«Часть 1 ПРОБЛЕМНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС Рекомендовано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений МОСКВА 2008 ББК 67.401я73 Ж14 УДК ...»

• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

• издает в пределах своих полномочий правовые акты;

• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ. Глава местной администрации – глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность по контракту.

Подробнее см.: 2–5.

2. План-конспект лекционного курса

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

ТЕМА Основные вопросы темы 1. Понятие, типы службы и должностей в обществе.

2. Государственная служба: понятие, значение, принципы. Система государственной службы в Российской Федерации.

3. Понятие, функции и виды государственных служащих.

4. Понятие и виды государственных должностей.

5. Обязанности и права государственных служащих. Прохождение государственной службы.

1. Понятие «служба» имеет много значений: и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (Служба внешней разведки). В данной теме служба рассматривается как один из видов платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении, делопроизводственном, техническом или интеллектуальном, социально-культурном обслуживании людей.

Служащий это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социальнокультурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь и т.д.).

Различаются служащие следующих организаций:

• государственных;

• муниципальных;

• частных;

• международных.

Труд служащих имеет свою специфику:

• в его процессе не создаются материальные ценности, но обеспечиваются условия для их производства;

• носит умственный характер;

• выполняется воля тех, кому подчинены служащие, кто оплачивает • состоит в воздействии на людей, обслуживании их;

• средством воздействия на управляемых (обслуживаемых) выступает информация. Служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию (серьезное исключение служащие строевых подразделений);

• труд оплачивается, служащие получают заработную плату;

• занимают должности в легальных организациях, работают на профессиональной основе.

На последнем признаке целесообразно остановиться более подробно, поскольку:

а) должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный; ее можно рассматриАдминистративное право, ч. вать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего;

б) должность это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовой комплекс, ориентированный на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Установление таких комплексов средство разделения труда, административной деятельности.

В правовом статусе должности три блока:

а) целевой (цели, задачи, функции);

б) организационный (название; порядок учреждения, преобразования, ликвидации; место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей); порядок замещения должности и освобождения от нее);

в) компетенции комплекс обязанностей и прав.

Должность это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия в интересах того, кто ее учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему необходимые условия для выполнения обязанностей.

Что же касается личных прав, то их набор таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему дела.

В соответствии с существующими типами службы все должности можно разбить:

• на должности в частных;

• муниципальных;

• государственных;

• международных организациях.

По содержанию осуществляемой деятельности все должности и всех занимающих их служащих принято делить:

• на руководителей структурных единиц (администраторов);

• специалистов;

• технических исполнителей.

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должности должностных лиц и иных служащих.

Должностные лица делятся на руководителей и представителей власти.

Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.). Следует учесть, что нередко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

';

2. План-конспект лекционного курса Очень четкое определение понятия «представитель власти» дано в УК РФ. Им признается «...должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».

2. Правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации определяются Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.).

В соответствии с указанным нормативно-правовым актом государственная служба Российской Федерации (государственная служба) – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• Российской Федерации;

• федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

• субъектов Российской Федерации;

• органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

• лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Система государственной службы в соответствии с названным выше законом включает в себя следующие виды государственной службы:

• государственная гражданская служба;

• военная служба;

• правоохранительная служба.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государстАдминистративное право, ч. венные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Военная служба осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г.

№ 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 12 февраля, 19 июля 2001 г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002 г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня, 22 августа, 1 декабря 2004 г., 7 марта, 1 апреля, 30 июня, 15, 21 июля, 30 сентября, 17 октября, 2, 31 декабря 2005 г., 11 марта 2006 г.).

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

2. План-конспект лекционного курса В отношении данного вида службы будет уместным отметить, что определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г.

№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

(с изм. от 11 ноября 2003 г.), применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В настоящее время такой закон не принят.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

• законность;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• равный доступ граждан к государственной службе;

• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

3. Государственные служащие делятся на следующие категории:

Федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

4. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов не охватывается понятием государственной службы.

Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»(с изм. от 13 июня, 9 августа 1995 г., 12 апреля 1996 г., 16 мая, 3 сентября 1997 г., 19 января 2000 г., 26 ноября 2001 г., 1 марта 2003 г., 25 сентября, 11 октября 2004 г.) устанавливает следующие виды государственных должностей федеральных государственных служащих:

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Совета Федерации Федерального собрания, Председателя Совета Федерации Федерального собрания и его заместителей;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Государственной думы Федерального собрания, Председателя Государственной думы Федерального собрания, его заместителей и органов Государственной думы Федерального собрания;

2. План-конспект лекционного курса • государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и членов Правительства Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Конституционного суда Российской Федерации, Председателя Конституционного суда Российской Федерации, его заместителей и судьисекретаря Конституционного суда Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Председателя Верховного суда Российской Федерации и его заместителей;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Председателя Высшего арбитражного суда Российской Федерации и его заместителей;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и его заместителя;

• государственные должности федеральных государственных служащих, замещаемые в порядке назначения для обеспечения деятельности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в Администрации Президента Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в Аппарате Совета Федерации Федерального собрания;

• государственные должности федеральных государственных служащих в Аппарате Государственной думы Федерального собрания;

• государственные должности федеральных государственных служащих в Аппарате Правительства Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в центральном аппарате федерального органа исполнительной власти;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Конституционного суда Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Верховного суда Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Высшего арбитражного суда Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

• государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Счетной палаты Российской Федерации.

