«Т.П. Николаева Бюджетная система РФ Учебно-методический комплекс Москва 2008 УДК — 336.14 ББК — 65.261.3 Н — 632 Николаева Т.П. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ. Учебно-методический комплекс. — М.: Изд. центр ЕАОИ. 2008. — 234 с. ...»

• содержанием финансовой политики, хозяйственной конъюнктурой;

• конкретной экономической и социальной ситуацией;

• степенью остроты возникающих социальных противоречий и т.д.

Совокупность всех видов государственных доходов, формируемых разными методами, образует систему государственных доходов.

Определение Система государственных доходов призвана решать не только фискальные, но и экономические задачи — стимулировать рост производства и повышение его эффективности, влиять на размещение производительных сил по территории страны, содействовать ускорению научнотехнического прогресса. Выполняя фискальную функцию, система государственных доходов не должна подрывать финансовую устойчивость основного звена хозяйствования — предприятий (объединений, организаций).

Налоги имеют фискальное, экономическое и социальное значение. Обеспечивая органы государственной власти необходимыми источниками денежных средств, налоги выполняют свою фискальную роль. Вместе с тем механизм исчисления налогов, применяемые налоговые льготы могут положительно влиять на развитие общественного производства, совершенствование его отраслевой и территориальной структуры, создание нужных инфраструктурных объектов и т.д. И, наконец, с помощью налогов решаются важные социальные задачи: регулируются доходы разных социальных групп населения, освобождаются от налогообложения лица, находящиеся за чертой бедности, устанавливаются налоговые льготы исходя из требований демографической политики и т.п.

Вторым по фискальному значению доходом являются государственные займы. Они используются не только для покрытия бюджетного дефицита, но и для обеспечения различных капитальных затрат, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики. Существенно возрастает значение займов в периоды кризисного состояния экономики. Рост займов в период экономического кризиса может даже опережать увеличение налогов, поскольку последние в силу недостаточной эластичности не способны быстро мобилизовать крупные финансовые ресурсы.

Займы находят применение в разных звеньях государственных финансов: федеральном, республиканском и местном бюджете; при формировании внебюджетных фондов; в составе привлеченных средств государственных предприятий. Они широко применяются для покрытия бюджетного дефицита, причем не только на федеральном и республиканском уровне, но и на местном, а функционирование финансового рынка позволяет использовать их для покрытия расходов государственных предприятий.

Между налогами и государственными займами существует тесная связь, определяемая тем, что финансовой базой погашения займов выступают налоги. Растущие расходы государства, связанные с погашением займов и выплатой процентов по ним, обусловливают необходимость повышения налогов. Последнее может быть обеспечено как за счет повышения ставок действующих налогов, так и путем введения новых видов налоговых платежей. Существует и обратное влияние налогов на займы. Например, рост налогов неизбежно наталкивается на сопротивление налогоплательщиков, и правительство, не желая допустить обострения социальной напряженности, идет по пути выпуска все новых и новых займов. Единственным барьером на этом пути является платежеспособный спрос населения и предприятий на государственные ценные бумаги, который имеет определенный предел.

Третьим методом мобилизации государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажно-денежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. Бумажно-денежная и креБюджетная система РФ дитная эмиссии, если они не связаны с потребностями хозяйственного оборота, а обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике. Поэтому страны с развитым рыночным хозяйством обычно стремятся не прибегать к кредитной эмиссии, заменяя ее выпуском займов. Однако и займы могут ускорять течение инфляционных процессов.

Ведь владельцы государственных облигаций, реализуя их на финансовом рынке, могут провоцировать инфляционный процесс, хотя последний протекает не в таких масштабах и не такими темпами, как это происходит при эмиссии. 1.4. Государственные расходы, их экономическое и социальное значение Государственные расходы — это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства.

Специфика государственных расходов состоит в обеспечении потребностей государОпределение ственной сферы деятельности. Поэтому содержание и характер государственных расходов непосредственно связаны с функциями государства — экономической, социальной, управленческой, военной (обороной) и др. Государственные расходы призваны удовлетворять наиболее важные потребности общества в области развития экономики и социальной сферы, осуществления государственного управления и укрепления обороноспособности страны.

