Высшее профессиональное образование

Б а к а л а В р и ат

Оценка ВОздейстВия

на Окружающую

среду

Под редакцией

профессора В. М. Питулько

Допущено

Учебно-методическим объединением

по классическому университетскому образованию

Российской Федерации в качестве учебного пособия

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по направлению «Экология и природопользование»

УДК 502.1(075.8)

ББК 20.1я73

О-931

А в т о р ы:

В. К. Донченко, В. В. Иванова, В. М. Питулько, В. В. Растоскуев Рецензент — д. б. н., проф. В. Н. Мовчан (кафедра геоэкологии и природопользования СанктПетербургского государственного университета) Оценка воздействия на окружающую среду : учеб. пособие О-931 для студ. учреждений высш. проф. образования / В. К. Донченко, В. В. Иванова, В. М. Питулько, В. В. Растоскуев ; под ред. проф.

В.М.Питулько. — М. : Издательский центр «Академия», 2013. — 400 с. — (Сер. Бакалавриат).

ISBN 978-5-7695-9579- Учебное пособие создано в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом по направлению «Экология и природопользование» (квалификация «бакалавр»). В пособии дан анализ нормативноправового обеспечения охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности в России и за рубежом. Особое внимание уделено изложению теории, методики и практических приемов геоэкологического обоснования хозяйственной деятельности на уровне проектирования, строительства и эксплуатации промышленных объектов, а также их природоохранных и защитных систем. Рассмотрена последовательность принятия решения о размещении и сооружении промышленных и иных объектов на территории России. Подробно изложена процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), критериальная база оценок воздействия, принципы создания экспертно-информационных систем для целей ОВОС и методика оценки интенсивности техногенных нагрузок на окружающую среду.

Для студентов учреждений высшего профессионального образования.

УДК 502.1(075.8) ББК 20.1я Оригинал-макет данного издания является собственностью Издательского центра «Академия», и его воспроизведение любым способом без согласия правообладателя запрещается © Коллектив авторов, © Образовательно-издательский центр «Академия», © Оформление. Издательский центр «Академия», ISBN 978-5-7695-9579- ВВедение Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социальноэкономическом развитии общества. ОВОС — термин для обозначения процесса анализа вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий до принятия решения о его осуществлении. ОВОС организуется и осуществляется для подготовки и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения, которые может вызвать реализация проектов хозяйственной или иной деятельности. Процедура ОВОС предусматривает определение возможных неблагоприятных воздействий, оценку экологических последствий и учет общественного мнения.

Воздействием на окружающую среду называется любое изменение в окружающей среде, которое полностью или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной или иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001). Отрицательное воздействие на окружающую среду оказывают любые потоки вещества, энергии и информации, непосредственно образующиеся в окружающей среде или способные возникнуть в ней в результате антропогенной деятельности и приводящие к деградации окружающей среды, обусловленной необратимыми последствиями ее изменения.

Под экологическим обоснованием понимают совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека.

Экологическая оценка (ЭО) — это процесс систематического анализа экологических последствий намечаемой деятельности, консультации с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. Экологическая оценка представляет собой процесс (процедуру), а не просто сумму данных, сведений или документов, полученных в результате этого процесса, она выполняется по определенным систематическим правилам и охватывает все этапы осуществления намечаемой деятельности. Экологическая оценка состоит из анализа (прогноза) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и консультаций с заинтересованными сторонами. Эта процедура используется при выработке решений, относящихся к намечаемой деятельности.

Экологическая оценка оказывается наиболее эффективной в том случае, если ее материалы используются не только при принятии решения о возможности осуществления намечаемой деятельности в целом, но и в ходе планирования и проектирования. Поэтому консультации, а также использование результатов экологической оценки при принятии решений следует рассматривать как последовательные этапы единого процесса.

В основе методологии экологической оценки лежат три принципа:

превентивности, комплексности и демократичности.

Принцип превентивности означает, что экологическая оценка проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, а также, что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Экологическая оценка должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности (например, выдачи соответствующего разрешения), но и до принятия важнейших проектных решений.

Последовательная реализация принципа превентивности приводит к необходимости стратегической экологической оценки (СЭО), предметом которой являются решения более высокого уровня, предшествующие планированию конкретных проектов.