5. Основной элемент каждой государственной должности обязанности.

Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих можно поделить:

• на общеслужебные;

• профессиональные;

• должностные;

• ограничения.

Общеслужебные обязанности связаны с выполнением служебного долга.

Служащий обязан:

• обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;

• добросовестно исполнять должностные обязанности;

• обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан;

• исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

• в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан, а также предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

• соблюдать установленные правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной • поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

• хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи со службой сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

• бережно относиться к государственной собственности и природным Правовыми актами, регулирующими отдельные виды государственной службы, на государственного служащего могут быть возложены и иные 2. План-конспект лекционного курса обязанности профессиональные. Так, например, согласно ст. 18 Закона Российской Федерации «О милиции» сотрудник милиции на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени обязан:

• оказывать помощь, в том числе первую доврачебную, гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для жизни;

• в случае обращения к нему граждан с заявлениями о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, либо в случае непосредственного обнаружения сотрудником милиции таких событий принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушения, задержанию лица по подозрению в его совершении, охране места происшествия и сообщить в ближайшее подразделение Должностные обязанности государственных служащих связаны с занимаемыми ими должностями, а поэтому разнообразны по каждой должности.

Они могут различаться даже у тех, кто находится на равных должностях в одном органе.

Ограничения это запреты совершать определенную деятельность.

Они осуществляются, как правило, путем бездействия. В отличие от обязанностей прямо со служебной деятельностью они не связаны. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан с реализацией их прав. Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, повышения доверия к ним граждан, предотвращения злоупотреблений властью.

Государственный служащий не вправе:

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью (совместительством), кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

• состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

• использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

• получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

• получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

• выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Помимо названных выше ограничений социально-экономических прав служащих закон ограничивает и некоторые политические права. Служащий не вправе:

• быть депутатом законодательных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления;

• принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

• принимать участие в забастовках;

• использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность служащего не владеть, а передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Права государственного служащего можно поделить:

• на служебные;

Служебные права связаны с выполнением должностных обязанностей.

Они в свою очередь делятся на права:

• общеслужебные;

• профессиональные;

• должностные.

К категории общеслужебных относятся права, которые имеет каждый государственный служащий. Это право:

• на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;

• организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2. План-конспект лекционного курса • получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

• посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

• принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

• внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Выделение профессиональных прав государственных служащих вызвано спецификой выполняемой деятельности и в первую очередь теми обязанностями, которые возложены на государственного служащего. Так, согласно ст. 18 Закона «О милиции» для выполнения служебных обязанностей, установленных этой статьей, сотрудник милиции может использовать права милиции, предусмотренные этим Законом. В данном случае права милиции можно назвать профессиональными.

Огромное разнообразие должностных прав (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т.д.) обусловлено разнообразием должностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по службе и т.п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны:

• с карьерой служащего;

• реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых;

• реализацией его прав на защиту.

Закон называет связанные с карьерой права:

• на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

• продвижение по службе, увеличение денежного содержания, получение очередного звания;

• переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Подгруппа прав служащего на материальное обеспечение и отдых включает права:

• на денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные правовыми актами;

• ежегодный оплачиваемый отпуск. Он должен быть не менее 30 дней.

Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется дополнительный оплачиваемый • обязательность получения согласия служащего на его перевод на другую государственную должность, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

• медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

• пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

• обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением служащим должностных обязанностей;

• обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.

Для защиты своих прав и законных интересов государственный служащий может использовать права:

• на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

• проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его;

• объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

• обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой;

• защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.

Прохождение динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, его карьера.

Основные элементы прохождения службы, образующие ее содержание:

• поступление (прием) на государственную службу;

• аттестация и повышение квалификации;

• присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических • перевод на другую должность;

• поощрение;

• привлечение к ответственности;

• прекращение службы.

Если элементы 4, 5, 6 можно считать факультативными, то все остальные обязательными для служебной карьеры.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответствующего государственного органа, строевого подразделения. При переводе лица на новое 2. План-конспект лекционного курса место службы дело передается туда. Ведение нескольких личных дел на одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело сведений о его политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещаются.

Подробнее см.: 1–5.