Государство выполняет свои функции либо непосредственно через систему органов управления, либо через принадлежащие ему предприятия (объединения), организации, учреждения.

Государственные расходы состоят из прямых расходов государства, осуществляемых через систему бюджетных и внебюджетных фондов, и расходов государственных предприятий, организаций, учреждений. И те, и другие расходы производятся в целях расширения производства (путем финансирования капитальных вложений и оборотных средств), образования общественных фондов социального назначения и удовлетворения других потребностей государства.

Поскольку в различных системах хозяйствования (рыночной и административно-командной) и даже на разных этапах развития экономики роль государства, его функции и сфера деятельности меняются, то соответственно этому преобразовываются структура и объем производимых государством расходов.

По мере перехода к рынку и развития многообразных форм собственности экономическая функция государства претерпела изменения, но за государством всегда останется роль координатора экономических процессов, выполнение которой будет осуществляться с помощью экономических методов, а в некоторых случаях путем прямого вмешательства в воспроизводственный процесс.

Использование экономических, в том числе финансовых методов, позволили государству отказаться от командного администрирования с присущими ему методами бюджетного финансирования и дотирования, обеспечивавшими запланированные темпы развития общественного производства, и перейти к финансовому регулированию экономики путем создания принципиально иного, чем прежде, режима расходования финансовых ресурсов и коренной перестройки бюджетного механизма. Переход к финансовому регулированию экономики даст возможность существенно сократить государственные расходы, изменить их состав и структуру, увеличить децентрализованные расходы, осуществляемые непосредственно государственными предприятиями и организациями.

Специфическим видом государственных расходов в условиях рыночной экономики являются затраты на инвестиции в действующие или вновь создаваемые предприятия, нередко осуществляемые на долевых началах. Создаваемая за счет государственных инвестиций собственность передается специальным органам управления государственным имуществом.

Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1994.

Государственные расходы в области экономики имеют важное народнохозяйственное значение: они способствуют структурной перестройке общественного производства, наращиванию научно-технического потенциала, модернизации предприятий и техническому переоснащению всех отраслей экономики. Активную роль государственные расходы играют в осуществлении инвестиционной политики, проведении природоохранных мероприятий, распространении экологически чистых технологий.

Постепенно растут государственные расходы, обусловленные выполнением социальной функции государства. Необходимость обеспечения основных социальных прав трудящихся, потребность в государственном регулировании социальных процессов вызывает рост соответствующих государственных расходов, расширение их состава. При этом основная часть государственных расходов социального характера — примерно 3/4 их общего объема — финансируется за счет бюджетных и внебюджетных фондов. В последние годы одновременно с развитием всех звеньев государственных финансов, существенно возрастает роль местных финансов в покрытии расходов по расширению и совершенствованию социально-бытовой инфраструктуры, содержанию учреждений просвещения и здравоохранения, финансированию муниципального строительства.

Расходы государства, обусловленные его социальной деятельностью, имеют огромное значение. Формируемые с их помощью фонды социального назначения влияют на рост реальных доходов населения, повышают материальный и культурный уровень жизни народа. За счет социальных расходов государства финансируются мероприятия, обеспечивающие воспроизводство рабочей силы, переквалификацию работников, выплачиваются пособия по безработице и т.д.

Важную экономическую и социальную роль играют государственные расходы, осуществляемые непосредственно государственными предприятиями, объединениями, организациями. Расходы государственных предприятий охватывают два вида затрат:

• во-первых, связанных с хозяйственной деятельностью предприятий — текущей и • во-вторых, обусловленных социальными запросами трудового коллектива и отдельных работников.

Первый вид затрат необходим для обеспечения расширенного воспроизводства основных и оборотных фондов, эффективного их использования, получения высокого финансового результата. Успешное решение данной задачи позволяет повышать эффективность хозяйствования, увеличивать финансовые возможности государства. Второй вид затрат способствует росту уровня удовлетворения социальных запросов трудящихся.