Один из важных инструментов реализации принципа превентивности — анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятельности дает возможность принять оптимальное решение в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности подразумевает совместные рассмотрение и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача экологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются стандарты и нормативы для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что экологическая оценка не должна ограничиваться научно-техническими проблемами, поскольку предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц и организаций. Большинство из них не обладают какими-либо формальными полномочиями в отношении этой деятельности. Интересы общества в целом защищают разного рода системы разрешений и лицензирования, нормы проектирования. Общественность должна иметь возможность непосредственно участвовать в процессе экологической оценки, и мнение населения должно учитываться наряду с заключениями экспертов при формулировании выводов и использовании результатов процесса экологической оценки. Поэтому экологическая оценка должна проводиться в соответствии с регламентированной процедурой, правила которой известны и понятны всем ее участникам, имеющим определенные права и обязанности.

Отсутствие демократичности, закрытость и непрозрачность процесса принятия решения часто приводят к тому, что на практике решения принимаются на основе неформальных переговоров и соглашений с участием отдельных, наиболее влиятельных заинтересованных сторон. В результате этого нередко страдает объективность экологической оценки.

Теоретические основы курса «Оценка воздействия на окружающую среду» опираются на положения теории экологической безопасности, фундаментальными составляющими которой являются теории риска, устойчивости (резистентности) экосистем различных уровней иерархической организации, их индикаторного отклика на природноклиматические и антропогенные воздействия, закономерности восстановления биоты при компенсации угнетающих факторов или снятии нагрузок. Немалое место в ней занимают идентификация вредных воздействий, вопросы мониторинга и экологического нормирования.

Предмет экологической оценки — воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, изменения в ее компонентах, которые полностью или частично являются результатом намечаемой деятельности. Прогноз этих изменений и разработка мер по их смягчению — основные элементы процесса экологической оценки. Систематическая, комплексная природа экологической оценки позволяет выявлять те воздействия, которые могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источников воздействия, — прежде всего, непрямые и кумулятивные. О непрямых воздействиях говорят в том случае, когда изменения в одной природной среде вызывают изменения в другой (например, аэротехногенное загрязнение вызывает загрязнение почв и угнетение растительности). Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве, или действием одного источника, распределенным во времени. Чтобы систематический анализ источников и факторов воздействия был возможен, а его результаты применимы на практике, экологическая оценка должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздействиях.

Цель курса «Оценка воздействия на окружающую среду» — формирование основ знаний экологического обоснования проектной документации, освоение методов и принципов оценки воздействия на окружающую среду. Он включает общий обзор методов и критериев прогнозирования и оценки значимости воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду, анализ экологических последствий проекта или программы, начиная с предынвестиционного этапа (схема проекта, технико-экономическое обоснование, проектирование, строительство и эксплуатация объекта), материалов экологического обоснования крупных проектов, международной практики в области оценки воздействия на окружающую среду. В задачи курса входит формирование основных навыков экспертной работы и экологического проектирования.

Восприятие и освоение дисциплины требует фундаментальных знаний по естественно-географическим и социально-экономическим дисциплинам, правовым основам природопользования и охраны природы. Предполагается знание студентами основ технологии базовых производств.

Теор етической основой курса служат фундаментальные естественно-научные, общепрофессиональные и социальноэкономические дисциплины: «Экология», «Геоэкология», «Учение об атмосфере», «Учение о гидросфере», «Ландшафтоведение», «Методы инженерной защиты окружающей среды», «Основы природопользования», «Экономика природопользования». Курс носит интегральноприкладной характер, завершая социогуманитарный блок высшего образования по специальностям «Экология» и «Природопользование».

Контрольные Вопросы 1. В чем сущность экологического обоснования проектов хозяйственной деятельности?

2. Чем важны принципы комплексности, превентивности и демократичности при экологической оценке различных проектов?

НормативНо-правовое обеспечеНие деятельНости в области охраНы окружающей среды Вопросы организации управления в области охраны окружающей среды и природопользования чрезвычайно актуальны для современного развития России. Сырьевая экономика страны — постоянный источник загрязнения окружающей среды и угроза здоровью и экологическому благополучию населения. Определить рациональный порядок природопользования, обеспечить оптимальную правовую базу для эффективного управления природными ресурсами — вот задачи, которые должно решать действующее законодательство.

Цель охраны природы — сохранить существующее биоразнообразие на планете; предотвратить наступление вредных последствий антропогенной деятельности человека, стихийных сил самой природы, что означает необходимость поддержания качества окружающей среды.

