[ «Александр Лысенко (Россия) Арундати Саньял (Великобритания) Развитие системы реабилитации инвалидов в условиях рыночных отношений Научно-методическое пособие Москва, 2009 ББК УДК Александр ЛЫСЕНКО, Арундати САНЬЯЛ. ...»
Система реабилитационных услуг для людей
с ограниченными возможностями в Российской Федерации
Александр Лысенко (Россия)
Арундати Саньял (Великобритания)
Развитие системы реабилитации
инвалидов в условиях рыночных отношений
Научно-методическое пособие
Москва, 2009
ББК
УДК
Александр ЛЫСЕНКО, Арундати САНЬЯЛ. Развитие системы реабилитации инвалидов в условиях
рыночных отношений: научно-методическое пособие/ М., Издательство «Папирус», 2009. 87 с.
Рецензенты: Всероссийское общество инвалидов (ВОИ), рецензент – Клепиков А.В., первый заместитель Председателя ВОИ, кандидат экономических наук; государственное учреждение города Москвы «Институт переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов системы социальной защиты населения города Москвы», рецензент – Холостова Е.И., директор института, доктор социологических наук, профессор.
Научно-методическое пособие подготовлено на основе изучения, анализа и обобщения проблем развития системы реабилитации инвалидов в условиях рыночных отношений. В пособии рассматриваются научная идеология и государственная политика в области реабилитации инвалидов, вопросы развития системы комплексной реабилитации инвалидов в условиях рыночных отношений, развитие конкуренции и социального партнёрства в этой сфере. Авторы широко используют опыт стран Европейского Союза по применению рыночных механизмов в национальных системах реабилитации инвалидов.
Настоящая работа является первым масштабным исследованием, посвящённой проблемам формирования и развития рынка реабилитационных услуг в Российской Федерации. В пособии впервые в мировой практике вводятся такие понятия, как интеграционно-популяционный подход к преодолению инвалидности, интеграционные технологии реабилитации инвалидов, комплексная реабилитация инвалидов на основе принципов синергетики.
Работа адресована всем участникам рынка реабилитационных услуг и специалистам в области реабилитации инвалидов. Пособие может быть использовано преподавателями и студентами в процессе изучения реабилитологии и смежных с ней дисциплин.
ISSN © Александр Лысенко, Арундати Саньял, Проект «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации» реализуется в рамках Программы сотрудничества Европейского Союза и России с 2007 по 2009 год. Российским партнёром проекта выступает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. С европейской стороны проект реализуется международным консорциумом, возглавляемым компанией BMB Mott MacDonald (Нидерланды) и включающим компании Care (Австрия), AStri (Нидерланды).
Основной целью проекта является содействие в формировании системы комплексной реабилитации как основного средства интеграции людей с ограниченными возможностями в активную социальную жизнь.
Проект реализуется на федеральном уровне и в четырёх пилотных регионах: Костромской, Московской и Саратовской областях и в городе Санкт-Петербурге. Работа ведётся по следующим трём компонентам:
Компонент I. Совершенствование федерального и регионального законодательства в области социальной защиты и реабилитации инвалидов.
Компонент II. Содействие в создании государственной системы профессиональной подготовки специалистов в области реабилитации инвалидов.
Компонент III. Формирование в пилотных регионах системы реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями с учётом развития рыночных форм предоставления услуг.
Данное издание опубликовано при поддержке Европейского Союза. Содержание издания является предметом ответственности консорциума «BMB Mott MacDonald / Care / AStri» и может не совпадать с точкой зрения Европейского Союза.
Мнения, выраженные авторами, представляют собой их личную точку зрения и не обязательно совпадают с мнениями остальных участников проекта.
Материалы издания не могут быть воспроизведены полностью или частично в печатном, электронном или ином виде иначе как с письменного разрешения руководителей проекта.
Офис проекта:
127051, Москва, ул. Садовая-Самотечная, д. 12, корп. 1, офис www.rehabsys.ru e-mail: [email protected] Проект финансируется Европейским Союзом
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Авторы искренне благодарят руководителя проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации» Питера КОРСБИ (Дания), заместителя руководителя проекта Александра УСЕНКОВА (Россия), всех коллег-экспертов и региональных координаторов проекта за большую организационную поддержку, создание дружеской и творческой атмосферы, которые способствовали нашей работе.Александр Лысенко Арундати Саньял
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
СОДЕРЖАНИЕ
Вступительное слово…………………………………………………………… Список принятых сокращений……………………………………………….. Введение………………………………………………………………………….. Раздел 1. Научная идеология и государственная политика в сфере реабилитации инвалидов………………………………………………………. 1.1. Идеология социальной модели и интеграционно-популяционный подход к преодолению инвалидности…………………………………. 1.2. Недискриминация и приоритет удовлетворения потребностей инвалидов………………………………………………………………... Раздел 2. Реабилитация инвалидов в условиях рыночных отношений….. 2.1. Государственные закупки реабилитационных услуг………………… 2.2. Реформирование государственных реабилитационных учреждений………………………………………………………………. 2.3. Социальный аутсорсинг………………………………………………… 2.4. Социальный маркетинг и комишиннинг………………………………. Раздел 3. Развитие конкуренции и социального партнёрства……………… 3.1. Реабилитационная диагностика на основе МКФ……………………… 3.2. Интеграционные технологии реабилитации инвалидов……………… 3.3. Комплексная реабилитация инвалидов на основе принципов синергетики………………………………………………………………. 3.4. Социальное партнёрство в сфере реабилитации инвалидов………….. Раздел 4. Контроль качества в системе реабилитации инвалидов…………. 4.1. Управление качеством реабилитации и деятельности реабилитационных учреждений…………………………………………. 4.2. Опыт стандартизации услуг социальной реабилитации в Великобритании………………………………………………………… Заключение…………………………………………………………………………. Приложение…………………………………………………………………………РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
Питер КОРСБИ, руководитель проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации»Опыт ведущих европейских стран свидетельствует о положительном влиянии рыночных механизмов на развитие национальных систем реабилитации людей, испытывающих ограничения жизнедеятельности. Между тем, следует учесть, что рыночные отношения в сфере реабилитации инвалидов могут иметь, как позитивные, так и негативные последствия для её развития.
Абсолютно очевидно, что рыночные отношения стимулируют развитие конкуренции между поставщиками реабилитационных услуг и саморегулирование, способствуют предотвращению избыточного вмешательства государства, обеспечивают условия равного доступа всех поставщиков реабилитационных услуг независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности к финансовым ресурсам рынка, а инвалидов - к качественным реабилитационным услугам.
С другой стороны, чрезмерная коммерциализация социальной сферы может приводить к ситуациям, когда стремление к получению прибыли побеждает здравый смысл. В этом случае система реабилитации инвалидов может стать заложником частных интересов.
Как найти золотую середину? Здесь в действие вступают инструменты государственного регулирования. Государство устанавливает «правила игры», которым следуют все участники рынка: получатели и поставщики реабилитационных услуг, распорядители финансовых ресурсов. В любой прогрессивной системе реабилитации приоритетными являются потребности инвалидов, которые государство гарантирует удовлетворить. Все остальные участники рынка работают, прежде всего, для достижения этой цели. Иными словами, не инвалиды существуют для удовлетворения потребностей рынка и поставщиков реабилитационных услуг, а рынок и его участники созданы для того, чтобы максимально удовлетворять потребности инвалидов.
Изучение и оценка развития системы реабилитации инвалидов в условиях рыночных отношений, проведённые в рамках нашего проекта, имеют важное научное и практическое значение. Выводы и рекомендации, представленные в данном научно-методическом пособии, дают новый импульс развитию системы комплексной реабилитации инвалидов в Российской Федерации. Нет сомнений, что специалисты в области реабилитации инвалидов найдут в этом пособии много интересного и нового. Возможно, что некоторые его положения заставят задуматься и, даже, вызовут дискуссию, а часть из них послужит основой для дальнейших исследований.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
МКФ – Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья.НГО – негосударственные организации.
НПО – неправительственные организации.
ООН – Организация Объединённых Наций.
ФЗ – федеральный закон.
ФАС – Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации.
АФК – адаптивная физическая культура
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ВВЕДЕНИЕ
Настоящее пособие подготовлено в рамках проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», осуществляемого в соответствии с Программой сотрудничества России и Евросоюза.Развитие системы реабилитационных услуг для инвалидов в условиях рыночных отношений предусматривает формирование разумного баланса между интересами клиентов – потребителей услуг, с одной стороны, и поставщиков услуг, с другой стороны. Учитывая, что поставщики реабилитационных услуг представляют как государственный, так и негосударственный сектора (коммерческий и некоммерческий), эффективное взаимодействие между ними, а также между органами государственной власти, местного самоуправления и поставщиками услуг, имеет большое значение для достижения основной цели проекта: формирования системы комплексной многопрофильной реабилитации, как основного средства интеграции инвалидов.
Создание равных условий для поставщиков реабилитационных услуг предполагает:
• предоставление равных прав и свободного доступа для всех участников рынка реабилитационных услуг к инфраструктуре их поставок;
• обеспечение состязательности участников рынка на основе добросовестной конкуренции;
• обеспечение при прочих равных условиях равного доступа инвалидов к реабилитационным услугам, предоставляемым различными поставщиками.