Выполняя разнообразные функции, государство несет расходы не только по финансированию экономики и социально-культурных мероприятий, но и на содержание управленческих структур. Расходы, связанные с выполнением государственным аппаратом управления его функций, относятся к бюджетным. Помимо них к государственным издержкам управления относятся управленческие расходы, производимые государственными предприятиями, организациями и учреждениями. Совершенствование организационных форм управления, проведение мероприятий, направленных на удешевление аппарата управления, обычно приводит к сокращению доли расходов на управление в общем объеме государственных расходов.

В последнее время существенные изменения претерпевают военные расходы, обусловленные выполнением оборонной функции государства. В силу происходящей во всем мире разрядки напряженности военная функция постепенно будет играть все более подчиненную роль. И, как следствие этого, в экономике страны будут набирать силу процессы конверсии оборонных отраслей, снижаться государственные расходы на содержание оборонных объектов, сокращаться бюджетные ассигнования на содержание вооруженных сил.

Объектом государственных расходов выступают мобилизованные в распоряжение государства и его предприятий доходы, что свидетельствует о тесной количественной взаимосвязи понятий «государственные доходы» и «государственные расходы».

Бюджетная система РФ Совокупность конкретных видов государственных расходов, тесно взаимосвязанных между собой, составляет систему государственных расходов.

Определение Организационное построение данной системы базируется на определенных принципах, устанавливаемых государством. К числу важнейших из них относятся:

• безвозвратность расходования государственных ресурсов;

Целевое направление средств означает, что государственные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах. Основными целевыми направлениями государственных расходов в коммерческой сфере деятельности являются капитальные вложения и финансирование оборотных средств, в некоммерческой — заработная плата, затраты на текущее содержание, капитальные вложения и т. д.

Принцип безвозвратности расходования государственных ресурсов означает, что средства, использованные на финансирование народного хозяйства, социальные и другие цели, не нуждаются в обязательном их возмещении. Этот режим расходования финансовых ресурсов отличается, например, от использования кредитных средств. Однако следование принципу безвозвратности не означает, что можно быть безразличным к конечному итогу использования государственных финансовых ресурсов. Порядок и условия их инвестирования в различные виды затрат должны быть такими, чтобы способствовать развитию экономики и культуры, повышению производительности труда и росту национального дохода, а в конечном итоге приводить к общему увеличению государственных финансовых ресурсов.

Достижению наибольшей результативности в процессе осуществления государственных расходов отвечает такой принцип их организации, как соблюдение режима экономии.

Он может быть охарактеризован как система форм и методов последовательной минимизации затрат относительно получаемого результата. Этот принцип не всегда связан с сокращением расходов, но обязательно предполагает наиболее целесообразное их осуществление.

Финансирование государственных расходов осуществляется в разных формах:

Самофинансирование используется для покрытия расходов государственных предприятий за счет их собственных финансовых ресурсов.

Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат, имеющих общегосударственное значение.

Кредитное обеспечение применяется, с одной стороны, государственными предприятиями, получающими банковские кредиты для покрытия своих текущих и инвестиционных затрат, а с другой стороны, государственными структурами разного уровня управления, прибегающими к заимствованию денежных средств на финансовом рынке в форме государственного кредита. Рациональное соотношение между названными формами финансового обеспечения государственных расходов позволяет найти разумный баланс экономических интересов, добиться высокой результативности от применения каждой из форм. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1994.

1.5. Сущность и функции бюджета. Роль бюджета в социально-экономических процессах Возникновение бюджета связано с зарождением и формированием государства, использующего его в качестве основного инструмента обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения социально-экономической политики.

В Бюджетном Кодексе РФ бюджет определен как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. По экономической сущности государственный бюджет — это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу распределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования экономики, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

По материально-вещественному воплощению — это фонд денежных средств, по планоОпределение вой форме — финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов.

Сущность бюджета, как и любой другой экономической категории, проявляется в двух функциях — распределительной и контрольной.

Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Это происходит путем перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства (отраслями, территориями и т.д.), уровнями государственного управления, слоями общества. Границы действия распределительной функции очень широки, т.к. в бюджетные отношения вступают почти все участники воспроизводственного процесса.