ОВОС сопровождает разработку документации по намечаемой деятельности с этапа замысла, градостроительного и экологического обоснования, разработки технического задания на проведение ОВОС до экспертизы проектной документации.

1.1. оценка состояния окружающей среды и устойчивости экономического роста россии Состояние окружающей среды на территории Российской Федерации крайне неоднородно. Около 65 % территории можно охарактеризовать как практически незатронутые хозяйственной деятельностью первозданные районы с полностью сохранившимися экосистемами. Эти территории составляют более 22 % мировых ненарушенных экосистем, которые имеют глобальное значение для сохранения биоразнообразия, поглощения углерода и других экологических функций планеты. В то же время, примерно на 15 % российской территории, где проживает 60 % населения, качество окружающей среды неудовлетворительное. При этом сложно делать обоснованные выводы относительно общероссийских тенденций изменения качества окружающего воздуха, воды, почв и экосистем в силу несовершенства системы мониторинга. Данные на региональном уровне дают различное представление об ухудшении и улучшении качества окружающей среды в разных районах. Некоторые позитивные сдвиги связаны с повышением эффективности использования природных ресурсов в процессе перехода к рыночной экономике, рационализации и постепенной модернизации промышленности и энергетики.

Загрязнение атмосферного воздуха. В целом эта проблема считается важнейшей среди экологических проблем, оказывающих воздействие на здоровье населения в России. В сотнях городов и населенных пунктов среднегодовые уровни загрязнения воздуха превышают санитарные нормы (при этом измерения качества воздуха не проводятся в населенных пунктах, где проживает 38 % населения).

Около 55 % населения России проживает в городах с высоким или очень высоким уровнем загрязнения воздуха.

Ежегодно от 40 тыс. до 88 тыс. человек умирают от заболеваний сердечно-сосудистой системы и органов дыхания, что составляет около 3 — 6 % общей смертности городского населения: многие из этих смертей связаны с высоким содержанием тонкодисперсных взвешенных частиц и других традиционных загрязняющих веществ в воздухе российских городов. В среднем россияне теряют до 1 года жизни в связи с загрязнением воздуха.

Качество воды и состояние водных экосистем. Во многих водных объектах большинства густонаселенных и промышленных районов России качество воды и состояние водных экосистем считаются неудовлетворительными. Главные реки России — Волга, Дон, Кубань, Северная Двина, Печора, Урал, Обь, Енисей и Амур считаются загрязненными, причем некоторые из их крупнейших притоков — Ока, Кама, Северский Донец, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть и Тура классифицируются как очень загрязненные, а некоторые их участки отнесены к категории чрезвычайно загрязненных.

Низкое качество воды также подрывает здоровье населения. Санитарным нормам не отвечает около 40 % поверхностных и 17 % грунтовых источников питьевой воды. От 17 до 34 % проб питьевой воды не соответствует санитарным нормам по химическим и микробиологическим показателям. Около 10 млн человек употребляют питьевую воду, не соответствующую нормам по содержанию одного или нескольких вредных веществ, в том числе по концентрациям опасных химических веществ.

Отходы. Проблема образования и удаления промышленных отходов остается острой и широко распространенной. С середины 1990-х гг., значительно увеличился общий объем образования отходов, особенно III класса опасности. Доля утилизируемых отходов всех т а б л и ц а 1.1. оценки ущерба, обусловленного заболеваемостью и смертностью в связи с загрязнением воздуха в отдельных регионах россии, 2002 г.

классов опасности уменьшилась с 56 % в 1996 г. до 40 % в 2006 г. Обращение с твердыми бытовыми отходами в большинстве российских городов представляет собой серьезную проблему с учетом роста урбанизации и удвоения объемов образования отходов в пересчете на одного человека по сравнению с серединой 1990-х гг.

Экологический ущерб. По масштабам и воздействию прошлого (накопленного) экологического ущерба1 Россия может сравниться лишь с немногими странами мира. В результате резкого сокращения промышленного производства и оборонной промышленности после 1990-х гг. тысячи предприятий и объектов оказались заброшенными:

на многих из них отмечается высокий уровень загрязнения окружающей среды.