ТЕМА 7 ПРЕДПРИЯТИЯ И УЧРЕЖДЕНИЯ

Основные вопросы темы 1. Понятие, виды, административно-правовой статус предприятий и учреждений в Российской Федерации.

2. Фонды и их статус, специальная административная правосубъектность фондов.

1. Под предприятием по действующему законодательству понимается коммерческая организация, действующая как самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный в установленном законом порядке для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Учреждением признается организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

В отличие от предприятий учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны осуществлять не экономическую (производственнохозяйственную) деятельность, а различные виды социально-культурной деятельности (образовательной, лечебно-оздоровительной, культурно-зрелищной и т.д.); во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Будучи некоммерческими, учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Существует много разновидностей предприятий и учреждений в зависимости от форм собственности и хозяйствующего субъекта, подчиненности, производственно-хозяйственного (социально-культурного) профиля деятельности и некоторых других классификационных оснований.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Учредительными документами предприятий и учреждений, основанных на праве хозяйственного ведения, являются их уставы, утверждаемые уполномоченными на то государственными органами или органами местного самоуправления (см.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Имущественный комплекс унитарных предприятий всегда составляет федеральную собственность, собственность субъектов Федерации или муниципальную собственность (по крайней мере, в большей своей части – от 50% и более), и они находятся в ведении и непосредственном подчинении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации или муниципальных органов исполнительной власти соответственно, которые и утверждают их уставы.

Акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью составляют сейчас большинство предприятий негосударственных форм собственности или, по крайней мере, с преобладанием таковых. Акционерным обществом признается любая коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций. Акционерное общество, участники которого могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров, признается открытым акционерным обществом. Акционерное общество, акции которого распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц, признается закрытым акционерным обществом. Правовое положение акционерного общества определяется ГК РФ (ст. 96–104) и Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», а учредительным документом конкретного акционерного общества является его устав, утвержденный учредителями. Специфика правового статуса акционерных обществ работников предприятия отражена и закреплена в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)».

Обществами с ограниченной ответственностью признаются учрежденные одним или несколькими лицами общества, уставный капитал которых разделен на доли, определенные учредительными документами, а правовой статус этой разновидности предприятий индивидуальной и коллективной форм частной собственности регламентируется ГК РФ (ст. 87–94) и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Специфической разновидностью предприятий как коммерческих организаций являются также производственные кооперативы. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом или ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Законом и учредительными документами производственного кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц. Число членов кооператива не должно быть менее пяти. Учредительным документом производственного коопеПлан-конспект лекционного курса ратива является его устав, утверждаемый общим собранием его членов, а общая правосубъектность определяется нормами ГК РФ (ст. 107–112) и Федеральным законом от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производственных кооперативах».

Административно-правовой статус всех видов предприятий и учреждений включает в себя совокупность всех их прав и обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых отношениях, которые складываются прежде всего во взаимоотношениях предприятий и учреждений с государственными и муниципальными органами исполнительной власти.

Административно-правовые отношения опосредуют в первую очередь процесс принятия управленческих решений о создании, реорганизации, ликвидации предприятий и учреждений, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям государства или общественного самоуправления; отношения в связи и по поводу утверждения уставов предприятий и учреждений исполнительными органами власти и местного самоуправления, а также по ведению учета, государственного кадастра зарегистрированных и действующих предприятий и учреждений – юридических лиц;

отношения по заключению исполнительными органами государственной и муниципальной власти различного рода административных соглашений и договоров с подведомственными предприятиями и учреждениями, выдаче им государственных и муниципальных заказов на производство определенной продукции, выполнение работ или оказание услуг; отношения, связанные с государственной регистрацией и лицензированием осуществляемой предприятиями и учреждениями деятельности; отношения по согласованию предложений по распоряжению государственным и муниципальным имуществом и реализации иных решений в соответствии с полномочиями собственника; многочисленные отношения, порождаемые осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением всеми предприятиями и учреждениями установленных правил хозяйствования, осуществления ими различных видов деятельности и многих других правил охраны государственного, общественного порядка и общественной безопасности во всех ее разновидностях. Все эти взаимоотношения, складывающиеся между органами исполнительной власти и подведомственными им в отраслевом, функциональном или территориальном отношении унитарными предприятиями и учреждениями, составляют основы содержательной характеристики их административно-правового статуса.

Органы внутреннего управления предприятиями и учреждениями в процессе и в результате своей руководящей деятельности также вступают во многих случаях в организационные административно-правовые корпоративные отношения с подчиненными им работниками в порядке осуществления внутреннего локального административно-правового регулирования на основе норм действующего законодательства и устава конкретного предприятия (учреждения).