Вторая функция — контрольная — позволяет узнать, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Она сигнализирует об отклонениях в движении бюджетных средств, отображает экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики и благодаря ей можно прогнозировать социально-экономические последствия бюджетной политики.

Для осуществления функций бюджета государство вырабатывает бюджетный механизм, представляющий собой совокупность форм организации бюджетных отношений, методов мобилизации и использования средств общегосударственного Определение Бюджетный механизм включает в себя:

• бюджетную систему страны;

• административные органы;

• правовые основания в виде законов и постановлений высших органов управления • систему документации и отчетности и прочие реквизиты, необходимые для конкретной деятельности по исполнению доходной и расходной частей бюджета.

Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена:

• механизм мобилизации денежных средств в бюджетную систему страны;

• механизм расходования бюджетных средств;

• механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 6.

Бюджетная система РФ В зависимости от особенностей управления бюджетными отношениями в бюджетном механизме выделяют следующие блоки:

• бюджетное планирование;

• бюджетное прогнозирование;

• бюджетный контроль и т.д.

Бюджетное планирование — составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целевое использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном.

Определение Бюджетное планирование — необходимый компонент функционирования бюджетной системы, неотъемлемая часть бюджетного процесса. С его помощью определяется движение бюджетных средств в соответствии с целями и задачами, определенными в Бюджетном послании президента. В процессе бюджетного планирования устанавливается рациональное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы.

Бюджетное прогнозирование — это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, его возможных доходах и расходах, база бюджетного планирования.

Определение Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент, определении различных вариантов предполагаемых бюджетных показателей, нахождения наилучшего варианта развития бюджетных отношений.

Для составления прогнозов бюджетов используется два подхода: генетический и нормативно-целевой.

При генетическом подходе прогнозирование ведется от настоящего к будущему на основе установленных причинно-следственных связей. При нормативно-целевом подходе определяются будущая цель и ориентиры движения к ней по нормативам, исследуются возможные события и меры, которые необходимо предпринять для достижения заданного результата.

Бюджетное прогнозирование зависит: от качества прогноза основных показателей социальноэкономического развития страны, рыночной конъюнктуры, состояния денежного обращения.

Разрабатывается несколько прогнозов социально-экономического развития страны в прогнозируемом периоде, соответствующих благоприятному, среднему и наихудшему варианту развития экономики. В процессе бюджетного планирования используются различные методы: математического моделирования, индексный, нормативный, экспертных оценок, балансовый и др.

Бюджетный контроль — составная часть государственного финансового контроля, посредством которого обеспечивается проверка правильности формирования и использования бюджетных средств.

Определение При осуществлении бюджетного контроля проверяется соблюдение законов, финансовой дисциплины, правильность и своевременность поступления налогов. Он осуществляется органами государственной власти на разных уровнях управления.

На бюджетный механизм оказывает влияние бюджетное устройство страны. Функционирование государственного бюджета происходит посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы перераспределения стоимости, — доходов и расходов бюджета. Эти экономические категории различны по своим функциональным характеристикам и будут рассмотрены в соответствующих разделах учебника.

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. Он является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и часть доходов населения. Они направляются на финансирование экономики, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов федерации, погашение и обслуживание государственного долга.

При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения производительных сил, подъема экономики и культуры на всей территории РФ. В условиях перехода к рыночным отношениям средства государственного бюджета, прежде всего, должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, выполнение комплексно-целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, социальное развитие и социальную защиту населения.

В современных условиях наибольшим приоритетом пользуются агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплекс и транспорт. В расходах на национальную экономику более 60% составляют дотации приоритетным отраслям экономики.

Большое значение имеет социальная направленность бюджетных расходов. В силу кризисного этапа переходного периода приоритетом социальной политики РФ является государственная поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей), а также стабилизация финансирования учреждений здравоохранения, образования и культуры.

Государственный бюджет влияет на размеры частных накоплений, определение структуры доходов предприятий и реальные доходы населения.

