНОВЛЕНИЯ КОНТАКТОВ

БОКС 4.11: ПАМЯТКА О ТОМ, КАК РАБОТАТЬ СО СРЕДСТВАМИ ИНФОРМАЦИИ

БОКС 5.1: ГРАФИК ВЫВОДА ИЗ УПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА ОРВ-ХЛАДАГЕНТОВ В СТРАНАХ,

ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ СТАТЬИ 5

БОКС 5.2: МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОЗДАНИЮ ПРХ

БОКС 5.3: ТИПОВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРХ

БОКС 5.4: ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БРОМИСТОГО МЕТИЛА В ЧИЛИ

БОКС 5.5: ГРАФИК ОТКАЗА ОТ БРОМИСТОГО МЕТИЛА ДЛЯ СТРАН, ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ

СТАТЬИ 5

БОКС 5.6: ГРАФИК ВЫВОДА ИЗ УПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА ГАЛОНОВ В СТРАНАХ,

ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ СТАТЬИ 5

БОКС 5.7: ЭЛЕМЕНТЫ ПРОГРАММЫ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГАЛОНАМИ

БОКС 5.8: БАНКИ ГАЛОНОВ, ПОДДЕРЖИВАЕМЫЕ ПОСРЕДСТВОМ ОНЛАЙНОВОЙ БИРЖИ ГАЛОНОВ..

БОКС 6.1: ЦЕЛИ ПРОГРАММЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

БОКС 6.2: МЕРОПРИЯТИЯ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ КОМПЛЕКСНОЙ ПРОГРАММЫ ПО

ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

БОКС 6.3: ОБРАЗЕЦ ЭЛЕМЕНТОВ, КОТОРЫЕ НУЖНО УЧИТЫВАТЬ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПОЛНОМОЧНЫХ

РАЗРЕШЕНИЙ

БОКС 6.4: ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ИНФОРМАЦИИ В ЦЕЛЯХ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММЫ ПО

ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБЛЮДЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

БОКС 6.5: МЕТОДЫ СБОРА ОСНОВНОЙ ИНФОРМАЦИИ

БОКС 6.6: ЗАДАЧИ СБОРА ДАННЫХ

БОКС 6.7: МЕХАНИЗМЫ МОНИТОРИНГА СОБЛЮДЕНИЯ

БОКС 6.8: МОНИТОРИНГ СОБЛЮДЕНИЯ В ИНДИИ

БОКС 6.9: ЗАДАЧИ ИНСПЕКЦИЙ, ПРОВОДИМЫХ НА МЕСТАХ

БОКС 6.10: ТИПОВОЙ ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ ДЛЯ ИНСПЕКТИРОВАНИЯ

БОКС 6.11: ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ НЕЗАКОННОЙ ТОРГОВЛИ

БОКС 6.12: МЕРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ ПОТЕНЦИАЛА ТАМОЖЕН В ОТНОШЕНИИ ВЫЯВЛЕНИЯ

НЕЗАКОННОЙ ТОРГОВЛИ

БОКС 6.13: МЕРЫ, ПРИНИМАЕМЫЕ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ, СТИМУЛИРУЮЩИЕ ВНЕДРЕНИЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

БОКС 6.14: ВОЗМОЖНЫЕ ПРИЧИНЫ НЕСОБЛЮДЕНИЯ

БОКС 6.15: ЦЕЛЬ СОЗДАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ВНЕДРЕНИЯ ЗАКОНОВ

БОКС 6.16: ПРИМЕРЫ СТИМУЛИРУЮЩЕГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НЕСОБЛЮДЕНИЕ

БОКС 6.17: ФАКТОРЫ, УЧИТЫВАЕМЫЕ ПРИ РАСЧЕТЕ ШТРАФОВ

БОКС 6.18: ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОГРАММЫ ПО ВНЕДРЕНИЮ

БОКС 6.19: ЦЕЛЬ ОЦЕНКИ ПРОГРАММ ПО СОБЛЮДЕНИЮ И ВНЕДРЕНИЮ ЗАКОНОВ

БОКС 7.1: ОСНОВНЫЕ ШАГИ ПРОЦЕССА СОЗДАНИЯ ПОЛИТИКИ ПО ОРВ

1. ВВЕДЕНИЕ В РЕЖИМ, ПРЕДУСМОТРЕННЫЙ МОНРЕАЛЬСКИМ

ПРОТОКОЛОМ

Монреальский протокол создавался в ходе нескольких десятков лет исследований, совещаний и переговоров. Обусловленный им режим сегодня рассматривается в качестве образца, который демонстрирует, что глобальные природоохранные вопросы можно эффективным образом решать при помощи международного сотрудничества, увязанного с национальными мероприятиями. Система Монреальского протокола включает Венскую конвенцию (1985) об Охране озонового слоя, Монреальский протокол (1987) по веществам, разрушающим озоновый слой, а также ряд последующих дополнений и поправок, которые были приняты после 1987 г. (см. График Монреальского протокола и его Эволюцию в Разделе 2: Дальнейшее чтение). Ключом к обеспечению конечного успеха системы является ее реализация на национальном уровне, т.е., достижение таких целей как отказ от ОРВ, а также выполнение прочих требований.

БОКС 1.1: СИСТЕМА МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА

Секретариат ЮНЕП по озону, Статус ратификации на март Пожалуйста, отметьте, что даты эффективности не являются датами внесения поправок и дополнений. Поправки требуют отдельной процедуры ратификации. Дополнения распространяются на все Стороны соответствующего соглашения или поправки без каких-либо дополнительных процедур ратификации.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) длительное время занимала ведущую позицию в подготовке международного ответа на вопрос о разрушении стратосферного озонового слоя (впоследствии упоминаемого просто как «озоновый слой»). Начиная с конца 1990-х, ЮНЕП оказал поддержку исследованиям Всемирной метеорологической организации по данной проблеме и подготовил ряд политических документов по защите озонового слоя. В 1981 г. Руководящий Совет ЮНЕП утвердил разработку международного соглашения по охране озонового слоя, а в течение трех последующих лет Специальная рабочая группа юристов и технических экспертов по подготовке Глобальной рамочной конвенции об охране озонового слоя проводила совещания в целях разработки международного соглашения. Дискуссии увенчались созданием рамочной конвенции, которая была принята в Вене в 1985 г. В то время не существовало ни научного консенсуса в отношении потенциальных причин или механизмов разрушения озона, ни конкретных данных, указывающих на то, происходило ли в действительности расщепление стратосферного озонового слоя (впоследствии упоминаемого просто как «озоновый слой»).

1.1 ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ ОХРАНЕ ОЗОНОВОГО СЛОЯ

Сорок три нации (включая 16 развивающихся стран) и Европейское экономическое сообщество приняли участие в инициирующих переговорах, которые привели к созданию в 1985 г. Венской конвенции об охране озонового слоя. Изначально Конвенцию подписали двадцать стран. Конвенция не контролировала потребление или производство ХФУ, а скорее призывала страны к принятию «соответствующих мер» по защите озонового слоя и созданию международного механизма для проведения исследований, мониторинга и обмена информацией. Никакие химические соединения специально не маркировались как озоноразрушающие вещества (ОРВ). Вместо этого в приложении были перечислены химические вещества «предположительно обладающие потенциалом изменять химические и физические свойства озонового слоя». В конце совещания резолюция, не носящая обязующего характера, обратилась к Сторонам с призывом работать на очередном совещании над созданием протокола, обладающего юридической силой, в котором бы рассматривалось регулирование ОРВ. Это послужило платформой для разработки Монреальского протокола.

1.2 МОНРЕАЛЬСКИЙ ПРОТОКОЛ В 1985 г., через два месяца после завершения переговоров по поводу Венской конвенции, британские ученые провозгласили о существовании «озоновой дыры» над Антарктикой, что вызвало огромную озабоченность общественности вопросом разрушения озона. Научные данные выявили, что в весеннее время над Антарктикой происходит уменьшение озонового слоя на 50%по сравнению с уровнем, зарегистрированным в 1960-х. Резкое уменьшение, тем не менее, началось лишь в 1979 г., впоследствии скорость уменьшения озонового слоя увеличивалась. Научные данные свидетельствовали о сильнейшем уменьшении озонового слоя, и британские ученые приостановили на три года публикацию своих исследований с тем, чтобы удостовериться в их корректности. Компьютеры, занимавшиеся обработкой данных, полученных со спутников США, автоматически отклонили показания о разрушении озона как явно ошибочные. Подтвердившись окончательно, исследования озоновой дыры вызвали сильное удивление и привлекли внимание общественности к предстоящим переговорам в Монреале.