Управление федеральными государственными (казенными) предприятиями и учреждениями осуществляется директором, действующим на принципах единоначалия. Он назначается на должность и освобождается от должности уполномоченным Правительством РФ органом, подотчетен назначившему его органу и несет персональную ответственность за все свои действия и результаты производственно-хозяйственной деятельности предприятия. Аналогично положение и с директорами (руководителями) государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Каждый из них подотчетен назначившему его органу и учредителю и несет персональную ответственность за результаты деятельности возглавляемого предприятия (учреждения).

Внутреннее управление акционерными обществами характеризуется спецификой, определяемой иной формой собственности. Собственник имущества осуществляет свои права по управлению предприятием непосредственно либо через уполномоченные им органы. При этом собственник или уполномоченные им органы могут полностью или частично делегировать эти права высшему органу управления предприятия (совету, правлению и др.), предусмотренному его уставом.

Система администрации предприятия включает в себя как его центральную администрацию, так и администрацию его внутренних производственных структур (отделений, филиалов, производств, цехов и так далее до мастеров производственных участков включительно). Структурными звеньями системы администрации являются отраслевые и функциональные структуры – управления, службы, отделы, сектора, возглавляемые соответствующими руководителями (начальниками). В структуре администрации предприятия принято выделять линейную и функциональную администрацию.

К линейной администрации относятся все заместители генерального директора, руководители производственных структурных подразделений (отделений, филиалов, цехов и т.д.) и руководители отраслевых структурных подразделений (службы маркетинга, главного механика, энергетика, диспетчерские службы и др.), имеющие в своем непосредственном прямом подчинении определенные группы работников и наделенные в отношении их распорядительными полномочиями.

К функциональной администрации относятся работники функциональных структурных подразделений (бухгалтерия, планово-финансовые подразделения, отделы кадров и др.), не имеющие в своем административном подчинении каких-либо работников и не наделенные распорядительными полномочиями.

2. Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе 2. План-конспект лекционного курса добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Данное понятие приводится в ст. 118 ГК РФ, которая, кроме того, закрепляет их правовой и имущественный статус.

Исходя из определения, можно выделить следующие характерные признаки фондов:

а) они относятся к некоммерческим организациям;

б) не являются членскими организациями;

в) могут учреждаться как физическими, так и (или) юридическими лицами;

г) создаются на основе добровольных имущественных взносов;

д) должны осуществлять социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.

В то же время, как представляется, основным признаком фонда следует считать обязательное формирование имущества для реализации уставных целей.

Можно различать фонды в зависимости от того, кто является их учредителем. Могут существовать:

• частные фонды, учрежденные одним физическим лицом или членами • корпоративные фонды, учрежденные одним или несколькими юридическими лицами – коммерческими и (или) некоммерческими организациями;

• общественные фонды, учрежденные физическими лицами, не являющимися членами одной семьи, и юридическими лицами – общественными объединениями;

• государственные фонды, созданные решением представительных органов РФ или представительных органов субъектов РФ;

• муниципальные фонды, созданные представительным органом местного самоуправления.

Кроме того, могут создаваться фонды, условно обозначенные как смешанные. К таким фондам следовало бы отнести, например, общественногосударственные и государственно-общественные фонды, создание которых предусмотрено в ст. 51 Закона об общественных объединениях. В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 сентября 1991 г. «О регистрации общественно-государственных фондов» право осуществлять регистрацию общественно-государственных фондов предоставлено Минюсту России по согласованию с Минфином России.

Среди фондов широкое распространение получили общественные фонды. Особенности их деятельности регулируются законодательством об общественных объединениях и прежде всего Законом об общественных объединениях.

Поскольку фонды являются некоммерческими организациями, на них распространяется Закон о некоммерческих организациях, а на благотворительные фонды – Закон о благотворительной деятельности.

Деятельность некоторых фондов регулируется специальным законодательством. Так, правовой статус и деятельность негосударственных пенсионных фондов определяется Федеральным законом от 7 мая 1998 г.

№ 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (в ред. от 10 января 2003 г.). Согласно названному Закону негосударственный пенсионный фонд является особой организационно-правовой формой некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются: деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения; деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами об обязательном пенсионном страховании; деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем.

Некоторые организации хотя и именуются фондами, но по существу являются государственными финансово-кредитными учреждениями. К таким фондам относятся, в частности, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Фонд учреждается на основе «добровольных имущественных взносов». Под добровольными имущественными взносами следует прежде всего иметь в виду имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем). В этом случае переданное имущество перестает быть собственностью учредителей и становится собственностью фонда.

Фонд может иметь и другие источники формирования обособленного у него имущества, а именно: различного рода пожертвования; поступления от проводимых в соответствии с уставом мероприятий, например лекций, выставок, лотерей и т.д.; доходы, получаемые от соответствующей уставу предпринимательской деятельности; другие, не запрещенные законом поступления.

Особенность реализации имущества фонда состоит в том, что оно должно использоваться не на реализацию внутренних интересов фонда, а на общественно полезные цели. Поэтому учредители и лица, осуществляющие управленческие функции в фонде, не вправе использовать имущество в своих интересах.

Фонд учреждается как некоммерческая не имеющая членства организация, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Эти цели должны быть закреплены в уставе фонда. Учитывая общественно полезную направленность целевых задач фондов, многие из них являются благотворительными.

2. План-конспект лекционного курса Понятие благотворительной деятельности и статус благотворительной организации, в том числе благотворительных фондов, разработаны в Законе о благотворительной деятельности. Под благотворительной деятельностью фондов следует понимать деятельность по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний благотворительной деятельностью не являются.

Фондам предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью при наличии двух условий:

а) эта деятельность должна быть необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых создан фонд;

б) должна соответствовать этим целям.

Первое условие означает, что доходы от предпринимательской деятельности должны служить источником формирования имущества, которое используется только на реализацию уставных целей. Второе условие предполагает, что предпринимательская деятельность фондов по своей направленности должна ограничиваться сферой уставных целей фонда.

Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать только хозяйственные общества или участвовать в них. Таким образом, создание различного рода товариществ для фондов полностью исключается. Между тем в соответствии со ст. 37 Закона об общественных объединениях общественным фондам предоставляется возможность создавать не только хозяйственные общества, но и хозяйственные товарищества.

Фонды приобретают права юридического лица после их государственной регистрации со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц.

Являясь юридическим лицом, фонды обладают специальной правоспособностью, определяемой целями и задачами, указанными в уставе. В качестве юридического лица фонд отвечает по своим обязательствам созданным и обособленным у него имуществом. Учредители (участники) фонда не отвечают по обязательствам созданного ими фонда. В свою очередь, фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей (участников). На основании ст. 48 ГК фонд как юридическое лицо может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

От имени фонда права юридического лица осуществляет его постоянно действующий орган управления согласно компетенции, закрепленной в уставе. В фондах создаются попечительские советы, которые являются не органами управления, а органами надзора. Попечительский совет осущестАдминистративное право, ч. вляет надзор за соответствием деятельности фонда законодательству и уставу, за правильностью принятия другими органами фонда решений и за обеспечением их исполнения, а также за использованием средств фонда и др.

Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда. Уставом фонда может быть предусмотрено также создание контрольно-ревизионного органа, к компетенции которого относится проверка финансово-хозяйственной деятельности фонда.

Основным учредительным документом фонда как юридического лица является его устав.

Подробнее см.: 1–5.

ТЕМА 8 ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ

Основные вопросы темы 1. Понятие и виды общественных объединений.

2. Основы административно-правового статуса политических партий.

3. Основы административно-правового статуса профессиональных союзов.

4. Основы административно-правового статуса религиозных организаций.

1. Общественные объединения, как предприятия и учреждения, не обладают властными полномочиями. Они считаются не субъектами, а объектами управления, но многие их права реализуются во взаимодействии с органами исполнительной власти и потому становятся субъектами административного права.

Предприятия выполняют экономические функции: производят продукцию, выполняют работы, оказывают услуги. Учреждения осуществляют функции социального характера. Общественные объединения – добровольные формирования, создаваемые гражданами на основе общности интересов.

Административно-правовой статус общественных объединений устанавливается Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Статус наиболее значимых общественных объединений – политических партий, профсоюзов, религиозных организаций – определяется специальными федеральными законами.

2. Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изм. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г.) (далее – Закон о полиПлан-конспект лекционного курса тических партиях) имеет цель – формирование в стране крупных партий, о чем свидетельствуют требования, которым должна отвечать партия:

• в ней должно состоять не менее 50 тыс. членов;

• она должна иметь региональные отделения более чем в половине Основными целями политической партии, согласно Закону о политических партиях, являются:

• формирование общественного мнения;

• политическое образование и воспитание граждан;

• выражение мнений граждан по вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

• выдвижение кандидатов на выборах в законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.

Закон о политических партиях последовательно проводит идею департизации механизма власти. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти, в Вооруженных силах РФ, правоохранительных органах, а также в государственных и негосударственных организациях.

Отношения между государственными органами и политическими партиями строятся на принципе невмешательства в деятельность друг друга.

Создаются политические партии свободно, без разрешения органов государственной власти – на учредительных съездах либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации (общественного движения). Политические партии должны подлежать государственной регистрации, и соответствующие записи вносятся в Единый государственный реестр юридических лиц.

Согласно ст. 26 Закона о политических партиях партия вправе:

• свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

• участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленном законами;

• участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством РФ;

• создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;

• организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;

• учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;

• пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

• создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;

• защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;

• устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;

• осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ и уставом политической партии.

Значительный интерес представляют гл. VI и VII Закона о политических партиях, где речь идет о государственной поддержке и государственном финансировании политических партий.

Приостановление деятельности политической партии осуществляется в судебном порядке по инициативе регистрирующих органов. Партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа – съезда либо Верховного суда РФ.

3. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 30 июня, 8 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 9 мая 2005 г.) (далее – Закон о профсоюзах) устанавливает правовые основы деятельности профсоюзов, регулирует отношения с работодателями, органами государственной власти и местного самоуправления.

Цели профсоюзов сформулированы в ст. 2 Закона о профсоюзах:

«Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов». Далее в Законе о профсоюзах закрепляются профсоюзные права: свободное создание без предварительного разрешения, независимость в деятельности ни от работодателей, ни от органов власти (ст. 5), уведомительный характер регистрации в Минюсте России. Система оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок, нормы труда устанавливаются работодателями и их объединениями по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах, соглашениях (п. 3 ст. 11).

Работодатели обязаны вести коллективные переговоры с профсоюзами, если инициаторами таких переговоров выступают профсоюзы (п. 2 ст. 13).

Значительное достижение профсоюзной демократии – право профессиоПлан-конспект лекционного курса нальных союзов на участие в урегулировании коллективных трудовых споров, в частности, право на организацию и проведение забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий. Закон о профсоюзах устанавливает равные с работодателями права профсоюзов на участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также право профсоюзов на осуществление контроля за соблюдением трудового законодательства, состоянием охраны труда и окружающей природной среды.

Специальная гл. 3 Закона о профсоюзах устанавливает гарантии их прав, среди которых: отсутствие финансового контроля за средствами профсоюзов (за исключением средств от предпринимательской деятельности), неприкосновенность прав собственности профсоюзов, обязанности работодателя по созданию условий для профсоюзной деятельности и некоторые гарантии прав работников, входящих и входивших в состав профсоюзного органа.

4. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» (далее – Закон о свободе совести и религиозных объединениях) устанавливает: «Религиозным объединением признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей».

Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп, действующих без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, и религиозных организаций, зарегистрированных в качестве юридических лиц. В зависимости от территориальной сферы своей деятельности они подразделяются на местные и централизованные. В отличие от крайне либерального Закона РСФСР от 25 октября 1990 г. № 267-1 «О свободе вероисповедания» действующий с 1997 г. Закон о свободе совести и религиозных объединениях ввел религиозную самодеятельность в определенные рамки, препятствуя распространению в стране нетрадиционных религиозных течений. Теперь учредителями местной религиозной организации могут быть не менее десяти граждан Российской Федерации, объединенных в религиозную группу, у которой имеется подтверждение ее существования на данной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централизованной релиАдминистративное право, ч. гиозной организации того же вероисповедания, выданное указанной организацией (ст. 9).

В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства последнее не вмешивается в деятельность религиозных объединений, а те не выполняют функций органов государственной власти и местного самоуправления, не участвуют в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности политических партий и политических движений, не оказывают им материальную и иную помощь.

Одновременно Закон о свободе совести и религиозных объединениях предоставляет религиозным организациям права, которыми они обычно пользуются в демократических странах, а именно:

• основывать и содержать культовые здания и сооружения;

• беспрепятственно совершать в них богослужения, другие религиозные обряды и церемонии;

• проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, – по просьбам находящихся в них • производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения;

• заниматься благотворительной и культурно-просветительной деятельностью;

• устанавливать и поддерживать международные связи и контакты.

Подробнее см.: 1, 3–5.

РАЗДЕЛ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ

ТЕМА

УПРАВЛЕНИЯ

Основные вопросы темы 1. Понятие и виды административно-правовых форм.

2. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение.

3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления.

4. Понятие, значение и виды методов управления.

1. Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые активно влияют друг на друга. У каждого объекта присутствует как внутренняя, так и внешняя форма. Последняя это внешняя граница, 2. План-конспект лекционного курса внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких систем, как государство, право, исполнительная власть, очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. Понятие формы исполнительной власти имеет много аспектов: организационной формой административной власти является аппарат, юридической формой административное право.

В административно-правовой науке под формами управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Фактически речь идет о различении исполнительнораспорядительной деятельности по ее конечному результату, ее правовым последствиям.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются:

• принятие административных актов (решений);

• заключение договоров;

• юридическое признание фактов (например, оформление дипломов, лицензий, составление актов проверок, протоколов об административных правонарушениях и т.п.);

• совершение иных юридически значимых действий (например, выдача справок, досмотр пассажиров в аэропортах и многое другое).

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений, патрулирования.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим операциям относятся также и действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.), доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи.

Возможен и иной подход к анализу форм управленческой деятельности, в частности, по критерию, связанному с гласностью и открытостью. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о которых секретна, например оперативно-разыскная, разведывательная и, частично, внешнеэкономическая деятельность.

2. Правовые акты важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительнораспорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны.

Правовые акты основная продукция государственной администрации.

Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правовых актов:

• правовой акт управления – юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

• издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

• это юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

• одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

• содержит юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата, он императивен;

• определяет правила должного поведения в сфере государственного • может создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы) либо служить юридическим фактом, 2. План-конспект лекционного курса непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

• подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

• занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

• представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

• издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

• издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

• может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

• в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно – наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административноправовых норм или возникновение, изменение и прекращение администраАдминистративное право, ч. тивно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни.

Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управления иногда выражаются в конклюдентной форме (сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п.), хотя есть основания не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредствованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, обеспечивающие общественную безопасность и порядок в сфере государственного управления.

Несоблюдение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

Правовые акты управления делятся на виды. Основной критерий их классификации юридические свойства. В соответствии с ним следует различать следующие категории правовых актов управления:

• нормативные акты решения соответствующих субъектов, которые устанавливают, изменяют, отменяют юридические нормы, содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

2. План-конспект лекционного курса Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность свидетельство вторичности такого нормотворчества.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административноправовых отношений, но сами их не создают. Нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы;

• индивидуальные акты это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.

Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего регулятивных, оперативно-распорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств);

• общие акты, содержащие либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) и общие требования (экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.), либо интерпретацию, разъяснение иных актов и т.п.;

• смешанные акты, содержащие одновременно нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.

Наряду с рассмотренной, существуют и другие классификации правовых актов управления. Так, по форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные акты являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности.

Довольно часто решения исполнительной власти полифункциональны, связаны сразу с несколькими функциями администрации.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

• дискреционные акты государственной администрации, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами, возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов;

• акты, принимаемые на основе безальтернативных полномочий, при отсутствии возможности выбора (назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т.д.).

По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о деноминации рубля).

3. К правовым актам управления предъявляется ряд следующих требований.

Первое требование целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят.

В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные и тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т.п., способствуют повышению обоснованности правовых актов управления.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой.

Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред 2. План-конспект лекционного курса обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения.

Второе требование акт исполнительной власти должен быть законным.

Это означает соблюдение ряда условий:

• наличие у его автора компетенции;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие его в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он не должен противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Третьим требованием является презумпция законности административного акта. В соответствии с ней акт считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. Следовательно, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта публичной исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия: если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Четвертый вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых важное условие его эффективности.

4. Под методами управления следует понимать совокупность способов, правил, приемов и направлений:

• теоретического и (или) практического исследования реальных объектов (явлений) системы управления и управленческих процессов с целью их познания и использования выводов для решения практических задач;

• практического осуществления воздействия на объекты системы управления и управленческие процессы (только косвенно) в целях реализации субъектом управления своих функций в ходе решения задач, направленных на реализацию целевой функции.

Таким образом, методы управления условно делятся на две основные группы:

• познавательно-программирующие методы управления;

• методы воздействия.

Такое деление методов управления обусловлено их взаимосвязью и взаимообусловленностью с той или иной стадией процесса управления: если на первом этапе – стадии процесса выработки управленческих решений – используются главным образом познавательно-программирующие методы, необходимые для обоснования и выработки решений, то на втором этапе процесса управления применяются уже главным образом методы воздействия, посредством которых осуществляется непосредственное выполнение поставленных задач и принятых решений.

Познавательно-программирующие методы. Методы управления, входящие в эту группу, направлены на познание и раскрытие процессов и закономерностей социального управления, выявление и объяснение управленческих проблем, общественного мнения и т.п. Реализация этих методов находит свое применение практически на всех этапах управленческого цикла, так или иначе связанных со сбором и оценкой информации.

В науке управления познавательно-программирующие методы иногда называют научными методами познания. Их принято делить на общенаучные и специальные (частнонаучные) методы.

В числе общенаучных методов познания выделяются: анализ, синтез, индукция, дедукция, исторический и логический методы, обобщение, абстракция, гипотеза, эксперимент, аналогия, моделирование, формализация, системный подход, системный анализ.

К числу специальных (частнонаучных) методов познания относят: аналитическое обследование (группировка, ранжирование и др.); социологическое обследование (выборка, контент-анализ, экспертные оценки и др.);

статистический анализ (аппроксимация, экстраполирование и др.); социологические методы (опрос, анкетирование, интервью и др.); функциональный анализ (дисперсионный и корреляционный); графические методы и др.

Методы воздействия. В своей деятельности субъект управления определенным образом воздействует на сознание объекта управления с целью подчинения его воли своей. При этом субъект использует различные методы воздействия. Несмотря на то, что данная группа методов управления используется лишь на этапе организации исполнения управленческого решения, а также на этапе регулирования, важность и значение методов воздействия в управленческом процессе очень велики. Это обусловливается прежде всего их сущностью, поскольку именно на этапах организации и регулирования и именно с применением методов воздействия субъект управления реализует свое главное предназначение – управлять, добиваться необходимого результата посредством определенных воздействий.

В науке управления выделяют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Иногда их называют всеобщими методами социального управления.