В настоящее время основными причинами, препятствующими формированию равных условий для поставщиков реабилитационных услуг, являются:
• поставки реабилитационных услуг осуществляются как на конкурсной (на федеральном уровне и региональном уровнях), так и на внеконкурсной основе (на региональном и местном уровнях). Предоставляемые реабилитационные услуги недостаточно и по-разному структурированы (даже в однотипных учреждениях единой ведомственной принадлежности). Используемая терминология, количественные и качественные показатели услуг различаются. Условия, порядок и сроки оказания услуг, как правило, не описаны. Предварительная информация об этих показателях услуги клиенту, как правило, не предоставляется. Оценка эффективности оказанных услуг оценивается чаще эмпирически, без использования объективных критериев. Единые подходы к оценке эффективности реабилитационных услуг в практику деятельности реабилитационных учреждений внедряются слабо. Экономическая оценка стоимости услуг носит эпизодический
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
характер и основана, как правило, на собственных разработках отдельных учреждений;• неразвитая инфраструктура рынка; недостаточное количество учреждений, предоставляющих реабилитационные услуги; отсутствие единой системы предоставления реабилитационных услуг; недостаточная координация деятельности поставщиков реабилитационных услуг различной ведомственной принадлежности и форм собственности;
• недостаточное функциональное развитие рынка реабилитационных услуг:
медленное расширение объёмов и номенклатуры услуг; недостаточная приспособленность сектора реабилитационных услуг к потребностям инвалидов;
слабые прямые и обратные связи между поставщиками и потребителями реабилитационных услуг; отсутствие полноценной информации о спросе на реабилитационные услуги и соответствии спроса и предложений; неразвитость стимулирующих механизмов, как инструментов снижения издержек, повышения производительности труда и качества предоставляемых реабилитационных услуг;
ограниченность применения инструментов, санирующих рынок от неэффективных поставщиков реабилитационных услуг и создающих дополнительные возможности для более продуктивных и перспективных организаций-поставщиков реабилитационных услуг;
• крайне слабое развитие конкуренции: рынки реабилитационных услуг являются локально монополистическими или олигополистическими – количество поставщиков услуг (агентов рынка) ограничено; недостаточный набор реабилитационных услуг в государственных учреждениях и, особенно, в негосударственных учреждениях; ограниченный доступ НГО к бюджетным ресурсам; слабо развитые материально-техническая, технологическая и кадровая базы НГО;
• отсутствие достоверной информации о финансовых ресурсах рынка реабилитационных услуг. Они формируются за счёт средств федерального бюджета (расходы на обеспечение техническими средствами реабилитации, протезно-ортопедическую помощь, санаторно-курортное лечение, дополнительное лекарственное обеспечение и т.д.), бюджетов пилотных регионов (на содержание реабилитационных учреждений, региональные целевые программы), а также за счёт внутренних и, меньше, международных грантов. Крайне незначительную (и чаще неучтённую долю) составляют средства самих граждан и иные средства (благотворительная деятельность и пр.). В результате реформы бюджетных полномочий финансирование расходов на предоставление реабилитационных услуг носит многоканальный многоуровневый характер. Их учёт в форме консолидированного баланса расходов не ведётся в связи с отсутствием координации статистических показателей и недостаточным обменом информации между органами исполнительной власти различных уровней;
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
• неразвитость системы продаж реабилитационных услуг: они осуществляются на конкурсной и внеконкурсной основе. Доля последних остаётся высокой, что связано с прямым финансированием расходов на содержание государственных и муниципальных реабилитационных учреждений. Фактически, оплачивается деятельность организации вне зависимости от качества и объёма предоставляемых реабилитационных услуг. Продажи реабилитационных услуг на конкурсной основе, нередко, сопровождаются нарушениями действующего законодательства и вмешательством территориальных органов Федеральной антимонопольной службы и арбитражных судов;• уровень насыщения продукцией и степень удовлетворения спроса инвалидов являются недостаточными: об этом свидетельствует наличие очередей в организации, предоставляющие реабилитационные услуги. Рынок реабилитационных услуг остаётся дефицитным, как по объёму, так и по содержанию услуг. Причины наличия дефицита связаны с недостатком финансовых ресурсов, обеспечивающих платёжеспособный спрос, а также с недостаточным ассортиментом предоставляемых на локальных рынках реабилитационных услуг;
• географически рынок реабилитационных услуг имеет значительные различия. Территориальная доступность услуг обеспечена не во всех регионах в полной мере. Из-за значительной дифференциации реабилитационных учреждений по видам и типам предоставляемых услуг их получение, особенно жителями сельской местности, затруднено. При отсутствии необходимой услуги в какомлибо регионе её получение в другом регионе страны, даже в соседней области, затруднено в связи с наличием межрегиональных барьеров. Значительны различия в объёме и качестве предоставляемых услуг в различных регионах страны.
• государственное регулирование и саморегулирование рынка осуществляется на федеральном законодательном уровне. Региональное законодательство по вопросам государственного социального заказа в пилотных регионах отсутствует. Национальные стандарты социального обслуживания населения затрагивают вопросы предоставления реабилитационных услуг инвалидам частично и, пока, в рамочной форме. Региональные стандарты и стандарты деятельности реабилитационных учреждений находятся в стадии замысла или разработки. Лицензированию подлежит только деятельность в области изготовления протезно-ортопедических изделий по индивидуальным заказам.
Аккредитация организаций в системе предоставления реабилитационных услуг отсутствует. Формы общественного регулирования рынка неразвиты. Координация деятельности реабилитационных организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности осуществляется, как правило, на уровне рекомендаций;
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Таким образом, специфика современного российского рынка реабилитационных услуг заключается в следующем:• продукция рынка (реабилитационные услуги) существенно отличается от обычных видов продукции и тесно связана с потребностями инвалидов;
• финансовые ресурсы являются преимущественно бюджетными;
• инфраструктура рынка развита недостаточно;
• ассортимент услуг по отношению к мировому рынку ограничен;
• рыночные механизмы спроса, предложения, ценообразования в ряде случаев лишают возможности поставщиков получить доступ к инфраструктуре поставок, а инвалидов - получить доступ к реабилитационным услугам;
• экономическое несовершенство, обусловленное сложностью создания высоко конкурентной рыночной среды.
Стратегическими направлениями формирования и развития рынка реабилитационных услуг являются:
• создание условий для развития конкуренции в сфере реабилитации инвалидов;
• предотвращение избыточного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в функционирование рынка реабилитационных услуг, снижение коррупционных и иных рисков при размещении государственного заказа на предоставление реабилитационных услуг;
• обеспечение равного доступа всех поставщиков независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности к инфраструктуре поставок реабилитационных услуг для государственных нужд, а инвалидов - к качественным реабилитационным услугам.
Реализация перечисленных направлений должна предусматривать создание правовых и информационных условий для развития конкурентного рынка реабилитационных услуг, ликвидации бюрократических и коррупционных барьеров для входа на данный рынок, обеспечение прозрачности и открытости государственных закупок реабилитационных услуг, расширение мониторинга правоприменительной практики государственных закупок и проведение соответствующей аналитической работы по изучению рынка реабилитационных услуг. Развитие рынка реабилитационных услуг должно стать одним из приоритетных направлений развития рынка социальных услуг и социальной сферы в целом.
Пособие адресовано всем участникам рынка реабилитационных услуг и включают положения, направленные на формирование указанного рынка через механизмы развития конкуренции, совершенствования правоприменительной практики проведения государственных закупок реабилитационных услуг, вовлечения для участия в рынке предоставления реабилитационных услуг НГО, методического содействия НГО в формировании готовых рыночных продуктов,
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
организации социального маркетинга, социального аутсорсинга и других рыночных технологий, усиления взаимодействия и координация деятельности всех участников рынка с целью расширения ассортимента, повышения качества и доступности реабилитационных услуг для инвалидов, информационных технологий формирования рынка реабилитационных услуг.Содержание пособия учитывает результаты проекта ТАСИС «Укрепление демократии через НПО социальной сферы», других международных проектов в России и опыт некоторых субъектов Российской Федерации в части развития рыночных отношений в сфере реабилитации инвалидов.
Основные направления рекомендаций сгруппированы следующим образом:
• совершенствование политики в области реабилитации инвалидов;
• развитие рыночных отношений в области реабилитации инвалидов (правовое регулирование, инфраструктура рынка, рыночные технологии);
• повышение конкурентоспособности поставщиков реабилитационных услуг.
Вполне понятно, что данная группировка носит достаточно условный характер, но облегчает систематизацию предложенных рекомендаций.