Величина экономического ущерба, вызванного воздействием на здоровье населения в связи с загрязнением воздуха и воды, оценивается не менее чем в 4 — 6 % ВВП. Оценки воздействия загрязнения воздуха на здоровье населения в некоторых регионах России приведены в табл. 1.1.

Эффективность использования энергии и природных ресурсов.

Прямое негативное воздействие на состояние окружающей среды оказывает низкая эффективность использования энергии и природПрошлый экологический ущерб (ПЭУ) — остаточное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью, включая компенсацию за возмещение вреда (ущерба).

ных ресурсов. По показателю энергоемкости экономики Россия занимает 12-е место из 121, намного опережая все развитые северные страны с холодными климатическими условиями, включая Канаду и скандинавские страны, и являясь одной из наиболее энергоемких стран среди государств бывшего Советского Союза.

Многие массивы данных указывают на то, что устойчивый экономический рост российской экономики с начала XXI в. не оказал полного позитивного воздействия на природоохранные расходы. Доли природоохранных расходов от ВВП и расходов консолидированного бюджета с 2000 г. сократились. Уровень природоохранных расходов остался низким (приблизительно 40 долл. США на человека в год, т. е. меньше, чем в Словацкой Республике); из них 1/2 приходится на водоотведение и приблизительно 1/3 — на капиталовложения.

Отечественная система экологической оценки в настоящее время распространяется только на стадию планирования производственной деятельности, обоснования и принятия решений о ее реализации.

Между тем, зарубежная тенденция развития систем экологической оценки связана с ее пролонгацией на стадию осуществления производственной деятельности, хотя задачи послепроектного анализа, мониторинга или аудита, как правило, сводятся только к сравнительной оценке воздействия на окружающую среду намечаемой и фактической деятельности. Таким образом, экологические последствия производственной деятельности, не учтенные на стадии принятия решения о ее реализации, и далее остаются без внимания. Как показывает опыт, прогнозируемые экологические последствия часто оказываются далекими от действительности, потому что подтверждаемость экологических прогнозов достаточно низка. Это говорит о необходимости применения экологической оценки в полном ее объеме ко всем стадиям жизненного цикла предприятия.

1.2. Экологическое законодательство российской Федерации и нормативные акты Законодательная база Российской Федерации в области охраны окружающей среды имеет следующие основные источники:

• международные договоры, конвенции, соглашения;

• федеральные и региональные (на уровне субъектов Федерации) законы;

• указы Президента и постановления (распоряжения) исполнительной власти субъектов Федерации;

• системы государственных стандартов (ГОСТ и СНИП) и региональных стандартов и нормативов;

• системы отраслевых стандартов (ОСТ, РД, СанПиН, ПДК, ОБУВ и др.);

• система межведомственной и ведомственной нормативной документации (инструкции, правила, порядки и т. п.).

Характер изменения природоохранных нормативных актов в 2000 — 2007 гг. В этот период в России произошли серьезные изменения экологической политики, системы управления окружающей средой и природоохранных учреждений. При этом новые редакции природоохранных законов, начиная с закона «Об охране окружающей среды» (2002), последовательно ухудшались, в каждой поздней версии документов сокращались положения об общественном природопользовании и контролирующих структурах (табл. 1.2).

Российское законодательство об ОВОС. Проведение ОВОС обязательно при подготовке документации, обосновывающей развитие видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе. Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Проектные и (или) иные решения, содержащиеся в обосновывающей документации, должны быть разработаны с учетом возможных последствий ее реализации.

Оценка воздействия на окружающую среду — обязательный элемент предпроектной и проектной стадий практически всех видов хозяйственной деятельности. Качество и обоснованность исследований ОВОС во многом зависят от организации и проведения инженерно-экологических изысканий.

Проведение оценки воздействия на окружающую среду и разработка материалов ОВОС составляют основу экологического обеспечения проектов. Первые документы, регламентирующие реализацию процедуры ОВОС в Российской Федерации, приняты в начале 1990-х гг.

В 2000 г. была утверждена новая редакция Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372), действующая и в настоящее время.

Этот документ не устанавливает обязательность проведения изысканий и использования их результатов в процедуре ОВОС, что объясняется, на взгляд авторов, его концептуальным характером. За рамками положения остались также требования к методам сбора, обобщения и анализа информации о состоянии окружающей среды.

