«М.: ИЦ Вентана-Граф, 2010. - 144 с. 20 10 1 Автор–составитель О.Н. Журавлева, кандидат педагогических наук, доцент СПб АППО Рецензенты Жолован С.В. – ректор Санкт-Петербугской академии постдипломного педагогического ...»

Человек в системе общественных отношений.

Общественное и индивидуальное сознание. Социализация индивида. Социальная роль.

Социальные роли в юношеском возрасте.

Духовная жизнь человека. Самосознание индивида и социальное поведение. Ценности и нормы. Мотивы и предпочтения.

Свобода и ответственность.

Человек в системе экономических отношений. Свобода экономической деятельности.

Рациональное экономическое поведение собственника, работника, потребителя, семьянина, гражданина.

Человек в политической жизни. Политический статус личности. Политическая психология и политическое поведение. Политическое лидерство. Лидеры и ведомые.

Правовое регулирование общественных отношений.

Право в системе социальных норм. Система российского права.

Права и обязанности налогоплательщиков. Юридическая ответственность за налоговые правонарушения.

Организационно-правовые формы и правовой режим предпринимательской деятельности.

Законодательство РФ об образовании. Правила приема в образовательные учреждения профессионального образования. Порядок оказания платных образовательных услуг.

Особенности уголовного процесса. Виды уголовных наказаний и порядок их назначения.

Понятие и система международного права. Взаимоотношения международного и национального права.

КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ИСТОРИЧЕСКОЕ ЯВЛЕНИЕ

В Римском праве существовал термин corrumpire, который являлся синонимом слов «разламывать», «портить», «разрушать», «повреждать», «подкупать» и одновременно обозначал любое должностное противоправное действие. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» – несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» – ломать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Многие известные западные мыслители уделяли изучению коррупции и ее проявлениям немало внимания. Всесторонне исследовал ее истоки Никколо Макиавелли (1469–1527). Многие воззрения Макиавелли на эту проблему актуальны и сегодня.

Например, он считал, что коррупция – это использование публичных возможностей в частных интересах. Именно Макиавелли принадлежит образное сравнение коррупции с чахоткой, которую вначале трудно распознать, но легче лечить, а если она запущена, то «хотя ее легко распознать, но излечить трудно»4. Развращенному коррупцией народу, считал мыслитель, крайне трудно остаться свободным. Томас Гоббс (1588-1679), размышляя о коррупции, отмечал, что она - «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»5. Великий француз Шарль Монтескье (1689–1755) писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»6. А один из идеологов революционного народничества Михаил Бакунин (1814-1876) под словом «коррупция» понимал «полное безразличие индивида к общественной пользе и солидарности исключительно во имя личной выгоды». Все эти выводы вполне современны для оценки ситуации начала XXI века.

В юридической науке понятие «коррупция» определялось как продажность служебных действий (подкуп, Bestechung, corruption). Corrupt в переводе с английского – развращенный, продажный, бесчестный, сorruption – порча, разложение, искажение, испорченность. Коррупция означает подкуп; подкупность и продажность общественных и Макиавелли Н. Сочинения // Милан. 1954. С. 137.

Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 234.

Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955. С. 289.

политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц, а также общественных и политических лиц вообще7. В трехтомном Большом толковом словаре иностранных слов приводится еще одно его значение: «Разложение экономической и политической системы в государстве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей». Большая советская энциклопедия дает следующее определение:

«Коррупция — преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения.

Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность»8. Определения, в котором была бы отражена зависимость коррупции от политического строя и истории государства в целом, не существует. Большой энциклопедический словарь, изданный в последний год существования СССР, снял принятый до этого тезис о том, что «особенно широкое распространение её присуще империалистическому государству; она характерна для буржуазного государственного аппарата». Коррупции подвержены и богатые, и бедные страны, с демократическими и недемократическими институтами, независимо от географического положения. Это универсальное явление требует универсальных механизмов противодействия, независимо от национальных особенностей.

Что же понимает современное международное сообщество под коррупцией?

В ряде документов международных организаций, посвященных противодействию государственной властью в личных целях. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), и покровительство на основе личных связей, и незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Однако словосочетание «злоупотребление государственной властью»

некоторым образом вводит в заблуждение, так как сужает рассматриваемое явление и затушевывает истинную опасность, исходящую от него. На самом деле государственная власть – это система управления обществом, а социальная опасность от коррупции – это ущерб, наносимый всему обществу, следовательно, коррупция – это злоупотребление общественной властью для получения личной выгоды. Именно такая трактовка дается в А вот как выглядит рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в Лехин И.В., Петров Ф.Н. Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 369.

БСЭ. Т. 13. С. 216.

государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других». В данном случае подчеркнуто, что субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.

Аналогичная идея заложена в «Руководстве ООН по антикоррупционной политике», подготовленном на основе опыта разных стран в рамках Всемирной программы Центром по предупреждению международной преступности. В понятие коррупции включены 1. кража, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; 2. злоупотребление служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса; 3. конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью. Критерием установления уголовной ответственности в ряде случаев предлагается не оценка общественной пользы принятого решения, а открытость процесса принятия решения: должностное лицо не вправе принимать решение без представления всей информации.

Однако формирование юридического понятия коррупции ООН предоставляет национальному праву.

В Российском Национальном плане противодействия коррупции (2008 г.) также определен ряд понятий: «коррупция» – как социально-юридическое явление, «коррупционное правонарушение» – как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как «скоординированная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции…».

В Федеральном законе № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» дано следующее определение коррупции: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

В зависимости от уровня власти выделяют коррупцию низовую (индивидуальную, мелкую, повседневную) и вершинную (элитарную, политическую, крупную). Между ними, несмотря на существенную разницу в уровнях, существует органическая взаимосвязь. Мелкая коррупция «высасывает» материальное благосостояние людей, элитарная поглощает заметную часть государственной и частной экономики. Но и та, и другая одинаково опасна, поскольку разрушает правовые основы общества, государственную власть, общественную мораль и нравственность. Эти два уровня коррупции тесно взаимосвязаны: масштабная низовая коррупция создает благоприятный психологический фон для развития коррупции на более высоких этажах власти, а существование элитарной коррупции оправдывает наличие коррупции низовой.

Сращивание низовой и верхушечной коррупции образует вертикальную коррупционную структуру, или коррупционную пирамиду.

Выделяют также коррупцию:

в государственном и негосударственном секторе (политические партии, церковь, профсоюзы, церковь, спортивные, благотворительные организации и др.);

в зависимости от области приложения - экономическую (в ней часто выделяют деловую и повседневную) и политическую (в том числе электоральную – подкуп избирателей или организаторов избирательного процесса; парламентскую, партийную и др.);

по сфере действия – полицейскую, пенитенциарную (в уголовно-исправительной системе), экологическую (в сфере экологической безопасности государства, хищническое отношение к природным ресурсам) и т.п.

систематическую (институциональную) коррупции и клептократию (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений);

по источникам происхождения – экзогенную (порождена внешними факторами) и эндогенную (зависит от внутренних причин).