1.6. Бюджетная политика РФ Бюджетная политика государства — это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений, осуществляемых с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Определение Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями формируются задачи, которые определяют стратегические направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

• концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

• снижение налоговой нагрузки на экономику;

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Бюджетная система РФ • упорядочивание государственных обязательств;

• создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов. Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

К сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успехи были бы столь относительны и скромны. Однако есть и положительные сдвиги: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.

Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию основных ее принципов:

• реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

• ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;

• жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоровления экономики;

• увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализации частнопредпринимательской инициативы;

• усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных параметров в экономике.

При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики — ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под ред. А.Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Бюджетная политика обязательно координируется с денежно-кредитной, внешнеэкономической, структурной политикой. Правительство РФ и Банк России подготовили программу бюджетной, денежно-кредитной и структурной политики, получившей поддержку международных финансовых организаций.

В очередном бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» подводились итоги бюджетной политики в 2002 году и начале 2003 года.

Положительно оценивалось:

• наличие профицита федерального бюджета, обеспечивающего его устойчивость к влиянию внешнеэкономической конъюнктуры, и финансового резерва в объеме около млрд. рублей, существенно снизившего бюджетные риски;

• продолжение налоговой реформы, обеспечившей снижение налоговой нагрузки на экономику, повышение собираемости налогов, рационализацию налоговой системы;

• рост уровня заработной платы в бюджетной сфере;

• реформирование денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

• реформирование межбюджетных отношений, заключавшееся в том, что основная часть финансовой помощи субъектам РФ распределяется по единым объективным критериям;

• существенное сокращение бремени государственного долга, рост международного кредитного рейтинга России, восстановление доверия инвесторов к рынку внутренних заимствований, которые стали привлекаться на более длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене.

В послании были сформулированы требующие решения основные проблемы:

• зависимость доходной базы федерального бюджета от добычи и экспорта сырьевых ресурсов и в связи с этим высокая зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

• несоответствие налоговой системы целям обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности, сложность налогового учета;

• качество вносимых в Государственную Думу и принимаемых налоговых законов;

• игнорирование конкурсного механизма закупки товаров и услуг для государственных нужд;

• низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе источников доходов региональных и местных бюджетов, снижающих заинтересованность соответствующих органов власти в экономическом развитии вверенных им территорий;

• недостаток полномочий региональных и местных органов власти по управлению общественными финансами и др.

Также были определены основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу:

• повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы;

• ориентация бюджетной политики на перспективу, исходя из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечение предсказуемости условий формирования бюджетов всех уровней;

• создание стабилизационного фонда для снижения в среднесрочной перспективе зависимости российской бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры;

Бюджетная система РФ • продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени;

• принятие адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, внедрению современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти разных уровней и бюджетные организации к максимально эффективному использованию бюджетных средств в условиях уменьшения объема перераспределяемых государством финансовых ресурсов;

• снижение с 20 до 18 процентов общей ставки налога на добавленную стоимость и ставки единого социального налога;

• повышение уровня налогового администрирования, в том числе на основе внедрения информационных технологий;

• более рациональная организация работы налоговых инспекций, сведение к минимуму временных затрат налогоплательщиков по ведению налогового учета, подготовку и сдачу налоговой отчетности, особенно в малом предпринимательстве;

• повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов;

• инвентаризация организаций государственного сектора экономики с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам;

• финансирование подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием в основном на федеральном уровне;

• модернизация системы обязательного медицинского страхования населения;

• комплектование российской армии, предусматривающее замещение призыва на воинскую службу системой комплектования по контракту;

• финансирование всех расходов федеральных судов только из федерального бюджета с целью обеспечить условия для полной самостоятельности и независимости судебной • упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти и подготовка к формированию ассигнований на их содержание на основе финансовой оценки затрат, необходимых для выполнения соответствующих функций;

• повышение ритмичности расходования средств федерального бюджета, принятие мер по повышению эффективности организации кампании по заключению контрактов на поставку продукции для государственных нужд и сокращению сроков ее проведения;

• принятие мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России;

• создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий, что является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их исполнения;

• систематизация работы по анализу и пересмотру в соответствии с новыми принципами разграничения предметов ведения и полномочий всего массива федерального законодательства, требующего бюджетного финансирования и др. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г.