Несмотря на то, что с выходом нового Градостроительного кодекса РФ и внесением изменений в ряд федеральных законов (в частности, в закон «Об экологической экспертизе») необходимость проведения ОВОС стала не столь очевидной, инициаторы и инвесторы крупных проектов не подвергают сомнению обязательность проведения этих исследований. Прежде всего сказанное относится к прот а б л и ц а 1.2. изменение требований российского природоохранного законодательства Обязательность представления Закон РСФСР «Об охране окружаю- Градостроительный кодекс РФ от материалов ОВОС на государствен- щей природной среды» от 19 декабря декабря 2004 г. № 190-ФЗ Запрет расширения и строительства Федеральный закон РФ «Об особо Федеральный закон РФ «Об особо новых хозяйственных объектов на охраняемых природных территориях» охраняемых природных территориях»

землях, включенных в границы от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ от 04 декабря 2006 г. № 201-ФЗ национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации Установление ширины водоохранных Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. В 2006 г. Водный кодекс РФ от зон решением органов исполнитель- № 167-ФЗ, Положение о водоохран- июня 2006 г. № 74-ФЗ (установлены ной власти субъектов Российской ных зонах водных объектов и их при- фиксированные значения: 50–200 м) Федерации не менее минимальной брежных защитных полосах (утвержм) дено Постановлением Правительства Право граждан на получение любой Закон РСФСР «Об охране окружаю- Федеральный закон РФ «Об инфорэкологической информации, а не щей природной среды» от 19 декабря мации, информационных технологитолько непосредственно затрагиваю- 1991 г. № 2060-I ях и о защите информации» от Запрет ввоза в целях хранения или Закон РСФСР «Об охране окружаю- Федеральный закон от 10 июля 2001 г.

захоронения радиоактивных отходов щей природной среды» от 19 декабря № 93-ФЗ «О внесении дополнений в Запрет сброса в водоемы пестицидов:

фенитротиона, фентиона Обязательность проведения государ- Федеральный закон «Об экологиче- Федеральный закон «О внесении изственной экологической экспертизы в ской экспертизе» от 23 ноября 1995 г. менений в Градостроительный кодекс отношении любой намечаемой № 174-ФЗ (под экологической Российской Федерации и отдельные хозяйственной и иной деятельности экспертизой понимается установле- законодательные акты Российской хозяйственной и иной деятельности № 232-ФЗ (под экологической эксперэкологическим требованиям и тизой понимается установление соотопределение допустимости реализа- ветствия документов и/или докуменции объекта экологической эксперти- тации, обосновывающих намечаемую природную среду и связанных с ними требованиям, установленным технисоциальных, экономических и иных ческими регламентами и законодапоследствий реализации объекта тельством в области охраны окружаюэкологической экспертизы) щей среды) ектам, финансируемым международными кредитными организациями, например, Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Международной финансовой корпорацией (МФК), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Как правило, такие проекты также подлежат экологической и социальной оценке (англ. Environmental and Social Impact Assessment, ESIA), выполняемой в соответствии с международными требованиями, в частности в соответствии с директивами ЕС, Всемирного банка, руководствами ЕБРР, стандартами МФК и др.

Практика подготовки ESIA, как и российская процедура ОВОС, предусматривает обязательные исследования исходных экологических и социальных условий территории намечаемой деятельности. В дальнейшем при проведении экологической оценки конкретные характеристики и параметры состояния компонентов среды могут сравниваться с зарубежными нормативными показателями (критериями), однако получение первичной информации об окружающей среде подразумевает необходимость проведения так называемых фоновых исследований (причем предварительная экологическая оценка может быть выполнена и без проведения полевых изысканий).

Постановление Правительства РФ № 87 от 16 февраля 2008 г.

«О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» принято на основании ст. 48 Градостроительного кодекса РФ и является одним из основных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере проектирования объектов капитального строительства. Основное значение, безусловно, имеет утвержденное этим постановлением Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Указанное положение содержит определения понятий «объекты производственного назначения», «объекты непроизводственного назначения», «линейные объекты», «рабочая документация», «специальные технические условия», «этап строительства», «текстовая часть проектной документации» и «графическая часть проектной документации».

В нем также приведены требования к составу и содержанию разделов проектной документации на различные виды объектов капитального строительства и в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Согласно положению, в зависимости от функционального назначения и характерных признаков выделяются следующие виды объектов капитального строительства: производственного назначения, за исключением линейных объектов; непроизводственного назначения; линейные объекты. Положением установлены специальные (отдельные) режимы разработки проектной документации (состав разделов проектной документации и требования к их содержанию), с одной стороны, для объектов производственного и непроизводственного назначения, с другой стороны, для линейных объектов.