Раздел 1. НАУЧНАЯ ИДЕОЛОГИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ПОЛИТИКА В СФЕРЕ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ
Президент и Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по компетенции несут ответственность за осуществление социальной политики в области реабилитации инвалидов на национальном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.Конвенцией ООН о правах инвалидов1 предусмотрено, что государстваучастники обязуются обеспечивать и поощрять полную реализацию всех прав человека и основных свобод всеми инвалидами без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности. С этой целью государства-участники обязуются:
a) принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления прав, признаваемых в настоящей Конвенции;
b) принимать все надлежащие меры, в том числе законодательные, для изменения или отмены существующих законов, постановлений, обычаев и устоев, которые являются по отношению к инвалидам дискриминационными;
Конвенция ООН о правах инвалидов (далее именуется – Конвенция), принята резолюцией 61/ Генеральной Ассамблеи ООН (2007).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
c) учитывать во всех стратегиях и программах защиту и поощрение прав человека инвалидов;d) воздерживаться от любых действий или методов, которые не согласуются с настоящей Конвенцией, и обеспечивать, чтобы государственные органы и учреждения действовали в соответствии с настоящей Конвенцией;
e) принимать все надлежащие меры для устранения дискриминации по признаку инвалидности со стороны любого лица, организации или частного предприятия;
f) проводить или поощрять исследовательскую и конструкторскую разработку товаров, услуг, оборудования и объектов универсального дизайна (определяемого в статье 2 Конвенции), чья подгонка под конкретные нужды инвалида требовала бы как можно меньшей адаптации и минимальных затрат, способствовать их наличию и использованию, а также продвигать идею универсального дизайна при выработке стандартов и руководящих ориентиров;
g) проводить или поощрять исследовательскую и конструкторскую разработку, а также способствовать наличию и использованию новых технологий, включая информационно-коммуникационные технологии, средств, облегчающих мобильность, устройств и ассистивных технологий, подходящих для инвалидов, с уделением первоочередного внимания недорогим технологиям;
h) предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, в том числе новых технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах;
i) поощрять преподавание специалистам и персоналу, работающим с инвалидами, признаваемых в настоящей Конвенции прав, чтобы совершенствовать предоставление гарантированных этими правами помощи и услуг.
Россия поддержала принятие и присоединилась к Конвенции. Многие положения Конвенции уже нашли своё отражение в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, следует признать, что провозглашённый в Конвенции глобальный переход к социальноориентированной модели инвалидности означает для России необходимость дальнейшего совершенствования общественной идеологии и социальной политики в отношении проблем инвалидности и реабилитации инвалидов.
1.1. Идеология социальной модели и интеграционно-популяционный подход к преодолению инвалидности Идеология преодоления инвалидности представляет собой систему взглядов, идей, убеждений, ценностей и установок, в которых осознаются и оцениваются
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
проблемы инвалидности, содержатся цели, программы и пути преодоления этих проблем и позитивного развития социальных отношений в целом.На переломе второго и третьего тысячелетий мы являемся свидетелями глобального перелома в научном понимании инвалидности. Различные аспекты современной научной концепции инвалидности нашли отражение в многочисленных публикациях отечественных авторов в течение последних 10- лет. Сегодня в нашей стране инвалидность рассматривается как социальное явление и составная часть общественного здоровья, характеризующая особый социальный статус определённой популяции населения, который обусловлен социальными, экономическими, психологическими, информационными и физическими барьерами во взаимодействии общества и людей, имеющих стойкие нарушения здоровья.
Современная парадигма инвалидности рассматривает две основные модели:
медицинскую и социальную. Медицинская модель, господствовавшая в России до начала 90-х годов, делает акцент на биологической составляющей инвалидности.
Во главе её стоит медицинский диагноз, а статус инвалида отождествляется с понятием больного человека. Усилия по преодолению инвалидности фокусируются на лечении и компенсационном социальном обеспечении. Социальная модель инвалидности полагает инвалидность результатом несправедливого общественного устройства, при котором человек отторгается обществом и утрачивает свою социальную роль.
Очевидно, что само происхождение социальной модели инвалидности, как противовес медицинской модели, наложило определённый отпечаток на её позиционировании. Это проявляется в постоянном стремлении, бросаясь из одной крайности в другую, сосредоточить внимание на социальных причинах возникновения инвалидности, как бы «забывая» о наличии у инвалидов стойких ограничений здоровья. Признавая доминирующее значение социальных факторов в развитии инвалидности, в реальной жизни первоосновой проблемы всё же является человек, имеющий биологический дефект, и отсутствие этого признака не даёт ему основания получить статус инвалида.
Следует в полной мере согласиться с многочисленными специалистами о необходимости избавиться от «индивидуально-патологической», «медицинской» и т.п. модели инвалидности, основывающейся на неполноценности людей, и перейти к модели социальной. Но при этом следует помнить, что переоценка, также как и недооценка различных компонентов инвалидности с научной точки зрения губительны. Жизнь демонстрирует, что сосредоточение усилий на социальных проблемах инвалидов отнюдь не уменьшает потребность в коррекции биологического компонента инвалидности, ибо принципиально невозможно разделить в человеке биологическое, психологическое и социальное начало.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Бесплодность противопоставления медицинской и социальной моделей инвалидности и, напротив, использование принципа дополнительности дают основание рассматривать современную модель инвалидности, как медикосоциальную (биопсихосоциальную). Данная позиция косвенно подтверждается предложенной Всемирной организацией здравоохранения «Международной классификацией функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья»(далее именуется МКФ), в которой биологические характеристики человека являются обязательными составляющими и рассматриваются во взаимосвязи с факторами окружающей среды и личностными факторами.
Таким образом, и Конвенция ООН о правах инвалидов и МКФ признают, что понятие инвалидности может динамично развиваться по мере эволюции общественной идеологии на национальном уровне. Иными словами инвалидность – управляемая категория. Выбор целей решения проблем инвалидности и определение системы показателей их достижения, а также конкретных значений этих показателей является вопросом в большей степени политическим, чем профессиональным. В связи с этим необходимо учитывать, как минимум, два взаимосвязанных аспекта. Первый аспект касается законодательства и реальных действий в отношении инвалидов на всех уровнях государственной власти. При отсутствии скоординированных стратегических программ и планов правительства, министерств и ведомств в отношении инвалидов говорить о разработке статистического инструмента государственного управления в этой области бессмысленно. Второй аспект – степень участия самих инвалидов в формировании и осуществлении политики преодоления инвалидности. Степень самоорганизации инвалидов и, следовательно, результативность их участия в выработке, принятии и реализации политических решений по проблемам инвалидности является показателем социальной зрелости государства, развития демократии и самоуправления, эффективности гражданского диалога.
Характер влияния любых государственных программ и мер на положение инвалидов в обществе зависит от степени совершенства принятой модели инвалидности, на которой основана эта программа. Следует признать наиболее успешной типологию государственной социальной политики в отношении инвалидов, предложенную R.F.Drake и приведенную в таблице.
Негативная Активное отрицание государством гражданских и Политика Минимальное вмешательство государства в решение
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
невмешательства проблем инвалидности.Мозаичная Наличие реагирования государства на проблемы спланированной стратегии, бессистемное и поверхностное решение проблем, зависящее от давления и обстоятельств.
Максимальная Стратегический подход государства к решению проблем инвалидности, фокусирование усилий государства на компенсации (устранении) структурных и функциональных реабилитационных услуг инвалидам, имеющим статус Политика Государство признаёт, что инвалидность есть продукт социальных и взаимодействия общества и окружения, созданного средовых неинвалидами для инвалидов. Стремление к достижению изменений такого взаимодействия в обществе, при котором гарантии социального гражданства для всех людей одинаковы, Для современной России в большей степени подходит тип «максимальной»
политики. Государство системно и стратегически реагирует на целый ряд проблем, вызываемых инвалидностью. И всё же следует признать, что сегодня в модели инвалидности государство, фактически, в большей степени полагает, что инвалидность является результатом индивидуальных нарушений, а не конфигурации общества. Фокус социальной политики направлен на проведение реабилитационных мероприятий в отношении самого инвалида, а не окружающего общества и среды жизнедеятельности. Это, как упоминалось ранее, приводит к однобокой политике расширения сети государственных реабилитационных учреждений и предоставления различного рода компенсаций. При этом даже те услуги, которые нацелены на социальную интеграцию инвалидов, начинаются с идентификации медицинского диагноза, сегрегируя инвалидов по биологическому признаку в определённые группы.
Во многих сферах социальной жизни (труд, образование и т.д.) общество ориентируется на здоровую часть населения и руководствуется категориями рыночной полезности человека. Российское государство и общество ещё не в полной мере осознают, что инвалидность есть продукт взаимодействия общества и окружения, созданного «неинвалидами» для инвалидов. Государство слабо реагирует на тот факт, что специфические потребности инвалидов, связанные с
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
инвалидностью, выше, чем у здоровой части общества и, соответственно, их удовлетворение в результате реабилитации требует дополнительных ресурсов и затрат. Между тем, международный опыт свидетельствует, что те выгоды, которые получит государство, обеспечив для инвалидов возможность активного участия в социальных, политических, экономических процессах, реализацию своего права на свободу доступа к объектам социальной инфраструктуры, транспорту, средствам связи и информации, образованию, труду, культурным ценностям, возможность самому управлять жизненными ситуациями, полностью компенсируют произведенные затраты.Носителем признаков инвалидности являются конкретные люди. В Российской Федерации их называют инвалидами. Более правильно обозначать термином «инвалид» название особого социального статуса человека, у которого из-за стойких нарушений здоровья и наличия средовых факторов, препятствующих полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими людьми, возникают ограничения жизнедеятельности, которые затрудняют осуществление им бытовой, общественной и профессиональной деятельности и приводят к возникновению в связи с этим потребностей в социальной защите.