«О бюджетной политике в 2005 году» были подведены итоги бюджетной политики в 2003 году, и в начале 2004 года, определены основные проблемы и задачи, требующие решения.

Президент РФ отмечал, что для бюджетной политики в прошедшем году было характерно последовательное достижение намеченных целей и повышение ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности. Было завершено формирование основных элементов современной налоговой системы, в большей мере обеспечивающей стимулирование позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере. Началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетБюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году».

ных расходов и планируемых результатов. Законодательно установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. В 2003 году проведена плановая индексация заработной платы работников организаций бюджетной сферы и государственных служащих. Увеличился реальный размер пенсий. Впервые для работающих пенсионеров проведен перерасчет пенсий по новым правилам, позволяющим увеличивать размер пенсии за счет продолжения трудовой деятельности в пенсионном возрасте. Платежи по внешнему долгу достигли максимальной величины.

Международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня. Создана правовая база формирования Стабилизационного фонда РФ. Его объем достиг к началу 2004 года почти 200 млрд. рублей. Тем самым повышена устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры.

Также в бюджетном послании определялись основные проблемы, требующие решения:

• несоответствие бюджетного законодательства современным требованиям;

• низкая экономическая эффективность государственного сектора экономики;

• широкая сеть бюджетополучателей, которая снижает эффективность использования средств федерального бюджета;

• низкий контроль со стороны государства за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами;

• недостаточное использование при формировании бюджета программно-целевых методов;

• не урегулированность проблемы обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам и другим программам, продолжительность реализации которых превышает финансовый год;

• недостаточное применение механизмов закупки товаров и услуг для государственных нужд, что не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;

• отсутствие эффективных механизмов, обеспечивающих реализацию права на получение доступной и качественной медицинской помощи для всех слоев населения, и в первую очередь для неработающих граждан;

• малая степень налогового администрирования;

• недостаточное упрощение налогового учета и улучшения взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками.

В документе отмечалось, что бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

• гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

• связывание избыточной денежной ликвидности;

• последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

В целом, как отметил президент в бюджетном послании о бюджетной политике на год, проводимая в последние годы бюджетная политика позволила обеспечить сохранение макроэкономической стабильности, но остается высоким уровень инфляции.

В результате усилились риски замедления темпов и снижения качества экономического роста. Высокая инфляция в значительной степени снижает эффективность мер по повышению уровня доходов населения. Имевшиеся возможности сдерживания инфляции не были полностью использованы.

Были определены основные задачи, требующие решения в 2006 году:

• обеспечение макроэкономической устойчивости;

• обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ;

Бюджетная система РФ • активизация работы по совершенствованию механизмов применения программноцелевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

• переход к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей;

• принятие нового федерального закона о государственных закупках;

• уточнение параметров формирования Стабилизационного фонда;

• формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба;

• модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета проекта федерального бюджета на 2007 год.

Бюджетная политика на 2007 год и на период до 2009 года соответствует долгосрочным целям социально-экономического развития России:

• повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка, развитие институтов гражданского общества, повышение конкурентоспособности экономики.

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году», бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности.

Основными целями бюджетной политики в 2007 году и среднесрочной перспективе являются:

1) Создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочном периоде.

2) Продолжение политики аккумулирования конъюнктурных доходов в Стабилизационном фонде с расширением его функцией в качестве «фонда будущих поколений».

3) Повышение результативности бюджетных расходов. Недопущение увеличения количества принимаемых обязательств, препятствующего сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.

4) Усиление роли среднесрочного финансового планирования.

5) Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

6) Повышение качества «человеческого капитала».

7) Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Расширение практики проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками.

8) Совершенствование управления государственной собственностью.