Рассматриваемое положение также содержит специальные технические условия, которые разрабатываются в соответствии с действующими законодательными актами Российской Федерации и согласуются с Департаментом надзорной деятельности МЧС России и Минрегионом России (приказ Минрегиона России от 1 апреля 2008 г. № 36 «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства»).

Кроме того, положением определены состав проектной документации (текстовая и графическая части (п. 3) и порядок установления правил выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации (п. 6).

В положении, хотя и недостаточно четко, установлен принцип разграничения разделов проектной документации на обязательные и предоставляемые по усмотрению заказчика (пп. 7, 8).

1.3. система органов государственного управления в области охраны окружающей среды Специальными органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды, являются Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Опосредованно участвуют в управлении охраной окружающей среды также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Минприроды России наделено широкими административными полномочиями. В частности, оно вправе приостанавливать, прекращать или ограничивать в установленном порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы; осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению министерства;

рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания; направлять материалы о соответствующих правонарушениях в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей среде.

Росприроднадзор в настоящее время осуществляет полномочия в области государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля и лицензирования, регулирования обращения с отходами, воздействия на атмосферный воздух, использования и охраны водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу РФ (за исключением находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения), и объектов животного мира.

Ростехнадзор (в ред. Указа Президента РФ от 23 июня 2010 г.

№ 780) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и тех, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Ростехнадзор находится в вдении Правительства РФ и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Ростехнадзор представляет собой орган государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, уполномоченный орган в области промышленной безопасности, орган государственного горного, энергетического и строительного надзора.

По состоянию на 2012 г. среди полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды необходимо отметить следующие:

• обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

• принятие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

• разработка и реализация региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

• участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;

• проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

• осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

• информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения его качества и соответствующих мероприятий;

• проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при обращении с отходами;

• разработка и реализация региональных целевых программ, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

• государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов, памятников природы, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;

• участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

• создание и ведние территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов;

• участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;

• составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения;

• установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения.

Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ. К вдению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений.

Таким образом, компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды включает следующие функции:

• управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории;

• обеспечение проведения мероприятий по охране окружающей среды, соблюдения природоохранного законодательства, правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;

• информирование населения об экологической обстановке, соответствующих органов о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принятие в соответствии с законодательством решений о наложении штрафов за ущерб, причиненный среде.

Одна из причин негативных экологических тенденций в России — несовершенство правового инструментария. Его отличают фрагментарность и непрямой характер действия, что вкупе с частыми перестройками природоохранных органов не способствует улучшению качества окружающей среды. Устойчивый экономический подъем может значительно ухудшить экологическую ситуацию в силу по крайней мере двух негативных тенденций: высокой природоемкости традиционных российских технологий и экстенсивности хозяйствования.

Понятно, что усилия, предпринятые в какой-либо отдельной области права (совершенствование уголовной ответственности за экологические преступления, законодательства об административных правонарушениях, экологическое страхование, экологическое лицензирование), вряд ли могут дать долговременный эффект. Но их полезность возрастет многократно, если каждое такое усилие будет составной (и непротиворечивой) частью механизма, работающего на одну цель — поддержание благоприятного качества окружающей среды.

С 01 января 1997 г. действует Уголовный кодекс РФ (от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ), в гл. 26 которого рассмотрены вопросы экологических преступлений.

С 01 июля 2002 г. на территории Российской Федерации вступил в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ). Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охрана прав и свобод человека и гражданина, здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. Вопросы защиты окружающей среды затронуты в гл. 7 «Административные нарушения в области охраны собственности» и гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» кодекса.

Изменения природно-ресурсного и экологического права для регионального управления окружающей средой начиная с 2000 г. связаны с переходом к гражданско-правовым взаимоотношениям между государством и природопользователями, ставшими логическим продолжением рыночных экономических реформ.

Формируемая в настоящее время нормативная основа государственного надзора в области природопользования и управления окружающей средой затрагивает несколько правовых и практических направлений, которые существовали ранее изолированно: лесное, геологическое, водное, земельное, морское право, промышленная и экологическая безопасность. Каждое из этих направлений имеет свои независимую историю, нормативную и методическую базу, которая в одних случаях создавалась веками, а в других — за несколько лет.

Государственное управление в экологической сфере выражается через организующую деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды, природопользованием и обеспечением экологической безопасности.

Во многих законодательных актах смежных отраслей права регулируются отношения в сфере охраны и использования отдельных природных объектов — вод, недр, земли, лесов, животного мира (Водный кодекс от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ РФ, Лесной кодекс от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ РФ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г № 2395-1, Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ), обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности, обращения с отходами, химическими и иными веществами, производства отдельных видов продукции, а также правовой режим территорий с особым экологическим статусом (федеральные законы от 02 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

Также используются многочисленные нормативные документы, регламентирующие экологические требования при проектировании и строительстве различных объектов, в том числе охраны воздушного бассейна, поверхностных и подземных вод, почв и недр, растительного и животного мира, природно-культурных заповедников и памятников.

Инвестиционные проекты, разработанные с соблюдением экологических требований и выполнением прогнозной оценки последствий намечаемой деятельности на окружающую среду, называются «экологически обеспеченными». Такие проекты всегда более устойчивы как с экологической, так и с экономической точки зрения.

Реформирование экологического законодательства Российской Федерации путем кодификации повышает его эффективность, обеспечивая его стабильность и конструктивность. Это достигается за счет системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

Несмотря на кодификацию основных направлений экологического права, распорядительные и нормативные документы, там, где на уровне региона требуется норма прямого действия, содержат многозначные толкования, рамочные положения. Так, ст. 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ разрешает перевод земель особо охраняемых территорий в другую категорию, «если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного… значения невозможно». Однако не существует четких определений границ категории «утрата». Это создает вполне легитимную возможность ликвидации половины существующих памятников природы.

Правовые новеллы, несомненно, снизили уровень безусловных, ограничительных природоохранных барьеров, прежде всего, в территориально-планировочных решениях по развитию экономики территорий на уровне муниципальных образований и регионов (разрешение строительства в водоохранных полосах, проведение лесоустройства по заказу арендатора лесного фонда, уведомительные формы водопользования, вывод проектной документации из сферы надзорно-экологической экспертизы в состав технологического нормирования госэкспертизы и т. д.).

Решения о возможности осуществления хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, могут приниматься на уровне Правительства РФ или субъекта Федерации (табл. 1.3).

Например, лесоустроительный проект для лесхоза в Ленинградской области разрабатывается на десять лет по материалам лесоустройства, исходя из состояния лесного фонда, действующей нормативно-правовой, природоохранной и нормативно-технической документации в лесном хозяйстве.

Можно привести пример работы ЗАО «Ямалгазинвест» по выполнению процедуры перевода земельных участков для реализации проекта строительства Северо-Европейского газопровода на участке Грязовец — Выборг. Этот линейный объект проходит по нескольким субъектам Российской Федерации. Федеральная служба по экологическому технологическому и атомному надзору, рассмотрев материалы обоснования инвестиций в строительство, в 2005 г. сочла допустимым прогнозируемое в них воздействие на окружающую среду и использование их как основы для дальнейшего проектирования объекта. Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы Управления Росприроднадзора по Ленинградской области сделала выводы о возможности перевода земель различных категорий (лесных, сельскохозяйственного назначения и др.) в земли промышленности.

Государственная экологическая экспертиза проектов распоряжений Правительства РФ и Правительства Ленинградской области по разным категориям земель проводилась экспертными комиссиями Росприроднадзора РФ и Управления Росприроднадзора по Ленинградской области. Были изданы распоряжения Правительства РФ и Правительства Ленинградской области о переводе лесов и отдельно — распоряжение Правительства Ленинградской области о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, которые позволили заказчику далее осуществлять проектирование и строительство газопровода.

Данный пример свидетельствует о сложности и длительности процедуры перевода земель для строительства объектов в настоящее время. Следовательно, на первом этапе инвестиционного процесса заказчику необходимо в первую очередь выполнить сравнительную оценку нескольких вариантов размещения объекта и выбрать оптимальный.

Природоохранные органы в России начиная с 1990-х гг. находились в постоянной реорганизации (табл. 1.4).