Более шестидесяти стран (больше половины – развивающиеся страны), а также многие промышленные, природоохранные организации и средства массовой информации приняли участие в обсуждении Монреальского протокола. Протокол от 1987 г., явивший собой результат упомянутых переговоров, отразил повышенное внимание и озабоченность проблемой ОРВ (см. Пособие по Международным договорам об охране озонового слоя в Приложении 2: Дальнейшее чтение).

Поскольку в Венской конвенции никакие химические вещества явным образом не были отнесены к ОРВ, Протокол обязал развивающиеся страны заморозить на текущем уровне производство и потребление пяти основных ХФУ (ХФУ 11, 12, 113, 114, 115) через шесть месяцев после вхождения в силу настоящего Протокола (таким образом, к июлю 1989 г.), а также галонов (Галоны 1211, 1301, 2402) тремя годами позже. Протокол также учредил график уменьшения использования ХФУ так, что в 1998 г.

потребление ХФУ в развитых странах должно было сократиться на 50%. Поскольку представлялось нереальным проследить чистое потребление или выбросы ОРВ в стране, была разработана специальная формула, при помощи которой следующим образом определялось потребление страной ХФУ или галонов:

Чтобы обеспечить странам некоторую гибкость в отношении сокращения объемов производства и потребления ОРВ, Протокол разработал «корзинную» стратегию, где подобные вещества объединялись в группы. Например, пять ХФУ рассматривались как одна корзина (Приложение А, Группа 1), а три галона – как другая корзина (Приложение А, Группа 2). Озоноразрушающий потенциал (ОРП) каждого химического соединения сравнивался с таковым ХФУ 11 (условно равным 1). Поскольку ХФУ менее разрушителен для озона, чем ХФУ 11, его ОРП равен 0,8. Используя стратегию корзины, страна могла равным образом добиться сокращения потребления ОРВ, либо потребив на 8 тонн меньше ХФУ 11, либо на 10 тонн меньше ХФУ 113 (8 тонн х ОРП 1 = 10 тонн х ОРП 0,8 + 8 ОРП тонн). Подобная арифметика была очень важна, поскольку ХФУ 113 широко применялся в качестве растворителя в производстве электроники.

Графики сокращения производства и потребления ОРВ, а также стратегия корзины не только позволили избежать обсуждения каждого химического вещества по отдельности, но также явились стимулом для разработки альтернативных веществ. Производители ХФУ, таким образом, смогли оправдать затраты на исследования и разработки альтернатив, которые обладали бы более низким ОРП. Потребители ХФУ также смогли обосновать вложение инвестиций в системы для осуществления рециклинга и откачки ХФУ в целях избежания впоследствии необходимости в накоплении запасов ХФУ. Для компаний тех стран, которые ратифицировали Протокол, долгосрочные вложения инвестиций в технологии производства или потребления ХФУ выглядели уже не столь привлекательно.

Если бы Протокол был нацелен единственно на запланированный вывод из производства и употребления регулируемых веществ, у стран мог появиться сильный стимул не подписывать его в целях завоевания новообразовавшегося рынка. Во избежание этой ситуации, а также в виду стимулирования стран к присоединению, Протоколом предусмотрены жесткие торговые меры.

Сторонам Протокола запрещено импортировать из не-Сторон регулируемые вещества или определенные виды продукции, содержащей регулируемые вещества. К такой продукции относятся бытовые, коммерческие и транспортные кондиционеры воздуха, холодильники, а также переносные огнетушители. Страны также решили пересмотреть возможность наложения запрета на импорт продукции, произведенной при помощи, но не содержащей регулируемые вещества. Пока Стороны составляли список продукции, содержащей регулируемые вещества, они столкнулись с рядом трудностей при подготовке подобного перечня продукции, произведенной с участием регулируемых веществ, и, в результате, воздержались от запрета на импорт такой продукции из не-Сторон. Страна, не являющаяся Стороной Протокола, может избежать торговых ограничений на продукцию лишь в том случае, если она продемонстрирует полное соблюдение требований Протокола. Стороны должны подобным же образом запретить экспорт регулируемых веществ в не-Стороны, за исключением, когда страна предназначения сможет продемонстрировать полное соблюдение Протокола. Экспорт в неСтороны, осуществляемый в соответствии с Протоколом, при подсчете потребления не засчитывается стране как экспорт, поэтому он должен компенсироваться сокращением в равной мере объемов производства или импорта.

Гибкость – одно из важнейших нововведений Протокола. Стороны должны оценивать и пересматривать регулирование не реже чем раз в четыре года, гарантируя этим, среди прочего, что обеспечиваемый Протоколом на международном уровне контроль осуществляется с учетом растущего понимания учеными механизмов и причин разрушения озона. Последующие уточнения и уменьшение объемов производства и потребления регулируемых веществ осуществляется сравнительно просто, единственным требованием здесь является решение Совещания Сторон, принимаемое двумя третями членов, на долю которых приходится половина от общего потребления ОРВ. Такие изменения в Протоколе называются «Дополнениями» и являются обязательными для всех Сторон, ратифицировавших оригинальный Протокол, или, в случае веществ, которые были добавлены позднее, Поправками, при помощи которых такие вещества регулируются впервые. Добавлять новые вещества гораздо сложнее. Такие изменения называются «Поправками». Они требуют дальнейшей ратификации и являются обязующими только для тех стран, которые ратифицировали соответствующую Поправку.

Страна, которая не ратифицировала определенную Поправку, считается «не-Стороной» в отношении веществ, регулируемых в рамках данной особой Поправки.

Стороны не только регулярно проводят встречи с 1987 г., но и каждый раз пытаются уплотнить графики уменьшения производства и потребления ОРВ и/или взять под контроль новые соединения. Пока что Стороны трижды добавляли в списки новые вещества, посредством Лондонской поправки в 1990 г.

(Приложение Б, Группы 1, 2 и 3, «Прочие ХФУ», тетрахлористый углерод и 1,1,1-трихлорэтан);

Копенгагенской поправки в 1992 г. (Приложение В, Группы 1 и 2: ГХФУ и ГБФУ, а также Приложение Д: бромистый метил), и Пекинской поправки в 1999 г. (Приложение В, Группа 3: бромхлорметан).

Дополнения к графикам отказа от ОРВ производились пять раз: в Лондоне (1990 г.), Копенгагене (1992 г.), Вене (1995 г.), Монреале (1997 г.) и Пекине (1999 г.). «Поправка» необходима также для внесения иных существенных изменений в Протокол. Вот три соответствующих примера: создание Многостороннего фонда для предоставления финансовой и технической поддержки развивающимся странам («Страны, подлежащие действию Статьи 5») в Лондоне в 1990 г.; взятие под контроль производства ГХФУ в Пекине в 1999 г. (в отличие от всех других регулируемых веществ, Пекинская поправка охватывает только потребление ГХФУ); а также введение требования о создании систем лицензирования импорта и экспорта посредством Монреальской поправки в 1997 г.

1.3 ЛОНДОНСКИЕ ДОПОЛНЕНИЯ И ПОПРАВКИ К МОНРЕАЛЬСКОМУ ПРОТОКОЛУ

Одним из наиболее важных положений настоящего Протокола является таковое о его регулярном пересмотре. В целях оказания содействия пересмотру, одновременно с принятием Протокола была принята резолюция, настоятельно призывающая заинтересованные Стороны оказать помощь в проведении семинара по имеющимся альтернативным технологиям, который проводился при содействии ЮНЕП в Гааге, в октябре 1988 г. Наряду с семинаром, 100 ученых из 10 стран собрались для проведения оценки нынешнего состояния науки в сфере разрушения озона. В отчете от 1988 г.

содержалось заключение о том, что разрушение озона уже произошло над рядом населенных территорий Северного полушария, и что озоновая дыра, «крупное, внезапное и неожиданное»

уменьшение озона в Антарктике в весенний период, регулярно происходит в течение последних десяти лет, и может также наблюдаться в Арктике. В исследованиях были представлены первые основательные данные о химических механизмах, связующих галоны и ХФУ с разрушением озона. И, возможно, что более важно, ученые пришли к консенсусу, ставшему платформой переговоров в Монреале, в отношении того, что без принятия регулирующих мер к 2050 г. озоновый слой уменьшится на 2%.

Основываясь на сложностях произведения научной оценки, следующее Совещание Сторон в Лондоне поставило стратегическую цель для развитых стран – сокращение на 50% производства и потребления к 1995 г., а к 2000 г. – полный отказ от ХФУ и галонов. Лондонская поправка от 1990 г. добавила к списку регулируемых веществ еще ряд ОРВ: тетрахлористый углерод (Приложение Б, Группа 2), и 1, 1, 1трихлорэтан, известный также как метил-хлороформ (Приложение Б, Группа 3). Оно также призвало запланировать вывод из употребления и производства тетрахлористый углерод к 2000 г., и бромистый метил к 2005 г. в развитых странах. Сюда же была включена также группа, названная «Прочие ХФУ»

(Приложение Б, Группа 1). Большинство из них никогда не имели коммерческого применения, и включены в график они были в целях предотвращения их использования в качестве альтернатив для пяти регулируемых ХФУ. Посредством Лондонской поправки был создан Многосторонний фонд, первый финансовый механизм для оказания помощи развивающимся странам в целях выполнения ими своих обязательств в рамках Монреальского протокола.

Многочисленные дискуссии состоялись в связи с гидрохлорфторуглеродами (ГХФУ). Эти соединения представляют существенно меньшую опасность для озонового слоя, чем ХФУ, а потому в свое время рассматривались основными химическими компаниями как первоочередная замена ХФУ. Для окончательного компромисса требовалась отчетность о производстве, импорте и экспорте ГХФУ, а также не обязующая резолюция, которая классифицировала бы их как переходные вещества и не поощряла их использование, и, вместе с тем, призывала бы к регулярному рассмотрению их вклада в разрушение озонового слоя и поиску альтернативных технологий в виду окончательной замены упомянутых веществ не позднее, чем к 2040 г.

1.4 КОПЕНГАГЕНСКАЯ ПОПРАВКА И ДОПОЛНЕНИЯ, ВЕНСКИЕ ДОПОЛНЕНИЯ

Копенгагенская поправка от 1992 г. перенесла запрет на производство ХФУ, тетрахлористого углерода и 1,1,1-трихлорэтана на 1996 г., а на производство галонов в развитых странах - на 1994 г. Степень, до которой уплотненный график вывода из производства и употребления ОРВ можно применять к развивающимся странам, должна была рассматриваться после пересмотра помощи, оказанной им посредством Многостороннего фонда, в 1995 г.

Копенгагенской поправкой также введено регулирование ГХФУ (Приложение В, Группа 1), ГБФУ (Приложение В, Группа 2) и бромистого метила (Приложение Д). В отличие от других ОРВ, регулирование ГХФУ предусматривалось только в отношении потребления. Развитые страны должны вывести ГХФУ из употребления постепенно, начиная с замораживания в 1996 г. на уровне их базового потребления в 1989 г., и заканчивая отказом от потребления оставшихся 0,5% в течение 2020-2030 гг.

Базовый уровень учитывает, что некоторые ГХФУ (в частности, ГХФУ 22) традиционно использовались в холодильном секторе, но также и то, что ГХФУ были введены с целью замены ХФУ. Поэтому странам было разрешено отнести определенную долю своего потребления ХФУ на счет базового пользования ГХФУ. ГБФУ в то время еще не нашли широкого коммерческого применения, но все чаще вводились в качестве альтернативы галонам. Чтобы это предотвратить, производство и потребление ГБФУ были полностью запрещены к 1996 г. Регулирование бромистого метила включало только замораживание потребления и производства к 1995 г. на уровне 1991 г., с обычным исключением для развивающихся стран в отношении производства в целях удовлетворения необходимых внутренних нужд. Возможное регулирование в развивающихся странах ГХФУ, ГБФУ и бромистого метила также должно было рассматриваться после пересмотра помощи, оказанной этим странам посредством Многостороннего фонда.

Седьмое Совещание Сторон, проходившее в Вене в 1995 г., постановило, что развивающимся странам необходимо разрешить продолжить отсчет предоставленного им 10-летнего дополнительного периода на вывод из употребления и производства ХФУ, галонов, «прочих ХФУ», тетрахлористого углерода и 1,1,1-трихлорэтана с дат, согласованных в Лондоне. Окончательной датой отказа от ХФУ, галонов, «прочих ХФУ», тетрахлористого углерода для развивающихся стран станет, таким образом, 2010 г., а окончательной датой отказа от 1,1,1-трихлорэтана – 2015 г.

Совещание Сторон, состоявшееся в Вене в 1995 г. постановило, что потребление ГХФУ в развивающихся странах должно быть заморожено в 2016 г. на уровне 2015 г., а затем, постепенно, к 2040 г., полностью прекращено (без каких-либо промежуточных мер). Графики вывода из употребления и производства ГХФУ постоянно обсуждались практически на каждом совещании после встречи в Вене.

Дискуссии, по всей вероятности, будут продолжены в отношении уплотненного графика отказа от ГБФУ в развитых и развивающихся странах.

Венское совещание также приняло решение в отношении графика отказа от бромистого метила в развитых странах, где первый шаг к сокращению производства и потребления запланирован на 2001 г., а окончательный запрет будет наложен в 2010 г., за исключением «критического сельскохозяйственного пользования» и в «карантинных и предпогрузочных целях». Развивающиеся страны достигли договоренности в связи с замораживанием потребления бромистого метила к 2002 г. Немедленный запрет на производство и потребление ГХФУ применим теперь как к развитым, так и к развивающимся странам.

1.5 МОНРЕАЛЬСКАЯ И ПЕКИНСКАЯ ПОПРАВКИ И ДОПОЛНЕНИЯ

Совещание Сторон, проходившее в Монреале в 1997 г., ускорило отказ от бромистого метила в развитых странах, после чего окончательной датой вывода его из производства и потребления стал 2005 г., а также разработало график вывода из употребления и производства бромистого метила для развивающихся стран, где 20%-е сокращение намечено на 2005 г., а окончательный отказ от бромистого метила – на 2015 г. Монреальской поправкой введено новое требование, касающееся всех Сторон, о создании на местах систем лицензирования импорта и экспорта регулируемых веществ.

Пекинская поправка, согласованная на Совещании Сторон в 1999 г., ввела регулирование производства ГХФУ и предусмотрела полный вывод из производства и потребления бромхлорметана (Приложение В, Группа 3), - ОРВ, которое пока еще не имело широкого коммерческого распространения.

Замораживание производства ГХФУ имеет особенно большое значение, поскольку процедура внесения дополнений может быть применена, кроме потребления, для взятия впоследствии под контроль производства ГХФУ. Дополнения, внесенные на Пекинском совещании, ограничили сферу действия исключений на производство в целях удовлетворения необходимого внутреннего пользования в развивающихся странах с тем, чтобы избежать накопления сверх потенциала мирового масштаба в производстве ОРВ.

1.6 ОСНОВНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА СТРАН В РАМКАХ СИСТЕМЫ

МОНРЕАЛЬСКОГО ПРОТОКОЛА

Основное обязательство, согласно системе Монреальского протокола, можно резюмировать следующим образом:

Сторона обязана соблюдать меры контроля по выводу из производства и употребления регулируемых веществ в соответствии со Статьей 2 Монреальского протокола. Если Сторона действует в рамках параграфа 1 Статьи 5, ей разрешается отсрочка сроком в десять лет для соблюдения мер контроля.

Статья 5 Монреальского протокола рассматривает ситуацию, сложившуюся в развивающихся странах.

Учитывая их сравнительно небольшой вклад в глобальное разрушение озонового слоя, развивающимся странам с невысоким уровнем использования ОРВ на душу населения (т.е., менее 0,3 кг на душу населения) выделяется дополнительный период сроком десять лет для выполнения обязательств по отказу от ОРВ в соответствии с системой настоящего Протокола. Обязательства стран в рамках Монреальского протокола, подлежащих действию Статьи 5, приведены в Таблице 1.2. Обязательства стран, действующих вне Статьи 5, приведены в Таблице 1.3.

БОКС 1.2: ТЕКУЩИЙ СТАТУС ГРАФИКА ОТКАЗА ОТ ОРВ СТРАН, ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ

Замораживание ХФУ6, перечисленных в Приложении А, на среднем Замораживание галонов8 на среднем уровне7 1995- Замораживание бромистого метила9 на среднем уровне 1995- Сокращение потребления ХФУ10, перечисленных в Приложении Б, на 20% от среднего уровня7 потребления в 1998- Замораживание метилхлороформа на среднем уровне 1998- Сокращение производства и потребления галонов на 50% от среднего Сокращение производства и потребления тетрахлористого углерода на 85% от среднего уровня7 производства и потребления в 1998- Сокращение производства и потребления метилхлороформа на 30% от среднего уровня7 производства и потребления в 1998- Сокращение производства и потребления бромистого метила на 20% от среднего уровня производства и потребления в 1995- Сокращение производства и потребления ХФУ, перечисленных в тетрахлористого углерода, перечисленных в Приложениях А и Б.

Сокращение производства и потребления метилхлороформа на 70% от среднего уровня7 производства и потребления в 1998- Вывод из употребления и производства5 метилхлороформа7 и Замораживание ГХФУ11 на среднем уровне базового производства и Датой эффективности для каждого года является 1 января, за исключением 1999, где таковой является 1 июля. 2 Протокол определяет «потребление» как производство + импорт - экспорт регулируемых веществ. 3 Протокол определяет «производство» как произведенное количество регулируемых веществ – [количество уничтоженных + использованных в качестве сырья для производства иных химических соединений]. 4 34 гидробромфторуглерода. 5 Исключения в целях необходимого пользования. 6 Приложение А: ХФУ 11, 12, 113, 114, 115. 7 С разрешением производства в целях удовлетворения основных внутренних потребностей стран, действующих в рамках Статьи 5. Пожалуйста, см. подробности в Монреальском протоколе. 8 Галоны 1211, 1301, 2402. 9 Исключение на количества, используемые в карантинных и предпогрузочных целях. 10 Приложение Б: ХФУ 13, 111, 112, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217. 11 40 гидрохлорфторуглеродов.

БОКС 1.3: ТЕКУЩИЙ СТАТУС ГРАФИКА ОТКАЗА ОТ ОРВ СТРАН, НЕ ПОДЛЕЖАЩИХ ДЕЙСТВИЮ

Замораживание ХФУ4, перечисленных в Приложении А, на уровне Сокращение производства и потребления ХФУ7, перечисленных Приложении Б, на 20% от уровня5 потребления и производства в Сокращение производства и потребления ХФУ7, перечисленных Приложении А, на 75% от уровня5 потребления и производства в Приложении Б, на 75% от уровня5 потребления и производства в Сокращение производства и потребления метилхлороформа на 50% от Сокращение производства и потребления тетрахлористого углерода на 85% от Вывод из употребления и производства 5,8 ХФУ, перечисленных в Вывод из употребления и производства 5,8 тетрахлористого углерода Вывод из употребления и производства 5,8 метилхлороформа Вывод из употребления и производства 8 бромхлорметана 2004 Сокращение уровня производства ГХФУ на 35% по сравнению с базовым производства ГХФУ на уровне 1989 + 2,8% от уровня5 производства ХФУ в Вывод из употребления и производства 5,8 бромистого метила Датой эффективности для каждого года является 1 января, за исключением 1999, где таковой является 1 июля. 2 Протокол определяет «потребление» как производство + импорт - экспорт регулируемых веществ. 3 Протокол определяет «производство» как произведенное количество регулируемых веществ – [количество уничтоженных + использованных в качестве сырья для производства иных химических соединений]. 4 34 гидробромфторуглерода. 5 Исключения в целях необходимого пользования. 6 Приложение А: ХФУ 11, 12, 113, 114, 115. 7 С разрешением производства в целях удовлетворения основных внутренних потребностей стран, действующих в рамках Статьи 5. Пожалуйста, см. подробности в Монреальском протоколе. 8 Галоны 1211, 1301, 2402. 9 Исключение на количества, используемые в карантинных и предпогрузочных целях. 10 Приложение Б: ХФУ 13, 111, 112, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217. 11 40 гидрохлорфторуглеродов.

Вдобавок к обязательствам, касающимся вывода из производства и употребления ОРВ, все Стороны должны ежегодно представлять статистическую отчетность по данным в сфере производства, импорта и экспорта каждого из регулируемых веществ, включая базовые годы: 1986 (Приложение А); (Приложение Б и Приложение В, Группа 1); 1991 (Приложение Д).

Учитывая график вывода из производства и употребления ОРВ в странах, подлежащих действию Статьи 5, для базовых лет определялись «отправные точки» по выводу из производства и употребления ОРВ:

• Приложение А: среднее за 1995- • Приложение Б: 1998- • Приложение В, Группа 1: • Приложение Д: 1995-1998.

Можно подавать отчетность о лучших результатах за базовые годы, если нет актуальных данных.

Сторона обязана запретить импорт и экспорт регулируемых веществ, перечисленных в Приложениях А и Б, из/в не-Стороны Монреальского протокола. В следующей таблице подытожены необходимые требования:

БОКС 1.4: КОНТРОЛЬ ТОРГОВЛИ С НЕ-СТОРОНАМИ

Начиная с Запрет на импорт данных Запрет на экспорт данной даты 1 января 1990 Приложение А 26 мая 1993 Приложение Г – продукция 10 августа 1993 Приложение Б 14 июня 1995 Группа 2 Приложения В 10 ноября 2000 Приложение Д 24 февраля Группа 3 Приложения В 24 февраля Группа 3 Приложения В 1 января 2004 Группа 1 Приложения В 1 января 2004 Группа 1 Приложения В Мпр – Монреальский протокол, ЛП – Лондонская поправка, КП – Копенгагенская поправка, МП – Монреальская поправка, ПП – Пекинская поправка.

С 10 февраля 2000 Сторона обязана разработать и реализовать систему лицензирования импорта и экспорта новых, использованных, прошедших рециклинг и очистку регулируемых веществ, перечисленных в Приложениях А и Б. Что касается Приложений В и Д, то страны, на которые распространяется Статья 5, могут отложить эти действия до 1 января 2005 г. и 1 января 2002 г., соответственно.

Сторона также должна представлять отчетность о деятельности, производимой в соответствии со Статьей 8 настоящего Протокола (исследования, развитие, осведомление общественности и обмен информацией).

1.7 ПОДДЕРЖКА СО СТОРОНЫ МНОГОСТОРОННЕГО ФОНДА

Возможность получения финансовой и технической помощи оказалась решающей в реализации системы Монреальского протокола для развивающихся стран. В 1991 г. Стороны учредили Многосторонний фонд по реализации Монреальского протокола («Многосторонний фонд») для предоставления финансовой и технической помощи, включая передачу технологий, развивающимся странам. Согласно Статье 10 Лондонской поправки, Исполнительный комитет Многостороннего фонда состоит из семи развитых и семи развивающихся стран. В рамках Фонда действуют четыре исполнительных агентства:

ЮНЕП, Всемирный банк, ЮНИДО и ПРООН. Отдельный Секретариат Многостороннего фонда расположен в Монреале и отвечает за оказание помощи в работе Исполнительному комитету (см.

Приложение 1: Полезные контакты). Начиная с конца декабря 2002 г., Фонд выплатил более 1,56 млрд.

долларов США для оказания поддержки 3810 проектам и мероприятиям в 121 развивающейся стране, результатом выполнения которых станет вывод из употребления 165600 тонн, и вывод из производства около 90000 тонн галонов и ХФУ в этих странах.

Политику работы, процедуры и соответствующее руководство Многостороннего фонда можно найти на веб-сайте Секретариата (см. Публикации, которые можно получить из Прочих источников в Приложении 2: Дальнейшее чтение).

1.8 ПРОГРАММА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ В СОБЛЮДЕНИИ ПРОТОКОЛА (ППС)

В рамках Многостороннего фонда имеется специальный источник для оказания помощи странам, на которые распространяется Статья 5, в выполнении своих обязательств согласно Монреальскому протоколу: Программа оказания помощи в соблюдении Монреальского протокола (ППС).

В 2002 г. ЮНЕП, сознательно учитывая прошлое, оказал поддержку развивающимся странам в целях реализации ими Монреальского протокола. Такой подход возник в связи с новыми обстоятельствами, в условиях которых развивающиеся страны ныне действуют, подчиняясь системе Монреальского протокола.

Предприятие в Иордании, которое перевело с ХФУ на LPG/ЛПГ свою линию заполнения аэрозольных баллонов благодаря поддержке Многостороннего фонда. Миссия Многостороннего фонда заключается в оказании помощи развивающимся странам действовать в соответствии с мерами регулирования Монреальского протокола.

В условиях нового режима от стран требуется следующее:

Добиться и устойчивым образом соблюдать настоящий Протокола Содействовать выработке в стране чувства «собственности»

Содействовать выработке чувства собственности и интереса к управлению процессом отказа Заручиться обязательствами со стороны Правительства, промышленности и общественности Обеспечить разработку и внедрение на местах политики и законодательства Реализовать согласованную структуру Исполнительного комитета в целях стратегического планирования Повысить надежность/точность данных в отчетности Сфокусироваться на малых и средних предприятиях (МСП)/неформальном секторе Осуществить переход с проектного уровня на секторальный.

Реализация и выполнение на местах организованы при помощи Региональных групп ППС, в составе которых имеются один или два Региональных сетевых координатора (РСК), поддержку которым оказывает Группа политических консультаций, куда входят:

Должностные лица, занимающиеся политикой/внедрением, предоставляющие консультации в сфере законодательства, создания и внедрения политики;

Лица, отвечающие за реализацию ПРХ, предоставляющие консультации и помощь странам при подготовке ПРХ;

Лица, отвечающие за вывод из употребления и производства бромистого метила, консультирующие страны в отношении стратегий по выводу из употребления и производства этих веществ в секторах;

Лицо, занимающееся банком галонов, помогающее странам в поиске замен галонам, консультирующее по вопросам банка галонов и стратегий по управлению галонами.

Основная команда находится в Париже и также оказывает помощь странам, подлежащих действию Статьи 5. Сюда входят:

Руководитель программы, консультирующий по вопросам политики и программных стратегий;

Менеджер по вопросам сети и политики, консультирующий по вопросам разработки политики;

Менеджер, отвечающий за создание потенциала, оказывающий помощь в подготовке учебных и иных мероприятий, связанных с созданием потенциала;

Информационный менеджер, оказывающий помощь в подготовке информации, стратегий по образованию и контактам, а также по вопросам осведомления общественности и распространению информации;

Специалист, отвечающий за предоставление информации и за услуги по обмену информацией и осведомлению общественности, а также СР/IS/ПРХ специалист, оказывающий странам помощь в разработке национальных/секторальных стратегий и проектов по институциональному упрочению.

Эта группа может работать с Национальными отделениями по озону (НОО) в развивающихся странах и помогать в выполнении их обязательств в рамках Монреальского протокола. НОО, желающие получить конкретную помощь, могут связаться с членами соответствующей группы ППС посредством веб-сайта www.uneptie.org/ozonaction/aboutus/staff.html.

1.9 СОБЛЮДЕНИЕ ПРОТОКОЛА С учетом практически глобальной ратификации оригинального Протокола и регулированием, включая Поправки, свыше 90 озоноразрушающих веществ, Протокол можно рассматривать в качестве значительного успеха международного сотрудничества. Предполагая, что все страны выполнили свои графики по сокращению и выводу из производства и употребления ОРВ, ученые предсказывают, что озоновый слой стабилизируется где-то к 2050 г. Ключом к успеху здесь будет полное выполнение обязательств всеми странами.

Большинство развивающихся стран уже начали решать технические, юридические и экономические вопросы, связанные с соблюдением графика по замораживанию и отказу от ОРВ, предусмотренного Монреальским протоколом. Значительная часть инвестиций в развивающихся странах в настоящее время вкладывается в производственную и перерабатывающую отрасли, причем масштаб и легкость реализации проекта делает инвестиции, направленные на уменьшение количества ОРВ, сравнительно малозатратными. Главная задача сейчас – сократить потребление в тех секторах, где от наличия ОРВ зависят многие пользователи и многие малые и средние предприятия (МСП), примером чего могут служить установка и обслуживание холодильного и воздухо-кондиционирующего оборудования, применение растворителей и бромистого метила в качестве фумиганта.

Отдавая в этом отчет, Исполнительный комитет обсуждает новую стратегию Многостороннего фонда – ту, которая не сфокусирована на трансформации отдельных заводов, а основывается на секторальных и страновых подходах, с учетом большого разброса и малого размера целевых предприятий-пользователей ОРВ. Вместо того, чтобы трансформировать одно крупное обрабатывающее предприятие, будут использованы комплексные, секторальные подходы, поддерживаемые устойчивыми политическими структурами.

Члены Юго-восточной азиатской сети специалистов, занимающихся проблемой ОРВ, изучают практику обслуживания холодильников в Ханое, Вьетнам. Перед всеми НОО стоит задача, заключающаяся в разработке политических мер в целях оказания поддержки малым и средним предприятиям.

2. ПОДГОТОВКА ПЛАТФОРМЫ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ

ПОЛИТИКИ

Вопрос регулирования ОРВ, как и любые иные нормативно-правовые акты, не может рассматриваться отдельно от социально-экономического, политического, юридического и культурного аспектов в любой стране. Тем не менее, ряд общих принципов в отношении того, как сделать законы более эффективными, могут помочь повысить шансы успешно выполнить программу по уменьшению количества ОРВ в большинстве стран практически при любых обстоятельствах. В настоящем разделе представлено общее руководство по оказанию помощи политикам в проведении подготовительного этапа для успешного создания природоохранной политики, включая регулирование ОРВ. Чтобы быть эффективными, законы и политика должны являться частью общей культуры, поддерживающей власть закона и соответствующую политику. Законы и политика, в свою очередь, могут оказать помощь в создании такой культуры – постепенно укрепляясь, сообразно условиям и праву. Далее приведен ряд мероприятий, являющихся ключевыми при подготовке социально-экономических и политических условий с тем, чтобы политика в сфере ОРВ была более эффективной.

БОКС 2.1: ПОДГОТОВКА ПЛАТФОРМЫ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ

Произвести обзор способов производства и использования ОРВ Определить основные заинтересованные стороны Выбрать стратегию и определить приоритеты Выработать и поддерживать политическую устремленность Упрочить институциональную структуру Расширить доступ к информации Подготовить и реализовать план участия общественности Содействовать регуляторной независимости Разработать эффективный механизм обратной связи

2.1 ОБЗОР СПОСОБОВ ПРОИЗВОДСТВА И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОРВ

Конечная цель создания политической структуры для регулирования ОРВ уже определена графиком Монреальского протокола по выводу из употребления ОРВ (с учетом ратификации страной различных поправок). Ведомство, отвечающее за вопросы, связанные с ОРВ, а также отдел в рамках этого ведомства, отвечающий за каждодневную работу (Национальное отделение по озону, или НОО), должно будет предусматривать и выделять, активно и в стратегическом плане, ограниченные ресурсы, всегда в целях своевременного выполнения обязательств по отказу от ОРВ в рамках Монреальского протокола.

Для осуществления этого процесса потребуется сбор и анализ данных о потреблении и производстве в стране ОРВ, включая импорт. Надежная информация подготовит платформу для создания эффективных политических структур.

НОО должны произвести обзор производства и образцов использования ОРВ в стране с тем, чтобы определить, как распределено потребление ОРВ в пределах сектора, определяя при этом также образцы, с которыми наиболее просто работать. Это важный шаг, который предстоит сделать на раннем этапе разработки эффективной политической стратегии по отказу от ОРВ. Страны должны видеть картину в целом, не только то, что касается использования ОРВ, импорта, экспорта и пр., но также ситуацию, которая сложится в экономике и иных сферах при выводе из употребления и производства ОРВ.

Многие страны уже разработали Национальные программы, и на начальном этапе большей частью осуществят необходимый обзор при создании политической стратегии по контролю над ОРВ. То, что сейчас требуется для многих стран, - это обновление имеющихся Национальных программ и/или специальных секторальных планов, особенно Планов по регулированию хладагентов (ПРХ), и, в ряде случаев, разработка стратегий для других важных секторов (т.е., в отношении галонов, бромистого метила). Оценка образцов использования все еще будет являться важнейшей составляющей текущих мероприятий, выполняемых на национальном уровне. Более того, политикам необходимо наличие конкретной и обновленной структуры регулируемого сообщества для разработки соответствующей политики и создания стратегии по ее реализации. Для того, чтобы спланировать стратегию и мероприятия по отказу от ОРВ, НОО должны иметь возможность просчитать, как распределяется потребление ОРВ в секторах, а также на сколько и в какие сроки можно сократить потребление ОРВ в пределах каждого сектора. Таким образом, НОО смогут сравнить полученные результаты с требованиями Протокола применительно к данной стране, и как можно быстрее начать решать задачу, заключающуюся в определении стратегии, которая гарантировала бы соблюдение обязательств.

2.2 ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГЛАВНЫХ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН

НОО надлежит определить все основные заинтересованные группы, на которые распространится действие, или которые могут повлиять на обсуждаемую политику по реализации Монреальского протокола. НОО должны приложить усилия и разработать реалистичную, справедливую и работоспособную политику, при этом очень важно, чтобы стороны, которые будут затронуты этой политикой, получили возможность высказать свои интересы, рекомендации и представление о перспективах. Главные группы заинтересованных явным образом будут определяться в процессе разработки политики. К таким группам могут относиться правительственные департаменты (развитие, экономика, планирование, промышленность, окружающая среда), группировки промышленников и частный сектор, а также НПО. По возможности, НОО следует связаться с организованными ассоциациями, представленными широкими слоями общественности, в целях привлечения их к процессу разработки политики.

2.3 ВЫБОР СТРАТЕГИИ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ

При выполнении основной задачи системы Монреальского протокола – вывода из употребления всех ОРВ, перед НОО может встать вопрос о том, как со временем обойтись ограниченными ресурсами для выполнения различных требований Монреальского протокола. В большинстве случаев главным приоритетом должно быть предотвращение роста текущего потребления ОРВ. Остальные приоритеты могут зависеть от ряда факторов, включая: (1) среднее количество потребления каждого вида ОРВ в каждом секторе, и, таким образом, влияние этих ОРВ и их использования на выполнение страной Монреальского протокола; (2) каким секторам, ныне использующим ОРВ, будет наиболее сложно отказаться от ОРВ, и потребуется на это больше времени; (3) сравнительную ценность этих ОРВ для экономики и уровня жизни в стране, а также потенциальное наличие замены этим ОРВ; и (4) потенциальную эффективность усилий правительства в осуществлении контроля, регулирования или способности иным образом изменить способы использования ОРВ.

В некоторых секторах, особенно в тех, где используется бромистый метил, но также и в тех, где используются растворители, приоритетом для стран, которые ныне сообщают о нулевом или крайне низком уровне использования ОРВ, будет создание политики, необходимой в целях обеспечения недопущения роста потребления ОРВ в будущем (т.е., для избежания возможных проблем впоследствии).

Перед НОО может встать выбор между противоречивыми образцами политики. Для некоторых пользователей ОРВ, например, холодильного и воздухо-кондиционирующего сектора, которые равномерно распределены в экономике страны, будет сложнее добиться выполнения графика Монреальского протокола по отказу от ОРВ, и этот процесс займет больше времени. Для НОО лучше решить эти задачи раньше, чем позже. В то же время, однако, ранний успех программы по озону может явиться наглядным доказательством твердых намерений правительства разрешить проблему разрушения озона, и окажет содействие в выборе момента для рассмотрения более сложных вопросов в отношении использования ОРВ. Это направит усилия НОО на первоначальное рассмотрение крупных проблем, или же на наиболее легко регулируемое использование ОРВ.

2.4 ВЫРАБОТАТЬ И ПОДДЕРЖИВАТЬ ПОЛИТИЧЕСКУЮ УСТРЕМЛЕННОСТЬ

Написано много хороших законов и видов политики, которые никогда эффективно не выполняются, и это приводит к нестабильности поставленных задач. Неудачи в реализации могут происходить вследствие разных причин, включая отсутствие определенности в законе, непродуманность закона или нормативно-правового акта в ходе его разработки, отсутствия юридических полномочий, институционального или технического потенциала. Часто, тем не менее, неэффективность закона отражает отсутствие основных политических обязательств, или желания решать природоохранную проблему. Природоохранные проблемы редко рассматриваются как неотложные, в отличие от экономических проблем или задач национальной безопасности. Это касается таких долгосрочных и глобальных вопросов, как разрушение озона.

Таким образом, любая настойчивая попытка решить природоохранную проблему наподобие охраны озона требует значительных усилий для нахождения поддержки. Не зависимо от способностей, степени информированности или благих намерений национальных координаторов по озону, им будет сложно самостоятельно создать эффективную политическую структуру. Им необходимо постоянное содействие со стороны верхних эшелонов правительства. Конечной целью является выработка политических обязательств с последующей их трансформацией в хорошо сформированную и постоянную, длительную поддержку, для подготовки многозначного и эффективного национального ответа на проблему разрушения озона. Такая политическая помощь поддержит политические усилия, когда они столкнутся с оппозицией со стороны промышленности, войдут в противоречие с иными регуляторными приоритетами, или же встретят институциональное сопротивление в иных формах.

Таким образом, поддержка и упрочение обязательств политических лидеров по отношению к выдвижению на первый план природоохранного законодательства и его внедрения чрезвычайно важны.

Те, кто осуществляет регулирование, должны мыслить стратегически и реально о том, как выработать политическую устремленность в отношении утверждения, а затем реализации эффективных регуляторных программ. В частности, намного меньше политических обязательств требуется для создания хорошего закона или политики на бумаге, чем для реализации его на деле. Написать закон или нормативно-правовой акт сравнительно легко, но его реализация повлечет реальные экономические затраты и может вызвать серьезные политические и социально-экономические проблемы.

Боле того, явные попытки выработать политическую устремленность на базе правительственных ведомств могут быть противоречивыми. В ряде обстоятельств действия НОО и иных представителей правительства не могут рассматриваться как политические. К счастью, при проведении многих мероприятий, направленных на выработку политической устремленности, очень немного придется работать на политической арене, а большей частью нужно будет просто выполнять свою работу эффективно и с энтузиазмом.

Первым шагом будет признание необходимости мыслить стратегически о получении политической поддержки в высших правительственных кругах на раннем этапе. Этого можно добиться, разъясняя общественности важность выполнения страной международных обязательств и решения таких злободневных вопросов, как разрушение озона. Очень важно будет также связать вопрос охраны озонового слоя с проблемой качества жизни, что важно для избирателей правительственных должностных лиц. Информация о воздействии на здоровье людей, рыбное или сельское хозяйство в той мере, насколько позволяют имеющиеся данные, может помочь должностному лицу получить политическую поддержку за содействие программе по ОРВ. Это также поможет позитивному освещению в прессе начальных мероприятий национальной программы по озону. Политические подходы следует выбирать таким образом, чтобы вырабатывать и укреплять политическую устремленность правительственных должностных лиц. Законы и политику, таким образом, следует рассматривать и как продукт, и как источник политической устремленности в активной и комплексной стратегии.

Особое внимание следует уделять переговорам с парламентариями и иными признанными лидерами.

Разъяснение парламентариям важности Монреальского протокола и привлечение их к разработке национальной программы может обеспечить впоследствии поддержку с их стороны при разработке и реализации законов и нормативно-правовых актов.

Многие другие принципы, обсуждаемые в настоящем разделе, а также критерии эффективности политики, описанные в Разделе 3, также важны для выработки политической устремленности.

Некоторые из них, такие как образование и переговоры с общественностью, или использование процессов с участием общественности, могут выявить и привлечь поддержку в отношении нормативноправовых положений об ОРВ, что, в свою очередь, может выработать политическую устремленность у избранных и иных высших должностных лиц. Подобным образом, разъяснение связи внутренней политики по ОРВ с международной системой Монреальского протокола может оказать содействие в выработке политической устремленности на национальном уровне. В самом деле, наилучшим способом создания рабочей платформы является обеспечение высшими должностными лицами четких, многозначных и всенародных обязательств в каждой соответствующей части правительства в отношении отказа от ОРВ в соответствии с графиком, определенным в Монреальском протоколе, и согласно поправкам и дополнениям к нему.

БОКС 2.2: МЕХАНИЗМЫ ПОДДЕРЖАНИЯ И УПРОЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ УСТРЕМЛЕННОСТИ

Признать, что политическая устремленность необходима, и стратегически планировать ее выработку;

Разработать политические подходы, направленные на поддержание политической устремленности;

Привлечь правительственных лидеров (например, парламентариев) к разработке и запуску национальной программы по озону;

Создать, или признать возможности утверждения и эффективного реагирования на вопрос разрушения озона высшими должностными лидерами в правительстве;

Предоставить научную информацию о причинах и последствиях разрушения озона прессе, НПО и правительственным должностным лицам;

Сотрудничать с промышленностью в целях демонстрации и репликации успеха;

Оказывать соразмерную поддержку попыткам НПО содействовать мероприятиям по решению проблемы разрушения озона; и Поддерживать иные правительственные инициативы, освещающие важность и значение защиты окружающей среды в целом.