В соответствии с программой приватизации будет продолжать поэтапно сокращаться избыточная часть государственного имущества, не обеспечивающая выполнение государственных функций и не соответствующая управленческим возможностям государства. К 2008 году в федеральной собственности в основном останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции стратегического значения для обеспечения национальной безопасности и социальных нужд.

9) Эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

10) Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов. Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2007 год.

1.7. История бюджетной системы России Специалисты считают, что первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Также в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответственные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система посошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаромонгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

С образованием Русского централизованного государства в ХV веке в пользу Московского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

В XV в. в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве в ХV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири — ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Общая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета.

В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др., и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему.

В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и Бюджетная система РФ промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян — поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

С укреплением государственности менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном — казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т.к. в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства. После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось.

Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003.

Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб. Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране.

На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике». Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Первая Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы централизации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось:

«Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Конституция 1918 г. установила федеративное устройство России и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы РФ, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%): Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий в том числе: 97, Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды;

• надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу;

• доходов от местных советских предприятий и имущества;

• ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили млн. руб., а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г.

было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

Ленин В. И. Полн. Собр. Соч. Т.36 С.351.

Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003.

Бюджетная система РФ С окончанием гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. В государственный бюджет СССР вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главными из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929-1930 гг. — сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930-1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования.

Таким образом, вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему построения (рис. 3):

Рис. 3. Бюджетная система СССР Республиканские бюджеты союзных республик В зависимости от степени централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным: Государственный бюджет В том числе союзный Бюджеты союзных Из них бюджеты АССР Для самопроверки необходимо ответить на вопросы по теме 1:

1. Что собой представляет финансовая система РФ?

2. Какое место в финансовой системе занимают государственные финансы?

3. Какие звенья можно выделить в составе государственных финансов?

4. Каковы основные методы мобилизации государственных доходов?

5. Какие принципы и формы осуществления государственных расходов Вы знаете?

6. Какие этапы можно выделить в становлении бюджетной системы России?

7. Какова социально-экономическая сущность бюджета?

8. Каковы основные цели бюджетной политики РФ на современном этапе?

Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003.

Бюджетная система РФ Кризисное состояние государственных финансов России характеризуется:

а) низким уровнем кредитоспособности заемщиков;

б) несбалансированностью бюджетов, наличием большого государственного долга, низкой степенью социальной защиты населения;

в) неквалифицированным менеджментом предприятий;

г) низким уровнем капитализации организаций.

Государственные финансы представляют собой:

а) денежные средства, авансированные в оборотные фонды и фонды обращения;

б) совокупность собственных и заемных денежных средств, предназначенных для выполнения финансовых обязательств, финансирования текущих затрат организации;

в) денежные средства, инвестированные в основные производственные фонды;

г) денежные средства государства, предназначенные для финансового обеспечения его функций.

Бюджетная политика — это совокупность мероприятий государства:

а) в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций;

б) в сфере денежного обращения и кредита, направленных на обеспечение экономического роста, снижение инфляции, обеспечение занятости, выравнивание платежного баланса;

в) в сфере финансовой деятельности коммерческих организаций;

г) направленных на осуществление структурной перестройки экономики.

Сущность бюджета как экономической категории раскрывается в функциях:

а) эмиссионной, защитной;

б) экономической, регулирующей;

в) распределительной, контрольной;

г) оперативной, предупредительной.

Методы, используемые при мобилизации государственных доходов:

а) начислений и кассовый метод;

б) отраслевых коэффициентов;

в) капитализации доходов;

г) налоги, займы, эмиссия.

Бюджетная политика РФ на очередной финансовый год определяется:

а) законом о бюджете;

б) бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ;

в) постановлением министерства финансов;

г) финансовым планом предприятия.

Звенья финансовой системы РФ, включаемые в государственные финансы:

а) бюджетная система, внебюджетные фонды, государственный кредит;

б) страхование, финансы предприятий;

в) банковские и небанковские кредитные организации;

г) негосударственные пенсионные фонды.

Бюджетные отношения включают отношения возникающие:

а) между кредитором и заемщиком в процессе кредитования;

б) по поводу формирования уставного капитала банка;

в) в процессе формирования доходов бюджетов и осуществления расходов, а также возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов;

г) в процессе разработки и реализации денежно-кредитной политики.