В настоящее время экологическую оценку проектов в составе градостроительной экспертизы осуществляет Главгосэкспертиза Рост а б л и ц а 1.3. особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий Строительство капиталь- Лесной кодекс РФ, Федераль- Распоряжение Прави- По проекту строительства — ных объектов с вырубкой ный закон «О переводе земель тельства РФ о переводе Росприроднадзор РФ; по малеса, изменение границ или земельных участков из лесных земель в земли териалам о переводе лесных Проведение строительных Лесной кодекс РФ, Федераль- Распоряжение Прави- По проекту строительства — и иных работ с переводом ный закон «О переводе земель тельства РФ о переводе Росприроднадзор РФ; по малесных земель в нелесные или земельных участков из лесных земель в нелес- териалам обоснования переземли на определенный одной категории в другую» ные земли для исполь- вода лесных земель в нелессрок, с рекультивацией № 172-ФЗ от 21.12.2004 зования их в целях, не ные — Росприроднадзор РФ Строительство линейных Лесной кодекс РФ, 172-ФЗ «О Распоряжение прави- По проекту строительства — объектов в лесах с перево- переводе земель или земельных тельства субъекта Росприроднадзор по Федедом лесных земель в участков из одной категории в Федерации ральному округу; по материанелесные земли на другую» от 21.12.2004 лам обоснования перевода т а б л и ц а 1.4. реорганизация природоохранных органов рФ в 1991 — 2012 гг.

13.08. 14.08.96 — 6.03. 30.04.98 — 21.09. 21.09.98 — 17.05. 17.05.00 — 9.03. 09.03.04 — 29.05. 29.05.2008 — 23.06. настоящее время 23.06.2010 — сии, за исключением1 ОВОС хозяйственной и иной деятельности на континентальном шельфе и в особой экономической зоне, что поручено Росприроднадзору.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения в полномочия субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, ранее предоставленные законами: «Об охране окружающей среды», «Водном кодексе РФ», «Об охране атмосферного воздуха», «О недрах», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Лесной кодекс РФ». В последовавшей за этим редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды» исключены почти все полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Осуществление мер по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»

органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, имеют следующие полномочия:

• организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного экологического мониторинга;

• организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

• создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

• обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды в субъектах Российской Федерации;

• регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

На местный уровень переданы следующие полномочия:

• организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

• организация и осуществление экологического контроля объектов промышленного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют следующие полномочия в сфере отношений, связанных с охраной атмосферного воздуха:

• разработка и реализация региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

• участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;

• проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;

• осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;

• информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий.

В 2006 г. с принятием нового Водного кодекса произошли следующие главные изменения в управлении водохозяйственным комплексом страны:

• переход на гражданско-правовые отношения при заключении договоров водопользования;

• комплексное управление водными ресурсами, включающее единое управление количеством, качеством и безопасностью;

• установление целевых показателей качества воды;

• повышение роли субъектов Российской Федерации в управлении водными ресурсами.

В частности, субъекты Российской Федерации были наделены следующими функциями:

• заключение договоров водопользования по водным объектам, находящимся в федеральной собственности и расположенным на территориях субъектов Российской Федерации;

• охрана водных объектов федерального значения, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

• осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Все эти изменения повысили роль органов государственной власти субъектов Федерации в системе управления водной отраслью.

Вступление в силу Водного кодекса сопровождалось выходом 23 постановлений Правительства, подготовленных Минприроды России. Эти нормативные акты определяют порядок управления водным объектом, надзорной и контрольной работы, устанавливают платежи за пользование водным объектом и др.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют следующие полномочия в области обращения с отходами:

• определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, занимающихся вопросами обращения с отходами, и компетенции данных органов;

• организация и осуществление государственного контроля и надзора;

• участие в международном сотрудничестве Российской Федерации;

• иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.

Россия вступила в эпоху реализации крупных проектов, которые неизбежно окажут колоссальное влияние на очень большие территории, с чрезвычайно ослабленными законодательством и системой государственных органов управления в области охраны окружающей среды. В связи с этим следует ожидать дальнейшего существенного, а иногда и катастрофического ухудшения состояния окружающей среды во всех районах, где ведется соответствующее строительство.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России до настоящего времени не сложилась эффективная система управления качеством окружающей среды в условиях постоянно протекающего процесса реформирования природоохранных органов. При этом издержки, которые возникают в результате деградации окружающей среды, не учитываются ни государством, ни бизнесом.