В одном из иностранных исследований коррупция делится на «белую»

(общепринятую), «серую» (отчасти осуждаемую) и «черную» (осуждаемую законом и обществом). Особо опасным является то, что российская коррупция все больше становится повседневной, обычной («белой»).

Как показал опрос ВЦИОМа 2006 г., россияне считают взятки скорее «хозяйственными издержками» и относятся к ним как «к норме». На бытовом уровне «простым людям» многие вопросы сложно решить без взяток: нужно давать «на лапу», чтобы получить справку, поступить в вуз, устроить ребенка в садик или в школу. При этом 30% опрошенных россиян высказали мнение, что дача взяток на низовом уровне - подарков, денег врачам, преподавателям школ и вузов - к серьезным последствиям не приводит и сравнивать «бытовые» расходы с коррупцией во власти нельзя.

Также выделяются вертикальная (отношения с вышестоящими чиновниками или в одной организации, но на разных уровнях) и горизонтальная (отношения чиновников одного уровня, но различных ведомств) коррупции; международная (транснациональная) – связанная с деятельностью международных организаций или корпораций - и т. д.

Изучение данного явления следует рассматривать с позиций интегрированного подхода. Не следует искать истинные корни коррупции в наборе черт национального характера, либо особенностях культурной традиции. Некоторые исследователи причины возникновения коррупции ограничивают психологическими мотивами поведения индивида, например, такими как эгоизм, жадность, невозможность противостоять искушению в условиях распространения низких этических стандартов. Причины коррупции сложны и многообразны, они носят как моральный, так и институциональный характер.

Основными причинами высокой коррупции в странах с экономикой переходного периода называют экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России (граждане надеются не на себя, а на «доброго», «мудрого» правителя, боятся брать инициативу, не готовы отвечать за последствия своих решений), слабость судебной системы, неразвитость правового сознания населения, подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям, избирательность и непоследовательность в применении законодательства9.

Коррупции также способствуют сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом; незнание гражданами своих прав и обязанностей чиновников предоставлению услуг населению или сокрытие чиновниками См: Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.

информации о своих обязанностях и правах граждан; усложненность бюрократических процедур; монополия ведомств на предоставление услуг; структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство может принимать властные решения и оказывать услуги, непрофессионализм отдельных бюрократов. К совершению коррупционных преступлений должностное лицо может подтолкнуть ощущение нестабильности, неуверенности в завтрашнем дне; зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы; несправедливость при продвижении по службе.

Сохраняется несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и устаревшими механизмами этого функционирования, преобладают стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач по противодействию коррупции. Чтобы знать, в каких направлениях следует вести борьбу с этими явлениями, следует учитывать и существование объективных причин, например:

— значительные размеры территории. Россия — огромное государство, и организовать эффективный контроль, особенно на окраинах, здесь труднее, чем, например, в Швеции;

— значительный объем государственных расходов;

— особенности массового сознания, в котором закон не получил еще значения высшей силы, а также национального менталитета и общественной морали.

— недостаточное развитие институтов гражданского общества, СМИ.

- ситуация в экономике, где не всегда четко определены права собственности, господствуют монополизм, рентоориентированное поведение - поведение, направленное на получение выгод путем манипулирования законодательными или экономическими условиями, а не путем производства и продажи товаров или услуг. Часто выступает в виде узурпации прав чиновниками на перераспределение государственных ресурсов.

Например, путем введения административных барьеров в некоторых сферах человеческой деятельности.

- множество постоянно меняющихся, часто противоречащих один другому законов и постановлений.

Способы борьбы с коррупцией вытекают из ее причин. Это Совершенствование законодательства.

Уменьшение количества чиновников и роли конкретного чиновника в той или иной ситуации, четкая детализация всей деятельности. В частности, ослабление государственного вмешательства в бизнес, строгая регламентация действий чиновников.

Повышение зарплаты чиновников, увязывание их зарплат с результатами их деятельности.

Строгий и прозрачный отбор всех кандидатов на государственные должности.

Повышение эффективности работы правоохранительных органов.

Профилактика, предупреждение коррупционного поведения во всех сферах.

Коррупция, безусловно, наносит вред всем сферам жизни общества. Она вызывает неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;

потери налогов, когда налоговые органы присваивают себе часть налогов;

снижение налоговых поступлений в государственный бюджет, отток капитала за снижение эффективности работы государственного аппарата;

потери гражданами времени и денег из-за чинимых чиновниками препятствий;

воспрепятствование деятельности частных предпринимателей, их разорение;

снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;

серьезное препятствие на пути притока иностранных инвестиций и передовых технологий, и, следовательно, для развития нашей страны;

рост социального неравенства;

несправедливое распределение доходов, обогащение взяточника за счет общества;

падение общественного доверия к системе правосудия;

усиление организованной преступности. Коррупция — основа криминальных структур, важнейший источник финансирования, материальная основа распространения международного терроризма;

ущерб политической легитимности власти, что вызывает у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии и ее институтах;

подавление правящей элитой механизмов контроля над коррупцией: свободной прессы, независимых судов, организаций гражданского общества, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан, что может способствовать переходу к другой, более жесткой форме государственного устройства – диктатуре;

рост цен за счет издержек, связанных с «платными услугами чиновников», что касается лично каждого из нас. По приблизительным подсчетам ученых Гарвардского университета, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на искажаются и властные отношения, подбор кадров осуществляется не по деловым качествам, а по умению вписаться в «коррупционную пирамиду», где каждый нижестоящий передает часть своих незаконных доходов наверх, а начальство покрывает коррупционную практику своих подчиненных;

лишение общества интеллектуального потенциала, талантливых людей;

падение престижа государства, ведущее к его мировой изоляции;

деградация общественной морали. Коррупционная система предполагает существующими в обществе ценностями и потому формирует «двойное сознание»

государственного аппарата всех времен и всех народов. Коррупция появилась, как только возникло государство, сопровождает его на протяжении всей истории его существования, насчитывающей не одно тысячелетие. Необходимость разделения производственных отношений на управленческую и производительную сферы повлекли за собой расхождение интересов и целей слоев управленцев и производителей.

В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Например, одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается еще в клинописях древнего Вавилона. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине 3-го тысячелетия до н.э., уже перед шумерским царем города-государства Лагаша Урукагином стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения. Правитель реформировал систему управления с целью уменьшения вымогательств со стороны царской администрации, упорядочивания оплаты храмовых обрядов10.

злоупотребления придумал жесточайшие наказание Остенею, приказав снять с живого кожу и обтянуть ею кресло судьи, на котором затем предстояло принимать решения его сыну11.

См.: БСЭ. М., 1977. Т. 27. С. 94.

Липранди И. Указ. соч. С. 64.

Несмотря на показательные и часто крайне жестокие наказания, в лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер.

Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции.

Документы, обнаруженные в процессе археологических раскопок, свидетельствуют о массовых проявлениях коррупции в Иерусалиме в период после вавилонского пленения евреев в 597-538 гг. до н.э. Первый трактат с осуждением коррупции — «Артхашастра» — опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индии) в IV веке до н. э. Древнеиндийский автор выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками. Главным средством борьбы с казнокрадством становится слежка.

Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление. Аналогичными методами пользовались и правители древнего Египта.

Тема коррупции обнаруживается и в библейских текстах. Например, в одной из книг Библии - Книге премудрости Иисуса сына Сирахова - отец наставляет сына: «Да не будет рука твоя распростерта к принятию... Не домогайся сделаться судьею, чтобы не оказаться бессильным сокрушить неправду, чтобы не убояться когда-либо лица сильного и не положить тени на правоту твою...». Сам характер наставлений свидетельствует, что библейскому обществу были достаточно знакомы факты подкупа судей и нечестного правосудия и им давалась последовательная этическая оценка. Большое внимание уделялось социальным обличениям в Ветхом Завете: «Ибо Я знаю, как многочисленны преступления ваши и как тяжки ваши грехи: вы враги правого, берете взятки и извращаете в суде дела бедных» (Амос 5:12).

Не случайно ведущие религии из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей: «Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых»; «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей»

(Коран 2:188). «Дающий взятку и берущий взятку оба окажутся в адском пламени» (Хадис Пророка Мухаммеда. Сборник «Сады благонравных» имама Ан–Навави); «Не извращай закона … и не бери даров; ибо дары ослепляют глаза мудрых и превращают дело правых»

(Тора, Дварим, 16.19-20) и т.д.

Античная эпоха также не избежала проявлений и расцвета коррупции. Еще Аристотель говорил: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться». О взятках упоминается и в древнеримских « таблицах» (V в. до н.э.). Вымогательство было весьма распространенной страстью между римскими сановниками. Известна речь Цицерона, произнесенная им в 70 г. до н.э. в Римском Сенате против наместника в Сицилии – Верреса, обвиненного жителями в вымогательствах, присвоением предметов искусства. Считая дело проигранным, Веррес еще до окончания процесса добровольно удалился в изгнание, его имущество было конфисковано.

В позднереспубликанском Риме Юлий Цезарь добился сурового наказания за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов. Однако подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалование. Император Август (Октавиан) всеми способами стремился показать, что он придает выборам и магистратурам их прежнее значение. Им были подтверждены и даже усилены наказания за подкуп избирателей, что, однако, во время выборов Август, как писали римские историки, лично участвовал в вербовке голосов в пользу своих кандидатов12, раздавал избирателям личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности. Разрушительное влияние коррупции было одной из причин распада Римской империи.

Присутствие этого зла в жизни и делах общества получило отражение не только в исторических документах, но и во многих художественных произведениях таких мастеров, как Дж.Чосер («Кентерберийские рассказы»), У. Шекспир («Венецианский купец», «Мера за меру»), А. Данте (части поэмы «Божественная комедия» - «Ад» и «Чистилище»). Так, еще семь веков тому назад Данте поместил коррупционеров в самые темные и глубокие круги Ада (Данте считал мздоимство причиной падения Итальянских республик и успешности своих политических противников).

Османская империя, как и Византийская, Римская погибли в том числе и потому, что продавалось и покупалось все - должности, услуги, милости.

В средние века система коммерческого или государственного подкупа широко применялась и церковными институтами. Так, орден тамплиеров был баснословно богат. Рыцарихрамовники ссужали деньгами монархов и князей церкви, оказывали банковские услуги дворянству, перевозили и охраняли ценности, доверенные им купцами. Чтобы гарантировать абсолютную честность духовных братьев, устав ордена запрещал рыцарям иметь собственные деньги. Если тамплиер умирал и при покойном находили деньги в количестве, превышающем разрешенное старшим начальником, ему отказывали в христианском погребении. Это было страшное наказание - душа «коррупционера» обрекалась на вечное проклятие.

См.: Шифман И.Ш. Цезарь Август. Л., 1980. С. 100.

Коренной перелом в отношении общества к личным доходам чиновников произошел только в Западной Европе эпохи Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неоклассической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки.

Либеральные преобразования проходили под лозунгом, что государственная власть существует для блага людей ей подвластных, и поэтому подданные содержат правительство в обмен на неукоснительное соблюдение чиновниками законов. В частности, согласно Конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки является одним из тех преступлений, за которые Президенту США может быть объявлен импичмент. Общество начало оказывать все больше влияние на качество работы государственного аппарата. В конечном счете в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась.

Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв.

С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, усиление власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. В конце XIX века нарицательным стало слово «Панама».

«Панамский скандал» - жульническая афера, связанная с злоупотреблениями и коррупцией правления «Всеобщей компании межокеанского канала», созданной во Франции в 1879 г. для организации работ по прорытию Панамского канала. Акции компании приобрело свыше 800 тыс.

чел. К 1888 на строительство канала было истрачено почти в два раза больше средств, чем предполагалось, а выполнена только треть всех работ. Компания приостановила работы и прекратила платежи. Крах компании вызвал банкротство, разорение десятков тысяч мелких держателей акций. В ходе судебного разбирательства дела в 1889—1893 выяснилось, что компания, чтобы скрыть свое тяжелое финансовое положение, подкупила большую группу депутатов и министров, редакторов газет и т. д. Расследование властями раскрыло коррупцию, глубоко проникшую в аппарат Третьей республики и вызвавшую широкое общественное возмущение. Однако почти все официальные лица, замешанные в скандале, избежали наказания.

Были осуждены лишь второстепенные обвиняемые. Термин "Панама" стал нарицательным для обозначения крупных мошенничеств и афер.

А в США в 1884 г. было установлено, что казначей рокфеллеровской компании «Стандарт Ойл» Оливер Пейн подкупил законодательное собрание штата Огайо и обеспечил избрание своего отца Генри Пейна сенатором от этого штата. Один из исследователей американской политики того времени писал: «Взятки, шантаж, вымогательство лежали в основе большинства законодательных актов собрания штата».

Во второй половине XX в. в ряде стран появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, стала фактом повседневной, бытовой жизни. Режимы базируются на коррупции как форме организации власти. Члены определенной социально-политической группы идут на серьезные нарушения общественных норм, используют свои властные полномочия для быстрого самообогащения и укрепления доминирующих позиций. Реальную угрозу представляет движение криминала к политической власти – лутократия (от англ. to loot - грабить). Так, отечественный исследователь Л.В. Гевелинг анализирует нигерийскую модель коррупции и считает, что ее элементы «в эмбриональном состоянии уже существуют в политическом пространстве современной России», стран – участниц СНГ (специфические формы первоначального накопления, не всегда продуманная стратегия борьбы с коррупцией, глобализация политических процессов)13.

В 1970-е гг. на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-е гг., когда страны постсоциалистического пространства продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах.

Несмотря на предпринимаемые усилия до сих пор не удалось значительно сократить коррупцию как одно из самых серьезных препятствий на пути развития нашей страны. В Послании Президента Федеральному Собранию (2008 г.) отмечалось: «Крайне важно и то, что антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения.

На создании атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения». Коррупционное поведение, по словам Д. Медведева, должно стать неприличным. Важна позиция каждого члена общества, и стратегическим направлением современной антикоррупционной политики является вовлечение в борьбу с этим пороком гражданского общества.

См.: Гевелинг Л. Наступление клептократии (Приживется ли в России нигерийская модель коррупции?) // Власть. 2002. № 8. С. 27-28.

БОРЬБА СО ВЗЯТОЧНИЧЕСТВОМ В ДРЕВНЕЙ И СРЕДНЕВЕКОВОЙ РУСИ

Рассмотрим феномен коррупции в истории Российского государства.

Н.Г. Чернышевский в «Письмах без адреса» писал: «Искони веков, от Рюрика до наших дней, богата была наша Русь взяточниками…». Русская государственность на начальных этапах своей истории характеризовалась княжеско-дружинным управлением.

Они и составляли «аппарат власти». Дружина жила за счет доходов князя, многочисленные пиры и раздача богатств служили средством сплочения дружины и поддержания княжеского авторитета. В конце XI в. современник, вспоминавший «древних князей и мужей их», которые не в пример новым «не собираху много имения, ни творимых (искусственных) вир, ни продаж вскладаху на люди, но оже будяаше правая вира, а ту взимааше и дружине на оружие дая»14.

В древнерусских источниках сведения о первых злоупотреблениях должностных лиц сохранились примерно с XII в. Так, уже Даниил Заточник предостерегал: «Не имей себе двора близ царева двора и не держи села близ княжего села: ибо тиун (должностное лицо в хозяйстве князя. – О.Ж.) его – как огонь, на осине разожженный, а рядовичи (категория зависимых от князя людей. – О.Ж.) его – что искры. Если от огня и устережешься, то от искр не сможешь устеречься и одежду прожжешь»15. Современники Даниила Заточника с сомнением спрашивали, какая судьба ожидает тиуна на том свете, потому что тиун несправедливо судит, взятки берет, людей мучит. Летопись XIII в. рассказывает: когда митрополит Кирилл покинул разоренный монгольскими полчищами Киев и отправился во Владимир, то повсеместно проповедовал против «мздоимства, чародейства и пьянства».

государственном уровне. Правовые памятники этого периода не содержат статей о преступлениях против государственной власти и службы, тем не менее в Пространной редакции «Русской Правды» есть две статьи (ст. 9, ст. 74), в которых устанавливаются государственных чиновников. Государственным чиновникам, собиравшим виры, и судебным чиновникам при взыскании ими продажи полагалась определенная сумма от взысканных штрафов (1/5 часть), а также обеспечение продуктами питания. Несмотря на фиксацию размера содержания, сам принцип процентного отчисления судьям от каждого Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т. 1. М., 1984. С. 109.

Изборник: Повести Древней Руси / Сост. и примеч. Л. Дмитриева и Н. Понырко. М., 1986. С. 102.

штрафа не мог не способствовать искусственному увеличению количества уголовных дел.

Наказания производились по усмотрению князя или его доверенных лиц – в основном имущественного взыскания.

Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними незаконное упоминание о «посуле» в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой Василия I (1397–1398 гг.), статьей 616. Посул – слово, имевшее в русском языке несколько значений: это и обещанная плата, и выкуп, и пошлина, и взятка. В Псковской и Новгородской (сер. XV в.) судных грамотах понятие «посула» употребляется в смысле взятки: «А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику» (ст. 4) (словосочетание «тайный посул» имеет цель усилить смысл запрета) и «докладшиком от доклада посула не (имущественные) определял князь или его приближенные.

Первым, кто в российской истории попытался законом ограничить действия казнокрадов, стал Иван III (1462–1505). В Судебнике 1497 г. предусматривалось ограничение коррупционных действий и впервые в Русском государстве вводилось запрещение брать посулы (взятки): «Судити суд бояром и околничим. А на суде быти у бояр и у околничих диаком. А посулов бояром, и околничим, и диаком от суда и от печалования не имати; також и всякому судие посула от суда не имати никому. А судом не мстити, ни дружити никому»18. Однако, формальные запрещения были мало эффективны. Преступления должностных лиц все более распространялись, и к XVI веку стало очевидно, что без установления в законодательном порядке санкций борьба с взяточничеством и лихоимством невозможна.

Центральное место с середины XVI в. занимает Судебник 1550 г. В период царствования Ивана Грозного по этому Судебнику взяточничество было официально признано тяжким преступлением и устанавливались строгие наказания за нарушение должностными лицами этого запрета. Так, в первой статье отмечалось: «А судом не дружити и не мстити никому, и посулу в суде не имати; також и всякому судье посулов в суде не имати». Расширялся круг лиц, подлежащих ответственности за должностное преступление – «боярин, или окольничий, или дворецкий, или дьяк». Устанавливалась ответственность за должностное преступление, совершенное в результате получения взятки:

Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т. 1. М., 1984. С. 64.

Там же. С. 306-307, 332-339.

Там же. Т. 2. М., 1985. С. 54.

«3. А который боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возьмет и обвинит не по суду…, и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взяти исцов иск… 4. А который дьяк список нарядит или дело запишет не по суду, не так, как на суде было, без боярского, или без дворецкого, или без казначеева ведома, а обыщетца то в правду, что он от того посул взял, и на том дьяке взяти перед боярином вполы да вкинута его в тюрму.

5. А подьячей, которой запишет не по суду для посула без Дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутьем»19.

В Судебнике Ивана IV фиксируется одна из мер, с помощью которых правительство пыталось бороться с преступлениями такого рода: надзор начальников за своими подчиненными. Согласно ст. 4 дьяк, составивший за взятку подложный протокол или исказивший показания сторон, уплачивал сумму иска и подвергался тюремному заключению. Вторую половину должен был уплатить боярин, не уследивший за своим подчиненным. Ответственность предусматривалась в виде денежных выплат, временного и бессрочного тюремного заключения. Кроме того, изобличенные в преступлении подвергались телесным наказаниям. Виновному привязывали к шее вещь, взятую им в подарок, например, кошелек, серебро, жемчуг, соленую рыбу20. Впервые в качестве наказания за чрезмерность во взятках была применена смертная казнь: так по царскому приказу поступили с дьяком, который принял в качестве взятки жареного гуся, начиненного монетами: его вывели на торговую площадь, и царь спросил у палачей, кто умеет разрезать гуся. Затем царь приказал отрубить у дьяка ноги, руки, и, наконец, отсечь голову.

Германский дипломат Герберштейн заметил, что Иван IV зорко следил за тем, чтобы бояре не богатели без царского на то благословения, чтобы они приучались считать свое богатство царским подарком. Идея, что богатство является наградой за политическую благонадежность, а демонстрация личной преданности есть более надежное средство достижения материального благополучия, чем энергия и деловые качества, укоренялась в сознании подданных. Не случайно при составлении всякого рода прошений просители «припадали к стопам», клялись в вечной преданности и «слезно»

просили о милостивом наделении их землями и крепостными. При этом достаточно было оказаться в опале, ссылке, чтобы имущество было конфисковано.

Там же. С. 97.

Линовский В.А. Исследование начал уголовного права, изложенных в Уложении царя Алексея Михайловича. Одесса, 1847. С. 31.

Таким образом, в отличие от «почести» и платы «за работу» посул был запрещен законом как взятка (в современном смысле слова). Но граница между взяткой и платой за труд была довольно условной. Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление было архаичным. В это время в условиях отсутствия профессиональных управленческих кадров практиковалось назначение служилых людей в город или волость «для расправы людям и всякого устроения землям, себе же для покоя и прокормления». Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости) и за выполнение административных и судебных функций местная власть казенного жалованья от московской власти не получала, а получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. они «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. В дошедших до нас записях земских старост о расходах подробно указывается, сколько денег, мяса, рыбы, свечей, пирогов и других полезных в хозяйстве предметов «несено»

воеводе, подьячим и прочим слугам государевым. Такие подношения были делом обыкновенным и непротивозаконным. Даже в московских приказах, где большая часть служащих получала жалованье, пусть и небольшое, «кормление от дел» было существенным и вполне легальным источником чиновничьего благосостояния. По свидетельству современников, в течение Святой недели судьям дозволялось вместе с крашеными яйцами принимать малоценные вещи и даже деньги от 1 рубля до 12. Такие подношения не рассматривались как посул.

Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье, и практика «кормления от дел» являлась частью государственной системы содержания чиновничества, фактически узаконенным способом личного обогащения чиновника. Система кормлений сыграла крайне негативную роль в разъедании госаппарата коррупцией.

Земской реформой 1555–1556 гг. институт «кормления» был ликвидирован, а сборы на содержание кормленщиков превращались в особый налог в пользу казны.

С этого времени можно говорить о развитии коррупции в современном смысле слова.

Продолжается стремление правителей противостоять этому злу.

По свидетельству историка С.М. Соловьева, «иностранцы, как и русские, говорят о старании царя Бориса уничтожить взяточничество. Если судья был уличен во взятках, то должен был возвратить взятое, заплатить штраф от 500 до 1000 и 2000 рублей, имение его отбирали в казну. Если это был дьяк, не пользовавшийся случайно особенным расположением власти, то его возили по городу и секли, причем висел у него на шее мешок со взяткою, будь то деньги или мех, или соленая рыба; потом преступника заточали. Но взяточничество не уменьшалось, только взяточники поступали осторожнее:

правительственного лица или при христосовании всовывали деньги в руку вместе с красным яйцом» 21. В годы Смуты сам царский престол стал предметом интриг.

Утверждение новой династии Романовых после 1613 г. сопровождалось переходом в местном управлении (областями) от принципа выборности администрации к назначению ее царем. Создавался определенный порочный круг: внутреннее расстройство жизни в стране после Смуты требовало концентрации средств и ресурсов центральной властью и вызывало рост произвола администрации, затрудняя преодоление последствий кризиса.

Слабая информированность правительства о положении дел на местах, особенно в отдаленных окраинах, заставляла идти на предоставление широких полномочий воеводам.

Но то же самое расстройство хозяйства не позволяло, отменив кормления, ввести выплату жалования воеводам. Так, по словам А. Олеария, в XVII в. «брать взятки всем строго запрещается, под опасением наказания за то кнутом, но их тайно берут, особенно писцы, которые вообще охотно принимают посулы или подарки…».

Ярким примером того, к каким последствиям может привести в коррупция, является Соляной бунт 1648 г. в Москве. Масштабы коррупции в это время настолько возросли, что послужили одним из поводов к восстанию. Непопулярные меры правительства в налоговой системе усугублялись лихоимством высокопоставленных чиновников. Особенно отличились возглавлявший Земский приказ Леонтий Плещеев, который превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства (по ложным обвинениям сажал людей в тюрьму и освобождал только за взятку), а также его шурин, руководитель Пушкарского приказа Петр Трахониотов, который месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги служилых людей. Во время бунта участники потребовали выдать упомянутых лихоимцев, и требования москвичей были выполнены. Палач вывел Плещеева на площадь, и толпа буквально растерзала взяточника, а его труп втоптала в грязь. На следующий день печальная участь постигла и Трахониотова. Его водили с колодкой на шее по столице, а затем казнили. Это послужило хорошим уроком для других чиновников, хотя взяточничество и не прекратилось. Царю Алексею Михайловичу пришлось в специальном обращении к восставшим обещать, что он сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи чинили расправу «без посулов». Однако данное антикоррупционное Соловьев С.М. История России с древнейших времен. В 29 т. Кн. VIII. Гл. 2. С. 61.

выступление народных масс фактически является единственным примером в нашей истории.

Тенденцию борьбы с должностными преступлениями продолжило Соборное Уложение 1649 г. Принятое после Соляного бунта, это Уложение, действовавшее в России более двух веков, осуждало взяточничество и предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадающие под понятие коррупции: подлог при переписке судного дела, утайка пошлин при регистрации дел и т.д. К нарушителям применяли достаточно суровые меры – от денежного взыскания и запрета на должность до «битья кнутом или батогами (в зависимости от сословия), казни либо отсечения руки, но многие наказания по-прежнему отдавались на усмотрение царя – «что Государь укажет» 22.

Должностное лицо, уличенное в коррупции, должно было вернуть взятые подарки и подвергнуться правежу, т.е. битью батогами. Размер штрафа мог колебаться, по свидетельству современников, от 500 до 1000 рублей. Дьяков наказывали кнутом, привязав к шее взятую в подарок вещь, а затем отправляли в ссылку. Судьи за взятки подвергались казни. Если же судья совершал ошибку «без хитрости», то к нему, согласно положению статьи 10 главы X Соборного Уложения, применялась ответственность по тому же принципу - «что Государь укажет». Статья 6 главы X «О суде» распространяла эти наказания и на городские власти:

«5. А будет который боярин или околничей, или думной человек, или дияк, или иной какой судья, исца или ответчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе правого обвинит, а виноватого оправит, а сыщется про то допряма, на тех судьях взяти исцов иск втрое, и отдати исцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток взяти на государя на них же. Да за ту же вину у боярина, и у околничего, и у думного человека взяти честь. А будет который судья такую неправду учинит не из думных людей, и тем учинити торговая казнь, и вперед им у дела не быти.

6. Да и в городех воеводам и дияком и всяким приказным людем за такия неправды чинити тот же указ».

Уложение узаконило доносительство об измене и недонесении, что можно считать одним из важнейших оснований для дальнейшего роста вымогательств. Судью, бравшего взятки, могли уличить собственные его слуги или взяткодатели, которые, по словам В.О.

Ключевского, нередко пользовались доносом в случае, если не были удовлетворены исходом разбирательства.