Бюджетное устройство и бюджетная система РФ Изучив тему 2, студент должен знать:

• устройство бюджетной системы РФ и принципы ее построения;

• нормативную базу, регулирующую бюджетные отношения в РФ;

• принципы организации межбюджетных отношений;

• содержание и структуру бюджетной классификации.

• схематично изобразить бюджетную систему РФ;

• использовать нормативные документы при изучении курса;

• обосновать необходимость составления консолидированного бюджета;

• ориентироваться в структуре бюджетной классификации;

• делать необходимые выводы и давать рекомендации по совершенствованию функционирования бюджетной системы РФ.

Бюджетная система РФ Понятия бюджетного устройства и бюджетной системы. Структура бюджетной системы РФ, ее уровни (федеральный бюджет, внебюджетные фонды, бюджеты субъектов РФ, муниципальные бюджеты и т.д.). Консолидированный бюджет РФ, его особенности. Принципы бюджетной системы (единство, самостоятельность, сбалансированность и др.). Правовые основы функционирования бюджетной системы (Бюджетный кодекс РФ и др. нормативные акты). Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в РФ. Сущность финансово-бюджетного федерализКраткое ма. Межбюджетные отношения, принципы их организации. Бюджетная классификация, ее назнасодержание Целью изучения темы 2 является:

- ознакомление с теоретическими и практическими основами организации бюджетных - раскрытие понятия бюджетного устройства РФ;

- определение сущности бюджетной системы;

- обоснование необходимости правового регулирования бюджетных отношений;

- определение особенностей построения межбюджетных отношений в РФ.

При изучении темы 2 необходимо использовать следующую литературу:

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. — М.: ЮНИТИ, 1999. С. 21-56, 80-100, 164-171.

2. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: ЮНИТИ, 2003. С. 5-95, 14-41, 84-94.

3. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Бюджетная система РФ. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2005. С. 47-83, 122-126.

4. Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы.

5. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система РФ. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. С. 13-38, 567-637, 315-334.

6. Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 2002.

7. Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее развития // Финансы. 2003. № 7. С. 7-10.

8. Придарчук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 2003. № 1. С. 24-25.

9. Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. № 10. С. 3-20.

При изучении темы 2 необходимо акцентировать внимание на следующих понятиях:

• бюджетная система • принципы бюджетной системы • консолидированный бюджет • бюджетные отношения • бюджетное устройство • бюджетное законодательство • бюджетный кодекс • бюджетный федерализм • межбюджетные отношения • бюджетная классификация • нарушение бюджетного законодательства 2.1. Понятия бюджетного устройства и бюджетной системы Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. Бюджетное устройство базируется на государственном устройстве.

К сожалению БК РФ не дает определения бюджетного устройства, что свидетельствует о недопонимании взаимосвязи бюджетных категорий и их недооценке.

В ранее действовавшем федеральном законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» понятие бюджетного устройства трактовалось как: «организация бюджетной системы и принципы ее построения».

Определение Совершенствование бюджетного устройства России на принципах федерализма заложено в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., принятой Правительством РФ 15 августа 2001 г.

Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство — это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административнотерриториальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федеративного (федерального) бюджета, бюджетов членов (субъектов) федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации — действуют свои бюджетные и налоговые За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное устройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве. Составляющей частью бюджетного устройства России является бюджетная система, представленная на рис. 4.

Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. — М.: Юнити, 2003.

Бюджетная система РФ Рис. 4. Бюджетная система РФ Федеральные Бюджеты субъектов Бюджеты муниципаль- Местные целевые целевые бюджетные РФ (региональные ных образований Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) даёт следующее определение бюджетной системы:

«Основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Бюджетная система — главное звено финансовой системы государства. В настоящее время бюджетная система РФ отражает некоторые особенности переходного периода и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, в ней не урегулированы проблемы межбюджетных отношений. Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет соблюдение принципов организации бюджетной системы, освещенных в разделе 2.3. учебного пособия.

2.2. Структура бюджетной системы РФ Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: