Допущено Cоветом Учебно методического объединения

вузов России по образованию в области менеджмента

в качестве учебного пособия по специальности

«Государственное и муниципальное управление»

Третье издание, переработанное

МОСКВА

2010

УДК 351/354(075.8)

ББК 60.561.32я73

П18

Рецензенты:

Т.Т. Авдеева, заведующая кафедрой «Организация и планирование местного развития» Кубанского государственного университета, д р экон. наук, проф., В.Н. Попов, заведующий кафедрой «Экономика и менеджмент» Ставрополь ского государственного университета, д р экон. наук, проф., Р.А. Чванов, проф. кафедры «Конкретная экономика и финансы» Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, д р экон. наук Парахина В.Н.

Муниципальное управление : учебное пособие / В.Н. Парахина, П Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. — 3 е изд., перераб. — М. : КНОРУС, 2010. — 496 с.

ISBN 978 5 406 Обобщаются результаты теоретических исследований и опыт преподавания дисциплины «Муниципальное управление» в вузах Российской Федерации; ана лизируются различные аспекты муниципального управления, приводятся при меры практической реализации отдельных теоретических и нормативно право вых положений, связанных с организацией местного самоуправления в нашей стране. Данный курс является основополагающим с точки зрения формирова ния у специалистов государственной и местной власти знаний и умений в специ альной области муниципального управления. Содержание учебного пособия соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта по спе циальности 061000 (080504) «Государственное и муниципальное управление».

Для студентов вузов, аспирантов, преподавателей, руководителей и специалистов государственного и муниципального управления.

УДК 351/354(075.8) ББК 60.561.32я Парахина Валентина Николаевна Галеев Евгений Валерьевич Ганшина Людмила Николаевна

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Санитарно эпидемиологическое заключение № 77.99.60.953.Д.003365.04.09 от 01.04.2009 г.

Изд. № 2815. Подп. в печать 25.01.2010. Формат 6090/16.

Печать офсетная. Гарнитура «PetersburgС».

Усл. печ. л. 31,0. Уч. изд. л. 25,3. Тираж 2000 экз. Заказ № 2069.

ООО «Издательство КноРус».

129110, Москва, ул. Большая Переяславская, 46, стр. 7.

Тел.: (495) 680 7254, 680 0671, 680 1278.

E mail: [email protected] http://www.knorus.ru Отпечатано в ОАО «Московская типография № 2».

129085, Москва, пр. Мира, 105.

© Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н., ISBN 978 5 406 00734 1 © ООО «Издательство КноРус», Оглавление ПРЕДИСЛОВИЕ

Раздел I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Глава 1. Природа местного самоуправления

1.1. Сущность местного самоуправления и его взаимосвязь с развитием общества

1.2. Основные теории местного самоуправления

1.3. Процесс муниципального управления

1.4. Основные факторы, определяющие особенности муниципального управления

Глава 2. Принципы и преимущества местного самоуправления............. 2.1. Принципы местного самоуправления

2.2. Атрибуты местного самоуправления

2.3. Преимущества и критерии местного самоуправления.............. Глава 3. Конституционно правовые основы местного самоуправления.... 3.1. Правовая основа местного самоуправления

3.2. Конституционная основа местного самоуправления.................. 3.3. Федеральное законодательство, определяющее функционирование местного самоуправления

3.4. Система муниципальных правовых актов

Глава 4. Характеристика муниципального управления как научной дисциплины

4.1. Цели и задачи муниципального управления как научной дисциплины

4.2. Методы муниципального управления как научной дисциплины

4.3. Место муниципального управления в системе научных дисциплин

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел II. ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Глава 5. Опыт становления местного самоуправления в России............. 5.1. Местное управление в России XVI—XVIII вв.

5.2. Развитие местного самоуправления в России XIX — начала ХХ в.

5.3. Оценка земского опыта местного самоуправления в России..... 5.4. Местное самоуправление в СССР

Глава 6. Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации

6.1. Развитие российского местного самоуправления в конце ХХ в.

6.2. Современное состояние реформы и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Глава 7. Сравнительный анализ зарубежного опыта

7.1. Зарубежные модели местного самоуправления

7.2. Местное самоуправление в США

7.3. Местное управление в Великобритании

7.4. Местное управление во Франции

7.5. Коммунальное управление в Германии

7.6. Тенденции развития муниципального управления за рубежом

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел III. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО

Глава 8. Характеристика муниципального хозяйства

8.1. Понятие муниципального хозяйства

8.2. Специфика муниципального хозяйства

8.3. Структура муниципального хозяйства

8.4. Управление муниципальным хозяйством

8.5. Модели муниципальных хозяйств

8.6. Ресурсы муниципального хозяйства

Глава 9. Характеристика муниципального образования

9.1. Понятие муниципального образования

9.2. Муниципальное образование как социально экономическая система

9.3. Муниципальное образование и местное сообщество

9.4. Особенности муниципальных образований

9.5. Критерии систематизации муниципальных образований...... 9.6. Основные типы муниципальных образований в Российской Федерации

Глава 10. Муниципальная территория

10.1. Проблемы установления оптимальной территории муниципального образования

10.2. Принципы и критерии определения оптимальной территории муниципального образования

10.3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№ 131 ФЗ — о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел IV. ПОЛНОМОЧИЯ, ПРАВА И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 11. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий........... 11.1. Государственная и муниципальная власть как уровни управления государством

11.2. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

11.3. Контроль со стороны государства над деятельностью органов местного самоуправления........... Глава 12. Предметы ведения и права муниципальных образований

12.1. Определение объема компетенции муниципальных образований

12.2. Роль и функции местного самоуправления

12.3. Предметы ведения местного самоуправления

12.4. Вопросы местного значения

12.5. Основные права органов местного самоуправления............... 12.6. Компетенция органов местного самоуправления

12.7. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Глава 13. Ответственность органов местного самоуправления............... 13.1. Ответственность перед населением

13.2. Ответственность перед государством

13.3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел V. СОСТАВ, СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 14. Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.1. Предназначение и классификация органов местного самоуправления

14.2. Состав органов местного самоуправления

14.3. Организационные модели местного самоуправления:

зарубежный опыт

14.4. Модели организации местной власти в Российской Федерации

Глава 15. Организационная структура местной администрации:

принципы, методы построения и направления совершенствования

15.1. Формирование структуры местного самоуправления............. 15.2. Функции и структурные подразделения муниципального образования

15.3. Представительный орган муниципального образования........ 15.4. Глава муниципального образования

15.5. Местная администрация:

принципы построения и типы структуры

15.6. Иные органы местного самоуправления

15.7. Направления совершенствования организационных структур местного самоуправления

Глава 16. Принятие решения в процессе муниципального управления

Глава 17. Эффективность деятельности органов муниципального управления

17.1. Критерии эффективности деятельности местного самоуправления

17.2. Использование современных информационных технологий в работе местных администраций

Глава 18. Межмуниципальное и международное сотрудничество.......... 18.1. Союзы и ассоциации муниципальных образований за рубежом

18.2. Союзы и ассоциации муниципальных образований в Российской Федерации

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел VI. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Глава 19. Понятие экономической основы местного самоуправления

Глава 20. Муниципальная собственность

20.1. Понятие муниципальной собственности

20.2. Объекты и субъекты муниципальной собственности............... 20.3. Муниципальная и другие типы собственности:

сравнительная характеристика

20.4. Формирование муниципальной собственности

20.5. Права и полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью................ 20.6. Полномочия органов местного самоуправления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды

Глава 21. Особенности хозяйственной деятельности органов местного самоуправления

21.1. Создание муниципальных предприятий, учреждений, организаций

21.2. Муниципальный заказ

21.3. Особенности внешнеэкономической деятельности местного самоуправления

Глава 22. Основы управления социально экономическим развитием муниципального образования

22.1. Понятие социально экономического развития муниципального образования

22.2. Процесс управления социально экономическим развитием муниципального образования

22.3. Система управления социально экономическим развитием муниципального образования

22.4. Структура и функции управления социально экономическим развитием муниципального образования

Глава 23. Инструменты и механизмы управления социально экономическим развитием муниципального образования...... 23.1. Основные направления социально экономического развития города

23.2. Управление процессами развития промышленного производства

23.3. Управление развитием транспорта и связи

23.4. Управление развитием строительного комплекса муниципального образования

23.5. Управление формированием финансового потенциала муниципального образования

23.6. Управление процессами занятости населения муниципального образования

23.7. Управление процессами формирования и использования доходов населения, социальной защиты и мобильности........ 23.8. Управление образовательными процессами

23.9. Управление процессами культурного развития

23.10. Управление процессами охраны здоровья населения на уровне муниципального образования

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел VII. ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Глава 24. Научные основы муниципального планирования

24.1. Необходимость и сущность планирования в деятельности местной власти

24.2. Стратегическое планирование социально экономического развития муниципального образования

Глава 25. Муниципальное хозяйство как объект планирования.............. 25.1. Значение и структура муниципального хозяйства как объекта планирования

25.2. Проблемы развития муниципального хозяйства и необходимость их учета в планировании

Глава 26. Планирование развития жилищно коммунального хозяйства

26.1. Формирование программы развития жилищно коммунального хозяйства

26.2. Планирование жилищного строительства

26.3. Планирование развития объектов водоснабжения и канализации

26.4. Совершенствование финансового механизма

Глава 27. Плановое регулирование капитального ремонта и реконструкции объектов городского хозяйства

Глава 28. Планирование мероприятий по благоустройству территории

Глава 29. Планирование развития пассажирского транспорта.............. Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел VIII. ФИНАНСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Глава 30. Понятие финансов муниципального образования

30.1. Определение понятия муниципальных финансов

30.2. Принципы муниципальных финансов

Глава 31. Правовые основы муниципальных финансов

31.1. Европейская хартия о местном самоуправлении — о финансовых основах местной власти

31.2. Федеральное законодательство России — о финансах местного самоуправления

31.3. Нормативно правовые акты субъектов муниципальных финансов

Глава 32. Управление муниципальными финансами

32.1. Содержание процесса управления муниципальными финансами

32.2. Муниципальный финансовый механизм

32.3. Планирование в системе муниципального финансового управления

Глава 33. Понятие и виды местных бюджетов

33.1. Понятие местного бюджета

33.2. Виды местных бюджетов

Глава 34. Доходы местных бюджетов

34.1. Источники доходов местных бюджетов

34.2. Структура доходной части местного бюджета

34.3. Налоги как основной источник доходов муниципального бюджета

34.4. Распределение налоговых полномочий по уровням власти..... 34.5. Механизм выравнивания доходов муниципальных бюджетов

34.6. Муниципальный кредит

Глава 35. Расходы местных бюджетов

35.1. Виды бюджетных расходов

35.2. Планирование расходов местного бюджета

35.3. Влияние реформы местного самоуправления на структуру бюджетных расходов муниципальных образований............... Глава 36. Бюджетирование в управлении муниципальными финансами.

Бюджетный процесс

36.1. Актуальность и сущность системы бюджетирования.............. 36.2. Алгоритм бюджетирования

36.3. Бюджетный процесс

Глава 37. Оценка сбалансированности бюджетной системы региона.... 37.1. Обеспеченность местной власти собственными средствами и сбалансированность бюджетной системы региона

37.2. Муниципальные внебюджетные фонды

37.3. Финансовый контроль

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел IX. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА Глава 38. Характеристика муниципальной службы

38.1. Понятие муниципальной службы

38.2. Принципы муниципальной службы

38.3. Задачи и функции муниципальной службы

38.4. Особенности муниципальной службы

Глава 39. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой... 39.1. Ограничения по выполнению другой оплачиваемой деятельности

39.2. Запрет на предпринимательскую деятельность

39.3. Другие запреты для муниципальных служащих

39.4. Правовая регламентация муниципальной службы.................. Глава 40. Статус муниципального служащего

40.1. Гарантии муниципальных служащих

40.2. Права и обязанности муниципальных служащих

40.3. Институт аттестации муниципальных служащих

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

Раздел Х. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ Глава 41. Организация работы местной администрации

41.1. Значение и регламентация работы местной администрации

41.2. Организация работы главы администрации муниципального образования и его заместителей

41.3. Организация работы аппарата местной администрации....... 41.4. Организация работы коллегии администрации

41.5. Работа администрации с гражданами (клиентами)................ Глава 42. Планирование работы местной администрации

42.1. Планы работы администрации

42.2. Планирование индивидуальной работы муниципального служащего

Глава 43. Контрольная работа в местной администрации

43.1. Сущность и значение контрольной работы администрации... 43.2. Контроль над исполнением документов

Вопросы для самоконтроля

Тесты для проверки знаний

ПРАКТИКУМ

ОТВЕТЫ НА ТЕСТЫ

ГЛОССАРИЙ

ЛИТЕРАТУРА

ПРЕДИСЛОВИЕ

Актуальность изучения и совершенствования знаний в области муниципального управления связана как с важностью самой проблемы эффективной организации местной власти, так и с проводимой в Рос сии муниципальной реформой — процессом сложным и противоречи вым.

Формирование рыночных отношений в отдельных муниципальных образованиях — городах, муниципальных округах, городских и сель ских районах и других населенных пунктах, имеющих своеобразные при родно экономические, исторические, национальные особенности, — тре бует взвешенного и продуманного подхода и, в частности, глубокого теоретического осмысления механизма функционирования различных форм собственности и управления. В этих условиях особое значение приобретает преподавание муниципального управления — научной дис циплины, формирующей у будущих специалистов теоретические зна ния и практические навыки, необходимые для анализа экономических процессов на конкретной территории и успешного применения различ ных методов научных исследований в области местного самоуправле ния.

В предлагаемом читателю учебном пособии обобщаются теорети ческие и практические положения, накопленные мировой и отечествен ной наукой и практикой в области муниципального управления. Авто ры постарались не только представить материал таким образом, чтобы он максимально соответствовал требованиям государственного образо вательного стандарта в сфере высшего профессионального образования, но и изложить свое мнение по многим спорным проблемам организации местной власти. При этом в качестве основной модели для практиче ского изучения рассматривались конкретные итоги реализации Феде рального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в Ставропольском крае. Авторы опираются на исследования российских ученых и специалистов (Г.В. Атаманчука, В.И. Бутова, А.Г. Воронина, В.Б. Зотова, В.В. Иванова, В.Г. Игнатова, А.Н. Коробовой, В.А. Лапина, О.М. Роя, А.Н. Широкова, В.А. Ясюнаса и др.), представленные в наибо лее популярных учебниках и учебных пособиях последних лет.

Курс «Муниципальное управление» является частью дисциплины «Система государственного и муниципального управления», которая, как представляется, делится на две части, две подсистемы — государ ственное управление и муниципальное управление.

Необходимо определить соотношение родственных категорий — муниципального менеджмента и муниципального управления. Авторы полагают, что муниципальный менеджмент — это часть муниципального управления. Объектом управления в муниципальном менеджменте выступают коммерческие организации муниципальной формы соб ственности, а в муниципальном управлении — муниципальное образо вание, коммерческие и некоммерческие организации, вся социально экономическая сфера местного сообщества.

Наука муниципального управления очень многогранна, поэтому авторы не претендуют на исчерпывающее изложение всех ее положе ний, но останавливаются в первую очередь на основополагающих и наи более проблемных (экономических) вопросах, касающихся современ ного состояния местного самоуправления. Многие из этих вопросов до сих пор не имеют однозначного решения, но и в таком случае в учеб ном пособии предлагаются возможные пути, действия и меры, которые способны помочь справиться с описанной ситуацией. По мере накопле ния научных знаний и практических наблюдений авторы планируют дополнять и совершенствовать представленный текст и потому будут благодарны читателям за критические замечания и конкретные предло жения по его улучшению.

Учебное пособие написано коллективом авторов под руководством доктора экономических наук профессора В.Н. Парахиной. Вклад авто ров в разработку учебного пособия:

В.Н. Парахина — разделы I—III, VIII, глоссарий;

Е.В. Галеев — разделы VII, IX—X, практикум;

Л.Н. Ганшина — разделы IV—VIII.