Анализ норм Уложения царя Алексея Михайловича показывает, что основной законодательный акт XVII в. существенно дополнил законодательство по борьбе с лихоимством в сфере судебной деятельности, в ратном деле (за отпуск ратных людей со службы без государева указа, за взятки), но серьезных изменений в правовое регулирование борьбы с взяточничеством в других сферах не внес. Через пять лет после Российское законодательство X— XX веков. В 9 т. Т. 3. М., 1985. С.94, 102-105, 128, 157.

принятия Уложения в 1654 г. за «посулы» были биты кнутом князь Алексей Кропоткин и дьяк Иван Семенов, взявшие соответственно 150 рублей и 30 рублей и бочку вина с купцов, которых царь Алексей Михайлович собирался переселить в Москву. Купцы предпочли дать взятку, чтобы не переезжать, не подозревая, что решение уже было отменено. Борьба велась, но прежде всего с грубейшим лихоимством, вымогательством и насилием, при попустительстве к менее вопиющим действиям. Принятие подарков воеводами и другими служилыми людьми не наказывалось. Так историк В.Н. Татищев описывал случай, когда Алексей Михайлович при назначении кого-то воеводой сказал, чтобы тот, наживши денег, купил себе деревню. По окончании срока службы воевода отчитался, что «нажил» всего 400 рублей. После проверки его слов, показавшей, что брал он действительно только то, что приносили «в почесть», но сам не вымогал, царь дал этому «доброму человеку» другой «нажиточный город» в управление23.

Итак, российское законодательство давно обратило внимание на проблему должностных преступлений. Отправной точкой в зарождении коррупционных отношений можно считать традиции «почести», подношений даров за выполненную работу. В законодательстве «почесть» официально незапрещенная форма добровольного мздоимство (получение чиновником каких-либо благ за совершение законных действий или бездействия) и лихоимство (получение чиновником каких-либо благ за совершение противоправных действий, бездействия). Последствия системы «кормлений», позаимствованной у Византии, веками проявлялись в российской действительности.

Несмотря на многочисленные запрещения, коррупционные действия с ростом управленческого аппарата приобретали всеобъемлющий характер.

ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XVIII – нач. XX вв.) Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место во внутренней политике Петра I (1682–1725). Он уделял должное внимание борьбе с коррупцией, например, проводя губернскую реформу 1708 г., достижением которой была организация государственной службы за жалованье. Только при Петре I все «слуги государевы» стали получать фиксированную ежемесячную плату, а подношения в любой форме начали считаться преступлением. Большое значение в борьбе Петра I с должностными преступлениями имело введение в 1711 г. института фискалов, с помощью которых Сенат осуществлял контроль над деятельностью государственных чиновников. Эта особая См.: Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства (до периода сводов) // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2. С. 28.

категория лиц была призвана тайно выявлять, доносить и обличать в суде должностных лиц, виновных в преступлениях, наносящих вред государству, в том числе, во взяточничестве, казнокрадстве и др. (указ 1714 г. «О фискалах и о их должности и действии»24). Однако порок взяточничества имел место и среди самих фискалов.

Например, сам обер-фискал Нестеров был уличен во взятии с провинциал-фискала Попцова деньгами – 300 рублей, а также рожью, скотиной, часами и др.25 и был подвергнут мучительной казни – колесованию.

В 1722 г. соответственно с указами Петра I была создана прокуратура как орган для контроля и присмотра за выполнением законов. В обязанности Генерал-прокурора входили:

защита интересов императора, государства, церкви и граждан, которые не могут сделать это сами.

Перед прокуратурой ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

18 января император назначил графа Павла Ивановича Ягужинского первым Генералпрокурором Сената. Представляя его сенаторам, Петр I сказал: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эта же мысль нашла свое отражение и в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных».

Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры.

Прокуроры в любое время могли просматривать любые судебные дела, требовать ведомости об исполнении императорских указов. Если в законах или регламентах обнаруживали недостатки, то Генерал-прокурор предлагал Сенату их исправить. Назначался Генерал-прокурор самим царем и отчитывался только перед ним.

Один иностранец, посетивший тогда Россию, оставил нелицеприятную запись о царивших в ней нравах: «На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц. Они думают, что со вступлением их на должность им предоставлено право высасывать народ до костей». Царь осознавал опасность, которую создавала коррупция для проводимых им государственных реформ. Указ от 23 октября 1713 г. «О доношении всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому» обещал вознаграждение тем, кто донесет на казнокрадов, и «кто на такого злодея подлинно донесет, …тому за такую его службу богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет; а буде достоин будет, дастся ему и чин его…».

Следует отметить значение Указа Петра I «О воспрещении взяток и посулов»

(напечатан 24 декабря 1714 г.), в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. Посулы (взятки)незаконные поборы с населения, вымышленные подряды объявлялись вне закона. За взяточничество Петр I установил смертную казнь. В более легких случаях – вечная ссылка с вырыванием ноздрей и конфискация имущества. Отличительной чертой Указа стало введение принципа равной ответственности за взяточничество для всех чиновников, независимо Российское законодательство X— XX веков. В 9 т. Т. 4. М., 1985.С. 280.

Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1963. Кн. IX. С. 467.

от занимаемой ими должности. В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался.

«О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное»

Понеже многия лихоимства умножились, между которыми и подряды вымышлены и прочия тому подобныя дела, которыя уже наружу вышли, о чем многие, яко бы оправдая себя, говорят, что сие незаказано было, не разсуждая того, что все то, что вред и убыток Государству приключить может, суть преступления. И дабы впредь плутам (которые стремятся лишь к тому, чтобы подложить мину под всякое доброе дело и удовлетворять свою несытость) невозможно было никакого оправдания сыскать, того ради запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических купецких, художественных и прочих… требовать никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымыслы, какого б звания оные и манера ни были … А кто дерзнет сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имущества лишен, шельмован, и из числа добрых людей извержен, или и смертию казнен будет. … И дабы неведением никто не отговаривался, велеть всем стоящим у дел расписаться под этим указом… а везде прибить печатные листы.

С 1715 г. все чиновники стали получать фиксированную зарплату, но из-за постоянных войн ее задерживали или не выплачивали вовсе. Многие чиновники (а их количество сильно возросло) бедствовали, поэтому для низших классов взятки нередко были единственным способом выживания. Об этом говорит и «финансовая ведомость»

одной из московских слобод: из 116 рублей мирских средств 109 рублей за год было израсходовано на взятки.

Борьбу продолжил принятый 5 февраля 1724 г. Указ «О различии штрафов и наказаний за государственные и партикулярные преступления». Посредством данного указа правительство постаралось донести до служащих мысль, что борьба с лихоимством есть общее государственное дело, и ее успех во многом зависит от служебной безупречности высших чиновников, которые являлись примером для своих подчиненных. Если подчиненные увидят, что их начальник «лакомства ради погрешит», то они его бояться не станут, и сами станут вести себя подобным образом, что в итоге приведет к разорению людей в государстве, «и может быть государству... конечное падение»26.

Победить взяточничество оказалось задачей крайне сложной. Принимаемые меры желаемого эффекта не давали. Уместно вспомнить в этой связи строки Максимилиана Волошина:

Анциферов К.Д. Взяточничество в истории русского законодательства (до периода сводов) // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2 (февраль). С. 1-54. С. 38-41.