Процесс инвалидизации следует рассматривать с точки зрения формирования и распространения отклонений во взаимодействии общества и людей, имеющих ограничения жизнедеятельности, связанные с негативными изменениями общественного здоровья, антропогенной среды и особенностями социальноэкономического развития. Инвалидизация развивается через взаимодействие трёх основных процессов: саногенеза, патогенеза и социогенеза.
Саногенез представляет собой комплекс защитно-приспособительных механизмов, развивающихся на протяжении всей жизни человека и призванных восстанавливать нарушенную в результате влияния различных факторов, в том числе болезнетворных, саморегуляцию организма. Содержанием патогенеза являются механизмы возникновения и развития болезни и отдельных её проявлений на различных уровнях организма. Социогенез характеризует происхождение и развитие межличностных отношений, отношений между различными социальными группами, взаимоотношений между отдельными социальными группами и обществом в целом.
Интегральной категорией, отражающей взаимодействие процессов саногенеза, патогенеза и социогенеза (истощение ресурсов здоровья, развитие заболевания и нарушение взаимодействия с обществом), является понятие реабилитационного потенциала. Речь о реабилитационном потенциале, как правило, заходит тогда, когда возникает необходимость вмешательства с целью сохранения и восстановления здоровья и социально-ролевых функций человека.
Реабилитационный потенциал состоит из соматического, личностного и социальносредового компонентов. Реабилитационное воздействие на соматическом уровне
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
направлено на компенсацию и восстановление структур и функций организма, на уровне личностного компонента – на расширение сфер жизнедеятельности на психологическом уровне, выработку и реализацию стратегии жизни (формирование образа нового «Я»), выработку и реализацию стратегии интеграции (формирование образа нового «МЫ»), на уровне социально-средового компонента – на расширение способностей преодоления социально-средовых барьеров и достижение независимости, а также на устранение этих барьеров. Конечная цель реабилитации – социальная интеграция, восстановление социально-ролевых функций, достижение независимой жизнедеятельности.Таким образом, следует учитывать, что современная идеология преодоления инвалидности опирается на представления о целостности биологической, психологической и социальной сущности человека, социально-ориентированную модель инвалидности и сложную структуру реабилитационного потенциала, отражающую взаимодействие процессов саногенеза, патогенеза и социогенеза.
На смену личностно-центрическому подходу к преодолению инвалидности, опиравшемуся на медицинскую модель инвалидности, пришёл популяционноцентрический подход, в основу которого положена социальная модель инвалидности. В первом случае центральным объектом воздействия являлся человек, имеющий заболевание. Фактически, это мало отличалось от организменно-центрического (нозологического) подхода, используемого в медицине в конце IXX – начале XX веков. Внедрение популяционноцентрического подхода отразило изменение взглядов на соотношение биологического и социального в инвалидности. Взаимодействие инвалидов и общества, а также их социальная роль стали рассматриваться на уровне популяций «инвалидов» и «неинвалидов». Централизация социального положения популяции инвалидов отражала признание популяции инвалидов в качестве главного источника и причины всех проблем.
Дальнейшее развитие социальной модели инвалидности и повышение планки ответственности всего общества за взаимодействие популяций «инвалидов»
и «неинвалидов» даёт основание полагать, что на смену популяционноцентрическому подходу должен придти популяционно-интеграционный подход.
Инвалидность трансформируется из проблемы конкретного человека и состоящей из таких же, как он популяции людей в проблему всего общества. Усилия общества в преодолении инвалидности равномерно перераспределяются между всеми группами населения. Объектами реабилитационного воздействия становятся и инвалиды, и здоровая часть общества, и общая для обеих популяций среда жизнедеятельности. «Главным героем» решения проблем инвалидности становится не сам инвалид, а всё общество. Главной целью реабилитации становится не компенсация нарушенных функций, ограничений жизнедеятельности и
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
«социальной недостаточности» инвалидов, а социальная интеграция популяций неинвалидов и инвалидов.1.2. Недискриминация и приоритет удовлетворения потребностей инвалидов Преобладание той или иной модели инвалидности зависит от характера социальных отношений и воплощается в государственной социальной политике.
На основе принятой в государстве модели инвалидности выстраиваются системы социальной поддержки, образования, культуры, здравоохранения, труда и занятости, архитектуры, градостроительства, транспортного обслуживания, информационного обеспечения и т.д.
Политические решения принимаются на различных уровнях органами государственной власти по компетенции и представляют собой процесс и результат выбора цели и способа воздействий на систему реабилитации инвалидов, социальную систему в целом и отдельные её компоненты на основе присущих им тенденций и закономерностей, а также преобладающей в обществе идеологии преодоления инвалидности. Политические решения государства в области реабилитации инвалидов воплощаются в форме законодательных актов, инструментов их реализации, организации и инфраструктуры системы реабилитации инвалидов, подсистем управления, реализации и контроля, технологий предоставления и набора реабилитационных услуг, ресурсного обеспечения системы. В формировании социальной политики в области реабилитации инвалидов принимают участие не только государственные институты, но и общественные, в том числе общественные организации инвалидов и членов их семей, частный сектор, политические партии и т.п.
В демократических государствах решения, принимаемые в области социальной политики, всегда является результатом договорённости и разумного компромисса между всеми субъектами экономической, социальной, политической и культурной жизни. В тоталитарных государствах решения в области социальной политики всегда поставлены на службу режима и принимаются без участия гражданского общества и его институтов. Тоталитарность государства может проявляться в том, что оно не прислушивается к голосу инвалидной общественности, опирается в принятии решений только на собственную позицию и, таким образом, дискриминирует инвалидов. В таком государстве неинвалиды определяют правила, по которым инвалиды должны жить, устанавливают черту, за которую инвалиды не должны переходить.
Конвенция ООН о правах инвалидов придала серьёзный импульс для реформы государственной политики в области реабилитации инвалидов, главным постулатом которой должен стать принцип недискриминации инвалидов.
Конвенция интерпретирует этот принцип следующим образом: «Дискриминация по признаку инвалидности» означает «любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод» и распространяется на «все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении». Таким образом, необеспечение в случаях необходимости разумного приспособления квалифицируется как дискриминация и представляет собой нарушение Конвенции. «Разумное приспособление» определяется Конвенцией как «внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и корректив, не становящихся несоразмерным или неоправданным бременем, в целях обеспечения реализации или осуществления инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод».Почему принятие политических решений должно опираться на приоритетное удовлетворение потребностей инвалидов, связанных с инвалидностью? При ответе на этот вопрос следует учитывать, что именно через изучение и анализ потребностей инвалидов, связанных с инвалидностью, государство и общество узнают о проблемах, которые возникают перед инвалидами. Как показала жизнь, возникновение этих проблем связано с наличием препятствий, создаваемых самим обществом. Это, прежде всего, отношение неинвалидов к инвалидам, препятствия социального, экономического, юридического, физического характера. Исторически это вполне закономерно: мы все вышли из общества, в котором не существовало равенства возможностей для всех его членов и приоритеты отдавались интересам и потребностям неинвалидов.
Технологически изучение потребностей инвалида достигается через его личное активное участие в процессе реабилитационной диагностики в качестве партнёра и члена мультидисциплинарной команды. В центр внимания такой команды ставятся уважение прав и достоинства инвалида, его семьи или попечителей, его цели и потребности в различных сферах жизни, самооценка, круг интересов и уровень притязаний, право выбора, отношение к своим обязанностям. Необходимо также принять во внимание потребности других благополучателей - сообщества, в котором живёт инвалид. Это касается, в первую очередь, его семьи и микросоциального окружения.
Таким образом, изучая и удовлетворяя потребности инвалидов, связанные с инвалидностью, мы наилучшим способом решаем проблемы и инвалидов и всего общества в целом, стимулируем общественное развитие, формируем социальную сплочённость, более эффективно продвигаемся к общественному совершенству.
Анализируя модели российской и европейской политики в области реабилитации инвалидов можно сформулировать основные рекомендации по формированию политических решений, актуальных для современной России. С целью удобства пользования эти рекомендации представлены в форме таблицы по направлениям, соответствующим ключевым элементам политики в области реабилитации инвалидов.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Ключевые элементы Основные рекомендации по формированию политики в области политических решений в области реабилитации Основополагающая Должны опираться на социальную модель концепция инвалидности, популяционно-интеграционный детей-инвалидов и семей, имеющих детейинвалидов – на принцип ответственного Стратегия и Должны обеспечивать для инвалидов равные с направленность другими гражданами возможности в реализации Правоприменительная Должны обеспечивать эффективное исполнение Инфраструктурный аспект Должны обеспечить сбалансированное развитие Набор и качество По вопросам расширения набора предоставляемых реабилитационных услуг реабилитационных услуг должны опираться, вРАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Технологии реабилитации Должны способствовать внедрению новых Основные ресурсы Должны способствовать ресурсному обеспечению Должны способствовать развитию информационнокоммуникационных технологий и ресурсов в области Управление и Должны способствовать выравниванию уровней координация предоставления реабилитационных услуг вРАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Международный аспект Должны демонстрировать приверженность России Раздел 2. Реабилитация инвалидов в условиях рыночных 2.1. Государственные закупки реабилитационных услуг Государственный и муниципальный социальный заказы на предоставление реабилитационных услуг имеют ряд неоспоримых преимуществ перед другими способами закупок. Покупаются реабилитационные услуги, чётко обозначенные в конкурсной документации. Закупка таких услуг на конкурсной основе исключает необходимость денежного содержания поставщика этих услуг, основанного на сметном финансировании вне зависимости от качества и результатов его деятельности. Заказчик стремится к постоянным положительным изменениям в достижении результатов предоставления поставщиком реабилитационных услуг.Растёт конкуренция среди поставщиков реабилитационных услуг, что ведёт к улучшению их качества и демонополизации рынка. Между заказчиком и поставщиками устанавливаются корректные партнёрские отношения, повышающие взаимную ответственность за конечный результат. Появляется согласованность и повышается эффективность в подсистемах управления, исполнения и контроля государственного и муниципального социального заказа на предоставление реабилитационных услуг инвалидам.
В конечном счёте, выигрывают все участники системы реабилитации.
Инвалиды получают качественные реабилитационные услуги, которые способствуют удовлетворению их потребностей, связанных с инвалидностью, и обеспечивают эффективную социальную интеграцию. Общество укрепляет социальную солидарность и наращивает свой человеческий и трудовой потенциал. Государство опирается в своём развитии на социальную стабильность и общественное признание решаемых им задач. Заказчики реабилитационных услуг обеспечивают максимально эффективное исполнение государством своих обязательств перед инвалидами. Организации-поставщики реабилитационных услуг получают возможность максимально раскрыть свой инновационнотехнологический потенциал и добиться баланса между достигнутыми
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
социальными результатами и экономической целесообразностью своей деятельности.Основными проблемами, которые сегодня тормозят развитие и внедрение государственного или муниципального заказа на предоставление реабилитационных услуг инвалидам являются: отсутствие у заказчиков современных инструментов формирования и реализации заказа, опирающихся на лучший мировой опыт; недостаточный уровень контрактной культуры, как у заказчиков, так и у поставщиков реабилитационных услуг; ограниченный доступ негосударственных организаций к бюджетным ресурсам; неразвитая конкуренция в сфере предоставления реабилитационных услуг; неразвитость партнёрских отношений между заказчиком и поставщиками реабилитационных услуг;
недостатки федерального законодательства, слабо учитывающего особенности размещения государственного и муниципального заказа в области реабилитации инвалидов.
Основными принципами формирования государственного социального заказа на предоставление реабилитационных услуг являются: А) этапность; Б) установление партнёрских отношений с поставщиками реабилитационных услуг;
В) стимулирование конкуренции; Г) гласность и прозрачность; Д) ориентация на потребности клиента; Ж) объективность в выборе подрядчика; З) измеримость качества и результата предоставления услуг; К) максимальная эффективность выполнения заказа и расходования бюджетных средств.
А)Этапность предусматривает осуществление перед проведением закупок реабилитационных услуг целого ряда подготовительных мероприятий. На первоначальном этапе, в процессе формирования государственного социального заказа, специалистами изучаются потребности различных категорий инвалидов в проведении реабилитационных мероприятий (формирование спроса) и возможности поставщиков в удовлетворении этих потребностей (оценка предложения).
Речь идёт о непрерывном (цикличном) мониторинге потребностей инвалидов в различных видах реабилитационных услуг. Анализируется ассортимент, объём, стоимость и уровень качества оказываемых на рынке услуг.
Оцениваются действующие на рынке реабилитационных услуг поставщики (численность персонала, оснащение, объем и качество оказываемых услуг), организационно-правовые формы реабилитационных учреждений, а также соотношение спроса и предложения на различные виды услуг. Анализируется структура распределения финансовых ресурсов по основным категориям получателей услуг, видам услуг и предполагаемых договоров, оценивается влияние на конъюнктуру рынка органов государственного управления, размещающих на конкурсной основе заказы на рынке реабилитационных услуг.
Такой подход позволяет чётко оценивать текущие потребности получателей реабилитационных услуг, прогнозировать их развитие и изменения, ясно представлять себе состояние, перспективы и проблемы развития рынка реабилитационных услуг в целом и на местном уровне, иметь достоверную предварительную информацию о преимуществах и недостатках всех поставщиков
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
реабилитационных услуг, принимать обоснованные решения, направленные на максимальное удовлетворение потребностей клиентов.На этапе принятия решений о закупке реабилитационных услуг и проектирования структуры соответствующих конкурсов следует с учётом выявленного спроса, предложения и имеющихся в распоряжении государственного заказчика финансовых ресурсов определить количество конкурсов, их структуру по лотам, сроки и периодичность проведения конкурсных процедур. Основными целеполагающими факторами данной работы являются, с одной стороны, максимальная степень удовлетворения потребностей инвалидов в получении реабилитационных услуг и, с другой стороны, создание условий для обеспечения состязательности и справедливой конкуренции между поставщиками реабилитационных услуг – участниками конкурсов.
Государственный заказчик обязан планировать закупки реабилитационных услуг таким образом, чтобы максимально стимулировать позитивный потенциал рынка предложений и его развитие, имея в виду расширение круга поставщиков независимо от численности, организационно-правовых форм, форм собственности и места государственной регистрации организаций – участников конкурса. Медленный рост числа потенциальных поставщиков реабилитационных услуг во многих субъектах Российской Федерации часто объясняется одной причиной: бездействием государственных заказчиков для создания соответствующих условий, обеспечивающих привлекательность и доступность государственного заказа для всех организаций, а не только для избранных или приближённых к местной власти.
Другим важнейшим этапом подготовки к проведению конкурса является подготовка конкурсной документации, в частности, технического задания. Следует учесть, что пунктом 5 статьи 20 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» допускается в случае невозможности определения заказчиком точных характеристик закупаемых услуг (в том числе реабилитационных) возможность сбора и анализа предложений от потенциальных поставщиков об их технических, технологических и качественных характеристиках с целью последующего учёта при определении предмета конкурса. Упомянутый закон не допускает прямого контакта заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа. Но это не означает, что в период между проведением конкурсных торгов осуществление такой деятельности запрещено, или не может осуществляться через посредников – уполномоченных заказчиком специалистовэкспертов в области реабилитации инвалидов, которые непосредственно не входят в состав перечисленных структур.
Структуру и состав технического задания на закупку реабилитационных услуг целесообразно разрабатывать и утверждать в установленном в субъекте Российской Федерации порядке и регулярно осуществлять пересмотр его содержания в соответствии с новыми задачами в области реабилитации инвалидов и возможностями поставщиков реабилитационных услуг. Статьёй
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»установлены требования к содержанию конкурсной документации, однако они носят общий характер и не отражают специфику требований к закупаемым реабилитационным услугам.
Специальные требования к предоставлению реабилитационных услуг могут отражать их основные параметры (характеристики и количество получателей услуг, типы и виды реабилитационных услуг, качественные параметры услуг, единицы измерения, количество, продолжительность и периодичность оказания и т.д.), условия предоставления (амбулаторные, стационарные, смешанные услуги, способ выявления и привлечения клиентов, организация предоставления услуг, оснащение и оборудование, кадровое обеспечение и т.д.), результативность (качественная и количественная оценка результатов, степень удовлетворения потребностей клиентов).
Пунктом 2.1 статьи 22 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не допускается включение в конкурсную документацию требований (в том числе в форме требований к качеству, техническим и функциональным характеристикам услуг) о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для оказания услуг, являющихся предметом контракта. Это положение закона нельзя признать удачным применительно к реабилитационной услуге, которая может предоставляться различными способами, как упрощёнными, так и с использованием специального оборудования, программных средств и т.п. Вместе с тем, закон не запрещает государственному заказчику принимать во внимание и учитывать при определении победителя конкурса дополнительные сведения, добровольно предоставляемые участниками размещения заказа. Эти сведения могут содержать любую информацию, подтверждающую соответствие качества заявляемым параметрам (качество процесса предоставления услуги, качество самой услуги, качество результата предоставления услуги и т.д.), уровень ресурсного обеспечения предоставления услуги, объективность оценки эффективности реабилитационных мероприятий и т.д. Иными словами, каждому участнику конкурса должен быть предоставлен шанс продемонстрировать свои конкурентные преимущества, всесторонне обосновать свои притязания на победу в конкурсе, стремиться к достижению открытости и взаимопонимания с государственным заказчиком в процессе формирования и реализации государственного социального заказа.
Одним из важнейших критериев конкурса являются стоимостные параметры предоставления реабилитационных услуг. Общая ошибка на этапе подготовки конкурсных торгов на предоставление реабилитационных услуг состоит в том, что объем расходов и минимальная цена рассматриваются в качестве основных условий победы в конкурсе. Вместе с тем, хорошо известно, что меньшая цена не всегда является лучшей. Суммы денежных средств,
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
возвращённых в бюджет за счёт экономии, как правило, формируются за счёт более низкого качества закупаемой продукции. Между тем, понятие «лучшая цена» не является чисто экономической категорией. Именно этим объясняются многочисленные неудачные попытки обосновать её только методами экономической теории с использованием всевозможных формул и расчётов. При выявлении победителя конкурса на поставку такой сложной продукции, как реабилитационные услуги, конкурсная комиссия должна иметь в своём распоряжении «понятные цены» и лишь затем определять «лучшие цены», чтобы с учётом всех прочих условий (в том числе критериев покупательной способности и имеющихся в распоряжении государственного заказчика финансовых ресурсов) выбирать из них «оптимальные цены» для заключения контрактов.Это означает, что участники конкурса должны представить структуру контрактной цены на продукцию и её расшифровку. Такая структура цены может отличаться от стандартной формы калькулирования цены, на основе которой, подчас, трудно понять эффективность произведённых затрат. На основании анализа структуры и расшифровки цены заказчику необходимо понять какие затраты несёт исполнитель для того, чтобы добиться необходимого ассортимента предоставляемых услуг, надлежащего (лучшего) качества каждой услуги, обеспечить организационные, кадровые, технологические, инновационные и другие преимущества для получателя услуг по сравнению с другими поставщиками, добиться максимального реабилитационного эффекта и т.п.
Расшифровка затрат также должна помочь выявить преимущества поставщиков, не связанные с конкурентными критериями, иначе утрачивается смысл принципа состязательности конкурсных торгов. Например, наличие безвозмездно представленных государством поставщику услуг помещений, оборудования, транспорта и т.д., налоговых и иных преимуществ повышает шансы государственных учреждений для победы в конкурсе по сравнению с организациями, которые на собственные средства арендуют помещения, закупают оборудование, транспорт, разрабатывают и внедряют инновационные технологии реабилитации и т.д. Таким образом, технологию определения «минимальной цены» должна заменить технология выявления лучшего ценового предложения по цепочке «понятная цена - лучшая цена - оптимальная цена». Такая технология требует серьёзного методического обоснования, предусматривающего всестороннюю оценку ценовых предложений на основе простых, понятных и чётких критериев сравнения ценовых предложений поставщиков реабилитационных услуг. Только в этом случае вектор конкуренции сместится от минимизации цены к оптимизации соотношения цена/качество, которое в большей степени ориентировано на конечный результат реабилитационного процесса.
реабилитационных услуг – изложено в подразделе 3.4.
В) Стимулирование конкуренции. Размещение государственного (регионального) или муниципального заказа на предоставление
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
реабилитационных услуг инвалидам у единственного источника, в том числе в подведомственных государственному заказчику государственных или муниципальных учреждениях или унитарных предприятиях, при отсутствии конкурентной среды должны быть подтверждены документально.Исключительные полномочия органов исполнительной власти или подведомственных им государственных учреждений и государственных унитарных предприятий2 в данной сфере должны быть установлены нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Экономическая сущность государственного или муниципального заказа на предоставление реабилитационных услуг инвалидам заключается в обеспечении свободного доступа поставщиков реабилитационных услуг в данный сегмент рынка и, соответственно, ограничении монополизма в этом сегменте путём создания условий для честной конкуренции. Такой подход, в свою очередь, обеспечивает наиболее эффективное расходование бюджетных средств на эти цели, реальное развитие рынка реабилитационных услуг, обеспечивающего потребителям–инвалидам возможность выбора, активное реагирование поставщиков на изменение спроса, постоянный рост качества реабилитационных услуг, формирование оптимальной системы управления, тонко реагирующей на изменения соотношения спроса и предложения.
Действующим законодательством3 предусмотрено право заказчика при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для государственных или муниципальных нужд заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа.
Однако данная норма закона оказалась полумерой, так как другой нормой этого же закона введены жёсткие ограничения. В частности, заключение контракта с несколькими поставщиками услуг допускается только в том в случае, если при размещении заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для государственных или муниципальных нужд победитель конкурса не может исполнить заказ в полном объеме и в конкурсной документации предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа. При этом заказчик вправе заключить контракт с участниками конкурса, заявкам на участие в конкурсе которых присвоены следующие порядковые номера в порядке возрастания, в объёме, который предложен в таких заявках на участие в конкурсе. Такие участники размещения заказа не вправе отказаться от заключения государственного или муниципального контракта. При этом цена контракта не может превышать сумму, пропорциональную цене такого Пункт 5 статьи 55 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
Подпункт 4 пункта 1 статьи 12, подпункт 4.1 пункта 4 статьи 22, подпункт 2 пункта 3 статьи Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
контракта в зависимости от количества поставляемого товара, объема услуг, на поставку и оказание которых заключен контракт. Общая цена контрактов, заключенных по итогам размещения заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказание услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению для государственных или муниципальных нужд, не может превышать начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), указанную в конкурсной документации4.Таким образом, в реальной жизни победителем конкурса, фактически, может быть признан только один участник. Тем самым поле агентов рынка резко сужается, а инвалиды лишаются права выбора поставщика услуг из нескольких участников конкурса. Более того, агенты рынка, выбывшие из числа участников размещения государственного заказа, как правило, на длительный срок (минимум на полгода) лишаются источников бюджетного финансирования. Подобная мера, возможно, и была бы оправдана в случаях, когда доля бюджетных затрат на финансирование реабилитационных услуг не являлась бы на рынке преобладающей, а также в условиях высоко конкурентной рыночной среды, но в сегодняшней ситуации олигополизма и монополизма на рынке реабилитационных услуг, низкой доли иных, кроме бюджетных, источников финансирования, она не способствует реализации прав инвалидов на получение достаточного ассортимента качественных реабилитационных услуг и повышению конкуренции среди поставщиков этих услуг.
В этих условиях одним из инструментов стимулирования конкуренции в сфере реабилитации инвалидов является оптимальное планирование государственного заказа, при котором форма и структура заказа в максимальной степени соответствует структуре предложения. Это достигается дроблением общего пула государственного заказа на отдельные заказы (в различных формах) или лоты внутри открытых конкурсов, в борьбе за получение которых примут участие максимально возможное число участников. Таким образом, в каждом заказе (лоте) может быть достигнута максимальная состязательность и выбран наилучший поставщик услуг. Любое укрупнение или объединение лотов при проведении конкурсов неизбежно ведёт к потере его потенциальных участников и поддерживает монопольную (олигопольную) ситуацию на рынке, чаще всего создаваемую преднамеренно.
Другим инструментом повышения конкуренции является планирование государственного заказа, при котором формируется стимул к взаимодействию различных поставщиков реабилитационных услуг под эгидой единого оператора.
Такое взаимодействие достигается с помощью привлечения сторонних организаций или через механизмы социального аутсорсинга. При этом организация предоставления комплекса реабилитационных услуг может быть Подпункт 3.1 пункта 3 статьи 29 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
реализована через механизмы государственно-частного или государственнообщественного партнёрства. Естественно, что регламент использования всех перечисленных механизмов, обеспечивающих развитие конкуренции, должен быть зафиксирован в конкурсной документации.Немаловажное значение в стимулировании конкуренции на рынке реабилитационных услуг имеет планомерная и целенаправленная работа, направленная на повышение готовности негосударственных организаций для участия в выполнении государственного заказа в сфере реабилитации инвалидов и повышения их конкурентоспособности. Государство, которое считает необходимым формировать конкурентную среду, должно активно содействовать этому процессу. Следует заметить, что речь не идёт об односторонней поддержке негосударственных организаций. Более того, формы и механизмы такой поддержки для государственных и негосударственных организаций могут быть различными. В настоящее время для поддержки общественных организаций используются различные формы: от прямых финансовых субсидий и грантовых форм финансирования до предоставления в пользование имущества, оборудования и различного рода льгот. Поддержка государственных реабилитационных учреждений в основном осуществляется через федеральные и региональные целевые программы, государственные инвестиции, текущее финансирование, предоставление льгот. Отсутствие чётких и понятных механизмов государственного регулирования, которые стимулируют развитие конкуренции на рынке реабилитационных услуг, ведёт к тому, что конкурентные отношения в этом сегменте рынка развиваются медленно и, почти стихийно.
Важнейшим резервом развития конкуренции и увеличения числа агентов рынка реабилитационных услуг является привлечение для исполнения заказов организаций инвалидов и субъектов малого предпринимательства.
Следует максимально использовать преимущества при участии в размещении заказов для организаций инвалидов и субъектов малого предпринимательства, которые предусмотрены действующим законодательством5. При установлении в субъекте Российской Федерации порядка и условий привлечения организаций инвалидов и субъектов малого предпринимательства для участия в размещении заказов, а также предоставления организациям инвалидов преимуществ при размещении заказов необходимо опираться на действующее законодательство, учитывать требования нормативных актов Правительства Российской Федерации, и имеющиеся разъяснения Минэкономразвития России и ФАС России7.
Статьи 14 и 15 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
Постановление Правительства Российской Федерации от 04 ноября 2006 года № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» (с изменениями от 05 октября 2007 г.).
Совместное письмо Минэкономразвития России, ФАС России 29 апреля 2008 г. №5684-АП/Д05 / АЦ/10329 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ применительно к размещению заказов у субъектов малого предпринимательства".
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Г) Гласность и прозрачность достигается путём создания условий для неограниченного доступа к информации о размещении заказа. Кроме того, необходимо принимать во внимание, что в соответствии со статьёй Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности должны привлекать полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов.Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке.
Одним из важнейших условий достижения гласности и прозрачности закупок реабилитационных услуг заказа является полнота, достоверность и доступность всей информации по вопросам размещения соответствующего заказа. Действия заказчика, направленные на достижение этих целей, закреплены законодательно8. Следует обратить внимание на тот факт, что законодатель внёс изменения в порядок информационного обеспечения размещения заказа, которые вступят в силу с 1 января 2010 года. В связи с этим требуется провести определённые подготовительные мероприятия, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований, которые позволят осуществить безболезненный переход к реализации новых требований закона.
Другим важнейшим элементом достижения гласности и прозрачности закупок реабилитационных услуг является налаживание информационного взаимодействия заказчиков и поставщиков реабилитационных услуг в межконкурсный период. Речь идёт как об информационном обеспечении заказчика (ов), так и об информационном обеспечении потенциальных участников размещения заказов. Такое информационное взаимодействие не предусмотрено, но и не запрещено действующим законодательством и может осуществляться на добровольной основе. Польза от такого взаимодействия очевидна, так как оно способствует установлению партнёрских отношений, объективной оценке положения дел, является постоянно действующей обратной связью, обеспечивает открытость принимаемых решений и т.п. Принципы, порядок и условия такого информационного взаимодействия могут устанавливаться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или муниципального образования, осуществляющих размещение заказов на предоставление реабилитационных услуг.
Д) Ориентация на потребности клиента. Принципиальной особенностью государственного или муниципального заказа на предоставление реабилитационных услуг является его ориентация на непосредственных получателей услуг – инвалидов. Удовлетворение государственных или Статья 16 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
муниципальных нужд приобретает в этом смысле второстепенное значение.Иными словами главным результатом реализации заказа должны быть качественные и количественные изменения в «социальном самочувствии клиента», степень удовлетворённости получателей реабилитационных услуг, увеличение потенциальных возможностей клиентов, испытывающих ограничения жизнедеятельности. Выявление потребностей инвалидов осуществляется путём реабилитационной диагностики, представленной в рекомендации 7.
Ж) Справедливость и объективность в выборе подрядчика достигается путём установления чётких и ясных критериев выбора победителя (или нескольких победителей) конкурса, которые заранее известны участникам конкурса, а также участием в составе конкурсной комиссии представителей различных заинтересованных сторон (власти, негосударственного сектора, в т.ч.
общественных организаций инвалидов, независимых экспертов и т.д.).
Критерии определения победителя (ей) должны предоставлять возможность членам конкурсной комиссии оценивать и сопоставлять заявки в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального заказа в порядке, установленном конкурсной документацией9.
При этом следует помнить, что наличие в извещении на проведение конкурса указания на преимущества, предоставляемые для организаций инвалидов, должно учитываться конкурсной комиссией в полном объёме. Таким образом, внесение или невнесение такого указания в извещение о конкурсе является прерогативой государственного или муниципального заказчика. В связи с этим следует полагать, что требования к действиям заказчика по включению в конкурсную документацию указаний на преимущества, предоставляемые организациям инвалидов, должны устанавливаться в порядке, регламентированном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Важнейшим условием обеспечения справедливости и объективности в выборе подрядчиков при размещении заказа путём проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок является включение в состав соответствующих комиссий лиц, имеющих профессиональную подготовку в области социального обслуживания и реабилитации инвалидов. Данное положение не регламентировано, но и не запрещено нормами действующего законодательства10. Например, при проведении открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на создание произведения литературы или искусства в состав конкурсной комиссии действующим законодательством предусмотрено включение лиц творческих профессий в соответствующей области литературы или искусства, причём число Статья 28 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
Статья 7 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
таких лиц должно составлять не менее 50% общего числа членов конкурсной комиссии. Профессиональная подготовленность членов конкурсных (аукционных, котировочных) комиссий в области реабилитации и социального обслуживания инвалидов может подтверждаться соответствующими дипломами, сертификатами, удостоверениями или свидетельствами. Вероятно, данная норма не должна носить обязательного характера для лиц, имеющих инвалидность и опыт работы в области реабилитации инвалидов.З) Измеримость качества и результата предоставления услуг является непременным условием формирования государственного социального заказа на предоставление реабилитационных услуг. Важно чётко представлять и понимать принципиальную разницу между закупаемым государственным заказчиком продуктом и результатом этой деятельности. Закупаемым продуктом в рамках государственного контракта является предоставление реабилитационных услуг инвалидам. Этот продукт вполне предсказуем при условии установления фиксированных и научно обоснованных исходных критериев и факторов (требований к отбору контингента, содержанию услуг, технологиям их предоставления и т.п.). Вместе с тем, реабилитация – двусторонний процесс.
Активность и участие клиента в реабилитационных мероприятиях, а также его реакция на реабилитационные воздействия – такой же значимый, но менее прогнозируемый фактор. Подчас, трудно предсказать, какой конкретно позитивный социальный результат будет достигнут, каким образом и в какой степени посредством реабилитационных воздействий удастся достигнуть изменений в социальном статусе клиента, насколько стойкими и длительными будут эти изменения.
Таким образом, с целью измеримости качества и результатов предоставления услуг возникает необходимость формирования критериев (требований), которые, с одной стороны, могут быть сопоставлены с некоторым эталоном (например, описанном в конкурсной модели предоставления услуг), с другой стороны, должны быть чувствительными и предусматривать определение того, что изменено в жизни человека в результате реабилитации. Понятно, что периоды предоставления реабилитационных услуг и достижения измеримого социального результата могут находиться в различных временных интервалах.
Например, трудовая занятость инвалида зависит от многих факторов и, даже в случае предоставления высококачественных услуг в области профессиональной реабилитации, трудоустройство инвалида в силу различных причин может быть отсрочено. Тем не менее, следует стремиться к тому, чтобы максимально возможные социальные результаты были оценены уже в течение срока исполнения контракта, а отсроченные результаты отслеживались и оценивались бы, например, при повторных размещениях государственного социального заказа на предоставление аналогичных реабилитационных услуг. К сожалению, в настоящее время логическая нить между предоставляемыми по контракту реабилитационными услугами и достигнутыми социальными результатами часто бывает разорвана и оценить конечный эффект не представляется возможным.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
С целью достижения измеримости качества и результата предоставления реабилитационных услуг целесообразно иметь установленный в субъекте Российской Федерации порядок, регламентирующий основные принципы, подходы и процедуры в данной области. Важнейшими принципами измеримости качества и результата предоставления реабилитационных услуг могут быть:выбор релевантных критериев и адекватной шкалы оценки; чувствительность и точность методов измерения; объективность и достоверность методов измерения;
динамичность измерений; открытость (в том числе для клиентов) и контролируемость измерений; экономичность используемых методов измерений.
Подходы к измерению качества и результативности реабилитационных услуг должны основываться на использовании методов реабилитационной диагностики, социологических исследований, психологической диагностики, оценки качества жизни, статистического наблюдения, моделирования, системного анализа, методах синергетики, экономического анализа и т.п. Процедуры измерения качества и результативности реабилитационных услуг, предусматривающие использование определённых инструментов, технологий, норм, правил и эталонов, целесообразно документально зафиксировать в форме региональных стандартов или стандартов реабилитационных учреждений.
К) Максимальная эффективность выполнения заказа и расходования бюджетных средств достигается за счёт высокого качества и результативности предоставляемых реабилитационных услуг в сочетании с наиболее разумным и оптимальным соотношением цена/качество услуги.
Следует отметить, что эффективность характеризует соотношение между достигнутыми результатами и использованными ресурсами. Эффективность выполнения заказа по предоставлению реабилитационных услуг может быть определена, как система мер, объективно устанавливающая соответствие (уровень, значение) достигнутых результатов процесса реабилитации и функционирования системы реабилитации. Шкала эффективности в порядке возрастания может быть представлена в следующем виде: «отсутствует – минимальная – оптимальная – максимальная». Естественно, что в практике заказчика и получателя услуг могут удовлетворять только два крайне правых значения этой шкалы. Стремление к достижению этих показателей эффективности нацеливает поставщика реабилитационных услуг на успешные результаты, позволяет выявить «слабые» звенья в системе реабилитации, ориентирует на удовлетворение потребностей инвалидов и интересов общества, стимулирует инновации и развитие системы комплексной реабилитации инвалидов. Технологии оценки эффективности выполнения заказа также представлены в подразделе 3.4.
Походы к оценке эффективности расходования бюджетных средств частично описаны в подразделе «А) этапность». Следует подчеркнуть разницу в понятиях «целевое расходование» и «эффективное расходование» средств.