2.5 УПРОЧЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ

Возможно, для создания эффективных систем регулирования наиболее важно, чтобы политический подход, в конченом итоге, «соответствовал» институциональным органам, структурам и потенциалу.

Как только страна в значительной мере начнет изменять существующую природоохранную политику (как, например, в случае с регулированием ОРВ во многих развивающихся странах), институциональные вопросы возникнут практически незамедлительно. Эти вопросы наиболее сложны вследствие тенденции к нарушению институциональных интересов, направленных на охрану своей «платформы» и защиту, или расширение, своих институциональных полномочий.

Хотя многие основные институциональные соглашения по регулированию ОРВ, включая назначение НПО, уже имеются, проявление внимания к ним может повысить шансы на успех реализации политики.

В этой ситуации ключевыми действиями будет соответствующее планирование, определение приоритетов и межведомственная координация деятельности. В самом деле, оценка того, обладают ли регулирующие и контролирующие ведомства потенциалом разработки, реализации и осуществления мониторинга политики и регуляторной структуры, необходимой согласно плану регулирования ОРВ, представляет изначальную ключевую задачу, решение которой поможет избежать риска сделать слишком много при наличии ограниченных ресурсов в чрезмерно короткое время.

2.5.1 ОЦЕНКА СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ

Комплексная и реалистичная оценка институционального потенциала в отношении реализации любой природоохранной регуляторной программы является, таким образом, ключом к ее успеху. Первым шагом при разработке или пересмотре программы по регулированию ОРВ является проведение скрупулезного анализа имеющейся в наличии юридической и институциональной базы в стране. Такая попытка комплексной обрисовки (картирования) ситуации может сформировать структуру для внесения эффективных изменений в существующую политическую систему.

БОКС 2.3: ЗАДАЧИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО КАРТИРОВАНИЯ

Четко определить параметры пересмотра в свете национальных задач по отказу от ОРВ;

Определить существующие юридические и институциональные структуры, а также мероприятия, направленные на поддержание выполнения этой задачи;

Выявить политические недостатки в существующей юридической и регуляторной системе в целях выполнения упомянутой задачи;

Выявить, где у существующих структур есть недостатки и дублируются регуляторные полномочия;

Выявить слабые места в административном, финансовом и человеческом потенциале ключевых организаций; и Распределить по приоритетности мероприятия по устранению недостатков, искоренению дублирующихся функций и созданию потенциала.

Картирование должно стоять во главе общей стратегии по укреплению институционального потенциала в целях обеспечения реализации системы Монреальского протокола2. Стратегия должна распределить ответственность, полномочия и ресурсы в соответствии с функциями и потребностями, которые имеются в политическом континууме при подготовке, реализации и внедрении плана по регулированию ОРВ. Поскольку процесс создания политики эволюционирует, с привлечением новых заинтересованных сторон и решением регуляторных задач, ответственность может быть пересмотрена с тем, чтобы соответствовать общему согласованному подходу в пределах страны.

Как правило, в каждой стране назначается правительственный департамент, выступающий в качестве Ответственной структуры по ОРВ, а также НОО, создаваемые в рамках проекта по Институциональному упрочению, поддерживаемому Многосторонним фондом. В большинстве стран эти задачи поручены природоохранным министерствам или их эквивалентам. Некоторые страны создают специальный орган, состоящий из нескольких министерств, но возглавляемый, например, Министерством по окружающей среде (Индия). Некоторые страны, например, Бразилия и Япония, определили на эту роль министерство промышленности или торговли (либо эквивалент). Наконец, некоторые развивающиеся страны (Бруней) назначают для этих целей министерства по развитию. Можно привести сильные аргументы в отношении другого подхода, при котором назначается орган, отвечающий за проблему озона, в министерстве по окружающей среде или министерстве экономики. В ряде случаев местонахождением данный орган изначально существует в природоохранных министерствах, поскольку охрана окружающей среды является их основной миссией, но такие министерства зачастую обладают меньшими полномочиями, чем министерства торговли или промышленности.

В целом, стратегия по институциональному упрочению должна рассматривать четыре большие категории вопросов: (1) обладают ли Ответственный за регулирование ОРВ орган и их исполнительные агентства необходимыми юридическими полномочиями; (2) обладают ли НОО и соответствующие организации необходимыми финансовыми и административными ресурсами, а также достаточными навыками, информацией и знаниями; (3) как осуществлять координацию деятельности организаций, задействованных в реализации комплексной стратегии по регулированию ОРВ, учитывая возможное расхождение интересов и мнений у различных организаций; и (4) как улучшить координацию деятельности национальных, региональных и местных правительств.

Настоящее пособие использует термин «институциональное упрочение» с тем, чтобы разъяснить ряд шагов, которые предстоит сделать в целях создания организационного потенциала различных ведомств. «Институциональное упрочение» в рамках Многостороннего фонда имеет более точное значение, с учетом особых категорий финансовых затрат (включая, например, персонал, закупку оборудования и аренду офисов).

Если в контексте не оговорено иначе, в настоящем пособии используется более общая/широкая концепция институционального упрочения.

2.5.2 НАЦИОНАЛЬНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ ПО ОЗОНУ В рамках системы Монреальского протокола, НОО представляют собой центральные рабочие единицы, отвечающие за выполнение каждой страной своих обязательств. Учитывая значение этих структур, Исполнительный комитет Многостороннего фонда настоятельно рекомендовал странам, получающим помощь для создания институционального потенциала, обеспечить, среди прочего, следующее:

i. Чтобы НОО были наделены четкими полномочиями, и чтобы они несли ответственность за ежедневную работу, направленную на подготовку, координацию и, при необходимости, реализацию правительственных мероприятий, направленных на выполнение странами обязательств в рамках Монреальского протокола; для этого требуется доступ к ведомствам, ответственным за принятие решений и внедрение инициатив;

ii. Чтобы позиция, потенциал НОО и срок полномочий должностных лиц, ресурсы и линии командования в рамках ведомства, ответственного за вопросы озона, были таковы, что НОО могли бы удовлетворительно выполнять свою задачу;

iii. Чтобы специальное должностное лицо высокого уровня, или пост в рамках ведомства несли полную ответственность за осуществление контроля над работой НОО, гарантируя при этом соответствие предпринимаемых действий обязательствам в рамках Монреальского протокола;

iv. Чтобы создавались необходимые структуры для поддержки осуществляемой деятельности, такие как руководящие комитеты или консультативные группы;

v. Чтобы велась подготовка ежегодных планов работы НОО с последующим их включением в процессы внутриведомственного планирования;

vi. Чтобы была создана надежная система сбора и мониторинга данных по импорту, экспорту и vii. Чтобы принимаемые меры и возникающие проблемы сообщались в Секретариат Монреальского протокола и/или стоящего во главе процесса исполнительного агентства.

(Постановление 30/7 Исполнительного комитета Многостороннего фонда) Многие из этих вопросов обсуждаются далее.

2.5.3 ПОЛУЧЕНИЕ НЕОБХОДИМЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ

Ведомства, отвечающие за разработку и реализацию природоохранной политики, должны обладать четким мандатом и юридическими полномочиями, достаточными для выполнения своих функций. Где будет располагаться такой орган, в природоохранном министерстве или министерстве развития, менее важно, чем наличие у министерства соответствующего мандата и полномочий. Например, не стоит возлагать всю ответственность только на природоохранное министерство, которое не обладает юридическими полномочиями для издания необходимых нормативно-правовых актов, или не может проконтролировать их внедрение.

Поэтому в рамках реализации системы Монреальского протокола во многих странах уже существует базовое законодательство, согласно которому происходит наделение полномочиями (см.

Пересмотренные нормативно-правовые акты по контролю ОРВ в Приложении 2: Дальнейшее чтение).