При Петре взяточников действительно били батогами, клеймили, ссылали, но государственные мужи даже под страхом казни продолжали использовать свое служебное положение в целях личной наживы. Так, после многолетнего следствия был обвинен в противозаконных действиях и повешен при всем честном народе сибирский губернатор Матвей Гагарин (напомним, что через три года также за взяточничество четвертовали фискала Нестерова, который изобличил Гагарина). В подрядных махинациях были уличены высокопоставленные вельможи, пользующиеся доверием царя – адмирал Ф.М. Апраксин (трижды привлекался к судебной ответственности, но и при доказанности вины были «учтены» его заслуги перед государством и он не был сурово наказан, ограничились лишь большим денежным штрафом), канцлер Г.И.

Головкин, один из соратников Петра еще с конца XVII в., А.В. Кикин (оштрафован и ненадолго отправлен в ссылку), первый обер-комиссар Канцелярии городовых дел У.А.

Синявин (ведал застройкой Петербурга). Царские сановники с помощью других служивых людей в течение четырех лет заключали подряды на поставку провианта по завышенным ценам. А для того, чтобы замаскировать свою причастность к контрактам, они заключали их на подставных лиц. По некоторым сведениям, начет на князя Меншикова (руководителя группы) составил 1 581 519 руб.

Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меншикова, который окружил себя такими же казнокрадами и взяточниками. При строительстве новой столицы - Санкт-Петербурга - роскошное здание Двенадцати коллегий, которое должно было украшать набережную Невы, оказалось повернутым к реке торцом только потому, что петербургский генерал-губернатор решил на месте правительственного здания выстроить себе дворец. Деньги на строительство, конечно, брались из казны. Царский фаворит трижды попадал под розыск по обвинению «в произвольном обращении с казенным интересом». Но особое отношение царя избавило Меншикова от полноценного наказания.

По примеру высших чинов возможность нажить капитал за счет государства не упускали и заводчики, и купцы, и другие подданные. По рассказам современников, однажды в Сенате Петр пригрозил издать указ, по которому всякий, кто украдет у казны сумму, на которую можно купить веревку, будет повешен. Известно замечание по этому поводу Генерал-прокурора Ягужинского: «Неужели вы хотите остаться императором без Волошин М.А. Из литературного наследия. Вып. 3. СПб., 2003. С. 373.

служителей и подданных? Мы все воруем с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой». И императору пришлось смириться.

злоупотреблениями в сфере государственной службы, вплоть до применения к виновным высшей меры наказания – «казнить смертью», то с изданием в 1726 г. Указа Екатерины I эта борьба становится формальной28. Лихоимством стало считаться только «чрезмерное»

взяточничество. Жалованье чиновникам отменили, и «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом не умереть с голоду.

Царский двор оставался средоточием коррупции. Способствовал ее процветанию получивший широкое распространение фаворитизм, в полной мере расцветший в эпоху всесильного Бирона, при Анне Иоанновне, когда придворные беззастенчиво грабили национальные богатства.

При этом преступные деяния по-прежнему карались законом, поиск системы противодействия продолжался. Подтверждение тому, в частности, в Указе Анны Иоанновны от 7 ноября 1739 г. «О взыскании за похищенное из казны и за взятки», в Указе от 6 марта 1761 г. «О запрещении взяток и задержки при осмотре проезжающих на заставах», изданном Елизаветой Петровной. Ненасытная жажда корысти, – укоряла взяточников императрица Елизавета Петровна, – дошла до того, что некоторые места, учреждаемые для правосудия, сделались торжищем, лихоимство и пристрастие – предводительством судей, а потворство и опущение – одобрением беззаконникам».

Однако причинам взяточничества правительство не уделяло должного внимания, а без их установления и искоренения уничтожить эти негативные явления невозможно.

Такое направление государственной политики в области борьбы с должностными преступлениями просуществовало до Екатерины II, которой досталось тяжкое наследство в виде практически полностью коррумпированного двора.

Однако в отличие от своих предшественников императрица не ограничилась нравоучениями и показательной расправой над взяточником. Императрица, узнав, что в Новгородской губернии необходимо было дать взятку для того, чтобы быть допущенным к присяге новой императрице, писала: «Сердце Наше содрогнулось, когда Мы услышали… что какой-то регистратор Яков Ренберг, приводя ныне к присяге Нам в верности бедных людей, брал и за это с каждого себе деньги, кто присягал. Этого Ренберга Мы и повелели сослать на вечное житие в Сибирь на каторгу и поступили так только из милосердия, поскольку он за такое ужасное… преступление по справедливости должен быть лишен жизни».

Российское законодательство X— XX веков. В 9 т. Т. 4. М., 1985. С. 175-176.

«Об держании судей и чиновников от лихоимства»

…Мы уже от давнего времени слышали много, а теперь и на деле увидели, до какой степени в государстве нашем лихоимство возросло, так, что едва ли есть самое малое место правительства, в котором… суд без заражения этой язвой отправлялся. Ищет ли кто места – платит, защищается ли кто от клеветы – обороняется деньгами, клевещет ли кто на кого – все происки свои хитрые подкрепляет дарами. Более того, многие судящие освященное свое место, в котором они именем Нашим должны показывать правосудие, в торжище превращают, вменяя себе вверенное от Нас звание судии… за пожалованный будто бы доход в поправление своего благосостояния, а не за службу, приносимую Богу, Нам и Отечеству, и мздоимством богомерзким претворяют клевету в праведный донос, разорение государственных доходов в прибыль государственную, а иногда нищего делают богатым, а богатого – нищим… Однако сильное Наше на Бога упование и природное Наше великодушие не лишают Нас еще надежды, чтоб все те, которые почувствуют от сего милосердного к ним напоминания некоторое в совести своей обличение, поймут, сколь великое зло есть в государственных делах мздоимство… Но если… увещание милосердное не подействует… то пусть они знают, что Мы направленные против этого зла законы… впредь твердо исполнять будем… не дав уже более милосердию Нашему места. Почему и никто, обвиненный в лихоимстве (ежели только жалоба до Нас дойдет праведная)… не избежит Нашего гнева, так как Мы милость и суд в пути непорочном царствования Нашего народу обещали.

Указ устанавливал жалованье чинам и грозил смертной казнью. Единственным законодательным актом, которым Екатерина II дарила частичное прощение лицам, виновным в преступлениях должности, был Манифест по случаю ее коронования от сентября 1762 г., названный в народе «Матернее милосердие». Так, например, лишение чина было заменено вычетом годового жалованья, смертная казнь или вечная ссылка дворянам и чиновным людям заменялись отнятием чинов и оставлением без наказания, с тем, чтобы впредь ни к каким делам не определять. Упущения до 500 рублей прощались полностью. «Вины» совершившим должностные преступления отпускались по сентября, «а приличившимся в лихоимстве, взятках... по 18 июля».