Сегодня государственные заказчики в большей степени сосредоточены на целевом расходовании бюджетных средств. Намерения поставщиков расходовать бюджетные средства по целевому назначению оцениваются в процессе
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
рассмотрения конкурсных заявок, В ходе исполнения контрактов целевое расходование бюджетных средств контролируется в порядке текущего и заключительного контроля путём плановых и внеплановых проверок, а также в процессе приёмки результатов работ. Но достаточно редко заказчики располагают сведениями об эффективности расходования бюджетных средств и рентабельности предоставления реабилитационных услуг.Вместе с тем, любой государственный (муниципальный) заказчик обязан стремиться к сдерживанию роста бюджетных расходов, прежде всего, за счёт сокращения неэффективно используемых средств. А этого невозможно сделать без проведения сравнительного анализа соотношения цены и качества предоставляемых услуг.
Заказчик, как минимум, должен располагать абсолютно достоверной информацией по следующим позициям:
• уровень рентабельности поставщиков услуг (соотношение цены услуги и её себестоимости);
• структура затрат поставщика на предоставление услуг (структура себестоимости);
• наличие и доля затрат, не имеющих прямого отношения к основным процессам предоставления услуг;
• наличие неэффективных (низкоэффективных) затрат, их стуктура;
• уровень прямых затрат на обеспечение качества предоставления услуг, качества самих услуг, измерение и оценку качества, управление качеством;
• уровень прямых затрат на обеспечение других (кроме качества) показателей конкурентоспособности поставщика;
• обоснованность расчётов структуры себестоимости на основе стандартов и нормативов.
При прочих равных условиях сравнительная оценка конкурсных (аукционных, котировочных) заявок должна опираться на стремление заказчика к максимальному удовлетворению потребностей инвалидов в пределах имеющихся в его распоряжении финансовых ресурсов на эти цели. Тем не менее, сегодняшняя практика государственных и муниципальных закупок реабилитационных услуг не предусматривает возможности определения победителя с учётом эффективности производимых им затрат и доли прямых затрат на обеспечение качества и конкурентоспособности продукции.
Действующим законодательством в качестве основного критерия лучшего исполнения контракта установлена цена контракта (цена единицы товара)11. При этом, помимо цены, критериями оценки заявок на участие в конкурсе могут быть функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и квалификация участника конкурса;
Пункт 4 статьи 28 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с дополнениями и изменениями).
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара;сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объём предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. Пунктом 6 этой же статьи не допускается использование иных, помимо вышеперечисленных, критериев оценки заявки на участие в конкурсе. Значимость критериев (кроме цены) не может составлять более 20%.
Очевидно, что реабилитационную услугу, оказываемую в пределах установленной конкурсной документации территории, нельзя сравнивать с поставкой товара, к изготовлению которого поставщик вообще может не иметь никакого отношения. В этом смысле применительно к поставке товара указанную выше норму можно рассматривать как универсальную. Но её универсальное действие абсолютно неприменимо к оценке заявок организаций-поставщиков реабилитационных услуг, которые оказывают услуги самостоятельно, несут затраты на обеспечение качества и конкурентоспособности услуги.
2.2. Реформирование государственных реабилитационных учреждений В настоящее время предоставление реабилитационных услуг инвалидам осуществляется, в основном, государственными и муниципальными учреждениями социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, занятости населения, физической культуры и спорта. Значительно в меньшей степени предоставление реабилитационных услуг осуществляется общественными организациями инвалидов (родителей детей-инвалидов), другими негосударственными организациями, в том числе коммерческими. Услуги в области оказания протезно-ортопедической помощи осуществляются, главным образом, федеральными государственными унитарными и негосударственными протезно-ортопедическими предприятиями.
В целом, на рынке реабилитационных услуг преобладают поставщики, находящиеся в собственности государства. Такая организация предоставления реабилитационных услуг унаследована от советской системы и является традиционной для государств с неразвитым частным сектором. Основным преимуществом такого подхода является то, что государство принимает на себя основные обязательства в области реабилитации инвалидов. В значительной мере именно это способствовало сохранению реабилитационных учреждений и государственной системы реабилитации инвалидов в период социальноэкономического кризиса в России в 90-х годах.
Вместе с тем, основные недостатки в деятельности государственных учреждений, предоставляющих реабилитационные услуги, общеизвестны.
Руководители таких организаций, как правило, де-юре и де-факто существенно ограничены в принятии самостоятельных управленческих решений, финансовохозяйственная деятельность государственных учреждений жёстко регламентирована казначейским контролем, ограниченность бюджетных ресурсов
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
поддерживает их существование «на голодном пайке» независимо от конечных результатов деятельности, сметное финансирование (бюджетирование) не ориентировано на конечный результат, штатное расписание учреждений не соответствует потребностям сегодняшнего дня, уровень заработной платы специалистов и сотрудников, как правило, низкий. Всё это не способствует развитию учреждений, их гибкости в условиях рынка и конкуренции, удовлетворению постоянно возрастающих требований к деятельности реабилитационных учреждений. По своей сути государственные и муниципальные учреждения навсегда остаются «маленькими детьми», требующими постоянного жёсткого управления и контроля.Правовой статус учреждений нового типа – автономных учреждений – закреплён Федеральным законом от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В отличие от государственных и муниципальных учреждений автономные учреждения не имеют статуса бюджетополучателя. Они получают бюджетные средства в форме субсидий, и, следовательно, не подлежат казначейскому контролю над расходованием бюджетных ресурсов. Они имеют возможность осуществлять платные услуги и распоряжаться заработанными средствами без постоянного контроля со стороны учредителя, казначейства и финансового органа. Вместо учёта затрат на содержание имущества, зданий, кадров и т.п. автономные учреждения могут внедрять более прозрачные и эффективные схемы финансирования, основанные на подушевых нормативах. В этом случае объёмы бюджетных субсидий ставятся в зависимость от подушевых нормативов, количества предоставленных реабилитационных услуг и количества инвалидов, получивших эти услуги.
Автономное учреждение относится к категории некоммерческих организаций и направляет полученные доходы на обеспечение уставной деятельности. Вместе с тем, автономное учреждение вправе получать банковские кредиты, открывать счета в коммерческих банках, получать дивиденды, приобретать акции. Таким образом, у автономного реабилитационного учреждения появляется больше возможностей для развития уставной деятельности, обновления основных средств, приобретения реабилитационного оборудования, обеспечения своевременного текущего ремонта помещений, повышения заработной платы сотрудникам и т.д. Как следствие, автономное учреждение имеет возможность постоянно повышать качество предоставляемых реабилитационных услуг и, соответственно, привлекать большее число потребителей, что ведёт к увеличению сумм поступающих платежей. Таким образом, создаются финансовые стимулы для ориентации автономного учреждения на предоставление качественных реабилитационных услуг, на максимально полное удовлетворение потребностей инвалидов в данных услугах.
Это, в свою очередь, заставляет быстрее реагировать на конъюнктуру рынка реабилитационных услуг, меняющиеся запросы их потребителей, внедрять новые эффективные технологии реабилитации, более внимательно учитывать интересы инвалидов через вовлечение их или представителей общественных организаций
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
инвалидов в деятельность управляющих советов автономных реабилитационных учреждений.Для собственника – государства или муниципального образования создание автономного реабилитационного учреждения несет в себе не только плюсы, но и риски. Безусловным положительным моментом является то, что собственник не несёт субсидиарной ответственности, т.е. ответственности по обязательствам такого учреждения, но при этом сохраняется возможность контроля над сохранностью имущества автономного учреждения, закрепленного за ним на праве оперативного управления. Тем не менее, следует помнить, что при передаче руководителю автономного реабилитационного учреждения части своих функций резко возрастает ответственность собственника за принятие кадровых решений. Возможны риски потери части социальных гарантий работниками автономных учреждений. В условиях роста конкуренции в сети реабилитационных организаций, включающих предприятия и учреждения различных форм собственности, не исключено, что положение на рынке отдельных автономных учреждений, обладающих недостаточной конкурентоспособностью, может оказаться неустойчивым. Однако перечисленные риски при условии разумного государственного регулирования могут быть нивелированы.
Реформирование системы государственных и муниципальных реабилитационных учреждений должно осуществляться эволюционных путём.
Недостаточная изученность последствий преобразования государственных и муниципальных реабилитационных учреждений в автономные реабилитационные учреждения требует определённой осторожности и системного подхода.
Наилучшим способом такой реформы является применение программно-целевого метода, предусматривающего комплекс подготовительных мероприятий, обеспечивающих предупреждение возможных негативных последствий.
2.3. Социальный аутсорсинг Аутсорсинг (от англ. outsourcing – втекающий извне/снаружи) – управленческая стратегия, основанная на передаче сторонним подрядчикам некоторых бизнес-функций или частей бизнес-процессов. Появление аутсорсинга связано с развитием идеологии разделения труда, но в новом качестве: когда передаются не только отдельные полномочия по созданию продукции, но и ответственность за конечный результат. Такой подход требует определённых механизмов управления, правомочность которых закрепляется договором аутсорсинга. Использование аутсорсинга позволяет поставщикам реабилитационных услуг сфокусировать внимание на основной деятельности, уменьшить необходимость инвестиций в основные фонды, более гибко реагировать на рыночные изменения и внутренние проблемы организации, содержать оптимальный штат сотрудников, уменьшать издержки, привлекать высококвалифицированных специалистов узкого профиля, снижать риски и т.д.
«