Как и в случае большинства природоохранных вопросов, законы, наделяющие полномочиями, обычно принимают форму либо нового общего закона или поправки к нему, либо по новому интерпретируют уже существующий закон. В идеале законы о наделении полномочиями должны существовать в виде цели, направленной на охрану стратосферного озонового слоя и соблюдение Монреальского протокола, в которую бы периодически вносились поправки. Кроме того, закон о наделении полномочиями должен обеспечивать право проведения в жизнь широкого спектра политических опций, которые бы рассматривались немедленно и в обозримом будущем. Существует два способа обеспечить подобные полномочия, и выбор между ними может зависеть от организации правительственных институтов и иерархии юридических инструментов в каждой стране. Можно либо уполномочить общие подходы, включая, например, мероприятия на основе рынка и управления-контроля, либо перечислить особые, законные политические подходы (например, налоги, квоты, перемещаемые и неперемещаемые лицензии, разрешения, запреты на производство и использование, пр.).

Что касается создания общего закона о регулировании ОРВ, хорошие примеры есть и в развитых, и в развивающихся странах, наподобие изменения существующих законов и создания новых для рассмотрения проблемы разрушения озона. Канада, Китай и Соединенные Штаты Америки являются примерами стран, которые внесли поправки в уже имеющиеся законы о загрязнении воздуха с тем, чтобы включить туда пункты об уменьшении потребления ОРВ. Китай, например, внес поправки в закон о загрязнении воздуха в целях уполномочения контроля над производством и импортом ОРВ посредством квот и систем лицензирования. Разработка деталей подобных политических подходов была предоставлена министерствам, к которым относились Китайская государственная администрация по охране окружающей среды, Министерство международной торговли и экономического сотрудничества, Министерство таможенной и общественной безопасности и иные ведомства. В США юристы дополнили существующее национальное законодательство по загрязнению воздуха – Федеральный акт об очистке воздуха - юридическими полномочиями в целях соблюдения Монреальского протокола. И хотя Акт об очистке воздуха изначально фокусировался на предотвращении токсического действия загрязнителей воздуха, была рассмотрена возможность расширения полномочий Акта и включение в него вопроса охраны стратосферного озонового слоя от влияния ОРВ. Использование уже имеющихся законов, таким образом, не только упрощает процесс создания закона о наделении полномочиями, но также предоставляет возможность использовать существующие организации и иные регуляторные ресурсы для решения новых задач по контролю над ОРВ. Тем не менее, некоторые страны приняли совершенно новые законы для рассмотрения реализации Монреальского протокола, такие как, например, Колумбия, Индия, Ямайка, Новая Зеландия, Санта Люсия и Южная Африка. В этих случаях имевшаяся юридическая структура была не в состоянии справиться с проблемой разрушения озона.

В конченом итоге, не столь важно, введено новое законодательство с помощью поправки или посредством отдельного закона. Решение, по всей вероятности, будет зависеть от уже существующей законодательной структуры и политических условий. Что, однако, имеет значение, так это то, каким образом законодательство и поправки к нему должны приниматься. Необходимые действия могут быть отложены на долгий срок, если законодательство должно приниматься, или в него должны вноситься поправки в Парламенте. Очевидно, что изменение или дополнение Парламентских законов находится вне полномочий НОО. Тем не менее, орган, ответственный за вопросы по охране озонового слоя, а в рамках его структуры и отдельные должностные лица, занимающиеся проблемами озона, могут инициировать внесение изменений там, где недостатки статутов или законов делают невозможным обеспечить соблюдение Монреальского протокола. Однако, использование в качестве основы уже существующих законов поможет сберечь время и зачастую может быть необходимо для своевременного выполнения графика, установленного в соответствии с системой Монреальского протокола.

В этой связи НОО надлежит помнить два основных правила: (1) форма должна отражать суть выполняемых функций и (2) ясность предотвращает конфликт. То, что форма должна отражать суть выполняемых функций означает, что независимо от того, какие юридические полномочия и ответственность предусмотрены в законах или нормативно-правовых актах, они обязательно должны опираться на соответствующий институциональный потенциал и структуру. Бессмысленно, к примеру, возлагать на координирующий орган высокого уровня, располагающий небольшим штатом сотрудников, ответственность за внедрение ряда технических норм и нормативно-правовых актов.

Подобным же образом, неразумно ожидать от отделения по озону, затерявшегося в недрах природоохранной организации, координации политики многочисленных ведомств, не подкрепив это особыми полномочиями и поддержкой со стороны высших правительственных кругов. Это же относится и ко второму правилу. Ясность в распределении соответствующей ответственности и полномочий очень важна для наделения полномочиями организации и уменьшения вероятности конфликтов.

2.5.4 ПОЛУЧЕНИЕ НЕОБХОДИМЫХ ФИНАНСОВЫХ, АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ЛЮДСКИХ

РЕСУРСОВ

Обеспечение того, чтобы организация обладала полномочиями выполнения своего мандата, - довольно несложный, чисто технический процесс. Намного сложнее обеспечить организацию достаточным финансовым, административным, техническим и людским потенциалом. Чем больше потенциал политического органа реализовать договор, тем выше вероятность того, что страна сможет соблюсти настоящий Протокол.

Институциональный потенциал особенно важен для развивающихся стран со слабо развитой экономикой. Без помощи извне финансовых ресурсов для найма персонала и поддержания работы организации может попросту не найтись. Многосторонний фонд укрепляет институциональный потенциал стран, подлежащих действию Статьи 5, посредством проектов по «Институциональному упрочению» и иных «не инвестиционных» средств.

Чтобы получить поддержку от Фонда, странам следует подготовить Национальную программу, детально рассматривающую производство и потребление ОРВ (включая техническую помощь и прединвестиционную деятельность). Национальная программа, как правило, готовится и реализуется при содействии Исполнительных агентств фонда. Фонд также оказывает поддержку инвестиционной деятельности в целях оказания помощи странам при переводе промышленности на технологии, не содержащие ОРВ. Техническая, не инвестиционная поддержка может быть получена от Исполнительных агентств фонда.

Институциональный потенциал явным образом зависит от финансовых ресурсов, но также зависит от прочих факторов, таких как политическая структура и образование, техническая подготовка, навыки, и даже уровень культуры персонала. Очень важно избежать перегрузки бюрократического аппарата регуляторными полномочиями. Политикам надлежит задействовать регулирующие органы на раннем этапе и серьезно отнестись к вопросу о величине ответственности, с которой они могут справиться. В развитых странах зачастую происходит административная перегрузка в сфере природоохранного _ Первое совещание по Региональной сети для Англо-говорящей Африки. Др. Омар Эль Арини, Старшее должностное лицо Секретариата Многостороннего фонда (6-ой слева), Г-н Мишель Уайт, бывший сетевой менеджер (7-ой слева), Г-жа Жаклин Алоизи де Лардерел, Помощник исполнительного директора ЮНЕП (8-ой слева). Региональные сети укрепляют институциональный потенциал ННО в отношении выполнения национальных обязательств по соблюдению Монреальского протокола.

регулирования, деятельность развивающихся стран она может парализовать на долгие годы. В частности, природоохранные и иные ведомства нужно вовлекать в разработку природоохранной политики, должным образом учитывая их потенциал и возможности. Это также вызовет «отклик» у тех должностных лиц, которые должны будут впоследствии реализовать созданную программу.

Кроме поиска финансовой поддержки для институционального упрочения, у НОО в развивающихся странах может возникнуть желание выявить новые методы укрепления институционального потенциала (с ограниченными последствиями для бюджета). Например, в качестве первого шага развивающиеся страны могут рассмотреть отправку на совещания по Монреальскому протоколу не только дипломатов, но и других делегатов, согласно имеющимся в наличии средствам, включая средства соответствующих доноров. Участвуя в таких совещаниях, на которых совместными усилиями Сторон рассматриваются ключевые и важнейшие аспекты политики в сфере ОРВ, представители развивающихся стран смогут больше узнать о том, как другие страны выполняют соответствующие обязательства в рамках настоящего Протокола. Наиболее развитые страны регулярно направляют на совещания официальных лиц из различных министерств и департаментов. Эти официальные лица, ряд из которых отвечают за разработку и контроль над соблюдением обязательств страной, знакомятся, таким образом, с требованиями Протокола в тесном кругу, обмениваются опытом с представителями других стран, Секретариатом Протокола и донорами.

Активное участие в Региональных сетях специалистов по ОРВ в интересах сотрудничества и обмена опытом между НОО (ОРВСДНЕТ) также поможет в укреплении институционального потенциала НОО.

БОКС 2.4: СОЗИДАТЕЛЬНЫЕ СПОСОБЫ СОЗДАНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ПРИ МИНИМАЛЬНОМ

ИСПОЛЬЗОВАНИИ РЕСУРСОВ

Нанимать сотрудников в местных университетах и школах права;