15 декабря 1763 г. Екатерина издала манифест о назначении фиксированного жалованья чиновникам по штату, служащим не только в столице, но и в провинции. Этот манифест стал крупным шагом вперед в деле упорядочения внутреннего управления России. Годовой оклад служащего средней руки составлял 30 рублей в уездных, рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но одним назначением жалованья нельзя было ограничиться, и за 35 лет службы была назначена пенсия.

Императрица имела все основания требовать от чиновников честности и неподкупности. Но тем не менее, когда Екатерина II ознакомилась с результатами ревизии Белгородской губернии, то выпустила дополнительно указ, который гласил:

«Многократно в народ печатными указами было повторяемо, что взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих. Сей вкоренившийся в народе порок еще при восшествии Нашем на престол принудил Нас… манифестом объявить в народ Наше матерное увещевание, дабы те, которые заражены еще сею страстью, отправляя суд так, как дело Божие, воздержались от такого зла, а в случае их преступления и за тем Нашим увещанием не ожидали бы более Нашего помилования. Но, к чрезмерному Нашему сожалению, открылось, что и теперь нашлись такие, которые мздоимствовали к утеснению многих и в повреждение Нашего интереса, а что паче всего, будучи сами начальствующие и обязанные собой представлять образец хранения законов подчиненным своим, те самые преступники учинилися и в то же зло завели».

Только после пугачевского бунта, выявившего многие проблемы управления, Екатерина II окончательно решает вопрос о ежемесячном и несколько увеличенном жаловании чиновникам, но расхождения в размерах оплаты нижних, средних и высших чинов сохранялись и были огромными.

В своих пьесах и журнальных статьях Екатерина II нередко выводила взяточников как главных персонажей. Однако в целом должной принципиальности в действиях правительства не было. Так, уличенный в мздоимстве генерал-прокурор сената Александр Глебов был просто перемещен с понижением наместником в Смоленск. Когда французский посланник граф Сегюр попытался поговорить с Екатериной Великой о взяточничестве и воровстве чиновников, она отнеслась к его сетованиям спокойно: «Вы отчасти правы, отчасти нет, любезный граф. Что меня обкрадывают, как и других, с этим я согласна. Я в этом уверилась сама, собственными глазами, потому что раз утром рано видела из моего окна, как потихоньку выносили из дворца огромные корзины – и, разумеется, не пустые».

Стоит отметить, что коррупция была характерным явлением среди многих известных государственных деятелей за рубежом. Например, бессменный министр иностранных Франции Талейран слыл как один из самых больших коррупционеров той эпохи.

В целом XVIII век характеризовался противоречивым отношением со стороны правителей к лихоимству. В этой ситуации честному чиновнику было просто неоткуда взяться, ведь отличить «кормление» от взятки, даваемой за решение проблемы в обход закона, часто было невозможно. Да и верховная власть, издавая грозные указы, боролась со взятками скорее для порядка, чем в расчете на победу.

Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали серьезного результата, потому что на место разжалованных или казненных появлялись новые. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля над деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.

Тем не менее, поиск системы сдержек лихоимства и взяточничества продолжался.

На острове Ява в XVIII веке был введен, например, налог на взятки. Остров находился в колониальной зависимости от Голландии. Как отмечали современники, коррупция там, как и в метрополии, достигала неимоверных размеров. Например, Генерал-губернатор с жалованьем гульденов в год привозил домой состояние в 10 млн. гульденов, младший торговец платил (официально!) 3500 гульденов за назначение на пост с окладом 40 гульденов в месяц и получал на этой должности годовой доход до 40 тыс. гульденов. Фактически, это был институт «кормления»

от должности.

Итак, существовали социально-политические противоречия в государственном управлении – с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой, низкие оклады большинства чиновников вынуждали прибегать к вымогательству, коррупционным действиям. Причина этого явления - в несовершенстве системы управления, непоследовательности реформ, в традиционализме феодальной системы отношений, нерешительности обновления российского чиновничества. Борьба с коррупцией оставалась явлением государственного значения.

После смерти Екатерины II ситуация со взятками стала еще более отчаянной.

В конце XVIII столетия Павел I издал ряд указов о борьбе с хищениями в армии и на флоте. С 1798 по 1800 гг. было проведено 56 судебных процессов над офицерами, чиновниками. 35 из подсудимых наказали: конфисковали имущество, уволили, отправили в ссылку или на каторгу29.

Проведенные государственные реформы в начале правления Александра I (1801– 1811 гг.) лишь способствовали укреплению бюрократии. Указ Александра I от 18 ноября 1802 г. подтверждал, что лихоимство, взятки в Российской империи распространяются между теми должностными лицами, которые должны бы были их пресекать, искоренять (в качестве положительного примера можно вспомнить деятельность военного министра того времени А.А. Аракчеева, который достаточно много сделал по наведению порядка в армейской финансово-хозяйственной отчетности). 10 марта 1812 г. последовал Указ о запрещении приносить подарки начальникам губерний и другим губернским служащим.

Проект, подготовленный в 1813 г., реализован не был. По оценкам современников, он был слабо разработан теоретически в виду того, что его составители не учли «исторический материал». В частности, проект устанавливал ответственность только за взяточничество судебное и взяточничество при сборах податей, пошлин и других казенных доходов. Никаких иных видов взяточничества проект не предусматривал в силу Дема Е.Г. Искоренить казнокрадство пытался еще Петр I // Военно-исторический журнал. М., 2000. С. 84.

ошибочности мнения его составителей, что «поборы административных чиновников потому и должны быть наказуемы, что они касаются интересов казны, а не общества»30.

На деле взятка чаще оставалась неуловимой. Взяткодатели же считали вполне уместным и естественным умеренные «подношения» чиновнику за малооплачиваемый труд. Взятка во многих случаях выплачивалась не за нарушение закона, а за следование закону и ускорение дела. Разлагающее влияние взятки на госаппарат и все российское общество и тогда было огромным. Мемуаристы конца XVIII-начала XIX в. рассказывали, как они сами давали, а то и брали взятки. Например, Г.Р. Державин давал, а помощник губернского прокурора Г.И. Добрынин брал, но «не из жадности, а от стыда, что… живет хуже всякого секретаря». Связь между злоупотреблениями и материальной необеспеченностью российских чиновников отмечали посещавшие Россию иностранцы.

«Отнимите у наших немецких должностных людей три части их оклада… не дав им никакого рода вознаграждения, и увидите, что они будут делать», – писал один из них. А директор Царскосельского лицея В.Ф. Малиновский огорчался, что власти искушают честность, оставляя ее в бедности. Правители же по-прежнему издавали указы, не решавшие проблему, а в частных беседах сетовали на поголовное воровство и взяточничество. «Непостижимо, что происходит, – говорил Александр I своему воспитателю, швейцарцу по рождению и республиканцу по убеждению, Ф. Лагарпу – все грабят, почти не встретишь честного человека. Это ужасно!».

Итак, указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств других государей. Но взяточничество оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. Расширялся круг коррупционных правонарушений – к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег; своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства – подлог.

Фактически взятки превратились в механизм государственного управления.