2. План-конспект лекционного курса Вместе с тем в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что позволяет выделить более конкретные виды методов управленческих воздействий.

Хотелось бы отметить, что приводимая в литературе классификация этих методов различна. Выделяют экономические, организационно-административные, социально-психологические, а также комплексные методы управления.

Одним из критериев классификации методов воздействия, наиболее четко отражающим сущность процесса, является характер воздействия субъекта управления на объект – прямой или косвенный.

Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (в форме приказа), исполнение которого носит обязательный характер. Неисполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность). Совершенно очевидно, что в силу самой природы социального управления методы прямого воздействия абсолютно необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято называть административными методами управления.

Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

Управляемый ставится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами. Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления.

Кроме того, в социальном управлении широко используются наряду с административными и экономическими методами методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия.

Подробнее см.: 1, 2, 4, 5.

ТЕМА 10 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Основные вопросы темы 1. Понятие, основные черты и основания административной ответственности, административное правонарушение.

2. Понятие, виды административных наказаний. Ограничение и освобождение от административной ответственности, назначение административных наказаний.

3. Дисциплинарная и материальная ответственность.

1. Административная ответственность – разновидность юридической ответственности, которая во всех случаях есть результат неправомерного поведения лица и выражается в применении к нему полномочными органами или должностными лицами в установленном законом порядке соответствующих юридических санкций.

Административная ответственность наступает при наличии состава правонарушения, т.е. действия, либо бездействия, противоречащего предписаниям той или иной правовой нормы. Ответственность есть реакция государства и общества на правонарушение. Она влечет определенное последствие – предусмотренное правовыми нормами (их санкциями) наказание за содеянное. Вместе с тем административная ответственность имеет особенности, которые четко проявляются при сравнении ее с иными видами ответственности.

Во-первых, административная ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права, главным источником которых является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

Во-вторых, для административной ответственности характерно особое основание – административное правонарушение (проступок). Единственным исключением из этого является возможность применения административной ответственности за совершение уголовного преступления, не представляющего большой общественной опасности.

В-третьих, административная ответственность, как и все меры административного принуждения, применяется, как правило, во внесудебном порядке, т.е. непосредственно полномочными органами исполнительной власти. Применение мер административной ответственности есть одна из наиболее показательных форм проявления административной юрисдикции, т.е. реализации предоставленной органам управления юрисдикционной компетенции. В случаях, специально предусмотренных законодательством, меры административной ответственности могут применяться судами (мировыми судьями), но в порядке осуществления административной юрисдикции.

В-четвертых, преимущественно внесудебный порядок применения мер административной ответственности не означает, что все случаи использования юридических санкций в таком порядке можно квалифицировать как административную ответственность. В частности, не являются административной ответственностью административно-предупредительные меры и меры административного пресечения, которые применяются во внесудебном порядке. Существенно отличается от нее и дисциплинарная ответственность, привлечение к которой осуществляется во внесудебном порядке.

2. План-конспект лекционного курса В-пятых, административная ответственность выражается в наложении на лицо, совершившее административное правонарушение, полномочным органом исполнительной власти особого административного наказания, которое по своей сути и есть мера административной ответственности. Это существенно отличается от основ уголовной ответственности, где за преступления предусмотрено уголовное наказание. Дисциплинарная ответственность выражается в наложении взысканий за противоправные проступки в порядке подчиненности. Имущественные санкции являются выражением применения материальной ответственности.

В-шестых, субъектами административной ответственности могут выступать как физические лица, так и коллективные образования (объединения, организации). В то же время к уголовной ответственности привлекаются исключительно физические лица.

В-седьмых, административные наказания налагаются органами и должностными лицами на неподчиненных им правонарушителей. Данное условие существенно отличается от дисциплинарной ответственности, меры которой к работникам и служащим применяются в порядке подчиненности.

В настоящее время порядок установления и применения всех мер административной ответственности определен Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение.

Административная ответственность наступает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Под составом административного правонарушения (проступка) понимается установленная правом совокупность признаков, при которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. Под признаками (элементами) состава административного правонарушения понимают:

б) объективную сторону;

в) субъект;

г) субъективную сторону.

Объектом административного проступка являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, запреты.

Объективная сторона состава проступка – это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который характеризует само деяние (кража, торговля, хранение и т.п.). Другой признак – вред, причиненный деянием, и причинно-следственная связь между вредом и противоправным деянием. Вред является обязательным элементом в материальном составе административного проступка. В формальном составе он необязателен. Наличие объективной стороны административного правонарушения законодательство во многих случаях ставит в зависимость от времени, места (общественное место), способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последствий, совершения противоправного деяния в прошлом, его систематичность. Такие понятия, как «неоднократность», «повторность», «длящееся нарушение», характеризующие действие или бездействие, также могут входить в содержание объективной стороны административного проступка.